Реферат: Москва 2009 Содержание Введение Вопросы: Содержание контроля за исполнением бюджета. Органы осуществляющие бюджетный контроль

АНО ВПО ЦС РФ

Финансовый факультет, Кафедра финансов и статистики

Лекция 4. Содержание контроля за исполнением бюджета

Автор: Карандаев Геннадий Никифорович

Доктор экономических наук профессор, Академик РАЭН

Москва – 2009

Содержание

Введение

Вопросы:

1.Содержание контроля за исполнением бюджета. Органы осуществляющие бюджетный контроль.

2. Федеральное казначейство и его функции.

3.Демократизация бюджетного процесса

Заключение

Вопросы для самоконтроля

Введение

Государство не может реализовать свою внешнюю и внутреннюю политику, обеспечить выполнение социально-экономических программ, не располагая финансовыми ресурсами, а также не осуществляя соответствующий контроль за законным их формированием и расходованием.

Существование финансового контроля объективно обусловлено наличием контрольной функции, присущей финансам. Будучи инструментом формирования и использования денежных доходов и фондов, они объективно отражают ход распорядительного процесса. Когда Россия переходит на рыночные о тношения, финансовый контроль направлен на обеспечение динамичного развития государственного частного производства.

Финансовый контроль - регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных организаций, хозяйствующих субъектов и иных лиц по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.

Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности и предупреждает бесхозяйственность и расточительность, позволяет выявлять факты злоупотреблений и хищений.

1. Содержание финансового контроля за исполнением бюджета

осуществление бюджетного контроля

Финансовый контроль является неотъемлемым элементом уп­равления финансами и денежными потоками с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций. Фи­нансовый контроль прямо и непосредственно вытекает из кон­трольной функции финансов. Но если в контрольной функции выражается сущность финансов, то финансовый контроль — это регламентированная деятельность специально созданных контро­лирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов.

Финансовый контроль можно разделить на две взаимосвязан­ные сферы: государственный и негосударственный контроль.

Государственный контроль — это неотъемлемая часть государ­ственного устройства, одна из важнейших функций управления страной, обязательное условие нормального функционирования финансово-кредитной системы. Во многом это обусловлено тем, что именно на государственные органы ложится большое коли­чество функций по защите финансовых прав и интересов членов общества, использование различных способов предотвращения и предупреждения злоупотреблений и краж.

Государственный финансовый контроль представляет собой регламентированную деятельность государственных органов влас­ти и управления по проверке финансовых операций, связанных с образованием, распределением и использованием централизо­ванных и децентрализованных денежных фондов. Поэтому госу­дарственные контролеры наделены правом осуществлять ревизии и проверки как в государственном секторе, так и в сфере частного и корпоративного бизнеса.

В соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» государственный финансовый контроль включает контроль за:

исполнением федерального бюджета и бюджетов федераль­ных внебюджетных фондов;

организацией денежного обращения;

использованием кредитных ресурсов;

состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов;

предоставлением финансовых, налоговых льгот и преиму­ществ.

Бюджетный контроль — это составная часть государственного финансового контроля, представляющая собой деятельность упол­номоченных государственных органов по проверке законности, целесообразности и эффективности действий при образовании, распределении и использовании централизованных денежных средств государства и местных органов власти.

Основными задачами бюджетного контроля являются:

Контроль за соблюдением действующего бюджетного и на­логового законодательства;

обеспечение правильности составления и исполнения бюд­жета;

обеспечение своевременности и полноты выполнения обя­зательств гражданами и хозяйствующими субъектами перед госу­дарственным бюджетом;

проверка эффективности и целевого использования бюджет­ных средств и средств внебюджетных фондов;

проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фон­дов в банках и других кредитных учреждениях;

контроль за реализацией механизма межбюджетных отно­шений;

выявление резервов роста доходов бюджетов разных уров­ней;

обеспечение сохранности государственной собственности.

Законодательные (представительные) органы, представитель­ные органы местного самоуправления осуществляют следующие формы финансового контроля:

1) предварительный контроль — осуществляется на стадии со­ставления, рассмотрения и утверждения бюджетов разных уровней. Он используется для повышения реалистичности планов, обос­нованности финансовых программ, смет расходов. Он позволя­ет определить наиболее эффективные способы удовлетворения потребностей государства при имеющихся ограниченных ресур­сах, позволяет избежать нецелевого использования бюджетных средств;

текущий контроль — проводится в ходе исполнения бюд­жета. Это основной вид бюджетного контроля, в ходе которого проверяется правильность исполнения смет расходов бюджетными учреждениями, своевременность уплаты налогов и осуществления платежей. В ходе текущего контроля выявляется степень соблюде­ния финансовых норм и нормативов, установленных показателей по формированию и использованию бюджетного и внебюджетно­го фондов. Он проводится с целью предотвращения нарушений финансовой дисциплины, возможных потерь и злоупотреблений. Текущий контроль может осуществляться также в ходе рассмот­рения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных органов государственной власти, представительных органов местного са­моуправления, в ходе парламентских слушаний, по депутатским запросам;

последующий контроль происходит в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Его смысл состоит в том, чтобы проанализировать, насколько реалистичным явилось исполнение бюджета, выявить причины отклонения отчетных дан­ных от запланированных с тем, чтобы учесть это при составлении бюджета на следующий год. Эта форма контроля осуществляется путем анализа финансовых отчетов и балансов.

