Региональная политика регулирования уровня жизни населения в условиях постсоветской трансформации общества (на материалах Краснодарского края)
Попова Юлия Юрьевна
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук
Армавир 2006
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Уровень жизни населения является одним из важнейших показателей эффективности государственной политики и, одновременно, фактором выбора долгосрочного политического курса. Уровень жизни и неразрывно взаимосвязанная с ним модель стратификации влияют на политическое сознание и электоральную активность граждан, тем самым обеспечивая обратную связь между системой государственной власти и обществом.
В Конституции РФ, принятой в 1993 г., в ст.7 п.1 провозглашено: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Однако приходится с сожалением констатировать, что осуществление в 1990-х гг. радикальных социально-экономических реформ, направленных, по заявлениям их инициаторов и реализаторов, на решение именно этой задачи, на деле сопровождалось снижением уровня жизни населения, ростом безработицы, разрушением имевшихся социальных гарантий.
Такая модель стратификационной политики стимулировала негативные социальные последствия: неуверенность основной массы населения России и ее регионов в завтрашнем дне, превышение смертности над рождаемостью, появление безнадзорных и беспризорных детей, так называемых социальных сирот, рост психических стрессов, суицидов и целый ряд других негативных процессов в обществе, подрывающих его безопасность.
Проблема регулирования социального неравенства приобретает особую актуальность сегодня. Само по себе социальное неравенство необходимо в обществе, чтобы оно могло экономически эффективно развиваться по пути общественного прогресса. Но бесспорно также и то, что существуют такие виды и степени социального неравенства между социально-стратификационными группами, которые ставят большинство населения на грань бедности, общей или хронической нищеты, политической или социальной бесперспективности. Такое неравенство - не только результат модели «запаздывающей» модернизации, избранных элитами методов трансформации, но и мирового разделения богатства и прибыли в рамках глобального сообщества между центром и периферией (по И.Валлерстайну).
Становление в России реального социального государства невозможно без целенаправленной и эффективной политики регулирования уровня жизни, являющейся составной частью стратегического курса устойчивого развития.
Актуальность темы также в том, что политика регулирования уровня жизни редко становится объектом внимания политологов, особенно – на региональном и муниципальном уровнях. Чаще всего тему изучают экономисты и социологи, что нельзя признать оправданным в силу достигнутого уровня развития политической науки в России.
Политика регулирования уровня жизни в Краснодарском крае репрезентативна для выяснения общероссийских и межрегиональных закономерностей социальной политики. На Кубани, согласно переписи населения 2002 года, постоянно проживает 5125 тыс. чел., что составляет 2-е место среди регионов РФ и 1-е место по Южному федеральному округу. Краснодарский край имеет ряд долгосрочных особенностей демографической и стратификационной структуры населения, что делает их исследование актуальным. Необходимо проанализировать как позитивный, так и негативный опыт регулирования уровня жизни на Кубани в его сравнении с общероссийской политикой в данной сфере.
Степень научной разработанности проблемы. Регулирование уровня жизни населения на региональном уровне изучается междисциплинарно, причем каждая из социальных наук создала самостоятельную традицию исследований, зачастую – изолированный язык понятий. Можно подразделить обширный комплекс публикаций по отраслям наук на политологическое, экономическое, социологическое, правовое, историческое направления. Характерно, что науки постепенно переходили от констатации неравенства доходов в рамках статистики к анализу причин явления в русле социологии и политической науки. Второй критерий классификации работ – идеологический выбор ученых. В современной мировой науке конкурируют, прежде всего, неокейнсианская и монетаристская концепции регулирования доходов. Относительно менее распространены марксистская, феминистская, альтерглобалистская концепции.
С точки зрения кейнсианского подхода социальная политика выступает как «деятельность, направленная на управление социальным развитием общества, обеспечение удовлетворения материальных и духовных потребностей его членов и регулирование процессов социальной дифференциации общества». При таком понимании неизбежно встает вопрос о приоритетах социальной политики - тех социальных задачах, которые признаются обществом в данный момент наиболее настоятельными и неотложными.
В неолиберальной модели доминирует понимание социальной политики как системы государственных мер по поддержанию тех или иных общественных групп и слоев, которые в силу определенных обстоятельств оказываются в более трудном положении, чем другие, и не могут своими силами вырваться из тисков нужды и неблагополучия. Ясен смысл такого понимания: суть социальной политики сводится к дозированной поддержке уязвимых слоев (пенсионеров, детей-сирот, инвалидов, студентов, бездомных, безработных, многодетных семей и пр.), а само государство, осуществляя социальную политику, связывает себя обязательствами лишь с частью общества. Не случайно стал популярным термин «адресная помощь», воплощающий принцип выборочности при оказании социальных услуг.
Региональная политика как система принципов, целей и отраслевых мер по управлению внутригосударственными территориями (регионами) была первоначально теоретически обоснована в экономической географии 1920-30-х гг. на основе идей рациональной организации пространства (А. Вебер, В. Кристаллер, А. Леш, У. Изард, П. Хаггет). В советском обществоведении тема изучалась с позиций экономического детерминизма и обычно сводилась к «рациональному размещению производительных сил». Лишь с 1970-х гг. термин «региональная политика» стал широко применяться в советских научных исследованиях (Н.Н. Некрасов, Э.Б. Алаев, Б.С. Хорев, М.Н. Межевич). Однако административно-командная система и монопольная коммунистическая идеология отрицали конкуренцию политических субъектов. Региональная политика вследствие этого воспринималась односторонне, лишь как наиболее выгодное размещение трудовых ресурсов и их применение в народном хозяйстве.
