Александр Перетягин
Краснодарский юридический институт МВД РФ
Введение
Правовое регулирование государственной службы является моноотраслевым. Оно включает в себя нормы государственного (конституционного) права, но в основном состоит из норм административного права. Рассматриваемый институт связан с рядом финансово-правовых правил, с главой УК «Должностные преступления», а особенно тесно – с трудовым правом.
Вопросы компетенции, деятельности государственных служащих регулируются всеми отраслями права. А институт государственной службы устанавливает только правовые основы ее организации и особенности правового положения государственных служащих.
При советской власти так и не был принят закон о государственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных силах и органах внутренних дел. Соответственно в трудах наших ученых-юристов о правовом регулировании госслужбы говорилось очень мало. Назывались Временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г.; указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях; Единая номенклатура должностей служащих, утвержденная Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.; Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.; Перечни №1 и №2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров (лица, должности которых попали в эти перечни, - а таких лиц было более 20 млн., - не имели права обжаловать в суд свое увольнение).
Названными актами перечень основных источников института государственной службы, существовавших до 90-х годов, почти исчерпывался. Негативную роль в законодательном регулировании и научной разработке данной проблемы сыграла Программа КПСС, принятая XXI съездом партии (1962 г.), в которой говорилось: «Необходимо вести к тому, чтобы … навыками управления овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппарате в перспективе перестала быть особой профессией».
После провозглашения в 1990 г. государственного суверенитета РСФСР, распада в 1991 г. СССР в России была создана новая значительно более широкая нормативная база государственной службы. Этот правовой массив в настоящее время состоит из Конституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Федерации. Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х годов тем, что он:
1) состоит из актов РФ и ее субъектов;
2) более полно регулирует организацию государственной службы, правовое положение служащих;
3) воплотил многие идеи правового государства (разделения государственной власти, плюрализма в экономике и политике и др.);
4) по-новому решает вопросы о понятии государственной службы, круге государственных служащих и их защите, о классификационных разрядах государственных служащих и об ограничениях их прав, об их отношении к политическим партиям;
5) усовершенствовал систему руководства государственной службой.
Необходимо подчеркнуть, что в правовом регулировании государственной службы значительно повышена роль закона.
Важнейшее место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1,10,12,32,71,78,83,89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы. Можно сказать, что в настоящее время существуют демократические конституционные основы российской государственной службы.
Следующим по значению актом, создавшим правовой фундамент государственной службы, является федеральный Закон «Об основах государственной службы РФ». Он закрепил общие положения, регулирующие оба существующих в России уровня государственной службы: федеральной и субъектов Федерации. Это первый комплексный акт такого содержания, принятый и действующий на территории России.
Конституция и Основы содержат положения, относящиеся и к федеральной государственной службе, и к государственной службе субъектов Федерации. Вторая группа актов регламентирует только тот или другой государственной службы. Это: Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.; Закон республики Татарстан « О государственной службе»; Закон «О государственной службе свердловской области» и аналогичные акты законодательных органов других субъектов Федерации.
Третья группа источников – федеральные акты, регулирующие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе Законы РФ:
- «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г.
- «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г.;
- «О воинской обязанности и военной службе» от 11 февраля 1993 г.;
- Таможенный кодекс РФ.
Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верховным Советом РФ в 1993 г. «Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» и «Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации».
Многие вопросы правового статуса работников налоговых инспекций регулируются Указом президента РФ от 31 декабря 1991 г. «О государственной налоговой службе». Еще одним примером подзаконных актов является постановление Правительства РФ от 16 января 1995 г. «О военизированных горноспасательных частях по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности и Дисциплинарном уставе военизированных горноспасательных частей по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности».
В четвертую группу источников института государственной службы входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов. Из этой самой большой группы источников наибольший интерес представляют следующие:
- Указы Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», от 3 июня 1993 г. «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации», от 9 марта 1992 г. «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего».
- Утвержденное в 1993 г. Правительством РФ «Положение о проведении конкурса при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти»
В ст. 4 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» содержится следующее правило: «На государственных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом». Иными словами, нормы трудового права в отношении органов государственной власти со своими служащими могут использоваться лишь тогда, когда соответствующие вопросы не регулируются административно-правовым институтом государственной службы.
1. Понятие государственного служащего и государственной службы.
В ст. 3 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» дается следующее определение: «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».
Исходя из данного определения, можно сделать ряд ключевых особенностей. Государственным служащим может быть только гражданин Российской Федерации. Исключения из этого правила устанавливаются специальными нормами.
Государственный служащий занимает государственную должность и в установленном порядке исполняет соответствующие обязанности, реализует должностные полномочия, выполняет государственные функции.
За свою службу служащий регулярно получает денежное вознаграждение не менее заранее определенного размера.
Оплата труда государственных служащих производится за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, т.е. во всех случаях за счет средств, собранных с налогоплательщиков. Соответственно федеральным или иным государственным бюджетом устанавливаются размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая расходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг.