Бюджетный контроль осуществляется уполномоченными на то органами. К их числу в России относятся:

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

Федеральное казначейство;

финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образо­ваний;

главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. Она вправе осуществлять также финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, получающих меж­
бюджетные трансферты из федерального бюджета.

Федеральное казначейство осуществляет контроль за:

непревышением лимитов бюджетных обязательств, распреде­ленных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержден­ными им лимитами бюджетных обязательств;

непревышением кассовых расходов, осуществляемых получа­телями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств;

соответствием содержания проводимой операции коду бюджет­ной классификации РФ, указанному в платежном документе, предъявленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

наличием у получателя средств федерального бюджета доку­ментов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.

Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетны­ми средствами главных распорядителей, распорядителей и полу­чателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий усло­вий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств про­водят проверки подведомственных государственных и муници­пальных предприятий, бюджетных организаций. Они осуществля­ют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также предоставления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.

В соответствии со ст. 101 — 103 Конституции РФ для осущест­вления общегосударственного контроля законодательные органы государственной власти могут создавать свой орган. Таким органом в России является Счетная палата РФ.

Счетная палата РФ существует в России на основании Феде­рального закона «О счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. Она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемого Федераль­ным Собранием РФ, и подотчетна ему.

Основными задачами Счетной палаты являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов госу­дарственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей про­ектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов госу­дарственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на форми­рование и исполнение федерального бюджета и бюджетов феде­ральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показа­телей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюд­жетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

регулярное представление Совету Федерации и Государствен­ной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды дея­тельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:

организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов внебюджетных фондов;

экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов международных договоров РФ, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ;

анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу по их устранению, а также по совершенствова­нию бюджетного законодательства в целом; * подготовку и представление заключений в Совет Федерации и

Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов в отчетном году, подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти РФ.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в РФ, на федераль­ные внебюджетные фонды. Они распространяются также на орга­ны местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность, либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федераль­ными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

На деятельность общественных объединений, негосударствен­ных фондов и иных негосударственных некоммерческих организа­ций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использова­нием ими средств федерального бюджета, использованием феде­ральной собственности и управлением ею, а также в части предо­ставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Счетная палата осуществляет контроль за деятельностью Цент­рального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета или обслуживания государственного долга РФ.

Все органы государственной власти в РФ, органы местного са­моуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты инфор­мацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

Большую роль в осуществлении бюджетного контроля играет также Федеральное казначейство.

2. Федеральное казначейство и его функции

Создание казначейской системы в России началось в январе 1993 г. В соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 и на основании постановления Правительства России от 27 августа 1993 г. № 864 Федеральное казначейство организовывалось как структура Министерства финансов РФ. Оно было создано в целях проведения более эффективной государственной бюджет­ной политики, управления доходами и расходами федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государ­ственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.

Казначейская система существовала еще в царской России. В 1796 г., в период правления Павла I, впервые была учреждена должность государственного казначея. Государственным казначеем был назначен Алексей Иванович Васильев. Он являлся исполни­телем государственной росписи и контролировал движение де­нежных сумм. Министр финансов в конце каждого года составлял роспись доходов и расходов и отсылал в Государственное казна­чейство для исполнения.

В 1821 г. впервые был учрежден Департамент государствен­ного казначейства, которому были подчинены все казначеи с их функциями. В 1900 г. в России насчитывалось 728 уездных казна­чейств. Они состояли в ведомстве Департамента государственного казначейства и подчинялись казенным палатам. К 1917 г. Департамент государственного казначейства выполнял много разных функций: устанавливал бюджет для каждого уезда; ведал рассылкой окладных листов, взысканием штрафов и недоимок; выдачей пенсий и пособий; выдачей кормовых денег арестантам; земским сбором и др.

После 1917 г. было принято решение осуществлять все бюд­жетные расходы через Народный банк. Департамент государствен­ного казначейства и его местные органы были присоединены к учреждениям Народного банка. Этот процесс завершился в 1926 г. С того времени и вплоть до конца 90-х гг. в России фактически существовала банковская система исполнения бюджета.