Постепенная адаптация методик мировой науки в анализе региональной политики ярко проявилась в работах А.Я. Лившица, А.В. Новикова, Л.В. Смирнягина, Н.И. Лариной. В их работах начала 1990-х гг. региональная политика определялась как вид государственной политики, объектом которой является комплексное развитие пространства. «Основные положения региональной политики в Российской Федерации», утвержденные Указом Президента РФ 3 июня 1996 г., дают сходное определение: региональная политика – система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм реализации этих целей и задач. Подсистемами (отраслевыми политиками) в рамках региональной политики признаются: политика в сфере федерализма и местного самоуправления, региональная экономическая политика; региональная социальная политика; региональная политика в области национально-этнических отношений.
Большинство исследователей (В.Г. Игнатов и В.И. Бутов, Ю.Г. Волков и др.) выделяют две группы субъектов региональной социальной политики «по вертикали»: 1) федеральные (общенациональные) органы государственной власти, проводящие свою стратегию в отношении регионов; 2) органы государственной власти субъектов федерации (регионов). Оба уровня субъектов сотрудничают в реализации курса государственной политики.
Сторонники второй точки зрения А.Н. Аринин и Г.В. Марченко, считают, что региональная политика – это курс только центральных (федеральных) структур власти, а деятельность структур власти в субъектах федерации полезно называть «особой внутрирегиональной политикой».
Напротив, следует поддержать позицию немногочисленных аналитиков (Р.Ф. Туровского, В.К. Медведевой, Ю.Н. Хмары, А.А. Гусева). Они включают в число субъектов региональной социальной политики не только органы государственной власти двух уровней, но также органы местного самоуправления, общественные объединения, бинес-группы, политические партии. Следовательно, региональная социальная политика может пониматься как совместная деятельность государственных и общественных институтов.
Региональная социальная политика как подсистема региональной политики разносторонне изучена в работах Е.Н. Тарасова, В.В. Люблинского, Л.В. Константиновой, А.И. Стребкова, Т.Ю. Сидориной, Н.Е. Тихоновой, О.И. Шкаратана, Н.В. Гоффе, И.П. Цапенко и других аналитиков. Она определяют социальную политику как целенаправленную деятельность государственных и общественных институтов, связанную с мобилизацией, использованием, перераспределением и воспроизводством социальных ресурсов. Важным направлением науки становится в 1990-2000-х гг. сравнительный анализ региональной политики России и зарубежных стран (работы Н.В. Гоффе, А.И. Стребкова, Л.Ф. Лебедевой, Ю.А. Борко).
Региональная социальная политика в РФ является одним из проявлений политических реформ, проводившихся в постсоветский период. Поэтому для нашей темы важны работы о политических трансформациях межсистемного типа, созданные как в постиндустриальных странах (Д. Растоу, С. Хантингтон, Х. Линц, А. Степан, Г.О’Доннелл, Ф. Шмиттер, А. Пшеворский), так и в России (А.Ю. Мельвиль, М.В. Ильин, В.Я. Гельман). Применительно к российскому обществу региональные «траектории» трансформаций исследованы усилиями К. Мацузато, В.Я. Гельмана, М. Бри, С.И. Барзилова и А.Г. Чернышова, В.А. Ковалева, А.А. Вартумяна, А.В. Баранова и других политологов.
Отечественная наука стремится разработать современную концепцию социальной политики с учетом особенностей переходного периода и социокультурных традиций. Прежде всего, концепция выражена в монографии «Социальная политика: парадигмы и приоритеты (под редакцией В.И. Жукова). Сущность социальной политики определяется авторами как «совокупность разноуровневых управленческих воздействий общества и обеспечения стабильности политической власти на основе правового регулирования», анализируются основные объекты социальной политики, дана классификация ее элементов, определены цели и приоритеты, принципы ее формирования.
В исследованиях на рубеже XX-XXI вв. предпринята попытка спрогнозировать динамику социальной политики в России и определить основные тенденции, которые в предстоящее десятилетие будут определять смысл социальной политики в государстве. Наиболее вероятным, по мнению политологов, будет сохранение дезинтегрированности общества и власти, что в условиях неразвитости гражданского общества, слабости институтов публичной власти, затрудненности каналов мобильности может компенсироваться образованием групп корпоративных интересов. С другой же стороны, аналитики (В.Н. Иванов, О.А. Митрошенков, В.В. Уфимцев, З.Т. Голенкова) отмечают тенденции усиления консерватизма и центризма политических ориентаций общества, уставшего от экспериментов и постоянных реформ, стремление большинства граждан России к порядку, что во многом благоприятствует проведению сильной социальной политики.
Ряд политологов и социологов (Г.П. Артемов, Е.И. Степанов, Т.И. Заславская, О.И. Шкаратан, В.В. Радаев и др.) высказывают обоснованный прогноз, что в предстоящее десятилетие российское государство вынуждено будет перейти от форсированных либеральных реформ к неокейнсианскому курсу повышения жизненных стандартов и социальных возможностей. И именно сейчас необходима активная роль государства, максимально эффективное исполнение и существенное расширение его функций.
Следующим направлением анализа можно считать исследование стратификации российского общества, вследствие которой сформировались межгрупповые и межрегиональные неравенства уровня жизни. Важнейшими в данном направлении стали работы В.В. Радаева и О.И. Шкаратана, Т.И. Заславской, Л.А. Беляевой, В.И. Ильина, Н.В. Зубаревич, М. Тарусина и др. Методики анализа стратификации и различий уровня жизни совершенствовались также в рамках ежегодного международного симпозиума «Куда идет Россия?» (1993-2005 гг.), на страницах журнала «Уровень жизни населения регионов России».
В.И. Бакштановский обращает внимание на правомерность определения «выигравших» и «проигравших» от постсоветской трансформации распределения доходов. По его мнению, они могут быть определяемы только в той части населения, которая приняла эту игру, активно в нее вовлеклась, сделала свои ставки. И в эту часть вошли не только предприниматели, но и многие группы бывшей советской интеллигенции. Большая часть их оказалась «выигравшей», прежде всего в степени свободы выбора, несмотря на материальные потери.