Под государственной службой в законе понимается профессиональная деятельность лиц, замещающих государственные должности категории «Б» и «В», по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Будучи разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками (информационное содержание, деятельность за вознаграждение, в «чужих» интересах и т.д.), государственная служба имеет ряд специфических признаков, определяющих ее качественное своеобразие.
Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные государственные должности. Закон четко определяет субъектов государственной службы и при этом значительно сужает их круг.
Деятельность служащих государственных предприятий, учреждений (даже таких, как начальник железной дороги, ректор вуза, главный врач больницы, руководитель отделения пенсионного фонда, не говоря уже о библиотекарях, деканах, врачах и т.п.) теперь официально не считается государственной службой. Следуя закону, эту деятельность следует называть службой в государственных организациях, а ее субъектов – служащими государственных организаций. Более того, закон не считает государственной службой и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих государственные должности категории «А».
Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.
В-третьих, государственная служба содержится за счет бюджетного финансирования.
Как и всякая служба, государственная служба является особым видом трудовой деятельности. Но в отличие от других видов труда – это работа, осуществляемая за вознаграждение на профессиональной основе работниками государственных органов в целях осуществления задач и функций государства.
2. Принципы государственной службы.
Статья 5 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» провозглашает:
«Государственная служба основана на принципах:
1) верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ;
4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;
5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ;
7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;
8) профессионализма и компетентности государственных служащих;
9) гласности в осуществлении государственной службы;
10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;
12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах».
Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вывод о том, что она детализирует три основных принципа государственной службы:
1) законности;
2) демократизма;
3) профессионализма;
Законность и демократизм – общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профессионализм – это ее специфический принцип.
Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной службы можно считать принцип социально-правовой защиты служащих. Этот принцип, а также принцип профессионализма являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти – эффективности.
Принцип законности означает признание:
а) верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными правовыми актами;
б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;
в) приоритета прав и свобод человека и гражданина.
Государственный служащий обязан строго соблюдать правовые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.
В деятельности государственных служащих законность имеет три грани:
- всей своей работой служащий обязан укреплять законность в стране, на своем участке работы добиваться исполнения юридических предписаний;
- служащий обязан строго соблюдать правовые нормы, он сам должен быть законопослушным на работе и вне службы;
- служащий имеет право требовать, чтобы его руководители и должностные лица соблюдали его права.
Важнейшие проявления принципа демократизма государственной службы:
а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении конфликта личных и публичных интересов служащий обязан руководствоваться последними;
б) общедоступность государственной службы. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ гласит: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе».
Из этого правила есть ряд исключений (ст. 21 закона) которые не искажают, а, наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с возрастом гражданина при поступлении на службу, дееспособностью гражданина, совместной службой родственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать государственные должности, наличием заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей, и др.
Социальные ограничения обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе: установление более зрелого возраста для занятия должности, предельного возраста и срока пребывания на ней, требования наличия определенного стажа, образования, здоровья. Так, на службу в милицию принимаются лица, достигшие 18 лет, годные по состоянию здоровья, имеющие среднее образование;
в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст.29 Конституции РФ, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей; ст. 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Гласность должна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено и право служащего получать информацию и материала, необходимые для работы, знакомиться с личными делами и т.д.
г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Это важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.
Управленческая деятельность осуществляется на профессиональной основе, т.е. постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива, за регулярно получаемое вознаграждение. Иными словами, управленческая деятельность требует профессионализма. Во-первых, для нее нужна компетентность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, повышение их уровня, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей госслужащих. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, административная деятельность требует высокой четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу получает заработную плату, обеспечивается жилой площадью и т.д.
Принцип профессионализма государственной службы предполагает:
а) компетентность работников, т.е. знание ими дела, наличие у них необходимого образования, стажа, навыков работы, систематическое повышение квалификации;
б) регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений, что позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми методами руководства; к тому же, ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутствие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая, в свою очередь, порождает приверженность к существующему в организации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;
в) регулярное получение госслужащими оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;
г) политическую нейтральность государственной службы. Служащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, а служебное положение нельзя использовать в интересах той или иной политической партии; в государственных органах нельзя создавать партийные организации. «Практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений»;
д) лояльность государственного служащего. Независимо от партийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;
е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность. А политические лидеры могут быть субъектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка).
Важнейшее средство обеспечения профессионализма – номенклатура, отлаженная система подбора и выдвижения кадров. Если эта система правильно организована, она является необходимым элементом профессиональной службы. Без цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система управления невозможна. В работе по формированию кадрового корпуса государственного аппарата необходимо исходить из нерасторжимости триады: профессионализм – стабильность – лояльность.
Заботу о социальной, правовой защите служащих, их экономическом обеспечении тоже можно рассматривать как средство повышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита и обеспечение служащих осуществляется с учетом качества, стажа, важности их работы. Но значение, которое придается в последние годы этому аспекту, объем соответствующего правового массива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы – социально-правовой защите служащих.