В условиях административно-командной экономики не было принципиальной разницы, каким образом осуществлялось испол­нение бюджета, поскольку все банки были государственными. Госу­дарственными были и те средства, которые проходили через них.

Ситуация изменилась лишь в начале 90-х гг., когда наряду с Центральным (государственным) банком стали возникать ком­мерческие банки. Поскольку не было соответствующего законодательства, реальных органов, контролирующих движение бюд­жетных средств, и не была отлажена система учета бюджетных средств, исполнение бюджета осуществлялось по-старому, через банковскую систему. Но наряду с Центральным банком уже реаль­но функционировали коммерческие банки, через которые также двигались бюджетные деньги.

Действовала такая схема: суммы бюджетного финансирования поступали на счета главных распорядителей, т.е. министерств и ве­домств и далее перераспределялись с помощью коммерческих бан­ков. При этом Минфин РФ как главный распорядитель бюджетных ассигнований был лишен возможности контролировать прохож­дение и целевое использование этих средств. Само прохождение денег по счетам коммерческих банков значительно удлиняло «про­бег» бюджетных средств до конечных получателей. Коммерческим банкам было выгодно «прокручивать» эти деньги, играть на рынке государственных ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы за счет этих средств. Поэтому, с одной стороны, постоянно рос сред­ний уровень остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков, а, с другой стороны, широкое распространение получили задержки выплаты заработной платы бюджетникам, невыплаты пенсий, пособий. Все это приводило к росту социальной напря­женности в обществе и одновременно ослаблению контроля за целевым использованием бюджетных средств.

Поэтому было решено вновь перейти к казначейской системе исполнения бюджета. После Указа Президента РФ 1992 г. и По­становления Правительства РФ от 27 августа 1993 г. началась ра­бота по переходу на казначейскую систему исполнения бюджета.

Федеральное казначейство — это система органов федерального казначейства, находящаяся в подчинении Министерства финансов РФ. Его структура является трехуровневой.

Первый уровень — Главное управление федерального казна­чейства (ГУФК). Начальник ГУФК назначается и освобождается от должности Правительством РФ по представлению министра финансов РФ, по должности он является заместителем министра финансов.

Второй уровень — территориальные управления федерального казначейства (УФК) по республикам, краям, областям, автоном­ным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу. Руководители территориальных УФК назначаются и освобождаются от должно­сти министром финансов по представлению начальника ГУФК.

Третий уровень — территориальные отделения федерального казначейства на местах (ОФК) — по городам (за исключением городов районного подчинения). Руководители ОФК назначают­ся и освобождаются от должности начальниками вышестоящих органов по субъектам РФ.

Формирование территориальных УФК началось с 1994 г. Они сначала в порядке эксперимента, а затем на постоянной основе стали вести учет и распределение федеральных доходов. По со­стоянию на 1 января 2001 г. органы Федерального казначейства функционировали в 88 субъектах РФ. В марте 2001 г. в последнем субъекте РФ — Республике Татарстан было открыто УФК. Таким образом, к 2002 г. УФК были открыты во всех субъектах РФ. Были также созданы 2239 ОФК.

Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ выполняет следующие функции:

осуществляет сводный учет доходов и расходов федерального бюджета;

управляет движением средств на счетах казначейства;

доводит информацию о результатах исполнения федерального бюджета до вышестоящих исполнительных и законодательных органов власти;

осуществляет руководство работой нижестоящих органов казна­чейства, получает от них оперативную информацию и отчетные данные о доходах и средствах федерального бюджета;

ведет сводный реестр распорядителей средств федерального бюджета;

обеспечивает исполнение нижестоящими органами казначейства бюджета в соответствии с действующим законодательством;

организует распределение в установленных размерах доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также передачу в местные бюджеты отчислений от поступлений по государственным налогам и доходам;

организует и осуществляет краткосрочное прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета. Основной функцией Управлений Федерального казначейства

по республикам, краям, областям и т.п. является обеспечение через нижестоящие органы казначейства исполнения всех решений о формировании доходной части и расходовании средств федераль­ного бюджета.

Основными функциями Отделений Федерального казначейства по городам (кроме городов районного подчинения), районам и районам в городах являются следующие:

формирование доходной части федерального бюджета на соот­ветствующей территории;

обеспечение целевого финансирования расходов по бюджето­получателям;

ведение учета операций по движению средств на счетах казна­чейства;

представление вышестоящим органам казначейства информа­ции об исполнении федерального бюджета.

В целом Федеральное Казначейство РФ создано для решения следующих задач:

Организация, осуществление и контроль за исполнением бюджетов различных уровней, управление доходами и расходами на счетах казначейства исходя из принципа единства кассы.

Регулирование финансовых отношений между бюджетами, осуществление контроля за поступлением и использованием вне­бюджетных средств.