З.Т. Голенкова подчеркивает, что социальные трансформации России последних 15 лет привели к системным изменениям в обществе, декомпозиции его социальной структуры. Последняя аморфна, и невозможно однозначно сказать, кто проиграл и кто выиграл от этих преобразований. «Выигравших» по доходам — 8-10% населения. Общая картина деления российского общества - мощный базовый слой малоимущих, немногочисленная верхушка богатых и неопределенный средний класс. Материальный выигрыш не всегда сопровождается психологическим комфортом. Большинство населения ощущает свою маргинальность.
Региональный аспект дифференциации уровня жизни в РФ выявлен в работах В.Н. Бобкова, В.Л. Мартынова, Т.А. Ванеевой, Н.В. Максимец, С.А. Айвазяна, А.Е. Суринова, Е.И. Капустина, Е.А. Лаптевой.
Гораздо слабее, нежели вопросы неравенства доходов в регионах России, изучены проблемы политики регулирования уровня жизни. Напомним, что согласно «Основным положениям региональной политики в РФ» (1996 г.), направлениями региональной социальной политики определены: 1) политика повышения уровня жизни населения; 2) политика в сфере занятости; 3) демографическая политика; 4) миграционная политика; 5) политика обеспечения экологической безопасности. В социальной сфере с развитием рыночных структур государство кардинально меняет характер своих функций, выступая одновременно как в роли организатора, регулирующего и контролирующего, так и в качестве координатора, посредника и арбитра.
Политика регулирования уровня жизни исследуется также на уровне кейс-стади, т.е. специализированного анализа политики в отдельных субъектах федерации. В таком жанре выполнены диссертационные исследования С.В. Трошенка (по Кубани), А.А. Гусева (Курской области), А.В. Степановой (межрегиональное), О.Р. Мамиевой (Северной Осетии-Алании). Вместе с тем в этих диссертациях преобладает экономический подход. Политологическое исследование курса регулирования уровня жизни населения Кубани (1990-2006 гг.) предпринимается в виде диссертации впервые.
Справедливости ради отметим, что разрозненные проявления политики регулирования уровня жизни в Краснодарском крае изучены в тезисах сообщений С.С. Змияка, Г.В. Харковенко, А.М. Клименко, А.Н. Савинова, А.А. Гуленковой. Опыт регулирования уровня жизни на Кубани проанализирован в статьях И.А. Романовой, Н.Н. Понариной, О.А. Оберемко. Монографические исследования по теме провел коллектив авторов в Институте экономики и управления в медицине и социальной сфере (г.Краснодар) под руководством И.П. Скворцова (раздел о регулировании уровня жизни написала Л.Н. Арефьева-Малафий). Определенное внимание теме уделено в учебных пособиях и справочниках Северо-Кавказской академии государственной службы (авторы разделов В.Г. Игнатов и В.И. Бутов), ИППК при Ростовском госуниверситете (авторы разделов В.М. Белоусов, Г.С. Денисова). Однако и эти ценные работы подчас описательны, комплиментарны в отношении мер органов государственной власти.
Итак, анализ степени изученности темы показал, что отсутствуют работы, в которых всесторонне исследовалась бы роль государства как ведущего субъекта социальной политики, что предполагает тщательный анализ социальных функций российского государства на федеральном и региональном уровнях, раскрытие особенностей и динамики формирования институциональных основ социального государства в современной России, в первую очередь перераспределения доходов и социальной защиты малообеспеченных граждан. Основной комплекс проведенных к 2006 г. исследований по теме носит экономический либо экономико-социальный характер, рассматривает короткий (до 3-5 лет) временной интервал. Слабо изучена роль некоммерческих организаций, бизнес-структур и иных общественных субъектов политики регулирования уровня жизни.
Все сказанное обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Объект диссертационного исследования – региональная политика регулирования уровня жизни населения.
Предмет исследования ‑ нормативные и процессуальные аспекты политики регулирования уровня жизни населения в условиях постсоветской трансформации общества в Краснодарском крае.
Цель работы: исследовать опыт реализации региональной политики регулирования уровня жизни населения Краснодарского края в 1992-2006 гг.
Для реализации выбранной цели требуется решить ряд взаимосвязанных задач:
интерпретировать сущность и структуру региональной социальной политики в контексте современных научных дискуссий;
выявить нормативную роль и функции регулирования уровня жизни как направления региональной социальной политики в РФ;
исследовать влияние постсоветской трансформации российского общества на регулирование уровня жизни населения;
определить динамику уровня жизни населения Краснодарского края в 1992-2006 гг. как объекта регулирования;
выявить цели и приоритеты политики регулирования уровня жизни на Кубани в постсоветский период;
оценить степень эффективность политики регулирования уровня жизни населения в Краснодарском крае на основе разработанной совокупности индикаторов.
Хронологические рамки исследования включают в себя период постсоветской трансформации российского общества (1992-2006 гг.). Выбор рамок определен идеологической обусловленностью политики регулирования уровня жизни, качественной сменой типа социальной стратификации и уровня жизни населения. Пространственные рамки исследования охватывают территорию Краснодарского края как одного из крупнейших по населению и потенциалу регионов России. Проводятся также центр-региональные и межрегиональные сравнения.
Теоретико-методологические основы диссертационного исследования включают в себя совокупность общенаучных принципов и подходов, специально-научных методов и прикладных технологий анализа. Применены общенаучные принципы диалектики, системности, объективности. В соответствии с системным подходом (по Т. Парсонсу) политика трактуется как подсистема общества, которая в основном обеспечивает реализацию публично значимых целей. Политика включает в себя подпроцессы воспроизводства себя самой, интеграции, целедостижения и адаптации. Операционализация понятий системного анализа региональной политики регулирования уровня жизни проведена на основе концепции Д. Истона. В частности, исследованы политические институты в сфере регулирования уровня жизни, проанализированы нормативные основы и опыт реализации курса повышения уровня жизни на материалах Краснодарского края. Функции данной отраслевой политики изучены в рамках концепции Г.Алмонда и Г.Пауэлла.