Реализация принципа социально-правовой защиты служащих означает, прежде всего, создание необходимых условий для нормальной их деятельности, принятие мер к устранению препятствий осуществления ими служебных обязанностей. Государственный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами. За ненадлежащее выполнение своих обязанностей он отвечает перед государством.
В науке различают четыре вида ориентации служащих: на характер работы, условия работы, вознаграждение, карьеру.
«Чиновничество в демократических странах – сила подчиненная, исполнительская. Несменяемость чиновников, гарантированное им постоянное продвижение и повышенная пенсия – компенсация, которую государство дает своим слугам, получающим значительно меньше жалования, чем служащие частного сектора».
В условиях правильной организации работы управленческого аппарата карьера (продвижение по службе) работника, прежде всего, зависит от его добросовестности, квалификации, идейной зрелости и личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру так же нормально, как стремление стать мастером спорта, доктором наук, заслуженным учителем и т.д. Карьеризм расцветает там, где не объективные обстоятельства (соответствие работника более высокой должности), а субъективное мнение вышестоящих должностных лиц является решающим.
К сожалению, идея служебной перспективы не везде осуществляется последовательно. Заслуживают поддержки мероприятия по введению рангов, званий, категорий, разрядов для всех служащих государственных и муниципальных организаций и установлению окладов в зависимости от них. Необходимо совершенствовать системы оплаты труда специалистов с тем, чтобы повышение их заработка зависело не только от движения вверх по служебной лестнице, но и роста их знаний, стажа и отдачи (профессионального роста).
3. Классификация государственных служащих.
Государственные служащие различаются между собой. Их можно подразделить на определенные группы по различным критериям.
В соответствии с принципом разделения властей различаются государственные служащие органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.
Органы законодательной власти выполняют законодательную функцию и контрольную функцию в отношении органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией. Хотя конкретные требования, предъявляемые к депутатам, законодательно не определены, но совершенно очевидно, что кроме образования им необходимы определенный жизненный опыт, умение работать с избирателями и учитывать их запросы, быть принципиальными и последовательными, иметь высокие моральные качества. Это должны быть ответственные, бескорыстные, дисциплинарные и порядочные люди. Высококвалифицированным аппаратом должны располагать и палаты Федерального Собрания (помощники депутатов и членов Совета Федерации, аппараты фракций, комитетов, секретариатов), чтобы была обеспечена нормальная работа парламента.
Судебная власть, согласно ст. 118 Конституции, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и другая функция – возможность контроля за законностью актов государственных и иных органов (ст.120 Конституции). Порядок реализации этих функций определен рядом законов.
Судьи – носители судебной власти, которая самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. Осуществляя правосудие, судьи независимы, подчиняются только закону и никому не подотчетны. Федеральными законами определены требования, предъявляемые к судье и к кандидату на должность судьи, и другие вопросы служебно-правового положения судей.
Органы исполнительной власти осуществляют организационно-управленческую и исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивающую бесперебойное функционирование государства и его аппарата. Переориентация исполнительной власти на управление более сложными объектами хозяйства в связи с правопреемством Россией задач и обязательств СССР изменение методов и форм регулирования экономики предъявляют более высокие требования к профессиональной подготовке государственных служащих. Управление требует, прежде всего, способностей к комплексному, системному и прогностическому видению общественных явлений, процессов, отношений. Эти качества необходимы всем руководителям, самостоятельно принимающим решения, и другим государственным служащим, участвующим в подготовке таких решений. Работники органов исполнительной власти должны уметь добывать нужную информацию и пользоваться ею, владеть методами научной организации управленческого труда. Они должны иметь необходимые экономические, правовые и другие специальные знания и непрерывно повышать свою квалификацию. Главным критерием пригодности для занятий той или иной должности в сфере исполнительной власти становится профессиональная подготовка на уровне мировых стандартов.
Исходя из текущей и перспективной потребности государственных служащих, государством планируется и организуется их подготовка путем обучения в высших и средних специальных учебных заведениях, а также путем приобретения опыта работы по специальности, необходимых для выдвижения на вышестоящие должности.
По масштабу деятельности органов государственной власти государственные служащие могут быть разделены на федеральных служащих и служащих субъектов Федерации.
Если взять за основу такой критерий, как особенности службы в федеральных государственных органах, то выделяются гражданские и милитаризованные государственные служащие (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, налоговой полиции и др.).
По объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц (руководители, представители власти) и служащих, не являющихся должностными лицами.
В зависимости от срока службы можно выделить государственных служащих, назначаемых на государственную должность пожизненно (например, на должность категории «В»), на определенное время (например, на должность категории «Б»), с установленным испытательным сроком (при поступлении на государственную службу).
В зависимости от требований, предъявляемых к уровню образования и профессиональной подготовке, государственные служащие подразделяются на пять групп, соответственно делению государственных должностей государственной службы (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие).