Сбор, обработка и анализ информации о состоянии государ­ственных финансов, предоставление высшим законодательным и исполнительным органам власти и управления отчетности о финансовых операциях, о государственных внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы в целом.

Управление и обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутрен­него и внешнего долга РФ.

Размещение на возвратной и платной основе государствен­ных финансовых ресурсов.

Разработка методологических и инструктивных материалов о порядке ведения учетных операций по вопросам, относящим­ся к компетенции казначейства, обязательных для органов госу­дарственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций.

Ведение операций по учету государственной казны РФ.

Казначейская система исполнения бюджета имеет принципи­альное отличие от банковской системы исполнения. При бан­ковской системе исполнения федерального бюджета по доходам, средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых ор­ганов, открытых в Центральном банке или коммерческих банках. Один раз в пять дней все банки отчитывались перед Центральным банком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация поступала в Минфин РФ. Исполнение же федерального бюджета по расходам при банковской системе существлялось через счета отраслевых министерств и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финанси­рования:

выделение объемов бюджетных назначений;

осу­ществление кассовых расходов бюджетополучателями. Доведение бюджетных средств до бюджетополучателей осуществлялось в ос­новном через коммерческие банки.

При казначейской системе исполнения бюджета происходит концентрация двух потоков денежных средств — доходного и рас­ходного на одном счете. Такой порядок позволяет:

значительно ускорить процесс финансирования за счет со­кращения пробега средств от распорядителя до конечного получа­теля, а значит, ускорить оборачиваемость бюджетных средств;

повысить эффективность использования бюджетных средств за счет более жесткого контроля за целевым использованием средств;

снизить стоимость обслуживания внутреннего долга путем увеличения точности прогнозирования доходов и расходов на базе оперативного учета и контроля.

При казначейской системе можно более оперативно контро­лировать объем поступлений и объемы бюджетных назначений, суммы счетов, предъявляемых к оплате, а также сумму фактически перечисленных средств со счета.

Таким образом, главные преимущества казначейской системы заключаются в следующем:

информация по исполнению бюджета становится актуаль­ной, так как любые потоки информации регистрируются казна­чейством;

резко сокращается разрыв между регистрацией поступлений и временем, когда ресурсы могут быть доступны для произведения расходов;

обеспечивается сохранность средств;

обеспечивается контроль на всех стадиях исполнения бюд­жета (от выделения ассигнований до кассового расхода). Контроль осуществляется на стадии, предшествующей платежу, что делает его более эффективным;

повышается эффективность управления процессом испол­нения бюджетом и управления ресурсами.

Учитывая эти преимущества, в России с 1996 г. идет активный процесс перевода государственных средств из коммерческих бан­ков на счета Казначейства в Центральном банке. В 1999 г. 98,7% счетов бюджетополучателей находились уже в Казначействе (без учета организации Минобороны России, а также бюджетополуча­телей Республики Татарстан и Чеченской Республики).

В январе 2000 г. Правительство РФ одобрило концепцию фун­кционирования единого счета Федерального казначейства Мин­фина РФ по учету доходов и средств федерального бюджета. Она предусматривает централизацию учета и оптимизацию потоков движения доходов и средств федерального бюджета.

Единый казначейский счет (ЕКС), функционирующий в рам­ках данной концепции, представляет собой счет федерального казначейства, на котором аккумулируются все денежные средства федерального бюджета и отражаются все операции органов госу­дарственной власти РФ по исполнению федерального бюджета. ЕСК открывается в учреждении Банка России.

Функционирование системы органов федерального казначей­ства в условиях использования ЕКС является качественно новой технологией исполнения федерального бюджета, в которой прин­ципиальными выступают следующие моменты:

централизация доходов и средств федерального бюджета на ЕСК, открытом ГУФК;

централизация операций по учету доходов бюджетов разных уровней на одном счете, открытом УФК, распределение их между уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджета на уровне УФК;

ежедневное отражение в Главной книге Федерального казначейства операций по доходам и расходам федерального бюджета, произведенным на уровне УФК. Главная книга — это регистр сис­тематического учета, в котором ведутся все синтетические счета данного учреждения.

При введении ЕКС можно будет одновременно решить три задачи: добиться концентрации бюджетных средств; ужесточить контроль за их расходованием; повысить качество управления бюд­жетными средствами. При этом существенным образом изменятся процедуры финансирования.

В настоящее время финансирование начинается с момента дви­жения средств по счетам Федерального казначейства. Но от приня­тия распорядителями средств федерального бюджета решения по финансированию до момента кассового расхода, производимого со счетов органов Казначейства на основании платежных доку­ментов конкретного бюджетополучателя, проходит достаточно много времени. Все это время «связанные» средства находятся на остатках по счетам Федерального казначейства.