На уровне специально-научных методов анализа применен сравнительный метод (в трактовке М. Доган и Д. Пеласси). Проведено парное сравнение Краснодарского края и Южного федерального округа как пространственных объектов политики, выявлены сходства и различия данных политических сообществ.
Сбор и интерпретация массива статистических и социологических данных потребовал применить количественные процедуры: построение вариационных и динамических рядов, вычисление медианного и экстремального значений в совокупности. Проведен также вторичных анализ итогов мониторинга социальной сферы «Семья. Демография. Социальное здоровье населения» за 2005-2006 гг.
Методология специализированного исследования темы с позиций политической науки обоснована Р.Ф. Туровским, который различает термины «региональная политика» (regional policy) и «региональная стратегия», а также «региональная политическая ситуация» (regional politics). Типы региональной политики регулирования уровня жизни и ее мировой опыт определены на основе работ В.Н. Бобкова, Т.Ю. Сидориной, Н.Е. Тихоновой и О.И. Шкаратана.
Источниковая основа диссертации включает в себя следующие виды документов, выделенных по общности происхождения, содержания и назначения текста.
1. Законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В данном виде источников изучены Конституция РФ, «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» (1996 г.), Концепция национальной безопасности РФ (2000 г.), федеральные законы по проблемам регулирования уровня жизни в России и субъектах федерации. На уровне законодательства Краснодарского края особое внимание уделено законам «О социальном обслуживании населения Краснодарского края», «О программе экономического и социального развития Краснодарского края на 2003-2008 годы», «Об органах социальной защиты населения Краснодарского края».
Упомянутые законодательные акты стали эмпирическим материалом для анализа нормативной базы регулирования уровня жизни для выявления причин противоречий между нормативным и деятельностным аспектами данной политики.
2. Публичные выступления политических деятелей (статьи, интервью, речи). Проанализированы Послания Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию РФ за 2000-2006 гг., выступления Президента РФ и Председателя Правительства РФ по ключевым вопросам регулирования уровня жизни. На уровне региона основное внимание уделено выступлениям Главы Администрации Краснодарского края, Председателя Законодательного Собрания края, руководителей отраслевых подразделений органов государственной власти края по социальной политике. Данный вид источников позволил определить конфликтные аспекты регулирования уровня жизни, приемы легитимации и стиль аргументирования региональной социальной политики.
3. Статистические материалы. Исследованы ежегодные сборники «Регионы России: Социально-экономические показатели», «социальное положение и уровень жизни населения России», а также публикации Федеральной службы государственной статистики «Основные показатели социально-экономического положения регионов РФ» (по полугодиям). Проведен также вторичный анализ индексов развития человеческого потенциала (ИРЧП), рассчитанных по методике Программы развития ООН в работах Н.В.Зубаревич.
Статистические сведения названных изданий сравнивались с материалами статистических сборников «Краснодарский край в … году», «Итоги Всероссийской переписи населения 2002 г.», «Основные показатели органов и учреждений социальной защиты населения Краснодарского края». Регулярная периодичность этих изданий позволила построить динамические ряды показателей уровня жизни, представить выводы в форме таблиц и графиков.
4. Материалы анкетного социологического опроса. проанализированы итоги Мониторинга социальной сферы «Семья. Демография. Социальное здоровье населения» (2005-2006 гг., n=2400 чел.), проводимого под руководством В.И.Жукова и Г.И.Осадчей в 85 населенных пунктах РФ. Автор диссертации участвовала в проведении данного мониторинга и анализе его результатов по г.Армавиру в качестве соисполнителя проекта. Итоги анкетных опросов обеспечили выявление «обратной связи» между населением Краснодарского края и органами государственной власти по вопросам политики регулирования уровня жизни.
5. Документы политических партий и неправительственных организаций по проблемам социальной политики в Краснодарском крае. Этот вид источников подразделяется на директивные документы (резолюции и манифесты, программы, принимаемые на съездах и конференциях), а также нарративные документы (протоколы и отчеты о дискуссиях на партийных форумах). Внимание автора было сконцентрировано на документах объединений, имеющих наибольшие ресурсы влияния: Всероссийской политической партии «Единая Россия», Коммунистической партии Российской Федерации, Либерально-демократической партии России. Материалы партий и неправительственных организаций ценны как источник по идеологическому обоснованию социально-групповых интересов, целеполаганию в сфере регулирования уровня жизни и контролю институтов гражданского общества над исполнением данной политики.
В целом охарактеризованная совокупность источников позволила обеспечить репрезентативность исследования.
Научная новизна диссертации состоит в следующем:
дана авторская трактовка сущности и структуры региональной социальной политики в предметном поле политической науки;
выявлена противоречивость роли и функций регулирования уровня жизни как направления региональной социальной политики в России (1992-2006 гг.);
установлено влияние постсоветской трансформации российского общества на поляризацию уровня жизни в межрегиональном и межгрупповом аспектах;
определена динамика уровня жизни населения Краснодарского края (1992-2006 гг.) с учетом политических рисков и угроз безопасности;
выявлено несовпадение официально декларированных и реализуемых целей и приоритетов политики регулирования уровня жизни на Кубани в контексте политических интересов;
проведена оценка степени эффективности регулирования уровня жизни в Краснодарском крае на основе совокупности индикаторов.
Научно-теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертации видится в том, что ее материалы и выводы вносят вклад в совершенствование категорий анализа политической регионалистики, политической социологии, государственной политики и управления.