Критерием для подразделения государственных служащих являются и квалификационные разряды (звания, классы, чины, ранги). Их особенностью является то, что они присваиваются персонально каждому государственному служащему, замещающему должность категории «Б» или «В», с учетом его личных достоинств, по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Лица, которым присвоены соответствующие квалификационные разряды, носят форменную одежду, могут иметь знаки различия, в частности погоны. Этим внешне выражается положение в обществе и государстве и мера его ответственности. Чем выше квалификационный разряд, тем более государственной личностью он является, тем более ответственно должен относиться к работе.
Квалификационные разряды подразделяются на группы соответственно тем группам, на которые делятся государственные должности государственной службы. В этом выражается неразрывность сущности квалификационного разряда с той или иной должностью категории «Б» и «В», зависимость разряда от замещаемой должности. Следовательно, квалификационные разряды указывают на соответствие государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы соответствующих групп. При продвижении на более высокую должность у государственного служащего, отвечающего другим установленным требованиям, возникает право на присвоение ему квалификационного разряда (звания, класса, чина, ранга), предусмотренного для этой должности.
Согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», лицам, замещающим должности категорий «Б» и «В», могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:
действительный государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса – лицам, замещающим высшие (5-й группы) государственные должности государственной службы;
государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса – лицам, замещающим главные (4-й группы) должности;
советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса – лицам, замещающим ведущие (3-й группы) должности;
советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса – лицам, замещающим старшие (2-й группы) должности;
референт государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса – лицам, замещающим младшие (1-й группы) государственные должности государственной службы.
Для отдельных видов государственной службы в соответствии с Федеральным законом вводятся другие виды квалификационных разрядов: воинские и специальные звания, классы, чины, дипломатические ранги.
4. Обязанности и права государственных служащих.
Государственный служащий России, как и всякий субъект права – гражданин РФ, имеет права, свободы и обязанности человека и гражданина, установленные Конституцией и рядом других нормативных правовых актов. Вместе с тем с момента замещения государственной должности он становится субъектом государственно-служебных отношений: наделяется особыми правами и обязанностями, на него возлагается ответственность за исполнение обязанностей. При этом следует различать, во-первых, должностные права и обязанности, которые определяют полномочия по конкретной должности, и, во-вторых, общие права и обязанности, установленные для государственных служащих независимо от замещаемых ими государственных должностей.
Должностные права и обязанности производны от задач и функций государственного органа и выражают его полномочия. В Реестре государственных должностей государственной службы РФ содержится перечень унифицированных наименований этих должностей, а конкретные права и обязанности для каждой должности устанавливаются соответствующими нормативными правовыми актами. Это может быть должность руководителя, другого должностного лица или рядового государственного служащего.
Например, для должности руководителя характерны следующие полномочия: руководство деятельностью подчиненных структурных подразделений или отдельных служащих и персональная ответственность за выполнение возложенных на них задач; распределение обязанностей между подчиненными работниками и установление степени их ответственности за выполнение ими своих обязанностей; утверждение положений и должностных инструкций, определяющих объем должностных полномочий подчиненных структурных подразделений и служащих; специальные права по изданию нормативных актов по вопросам, входящим в компетенцию руководителя, организация и координация работы подчиненных; полномочия по распоряжению собственностью, заключению трудовых договоров (контрактов), назначению на должность и освобождению от должности работников, их поощрению и привлечению к дисциплинарной ответственности; права по взаимодействию с другими организациями, применению специфических форм и методов работы.
Общие права и обязанности государственных служащих впервые установлены Федеральным законом «Об основах государственной службы РФ». Они предусмотрены только для государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», и не распространяются на лиц, замещающих должности категории «А». Характерной особенностью этих прав и обязанностей является то, что они выражают не полномочия по замещаемой должности, а общие правила поведения и действий служащих, условий и меры организационного характера, которыми обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемым должностям. Такие права и обязанности весьма разнообразны.
Каждый государственный служащий, независимо от конкретных полномочий по замещаемой должности, имеет право на:
ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;
получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения своих обязанностей;
посещение в установленном порядке для исполнения своих обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;
принятие решений и участие в их подготовке в соответствии со своими обязанностями;
участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности;
продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации;
ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;
переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;
пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;
проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.
Из числа названных особого внимания заслуживает право государственного служащего на продвижение по службе. Это право (право на карьеру) впервые закреплено в нашем законодательстве о государственной службе. В советский период не принято было говорить о таком праве, более того, считалось нескромным обращаться по такому вопросу самому служащему к начальникам.
Право на продвижение по службе может возникнуть у каждого служащего, пока он находится на государственной службе. Однако о наличии такого права можно говорить лишь тогда, когда служащий по всем предъявляемым требованиям подходит для замещения высшей должности по сравнению с той, которую он замещает. Если же, например, у него нет требуемого по высшей должности образования, стажа работы на соответствующих должностях либо в последней аттестации отмечено, что он не обладает достаточными качествами для продвижения по службе, следует считать, что у него нет для этого оснований.