Концепция функционирования единого счета Федерального казначейства призвана радикально изменить положение. В соот­ветствии с этой концепцией счета бюджетополучателей будут под­крепляться реальными ресурсами тогда, когда необходимо будет фактически производить кассовый расход, т.е. когда в орган Каз­начейства поступит из учреждения платежный документ на списа­ние средств с его лицевого счета в оплату обязательств, принятых данным учреждением в соответствии с Законом о бюджете.

В результате введения ЕКС у Правительства РФ появится ре­альная возможность эффективного управления средствами феде­рального бюджета. При этом сократится необходимость в кратко­срочных заимствованиях на внутреннем и внешнем рынках, что в конечном счете приведет к сокращению расходов федерального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга. По мере того, как будет увеличиваться скорость расчетов в госу­дарственном секторе, будет решена и проблема неплатежей.

Все перечисленные преимущества, которые появляются с вве­дением ЕКС, в совокупности с возможностями предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств создадут реальные предпосылки эффективного управления и целевого ис­пользования средств федерального бюджета всеми участниками бюджетного процесса.

3. Демократизация бюджетного процесса

За последние 10-15 лет в некоторых странах стала отчетливо проявляться тенденция к демократизации бюджетного процесса. Все больше и больше людей вовлекаются в бюджетный процесс. Они стремятся участвовать в обсуждении проектов бюджетов, контролировать, чтобы при составлении бюджета не ущемлялись интересы отдельных социальных групп, чтобы не выигрывали только одни социальные группы, а другие проигрывали. Граж­дане стараются контролировать исполнение бюджета, следить, чтобы государство использовало бюджетные деньги только на те цели и те расходы, которые утверждены парламентом. Но это не всегда удается.

В большинстве стран до сих пор широко распространено мне­ние, что бюджетный процесс — это удел профессионалов, где про­стому человеку не разобраться. Часто бюджетная информация под предлогом сохранности государственной тайны засекречивается.

Например, в России до сих пор сильны тенденции к сокрытию всей информации, которая касается бюджета. С одной стороны, это имеет свои исторические корни, когда в условиях царской России росписи доходов и расходов, а также отчеты об их испол­нении считались тайной и не подлежали обнародованию. Однако, с другой стороны, это является свидетельством низкого уровня развития бюджетной культуры, активности граждан.

Известно, что бюджетный процесс — это сложный процесс со­гласования самых разных интересов, представленных в обществе. Бюджет — это своего рода компромисс, которого удается достичь в ходе обсуждения и принятия бюджета. Но очень часто и прези­дент, и парламент, и исполнительная власть выражают интересы лишь отдельных социальных групп. Тогда и бюджет превращается в компромисс только для отдельных групп. Интересы же боль­шинства граждан либо совсем не учитываются, либо учитываются не в полном объеме.

Поэтому в последнее время развернулось много дискуссий о справедливости и равенстве при распределении благ через бюд­жет. Все чаще заостряется вопрос о том, насколько этот процесс является прозрачным, подотчетным и эффективным. При этом выдвигаются различные инициативы, связанные с демократиза­цией бюджетной политики, стремлением ориентировать бюджеты всех уровней на интересы людей. Эти процессы разворачиваются сегодня в самых разных странах, с разным уровнем жизни и бла­госостояния, с разным политическим строем и уровнем развития демократических традиций. Это такие страны, как Австралия, Замбия, Кения, Мозамбик, Великобритания, США, Филиппины, Швейцария, ЮАР и др.

В этих странах выдвигаются инициативы создания бюджетов, отвечающих интересам людей. Конечная цель таких бюджетных инициатив состоит в том, чтобы вывести на передний план соци­ально справедливые способы сбора и расходования средств госу­дарством. Причем одни инициативы ориентированы на федераль­ный уровень, другие на региональный и местный уровень. Но в любом случае цель этих инициатив состоит в том, чтобы изменить приоритеты, как в расходах, так и в методах сбора доходов ради установления социальной справедливости. Хотя в большинстве бюджетных инициатив внимание сосредоточено на расходах, не­которые касаются как расходной, так и доходной части бюджета.

Демократизация бюджетного процесса может осуществляться в двух формах:

анализ и ревизия социальных последствий принятия бюд­жета. При этом проводится экспертиза существующих бюджетов с целью определить, в какой степени они либо решают, либо усу­губляют имеющиеся проблемы. Например, проблемы бедности, тендерного неравенства и т.п.;

подготовка бюджетов, ориентированных на людей. При этом может быть осуществлена разработка альтернативного бюджета или проведена экспертиза принимаемого бюджета с точки зрения того, как его реализация может повлиять на положение отдельных социальных групп, например женщин или детей. В любом случае при этой форме существенно расширяется число лиц, участвующих в бюджетном процессе.