Прикладная значимость исследования в том, что его материалы и выводы могут быть полезны для органов государственной власти при регулировании уровня жизни населения, а также для неправительственных организаций и бизнес-структур, участвующих в реализации региональной социальной политики. Результаты научной работы также могут быть внедрены в учебном процессе образовательных учреждений высшего профессионального образования по направлениям «Политология», «Социология».
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Региональная социальная политика – это совокупность принципов, целей, направлений и основных мер деятельность акторов политики по регулированию социальной сферы. Важнейшими взаимодействующими акторами данной политики являются органы государственной власти на федеральном и региональном уровнях, а также политические партии, бизнес-группы и неправительственные организации. Структура региональной социальной политики включает в себя направления: политику регулирования уровня жизни, политику социальной защиты, демографическую политику, миграционную политику, образовательную политику.
2. Региональная политика регулирования уровня жизни имеет в современном мире три основных модели, обусловленных идеологически: неолиберальную модель поддержки «полюсов роста»; неокейнсианскую модель обеспечения равных социальных возможностей; командно-административную модель уравнительного перераспределения ресурсов. В постсоветской России преобладала неолиберальная модель и лишь с 2003 г. наметилось некоторое усиление неокейсианских методов регулирования доходов.
3. Роль политики регулирования уровня жизни в российских регионах противоречива в силу интересов правящих элит и их ресурсов. Таковы противоречия между тенденциями роста налоговых поступлений в бюджеты и прибыли корпоративного бизнеса, обеспечения равенства социальных прав граждан РФ и ресурсами субъектов федерации, поддержания территориальной целостности государства и центробежными устремлениями элит. Преобладающая неолиберальная модель политики выдвигает на первый план функции адресной социальной защиты малоимущих групп населения и создания нормативно-организационных условий самозанятости, что противоречит модернизации стратификационной системы общества и не решает проблем межрегионального неравенства уровня жизни.
4. Постсоветская трансформация российского общества имела исходные либеральные цели и задачи, противоречившие имевшейся к 1990-м гг. социальной структуре и ценностям населения. В итоге кардинальной реформы отношений собственности и распределения доходов сложилась поляризованная стратификационная система со слабо выраженным средним классом и массовыми слоями «новых бедных». К 2000 г. коренным образом уменьшились традиционные для России государственные ресурсы перераспределения доходов, что не возмещалось в надлежащей мере социальной помощью со стороны бизнес-групп и некоммерческих организаций. Вследствие такого курса чрезмерные преимущества в уровне жизни получили сырьедобывающие экспорт-ориентированные регионы, а также центры принятия бизнес-решений (столичные агломерации). В межгрупповом аспекте «выигравшими» от трансформации можно счесть элиту, «новый» средний класс в постиндустриальном секторе экономики, государственных служащих высшего и среднего звена. «Проигравшее» социальное большинство – представители малого и среднего бизнеса, наемные работники, крестьяне, маргинализованные слои.
5. Динамика уровня жизни населения Краснодарского края определена по взаимосвязи таких индикаторов, как: стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг, стоимость минимального набора продуктов питания, реальные денежные доходы населения, среднемесячная номинальная начисленная заработная плата, уровень безработицы по стандартам Международной организации труда, коэффициент фондов. Выявлены: резкое снижение уровня жизни регионального сообщества в первой половине 1990-х и 1998-1999 гг., умеренный рост уровня жизни в 1996-1997 гг., устойчивый рост такого с 2000 г. по настоящее время. Однако на протяжении всего постсоветсткого 15-летия неуклонно нарастали межрегиональные и внутрикраевые различия уровня жизни, а также степень социальной дифференциации доходов. Проблемой остается достаточно массовая бедность работающего населения Кубани.
Выявленная динамика уровня жизни в Краснодарском крае является рискогенным фактором. С другой стороны, она обусловлена комплексом политических рисков: нестабильным разграничением предметов ведения и полномочий в сфере социальной политики РФ, незавершенностью выбора политико-идеологической стратегии правящей элиты, пограничным располоением Кубани вблизи районов этнополитических конфликтов, неконтролируемой и нелегальной миграцией, распространением «теневой экономики», ухудшением демографической ситуации.
6. Официально декларируемые, а также реализуемые цели и приоритеты регулирования уровня жизни на Кубани не совпадают между собой вследствие политических интересов элит. Цель обеспечения равных социальных прав и жизненных стандартов граждан в регионе не может быть реализована без кардинальной перестройки налоговой и бюджетной системы РФ, введения прогрессивного налогообложения, минимизации влияния теневой экономики, целевых программ развития депрессивных и конфликтогенных местностей. Ставший политически значимым в ходе «монетизации льгот» разрыв между полномочиями субъектов федерации по регулированию уровня жизни и их реальными финансовыми возможностями должен быть уменьшен.
7. Степень эффективности политики регулирования уровня жизни в Краснодарском крае за 1992-2006 гг. выявлена на основе совокупности таких индикаторов, как: ранговое значение жизненных проблем граждан; первоочередные меры государства по улучшению жизни граждан; статусная самооценка респондентов; степень уверенности респондентов в поддержании уровня жизни; оценка степени защищенности от социальных угроз (безработицы, бедности, дискриминации в уровне доходов); степень доверия граждан органам государственной власти и местного самоуправления в сфере регулирования уровня жизни, степень готовности участвовать в акциях протеста против снижения уровня жизни. В итоге анкетного опроса установлено падение уровня доверия в Краснодарском крае к политике регулирования уровня жизни вследствие неэффективной реализации курса «монетизации льгот», слабой обратной связи и информированности граждан о политике органов власти края, бюрократизма.
Апробация результатов исследования. Проблематика региональной политики регулирования уровня жизни населения в условиях постсоветской трансформации общества (на материалах Краснодарского края) изучалась соискателем в рамках мониторингов социальной сферы «Социальная сфера России: реалии и перспективы» (2005 г.), "Семья. Демография. Социальное здоровье населения" (2006 г.), которые проходили под руководством академика РАН В.И. Жукова, профессора Г.И. Осадчей.