Конечно, данное право может быть реализовано лишь при наличии вакантной вышестоящей должности, а при замещении ее по конкурсу – в соответствии с результатами конкурса.
Каждый служащий независимо от полномочий по замещаемой государственной должности государственной службы обязан:
обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции, реализацию федеральных законов и законов субъектов Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий;
добросовестно исполнять должностные обязанности;
обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;
в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации;
соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, правила работы со служебной информацией;
поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;
хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.
Кроме прав и обязанностей, государственный служащий, поступая на государственную должность, добровольно принимает и ряд установленных законодательством ограничений и запретов. Они имеют своей целью обеспечить высокий моральный облик государственного служащего и свободу его действий в пределах должностных полномочий. Такие ограничения должны препятствовать возможным злоупотреблениям, проявлениям коррупции. А в целом все эти ограничения являются неотъемлемой составной частью «служебного кодекса» лиц, замещающие государственные должности категорий «Б» и «В».
Государственному служащему запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме деятельности, предусмотренной занимаемой должностью в государственном органе. Имеется лишь одно исключение: ему разрешено заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью, поскольку она не ограничивает свободу его действий по занимаемой должности государственной службы. Однако получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего не разрешается, хотя бы такие публикации и выступления имели педагогический, научный или творческий характер.
Исходя из принципа разделения властей государственному служащему, замещаемому должность категории «Б» или «В», не разрешается быть депутатом федерального законодательного (представительного) органа, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Ему лично или через доверенных лиц запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, имеющей своей целью получение прибыли, скажем, осуществляемой без привлечения наемного труда.
Государственному служащему не разрешается состоять членом органа управления коммерческой организации любой формы собственности и организационно-правовой формы (хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы и т.д.). Но есть одно исключение – это случаи, когда федеральным законом или законами субъектов Федерации государственному служащему поручено участвовать в управлении коммерческой организацией.
Государственному служащему запрещается быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он работает либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему.
Ему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию.
Государственному служащему запрещено получать от физический и юридических лиц вознаграждения в связи с исполнением должностных полномочий, в том числе и после выхода на пенсию. Этим преследуется цель устранить его зависимость от кого бы то ни было, особенно если он незаконно получает вознаграждение в любой форме (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха и т.п.)
Сюда примыкает и другой запрет для государственного служащего, а именно: выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности соответствующих органов.
Государственный служащий неразрывно связан с государством, представляет его. Отсюда вытекают специфические требования: он не вправе принимать без разрешения Президента награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций. Он не вправе принимать участие в забастовках.
Учитывая существующую в стране многопартийность, государственному служащему запрещается использовать свое служебное положение в интересах тех или иных политических партий, других общественных объединений, религиозных организаций для пропаганды отношения к ним, - он должен быть нейтральным.
Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном законом.
Гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий ежегодно обязан представлять в налоговую службу сведения о своих доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения. Порядок представления этих сведений определен Указом Президента от 15 мая 1997 г.
Как видим, запреты и ограничения, установленные для государственных служащих категорий «Б» и «В», достаточно значимы.
Важную роль в обеспечении эффективной работы государственного аппарата играют разнообразные и существенные гарантии, установленные законодательством для государственного служащего. Ему гарантируются:
условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;
денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации;
ежегодный оплачиваемый отпуск;
медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода на пенсию;
переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения;
обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;
обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы;
защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом.
Государственному служащему в зависимости от условий прохождения государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов.
Особое место в обеспечении эффективной деятельности государственного аппарата занимают поощрения и ответственность государственных служащих.
Поощрения применяются за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности. Это – важное средство воспитания государственных служащих и укрепления служебной дисциплины. Они, как стимулы, вырабатывают сознательное отношение к делу, способствуют развитию инициативы, смелости и решительности, мобилизует на преодоление трудностей. Поощрения лучших работников делают их известными, создают им почет и, что очень важно, положительно влияют на коллектив сослуживцев, вызывая стремление следовать их примеру. Задача заключается в том, чтобы с помощью мер материального и морального, а шире – духовного поощрения, наряду с другими формами и методами воспитания, обеспечить правильное понимание государственными служащими своего служебного долга, добросовестное отношение к исполнению должностных обязанностей.
Согласно ст. 131, 134 Кодекса законов о труде, применяются следующие поощрения: объявление благодарности; выдача премии; награждение ценным подарком; награждение почетной грамотой; занесение в Книгу почета, на Доску почета. За особые заслуги работники представляются к награждению орденами, медалями, нагрудными значками и к присвоению почетных званий и звания лучшего работника по профессии.
Указом Президента от 1 июля 1995 г. утверждено Положение о государственных наградах РФ. В нем содержатся правила, касающиеся всех граждан: основания награждения, его виды, порядок возбуждения ходатайства о награждении, вручении наград, их ношения и др.