В качестве примера демократизации бюджетного процесса в форме анализа социальных последствий можно привести деятель­ность Центра бюджетных и политических приоритетов в США (Center on Budget and Policy Priorities). Этот Центр был создан неправительственными организациями в середине 80-х гг., когда федеральное правительство подвело страну к бюджетному дефици­ту и развернуло работу по сокращению расходов. Первоначально Центр каждый год, сразу после выхода государственного бюджета, в день его опубликования начинал проверять, не урезаются ли программы помощи людям с низкими доходами больше, чем дру­гие составляющие бюджета. Позднее круг его деятельности стал расширяться. Он стал анализировать другие параметры бюджета. Например, оказалось, что за несколько лет в результате налоговой реформы для работающей семьи, находящейся на черте бедности, доля их доходов, забираемая в качестве налогов, выросла более чем в 2 раза, тогда как налоги для людей с высокими доходами сни­зились. Тогда Центр стал анализировать последствия различных бюджетных решений. Результатом работы этого Центра стала боль­шая информированность людей. В итоге во много раз повысилась активность граждан и расширились возможности использования социального диалога при принятии важных государственных ре­шений.

Опыт составления альтернативного проекта бюджета имеется в Канаде. С 1995 г. в этой стране составляется Канадский альтер­нативный федеральный бюджет (АФБ). Этот бюджет обнародуется одновременно в Оттаве и в ряде крупных городов за одну-две недели до правительственного варианта бюджета. В состав его разработчиков помимо непосредственных организаторов — Ка­надского центра альтернативных инициатив в области политики и организации «CHOICES» — коалиции за социальную справед­ливость, входит целый ряд трудовых, общественных и общинных организаций, другие группы гражданского общества, а также науч­ные работники и активисты во всей стране. Этот бюджет обращает особое внимание на проблемы нищеты, социального неравенства, экологические проблемы. В этом бюджете, в противовес неолибе­ральной макроэкономической политике федерального правитель­ства, как правило, рассматриваются также иные модели денежной и налоговой политики.

Всемирно известным опытом демократизации бюджетного про­цесса является опыт бразильского города Порту-Аллегри, столицы штата Риу-Гранди-ду-Сул, с населением 1,3 млн. человек. С 1989 г. там проводится эксперимент по вовлечению граждан в бюджетный процесс. В первые два года очень небольшое количество людей было реально вовлечено в бюджетный процесс. Для большинства простых людей это было новым и непривычным делом, поскольку они никогда не участвовали в принятии управленческих решений. Но постепенно ситуация менялась. И сегодня в бюджетном про­цессе в Порту-Аллегри участвует 240 тыс. человек.

Система «участия граждан в бюджетном процессе на уровне го­рода осуществляется по вертикали — снизу вверх. Самый нижний уровень — районные советы округов, куда входят жители, прожива­ющие по соседству. От каждых 30 жителей избирается один делегат в Народный совет. Народный совет — это второй уровень. Весь город разделен на 16 округов и в каждом из округов избирается свой Народный совет. Каждый Народный совет делегирует двух человек в Совет представителей. Это третий уровень, куда наряду с представителями жителей входят и представители администрации города. Есть еще такой орган, как Палата советников — представи­тельный орган, который избирается на общегородских выборах.

Бюджетный процесс начинается снизу. Сначала на уровне районных советов жители составляют список требований и на­казов от лица населения своих кварталов (домов). В числе таких требований могут быть, например, строительство школы, асфаль­тирование дороги, развитие центра здравоохранения и т.п. Эти требования направляются в Народный совет, который определяет приоритеты. Затем эти приоритеты направляются в Совет пред­ставителей, где делегаты совместно с сотрудниками городской администрации уточняют выбранные приоритеты с учетом фи­нансовых возможностей бюджета. Дело в том, что для каждого бюджетного цикла характерно наличие примерно 1,5 тыс. наказов граждан, а профинансировано же может быть немногим более 200 проектов.

При определении приоритетов учитывается, какой процент населения выиграет от его реализации, какое это будет иметь зна­чение для решения других задач, для будущего города и т.п. Напри­мер, в 1993 г. такой приоритетной задачей стало асфальтирование 23 км мостовых и тротуаров на улицах в районах трущоб. В 2001г. приоритетами стали очистка территории, асфальтирование и стро­ительство жилья.

Окончательное решение о расходовании бюджетных средств принимается на трехсторонней встрече должностных лиц город­ской администрации, Совета представителей и Палаты советни­ков.

После того как приоритетные направления финансирования определены, представители микрорайонов начинают процесс мониторинга реализации каждого проекта, контролируют, как расходуются выделенные на него средства.