Материалы и выводы диссертационного исследования апробированы в выступлениях на Всероссийской научной конференции «Российские регионы в условиях трансформации современного общества» (2006 г., г.Волгоград), Всероссийской научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Перспектива-2006» (2006 г., г.Нальчик), Всероссийской научно-практической конференции «Региональное управление - XXI веку» (2006 г., г.Майкоп), Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы безопасности в условиях конфликтогенной ситуации на юге России» (2006 г., г.Краснодар), Всероссийской научно-практической конференции: «Государственно-правовая система России: история и современность» (2006 г., г.Майкоп), Всероссийской научно-практической конференции «Социальная работа: традиции и инновации» (2006 г., г.Ульяновск), VI Международном социальном конгрессе «Глобализация: настоящее и будущее России» (2006 г., г.Москва).
Основные положения диссертации нашли отражение в 12 публикациях общим объемом 5,9 п.л.
Положения и рекомендации исследования апробированы в преподавании спецкурсов «Социальная политика региона» и «Актуальные вопросы социальной политики» в Армавирском институте социального образования (филиале) Российского государственного социального университета.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре политологии и политической психологии Российского государственного социального университета.
Структура диссертационной работы подчинена проблемно-логическому принципу. Исследование состоит из введения, двух глав (в том числе шести параграфов), заключения, библиографического списка и приложений.
II.ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, характеризуется степень изученности проблемы, определяются объект и предмет, цель и задачи работы, аргументируется выбор теоретико-методологических основ исследования; интерпретируется источниковая основа работы; сформулирована научная новизна исследования; определены основные положения, выносимые на защиту; аргументируется теоретическая и прикладная значимость работы, ее апробация; характеризуется структура исследования.
В первой главе «Теоретические основы анализа региональной политики регулирования уровня жизни» определяются теоретические подходы к феномену, сущность и структура региональной политики регулирования уровня жизни, интерпретируются нормативные аспекты и условия реализации данной политики.
В первом параграфе первой главы «Региональная социальная политика: сущность, виды, направления» феномен изучен в контексте государственной политики и совокупной деятельности акторов политического процесса.
Региональная социальная политика определена в качестве совокупности принципов, целей, направлений и основных мер деятельности акторов политики по регулированию социальной сферы общества. Важнейшими акторами данной политики являются не только органы государственной власти двух уровней (федерального и регионального), но и политические партии, бизнес-группы и неправительственные организации. Между названными акторами существуют постоянные взаимодействия и идет обмен ресурсами влияния – как «по вертикали», так и «по горизонтали».
Проведение региональной социальной политики реализует функции социального государства по обеспечению достойного уровня жизни граждан, созданию равных исходных возможностей и гарантий социальных прав человека, выравниванию уровней развития территориальных сообществ. Региональная социальная политика особенно актуальная для многосоставных обществ с высокой степенью поляризации доходов.
Структура региональной социальной политики включает в себя важнейшие направления: политику регулирования уровня жизни, политику социальной защиты, демографическую политику, миграционную политику, образовательную политику. Автор диссертации полагает, что следует различать социальную политику в широком смысле – системное управление всеми социальными ресурсами в целях устойчивого развития общества, а также социальную политику в узком смысле – совокупность мер по обеспечению оптимальных пропорций стратификации, занятости, уровня доходов, по борьбе с бедностью и безработицей.
Региональная социальная политика обусловлена политическими интересами и идеологическими ориентациями своих ведущих акторов. Практические меры и методы курса, если он эффективен, должны быть соподчинены целевым установкам политики. Мы выделяем такие виды региональной социальной политики по направленности, как стимулирующий, компенсирующий, адаптирующий и противодействующий повышению уровня жизни определенной группы (территориального сообщества).
Второй параграф первой главы «Политика регулирования уровня жизни в РФ на региональном уровне: нормативный аспект» посвящен выявлению роли и функций данной политики как направления региональной социальной политики.
На основе сравнительного анализа аргументируется положение о том, что курс регулирования уровня жизни имеет в современном мире три основных модели. Таковы: неолиберальная модель поддержки «полюсов роста»; неокейнсианская (социал-демократическия) модель обеспечения равных социальных возможностей («государство всеобщего благоденствия»); командно-административная модель уравнительного перераспределения ресурсов. Между ними существуют переходные, компромиссные состояния политики регулирования уровня жизни. Постиндустриальный мир в целом характеризуется высокой степенью институционализации социального регулирования, транспарентностью выражения и защиты групповых политических интересов в данной сфере.
Соискатель доказывает, что в постсоветской России преобладала неолиберальная модель регулирования уровня жизни, приведшая к поляризации доходов и разрастанию «теневой» экономики. Лишь с 2003 г. наметилось некоторое усиление неокейнсианских методов регулирования доходов, но оно в высокой мере подвержено краткосрочной политической конъюнктуре.
Нормативная основа региональной политики регулирования уровня жизни призвана осуществлять конституционный принцип социальности Российской Федерации. Социальное государство обязано проводить эффективную социальную политику: гарантировать соблюдение социальных прав человека; обеспечивать поддержание достойного уровня жизни в соответствии с мониторингом прожиточного минимума и межрегиональных различий доходов; содействовать трудоустройству и снижению безработицы; поддерживать эффективную систему социальной защиты малоимущих категорий граждан.
Федеративная форма государственного устройства РФ предполагает разграничение полномочий и предметов ведения между центральными и региональными органами государственной власти в реализации курса регулирования уровня жизни. Поправки к Трудовому кодексу РФ, Федеральные законы 2003-2004 гг. по проблемам определения прожиточного минимума и монетизации социальных расходов привели к подмене более широкого понятия «социальная защита» узким – «социальная поддержка». Передача финансового обеспечения многих государственных обязательств из федерального бюджета в региональные не обеспечена в должной мере доходами субъектов федерации.