Своеобразным видом материального поощрения являются различные преимущества и льготы. Так, ст. 133 Кодекса законов о труде предусматривает, что работникам, успешно и добросовестно выполняющим свои трудовые обязанности, предоставляются в первую очередь преимущества и льготы в области социально-культурного и жилищно-бытового обслуживания (путевки в санатории и дома отдыха, улучшение жилищных условий и т.п.).
Меры поощрения к государственным служащим могут применяться лишь теми органами и руководителями, которым предоставлено такое право. При этом они обязаны применять только поощрения, предусмотренные соответствующими нормативными актами, в пределах предоставленной им власти и в установленном порядке.
Наряду с поощрением законодательство предусматривает, когда это необходимо, юридическую ответственность государственных служащих, а именно: дисциплинарную, административную, материальную (для лиц, на которых не распространяется действие норм трудового права, она регулируется в особом порядке) и уголовную. Ответственность выражается в применении к государственным служащим тех или иных мер наказания, взысканий, предусмотренных законодательством, за виновное совершение ими правонарушения, то есть за такие поступки и действия, которые юридически признаны как противоправные. Как известно, правонарушения делятся на преступления и проступки (деликты).
Дисциплинарная ответственность – это применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке. Она установлена на общих основаниях с другими гражданами (равенство всех перед законом, единая процессуальная форма рассмотрения дел о правонарушениях и т.п.). Однако характер профессиональной деятельности государственных служащих предопределяет и некоторые особенности регулирования их ответственности. Например, в ряде случаев для них установлена повышенная ответственность, соразмерность ответственности замещаемой должности, санкции, которые могут быть применены только в отношении служащего (предупреждение о неполном служебном соответствии, снижение в воинском или специальном звании и др.).
Нормативными актами, регулирующими этот вид юридической ответственности, являются: Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил, Положение о прохождении службы в органах внутренних дел, Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции и некоторые другие. Они устанавливают основания ответственности, виды дисциплинарных взысканий, права органов исполнительной власти и руководителей по наложению этих взысканий, а также порядок их применения и обжалования с учетом конкретных условий государственной службы.
Статья 14 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливает, что дисциплинарные взыскания могут налагаться на государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение им возложенных на него обязанностей (должностной проступок).
Наиболее серьезными должностными проступками являются те из них, которые приводят к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента и решений судов. Чаще всего они выражаются в том, что должностными лицами и работниками федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации нарушаются порядок реализации и сроки исполнения поручений, установлении не предусмотренных федеральными законами и указами Президента процедур реализации прав граждан, в выполнении норм и поручений не в полном объеме либо искажений их содержания. По вопросам ответственности за такие должностные проступки Президентом 6 июня 1996 г. был издан специальный Указ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». В частности, Указ предусматривает, что должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, на которых наложено дисциплинарное взыскание за указанные проступки, не подлежат в течение года премированию, представлению к награждению государственными наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия, повышению в должности или представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания). Эти лица могут быть также направлены на внеочередную аттестацию, понижены в должности (классном чине, воинском или специальном звании) либо лишены квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).
В Федеральном законе «Об основах государственной службе Российской Федерации» содержится ряд конкретных обязанностей, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых расценивается как должностной проступок, влекущий дисциплинарную ответственность. Например, ответственность наступает за нарушение требований ст.5, предусматривающей обязанность государственного служащего признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; ст. 10 – обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, органов и организаций, исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных, хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие известными ему в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.
Кроме перечисленных, могут быть и другие, самые разнообразные случаи неисполнения или ненадлежащего исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей, расцениваемых как должностной проступок.
Вместе с тем законодательством предусмотрены и такие случаи, когда отдельные категории государственных служащих подлежат дисциплинарной ответственности за поступки, имевшие место и не при исполнении служебных обязанностей, если эти поступки несовместимы с достоинством и назначением государственных служащих ввиду особого характера выполняемых ими обязанностей.
Видами дисциплинарных взысканий являются: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение.
Дисциплинарное взыскание налагается органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность. Это правило обусловлено характером взысканий: в частности, право предупреждать о неполном служебном соответствии и решать вопрос об увольнении от должности предоставляется тем органам и руководителям, которым принадлежит право назначения на должность.
Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Эта мера также применяется распоряжением руководителя, имеющего право назначать служащего на должность.
Порядок проведения служебных расследований, применения и обжалования дисциплинарных взысканий определяется законодательством. На этот счет применяются нормы трудового законодательства, а в отношении военнослужащих, сотрудников внутренних дел, органов налоговой полиции – Дисциплинарный устав Вооруженных Сил, соответствующие положения о прохождении службы.
5. Прохождение государственной службы.
Возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений связывается действующим законодательством с определенными юридическими фактами. Прохождение государственной службы – это длящийся процесс, который для государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», выражается в последовательной смене этих должностей, начиная с момента поступления на службу и кончая увольнением с нее. Однако их правовое положение характеризуется не только замещаемыми должностями, но и такими фактическими данными, как квалификационный разряд (например, воинское звание или дипломатический ранг), ученая степень, ученое звание, почетное звание. Разумеется, у каждого прохождение службы разное, так как оно отражает его индивидуальный жизненный путь, который определяется в первую очередь личными качествами служащего, его опытом, профессионализмом, квалификацией, пригодностью к данному виду деятельности.
Законодательство определило порядок приема на государственную службу, прохождения испытательного срока, особенности условий государственной службы, порядок проведения аттестации, замещения должностей, присвоения классных чинов и другие вопросы прохождения службы.
Право поступления на государственную службу имеют граждане России не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие другим установленным для них требованиям.
Общие положения о равенстве прав граждан на замещение государственной должности не исключает некоторых специальных ограничений. Так, гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на ней в случаях: признания его решением суда, вступившим в законную силу, недееспособным или ограниченно дееспособным; лишения его решением суда права занимать государственные должности в течение определенного срока; наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; близкого родства или свойства с государственным служащим, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; наличия гражданства иностранного государства; отказа от предоставления сведений о доходах государственного служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности.
После представления требуемых документов поступление гражданина на государственную службу оформляется приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы. Этот приказ – юридический акт, являющийся основанием для вступления гражданина в должность с предоставлением ему общих прав и возложением на него обязанностей государственного служащего согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», а также конкретных должностных прав и обязанностей, предусмотренных соответствующим положением о государственном органе или должностной инструкцией. Приказ оформляется по установленной форме.
Различаются три варианта назначения впервые или вновь поступающих на государственную службу в зависимости от характера замещаемых ими должностей.
1. На государственные должности государственной службы категории «Б» назначение производится по представлению лиц, замещающих должности категории «А», либо уполномоченных лиц или государственных органов. Порядок подбора кандидатур для назначения на должности категории «Б» определяется соответствующим государственном органом или лицом, замещающим государственную должность «А», в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
2. На государственные должности государственной службы 1-й группы (младшие) категории «В» впервые или вновь поступающие на государственную службу граждане назначаются соответствующим руководителем. Порядок подбора кандидатур определяется федеральными нормативными правовыми актами и актами субъектов Федерации.
3. На государственные должности государственной службы 2, 3, 4 и 5-й групп (старшие, ведущие, главные и высшие) категории «В» лиц, впервые или вновь поступающих на государственную службу, назначают по результатам конкурса на замещение вакантных должностей. Сущность и порядок назначения определены Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Положением о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, утвержденным Указом Президента от 29 апреля 1996 г. Переход на конкурсную систему стал возможным, как только престиж государственной службы повысился и желающих работать в государственном аппарате стало больше, чем нужно. Введение конкурсного порядка замещения вакантных должностей явилось важным шагом на пути создания высокопрофессионального корпуса государственных служащих.
При замещении государственной должности государственной службы допускается испытание на срок то трех до шести месяцев для гражданина, впервые принятого на государственную должность, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы и иной специализации. Государственному служащему до окончания срока испытания квалификационный разряд не присваивается. При неудовлетворительном результате испытания государственный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность, а при отказе в переводе – уволен.
Аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности по подбору, повышению квалификации, расстановке федеральных государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, а также решению вопроса о присвоении конкретному лицу очередного квалификационного разряда. Она проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Положением о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденным Указом Президента от 9 марта 1996 г.
Организация проведения аттестации федеральных государственных служащих возлагается на руководителей органов. Для проведения аттестации формируется аттестационная комиссия, утверждается график проведения аттестации, составляются списки лиц, подлежащих аттестации, подготавливаются необходимые документы для аттестационной комиссии.
Положением определен и порядок проведения аттестации.
Аттестация проводится в присутствии аттестуемого. В случае его неявки на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин она может привести аттестацию в его отсутствие.
Аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслуживает сообщения аттестуемого и в случае необходимости его непосредственного руководителя. Аттестационная комиссия в целях объективности после рассмотрения представленных аттестуемым дополнительных сведений о его служебной деятельности и его заявления о несогласии с отзывом праве перенести аттестацию на очередное заседание комиссии. Обсуждение профессиональных и личностных качеств аттестуемого должно быть объективным и доброжелательным.
Оценка служебной деятельности служащего основывается на его соответствии квалификационным требованиям по замещаемой должности, определении его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, сложности выполняемой им работы, ее результативности. Должности учитываться его профессиональные знания, опыт работы, повышение квалификации и переподготовки, а также (в отношении соответствующей группы должностей) организаторские способности.