Все это позволило значительно активизировать граждан. Ситу­ация в городе улучшилась. Так, с 1989 по 1996гг. число домашних хозяйств, оснащенных водопроводом, возросло с 80 до 98%, а доля населения, обслуживаемая городской канализационной системой, возросла с 46 до 85%. Начиная с 1989 г. ежегодно асфальтиро­валось примерно по 30 км дорог. Удвоилось также число детей, обучающихся в государственных школах. Но самое интересное состояло в том, что при гласном распределении муниципальных расходов люди стали охотнее платить налоги. Число сокрытий доходов резко сократилось. Так, если в 1990 г. доля налогов на имущество в общем объеме муниципальных доходов составляла 5,8%, то к концу 90-х гг. она превысила 18%.

Сегодня эта система развивается дальше. Уже созданы тема­тические экспертные советы по обсуждению и формированию долгосрочной стратегии развития города. В сотрудничестве с му­ниципальными властями они разрабатывают долгосрочные цели и программы по ключевым направлениям развития, включая здра­воохранение, жилищное строительство, транспорт, сохранение исторического наследия и культуры. Таким образом, они фор­мируют развитие города на несколько лет вперед и учат граждан «жить будущим».

Заключение

Таким образом, финансовый контроль является неотъемлемым элементом управления и контроля за финансовыми потоками с целью обеспечения целесообразности и эффективности денежных операций.

Финансовый государственный контроль – это неотъемлемая часть государственного органа, одна из важнейших функции, которого является государственное управления страной, связанных проверкой финансовых операций, связанных с образованием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных денежных фондов. Поэтому государственные органы контроля наделены правом осуществления проведения комплексных ревизий и тематических проверок за расходованием денежных средств.

Принципами финансового контроля присущи те же принципы, на которых строится её осуществление и которые законодательно закреплены в Конституции РФ и иных нормативно- правовых актах: принципы законности, гласности, федерализма и плановости.

Вопросы для самопроверки

Какое место бюджетный контроль занимает в системе финан­сового контроля?

Какие формы финансового контроля вы знаете?

Каковы основные функции Счетной палаты РФ?

Что такое Федеральное казначейство и каковы его основные функции?

В чем принципиальное отличие казначейской системы ис­полнения бюджета от банковской системы исполнения бюд­жета?

Что такое единый казначейский счет (ЕКС)?

Вопросы для самопроверки

Какое место бюджетный контроль занимает в системе финан­сового контроля?

Какие формы финансового контроля вы знаете?

Каковы основные функции Счетной палаты РФ?

Что такое Федеральное казначейство и каковы его основные функции?

В чем принципиальное отличие казначейской системы ис­полнения бюджета от банковской системы исполнения бюд­жета?

Что такое единый казначейский счет (ЕКС)?

Список рекомендуемой литературы

Законодательные и нормативные акты

Конституция Российской Федерации. — М: Юридическая лите­ратура, 1993.

Бюджетный кодекс Российской Федерации. Официальный текст по состоянию на 1 февраля 2006 г.

Бюджетная классификация. Указания по применению. — М.,

2001.

Новая бюджетная классификация Российской Федерации. При­каз Минфина России от 10 декабря 2004 года №114н. Указания о порядке применения бюджетной классификации РФ. — М.: КНО-РУС, 2005.

Федеральный закон «О введении в действие части второй Нало­гового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о на­логах» (принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 17 июля 2000 г.).

Налоговый кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая. Официальный текст по состоянию на 21 февраля 2006 г. - М.: Омега-Л, 2006.

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая). Фе­деральный закон от 30 ноября 1994 г. № 14-ФЗ.

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая). Фе­деральный закон от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ.

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья). Фе­деральный закон от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ.

10. Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного
процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г, № 1734-1 (в редакции
от 18 декабря 1991 г.; 24 июня 1992 г.).

23-

355

П. Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формиро­ванию и использованию внебюджетных фондов органов госу­дарственной власти республик в составе РФ, автономной об­ласти, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. № 4807-1.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принят Государственной Думой 16 сентября 2003 г. - М.: ОмепьЛ, 2004.

О финансовых основах местного самоуправления. Закон РФ от

25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ.

О бюджетной политике на 2002 г. Бюджетное послание Прези­дента РФ Федеральному собранию РФ от 24 апреля 2001 г.

О федеральной целевой программе развития органов федераль­ного казначейства на 2000—2004 годы. Постановление Прави­тельства РФ от 23 июня 1999 г. № 677.

Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению государственно­го финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996 г. № 1095.

Указ Президента от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 (с изменениями и до­полнениями) «Об основах налоговой системы в РФ».

Концепция реформирования межбюджетных отношений в Рос­сийской Федерации в 1999—2000 гг. Постановление Правитель­ства РФ от 30 июля 1998 г. № 862.

Концепция функционирования единого казначейского счета (ЕКС) по учету доходов и средств федерального бюджета, одоб­ренная Распоряжением Правительства РФ от 23 января 2000 г.

№ 107-р.