Таким образом, выявлена противоречивость нормативной базы региональной политики регулирования уровня жизни в РФ, неэффективность выполнения ее декларируемых целей и функций. Роль данной политики противоречива в силу интересов правящих элит, различий их ресурсной базы. Таковы противоречия: между тенденциями роста налоговых поступлений в бюджеты и прибылью корпоративного бизнеса; между обеспечением равенства социальных прав граждан РФ и объективно разными экономическими ресурсами субъектов федерации; между императивом территориальной целостности государства и центробежными устремлениями элит. Преобладающая неолиберальная модель выдвигает на первый план функции адресной защиты малоимущих групп, создания нормативно-организационных условий самозанятости. Это противоречит задачам оптимизации стратификационной системы, не решает острых проблем межрегионального неравенства уровня жизни.
В третьем параграфе первой главы «Постсоветская трансформация общества как система условий региональной политики» определен макроуровень факторов реализации данной политики. Трансформация общества как социетальной системы осмысливается на основе концепции Т.И. Заславской. Выявляются статусы и роли, «траектории» социальной динамики основных социальных групп на интервале 1992-2006 гг. Доказывается преобладание тенденций поляризации доходов и дезинтеграции постсоветского общества, что резко затрудняет модернизацию стратификационной структуры. При этом диссертант обосновывает гипотезу о преобладании субъективных индикаторов социального статуса над «объективно» - экономическими, что меняет ряд задач курса регулирования уровня жизни.
Обосновывается, что постсоветская трансформация общества имела к началу 1990-х гг. исходные либеральные цели и задачи, противоречившие базовым ценностям населения. В итоге кардинальной и ускоренной реформы отношений собственности, а также типа распределения доходов, сложилась поляризованная стратификационная система. В ней проявляется узкая группа крупных предпринимателей и административной элиты. Слабо выражен средний класс. Массовый охват имеет «андеркласс» - слои «новых бедных» и маргиналов.
В параграфе раскрывается на эмпирических материалах, что к 2000 г. уменьшились коренным образом традиционные для России государственные ресурсы перераспределения доходов. Это не возмещалось в надлежащей мере социальной помощью со стороны бизнес-групп и некоммерческих организаций, которые поддерживали уровень жизни только в подконтрольных территориях и «секторах» социальной структуры. Вследствие такого курса чрезмерные преимущества в уровне жизни получили сырьедобывающие экспорт-ориентированные регионы, а также центры принятия решений (столичные агломерации). В межгрупповом аспекте «выиграли» от реформ социальной политики крупные) корпоративные) предприниматели, «новый» средний класс в постиндустриальном секторе, госслужащие высшего и среднего звена. «Проигравшие» социальное большинство – представители малого и среднего бизнеса, наемные работники, крестьяне, маргинализированные слои.
Вторая глава «Политика регулирования уровня жизни в Краснодарском крае: региональная специфика (2000-2006 гг.)» посвящена анализу данной политики на уровне отдельного субъекта федерации.
Исследованы во взаимосвязи: социальные условия политики регулирования уровня жизни на Кубани; программы данной политики в регионе (1992-2006 гг.); их реализация в контексте политических интересов; степень эффективности регулирования уровня жизни в крае.
В первом параграфе второй главы «Уровень жизни населения как объект региональной политики в Краснодарском крае» выявлена динамика уровня жизни за постсоветский период. Для решения задачи использовалась совокупность следующих индикаторов: стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг, стоимость минимального набора продуктов питания, реальные денежные доходы населения, среднемесячная номинальная начисленная заработная плата, уровень безработицы по стандартам Международной организации труда, коэффициент фондов. На основе взаимосвязи этих индикаторов установлены такие тенденции развития уровня жизни в регионально сообществе Кубани, как:
- резкое снижение уровня жизни в сообществе за первую половину 1990-х и 1998-1999 гг.;
- умеренный рост уровня жизни в 1996-1997 гг. и его устойчивый рост с 2000 г. по настоящее время.
Вместе с тем доказывается, что на протяжении всего постсоветского периода нарастали межрегиональные и внутрикраевые различия уровня жизни, степень дифферанциации доходов. Проблемой остается достаточно массовая (до 25%) бедность работающего населения Кубани. До 1 млн. из 5,1 млн. жителей края ежегодно не включается в государственную статистику экономической активности, что при среднероссийском типе возрастной структуры и низкой безработице следует считать индикатором получения «теневых» доходов.
Выявленная динамика и структура уровня жизни в Краснодарском крае является важным фактором политических рисков, создает условия специфики курса регулирования уровня жизни. С другой стороны, уровень жизни сам подвержен сильному влиянию комплекса политических рисков: нестабильности разграничения предметов ведения и полномочий по вопросам социальной политики; незавершенности выбора политико-идеологической стратегии правящей элиты; пограничного расположения Кубани вблизи этнополитических конфликтов; неконтролируемой и нелегальной миграции; распространения неконвенциальных политических практик, прежде всего – угроз терроризма и религиозного экстремизма.
Второй параграф второй главы «Программы региональной политики регулирования уровня жизни в Краснодарском крае» посвящен сравнительному анализу декларируемых целей и реализуемых стратегий данного курса в контексте конкуренции политических интересов. Анализ нормативно-правовых актов доказал, что органы социальной защиты населения имеют в Краснодарском крае следующие задачи:
- реализовывать государственную политику в отношении граждан, нуждающихся в социальной поддержке и защите трудовых прав на территории субъекта федерации;
- взаимодействовать с органами местного самоуправления по реализации государственного курса регулирования уровня жизни, трудовых отношений, социальной защиты уязвимых категорий граждан в пределах муниципальных образований.