По результатам аттестации аттестационная комиссия вправе внести на рассмотрение руководителя государственного органа мотивированные рекомендации: о повышении федерального служащего в должности; присвоении очередного квалификационного разряда; об изменении надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы); о включении в резерв на выдвижение на вышестоящую должность. В соответствии с этими рекомендациями руководитель государственного органа принимает решение, которое реализуется: при наличии вакантной вышестоящей должности – своим приказом, в ином случае он возбуждает ходатайство перед соответствующим органом (должностным лицом).
Федеральный государственный служащий в случае признания его не соответствующим замещаемой должности направляется на повышение квалификации или переподготовку либо, с его согласия, переводится на другую государственную должность. При его отказе от повышения квалификации, переподготовки или перевода на другую государственную должность руководитель органа вправе принять решение об увольнении служащего в соответствии с трудовым законодательством.
Вопросы, связанные с проведением аттестации, могут рассматриваться вышестоящим государственным органом, а по инициативе не согласных с ее результатами – в суде.
Государственная служба прекращается при увольнении государственного служащего, в том числе в связи с выходом на пенсию. Помимо оснований, указанных в ст. 29-37 Кодекса законов о труде, увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях:
достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы;
прекращение гражданства Российской Федерации;
несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего;
разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую тайну;
возникновения других обязательств, ограничивающих нахождение на государственной службе.
Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлено, что на его основе федеральными законами определяются особенности государственной службы в отдельных государственных органах. Такие особенности присущи, прежде всего, военной службе. Кроме того, свои отличительные черты имеют государственная служба в органах внутренних дел, в федеральных органах налоговой полиции, таможенных органах, дипломатическая служба, государственная и иная служба казачьих обществ.
Все эти виды государственной службы, во-первых, имеют условия труда, нередко связанные с риском для жизни и здоровья служащих и необходимостью применения оружия; значительными, а порой критическими физическими и психологическими нагрузками. Именно это порождает особые требования, предъявляемые к возрасту, состоянию здоровья и морально-психологическим качествам лиц, зачисляемых на такую государственную службу.
Во-вторых, соответствие уровня профессиональной подготовки этих лиц квалификационным требованиям, предъявляемым к занимаемым ими должностям, характеризуется специальными званиями; для них установлена особая система аттестации, определенная форма одежды, знаки различия и другие внешние атрибуты.
В-третьих, для этих видов государственной службы характерны строгая дисциплина и субординация, которые регламентируются специальными уставами и (или) положениями, и на их основе служащие привлекаются к дисциплинарной ответственности. Кроме того, в особом порядке они несут административную и дисциплинарную ответственность.
В-четвертых, для таких служащих установлены особые права и льготы, обусловленные спецификой этих видов государственной службы.
В Послании Президента Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. отмечено, что производимое в стране обновление системы исполнительной власти не дает результата без наведения порядка в государственной службе и пересмотра принципов кадровой политики. В своем нынешнем виде они не стимулируют эффективную деятельность государственных служащих, не дают им ясных перспектив должностного роста, не решают вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений. До сих пор нечетко выражены и не систематизированы социальные гарантии государственных служащих; оплата их труда не соответствует уровню ответственности. Все эти факторы накладывают отпечаток на качественный состав служащих, препятствуя привлечению к государственной работе высокопрофессиональных и добросовестных людей, прежде всего молодых.
Поэтому в сфере государственной службы, начиная с 1997 г., планируется:
пересмотреть принципы финансирования государственного аппарата;
выработать единые для федерального и регионального уровней принципы должностного роста государственных служащих, в том числе механизмов эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;
создание нормативной основы и современной инфраструктуры подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащих;
установление четких оснований, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; введение института дисциплинарного разбирательства;
введение действенных антикоррупционных механизмов (в частности, регулярной отчетности о доходах и расходах работающих в системе государственной службы) и жесткий контроль за их применением;
кодифицировать все акты, регулирующие вопросы государственной службы, и в перспективе принять Кодекс государственной службы.
Заключение
Можно сделать вывод, что производимое в стране обновление системы исполнительной власти не дает результата без наведения порядка в государственной службе и пересмотра принципов кадровой политики. В своем нынешнем виде они не стимулируют эффективную деятельность государственных служащих, не дают им ясных перспектив должностного роста, не решают вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений. До сих пор нечетко выражены и не систематизированы социальные гарантии государственных служащих; оплата их труда не соответствует уровню ответственности. Все эти факторы накладывают отпечаток на качественный состав служащих, препятствуя привлечению к государственной работе высокопрофессиональных и добросовестных людей, прежде всего молодых.
Список литературы
1. Алёхин, Козлов «Административное право РФ» учебник, часть 1, главы 1-10.
2. Коренев «Административное право», учебник.
3. Лазарев «Государственная служба» М. 1993 г.
4. Государственная служба: направление реформ и концепция программ. Государственное право. 1995 г. №1.
5. Федеральный закон от 31.07.95 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Сборник законов РФ 1995 г. №31.
6. Положение «О государственной службе Российской Федерации» 9.03.1996 г. Сборник Законов РФ 1996 г. №11.
|