Закон «О Счетной палате РФ» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ.

Указ Президента РФ «О федеральном казначействе» от 8 декабря 1992 г. № 1556.

Федеральный закон РФ «О Федеральном бюджете на 2005 год».

Федеральный закон РФ «О Федеральном бюджете на 2006 год».

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обяза­тельном пенсионном страховании в Российской Федерации».

356

Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Таможенный кодекс РФ. Федеральный закон от 18 июня 1993 г. (в ред. Федерального закона от 13 января 2000 г.).

Монографии, учебники и учебные пособия

Акперов И.Г., Коноплева И.А., Головач СП. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации. — М.: Финансы и статистика, 2003.

Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. — М.: Финансы: ЮНИТИ, 1999.

Брайчева Т.В. Государственные финансы. — СПб.: Питер, 2001.

Братчикова П.В. Единый социальный налог (взнос): Практиче­ское пособие. — М., 2001.

Бушмин Е.В., Нестеров В.В. и др. Бюджет государства и информа­ционные технологии: Учебник/ Под ред. Е.В. Бушмина. — М.: Перспектива, 2001.

Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное посо­бие /Л.Г. Баранова, О.В. Врублевская и др. — М.: Перспектива: ИНФРА-М, 1998.

Бюджетная система РФ: Учебник / Под ред. М.В. Романовского и О.В. Врублевской. — М.: Юрайт, 1999.

Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации: Учеб­ник. — М, 2002.

Вавилов А. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления. — М.: Городец-издат, 2001.

Годин A.M., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Рос­сийской Федерации: Учебное пособие. — М., 2002.

Головачев Д.Л. Государственный долг. Теория, российская и ми­ровая практика. — М.: ЧеРо, 1998.

Государственные и муниципальные финансы / Под ред. И.Д.Мацкуляка. - М: Изд-во РАГС, 2004.

Государственные и муниципальные финансы / Под ред. Г.Б.Поляка. - М: ЮНИТИ, 2004.

Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учеб. пособие. - М.: ИНФРА-М, 1997.

357

Дьяченко В.П. История финансов СССР (1917-1950 гг.). - М.: Наука, 1978.

Журавлев В.В., Савруков Н. Т. Государственный бюджет: Конспект лекций. — СПб.: Политехника, 2000.

Иванов И.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. — СПб., 2001.

ИгудинЛ.Г. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации. — СПб., 1999.

Егоров КВ. Экономика общественного сектора России: Курс лек­ций. - М.: ТЕИС, 1998.

Ковалева Т.М., Барулин СВ. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: Учеб. пособие. — М.: КНОРУС, 2005.

Ковалева Т.М. Бюджетная политика и бюджетное планирование в субъекте Российской Федерации. — СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2001.

Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и прак­тика государственного регулирования территориального разви­тия. -3-е изд. - М: УРСС, 2000.

Миляков Н.В. Финансы: Курс лекций. — М.: ИНФРА-М, 2002.

Нешитой А.С. Бюджетная система Российской Федерации: Учеб­ник. — М.: И здательс ко-торговая корпорация «Дашков и К», 2005.

Оспанов М.Т. Налоговая реформа и гармонизация налоговых от­ношений. - СПб.: СПбГУЭиФ, 1997.

Поляк Т.Е. Бюджетная система России: Учебник для вузов. — М.: ЮНИТИ, 1999.

Резников С.С. Государственные финансы. — М.: Финансы и ста­тистика, 1995.

Родионова В.М., Вавилов Ю.А., Гончаренко и др. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. — М.: Финансы и статистика, 1994.

29- Сабанти Б.М. Теория финансов: Учеб. пособие. — М: Менеджер, 1998.

Самсонов Н.Ф. и др. Финансы на макроуровне: Учеб. пособие. — М: Высшая школа, 1998.

Соменков А.Д. Государственный контроль в бюджетной сфере России и зарубежных стран. — М.: МЗ Пресс, 2004.

358

Сомове Р.Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в РФ. - СПб.: СПбГУЭиФ, 1999.

Сомоев Р.Г. Дефицит бюджета: причины, динамика, регулирова­ние. — СПб.: СПбГУЭиФ, 1999.

Стигяиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора: Пер. с англ. — М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997.

Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэконо­мического регулирования. — М.: Финансы и статистика, 1996.

Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Под ред. Л.А. Дробозиной. — М.: Финансы: ЮНИТИ, 1997.

Финансы в системе государственного и муниципального управ­ления / Под ред. Л.А. Бабурина. — М., Ростов-на Дону: Издатель­ский центр «МарТ», 2005.

Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление ре-гинальными финансами: опыт, проблемы, перспективы. — М.: Дело, 2002.

Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение: Учебник. — М.: ИНФРА-М, 1998.

Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов: Учебник для вузов. — М.: Аспект Пресс, 1996.