Выяснено, что с декабря 2004 г. полномочия в сфере социального обслуживания населения в РФ переданы от органов местного самоуправления в ведение субъектов федерации согласно федеральному законодательству. Программно-целевое регулирование уровня жизни населения качественно активизировалась на Кубани с 1997 г. вследствие смены политико-идеологического курса Администрации края. Основные направления социальной политики в регионе, а также меры их реализации определены в «Программе экономического и социального развития Краснодарского края на 2003-2008 годы». В аспекте регулирования уровня жизни эта такие направления как: налоговая политика, целевая поддержка жителей депрессивных местностей (подпрограммы «Север Кубани», «Предгорье»), помощь малообеспеченным гражданам, помощь пострадавшим от стихийных бедствий, доплата к государственному пособию на ребенка и к единовременному пособию при рождении ребенка; доплата к ежегодной компенсации инвалидам за транспортные средства; субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг, приобретение топлива. Законы Краснодарского края № 806-КЗ от 15 декабря 2004 г. «Об органах социальной защиты населения Краснодарского края» и № 825-КЗ от 29 декабря 2004 г. «О социальном обслуживании населения Краснодарского края» определяет институциональную систему органов социальной защиты в регионе, их функции. Вследствие федеральной политики монетизации льгот данная система сокращает ресурсы своего влияния.
В диссертации выяснено, что официально декларируемые и реализуемые цели и приоритеты регулирования уровня жизни не совпадают между собой на Кубани вследствие политических интересов элит. Цели обеспечения равных социальных прав и жизненных стандартов граждан в крае не может быть реализованы без кардинальной перестройки налоговой и бюджетной системы РФ, введения прогрессивного налогообложения, минимизации влияния теневой экономики, активизации программ развития депрессивных и конфликтогенных местностей. «Монетизация льгот» в 2005-2006 гг. сделала политически значимым разрыв между нормативными полномочиями субъектов федерации по регулированию уровня жизни и их реальными финансовыми возможностями, что противоречит принципам правового социального государства.
В третьем параграфе второй главы «Оценка эффективности политики регулирования уровня жизни в Краснодарском крае (1992-2006 гг.)» анализируется обратная связь между региональным сообществом и системой государственной власти. Выявляются каналы обратной связи, особенности политической коммуникации в региональном сообществе по вопросам регулирования уровня жизни. Автор диссертации применяет личный опыт участия в проведении и интерпретации итогов Мониторинга социальной сферы «Семья. Демография. Социальное здоровье населения» (2005-2006 гг.).
Степень эффективности регулирования уровня жизни в Краснодарском крае за 1992-2006 гг. выявлялась на основе совокупности таких индикаторов, как: ранговое значение жизненных проблем граждан; первоочередность мер государства по улучшению жизни граждан; статусная самооценка респондентов (отнесение к 5 стратам по уровню доходов); степень уверенность граждан в сохранении и улучшении уровня жизни; оценка степени защищенности от социальных угроз (безработицы, бедности, дискриминации по уровню доходов); степень доверия граждан органам государственной власти и местного самоуправления в сфере регулирования уровня жизни; степень готовности участвовать в акциях протеста против снижения уровня жизни.
В итоге вышеназванного мониторинга, а также вторичного анализа данных анкетных опросов установлено снижение уровня доверия на Кубани к курсу региональных органов власти по регулированию уровня жизни. Причинами отмеченного явления считается неэффективность курса «монетизации льгот», слабая информированность граждан о политике органов власти, бюрократизм. Вместе с тем, уровень жизни в Краснодарском крае оценивается респондентами позитивно в аспекте межрегиональных сравнений. Критическое отношение к повседневным практикам регулирования уровня жизни на местном уровне слабо отражается на мере доверия к федеральным органам власти.
В заключении подведены основные итоги исследования, изложены его выводы, сформулированы практические рекомендации акторам региональной политики регулирования уровня жизни.
Для успешной институционализации социального государства в России необходимо неукоснительно соблюдать конституционные принципы и цели социальной политики. Социальная политика на региональном уровне, в том числе, ее ведущее направление – регулирование уровня жизни граждан, должна также решать задачи национальной безопасности: поддерживать территориальный баланс уровня жизни; обеспечивать единство и целостность социального пространства страны; реализовывать оптимальное сочетание насущных интересов общества, государства и индивидов на основе законности.
Императивы прогресса и модернизации российского общества в постиндустриальном мире побуждают, по нашему мнению, перейти от неолиберальной к социально-ориентированной модели политики регулирования уровня жизни. Такой стратегический поворот потребует изменений в федеральном и региональном законодательстве по вопросам социальной защиты, налогообложения и бюджета, инвестиций. Реализация Национальных проектов имеет важный региональный аспект: успехи реформ должны уменьшать стратификационные и территориальные различия уровня жизни, а не поляризовать общество.
В ходе реализации данного курса власть должна ориентироваться на интересы среднего класса, а также квалифицированных работников наемного труда. Необходимо активизировать разработку и внедрение целевых программ защиты уязвимых групп населения и депрессивных местностей. В реализации курса повышения уровня жизни следует наладить устойчивую систему социологического мониторинга уровня жизни и восприятия населением государственной политики, качественно повысить уровень аналитической экспертизы и прогнозирования политических решений в социальной сфере. Назрела необходимость интеграции научно-исследовательских учреждений, специализирующихся на анализе региональной социальной политики в Краснодарском крае.
Диссертационная работа не исчерпала всех аспектов темы. Автор планирует продолжить разработку данной тематики. В центре внимания, по нашему мнению, должна быть проблема формирования политических практик и институтов государственного регулирования в сфере повышения уровня жизни населения. Назрела необходимость анализа позитивного опыта регионов России и зарубежных стран в повышении уровня жизни. Наконец, политическая стабильность государства в определяющей степени зависит от проводимой им социальной политики, а постсоветской России, когда значительная часть населения (до 25-30 %) оказалась малоимущей, поддержание достойного уровня жизни граждан становиться одним из факторов национальной безопасности страны.
|
