Введение

При всей сложности комплекса противоречий, пронизывающих концепцию международной безопасности, ее краеугольным камнем остается государство с решающим значением его суверенитета и целостности для развития человечества¹. При этом прогресс идет через пространственное (территориальное) утверждение отдельных цивилизаций, их взаимовлияние и интеграцию. Роль той или иной цивилизации, участие конкретного государства в процессе общемировой интеграции складывается под воздействием научно-технического прогресса и зависит от исторически обусловленного процесса развития как национальной экономики, так и мирового хозяйства.

Не меньшее значение имеет способность национальных традиций и духовной культуры вбирать в себя благотворную сторону научно-технического прогресса и стимулировать его дальнейшее развитие. Успехи или провалы в этом непрерывном процессе и находят свое выражение в определенном состоянии мирового порядка.

Когда З. Бжезинский недавно заявил, что у России больше нет концепции бытия и она по этой причине утратила право на жизнь², то он выразил не только свою заветную мечту, но и мечту многих политиков, веками видевших в России досадную помеху своим устремлениям. Не случайно авторитетом по России для Бжезинского является русофоб А. де Кюстин³. Как писал уже после окончания второй мировой войны другой русофоб Степан Бандера, “врагом был не только данный режим — царский или большевистский, не только государство и общественная система, а сама московская нация”⁴. И все же они слишком торопятся хоронить Россию. Не эмоциями, а аргументами хочется их всех огорчить.

При историософской правоте К.Д.Кавелина, утверждавшего в середине XIX века, что “дальнейший ход нашей истории и внутреннего развития есть тайна для нас самих”⁵, история любого государства имеет свою внутреннюю логику. В России, как и в любой другой стране мира, историю писали и пишут как национальную “биографию”. Отсюда и болезненная реакция общественного сознания на работы антиисторические по своей направленности. Чтобы понять суть нынешних отношений Российской Федерации с республиками Прибалтики, Украиной, Казахстаном, республиками Закавказья, надо знать, что русская государственность зародилась свыше тысячи лет тому назад на берегах Днепра, и Киев является по праву матерью городов русских. Необходимо уяснить, почему 450 лет тому назад началось движение России на Запад, в чем был смысл политики Ивана Грозного и Петра Великого. Мы должны осознавать, чем для России был выход к Балтийскому морю и что значил для России выход к Черному морю. Нельзя забывать и того факта, что государственные руководители Армении и Грузии еще 300 лет назад по своей инициативе обращались к самодержцам России с просьбой принять их под свое христианское покровительство.

Актуальность темы исследования. Необходимость обеспечения безопасности и взаимовыгодного сотрудничества различных государств требует выработки целостной и объективной, отвечающей потребностям современного развития общества научно-правовой концепции территории.

Разрушение Советского Союза, а также близкое ему по механизму и историческому смыслу разрушение Социалистической Федеративной Республики Югославии более резко и системно, чем параллельное существование Северной и Южной Кореи, Северного и Южного Вьетнама, ФРГ и ГДР, поставили вопрос о территориальном сознании как государственной идеологии.

Замена Советского Союза несколькими самостоятельными государствами, рост нестабильности практически на всей территории прежнего СССР и катастрофическое снижение жизненного уровня большинства населения некогда великой державы, превращение русских в разделенную нацию — все это ставит непростые вопросы о путях выхода из кризиса, о самом геополитическом смысле России. Среди социальных, экономических, культурно-исторических и прочих аспектов этой проблемы особое значение имеют территориальные и этнические факторы российской государственности. Это тем более важно, что государство, по верному суждению К.П. Победоносцева, не может быть представителем одних материальных интересов общества; “в таком случае оно само себя лишило бы духовной силы и отрешилось бы от духовного единения с народом”⁶.

Последнее десятилетие ХХ века по-новому поставило проблему территории. Рассматривая территорию как один из основных признаков любого государства, следует подчеркнуть, что трагедия 1991 года заключается не только в том, что некоторые внутренние административные границы стали государственными. Главное состоит в том, что страна Россия, носившая в XX в. имя Советский Союз, единый организм, единая культура, единая цивилизация оказались разорванными на несколько частей. Не стало единой территории, единой российской или русской земли.

Указанные проблемы не замыкаются только и исключительно на вопросах правовой неопределенности и незавершенности территориального размежевания на востоке Европы после гибели великого государства. Речь, несомненно, идет о некоем цивилизационном разломе, который пытаются искусственно углубить между русской и европейской цивилизациями.

Социально-экономическая и политическая интеграция государств, возникших на территории СССР — один из острейших вопросов современного развития. Необходимо энергичное движение к воссозданию на территории прежнего СССР нового единого союзного государства, которое органично вобрало бы в себя весь лучший опыт государственного строительства, как дореволюционной России и Советского Союза, так и независимой Российской Федерации последних лет, сочетало реалии конца нынешнего века с задачами, которые встанут перед страной в будущем. Потребности возрождения России, как, пожалуй, редко какого государства в современную эпоху, требуют развития в гражданском обществе территориального сознания как государственной идеологии, предполагающей доминирование в государствоведении понятия территории.

Особое внимание теоретиков и практиков государствоведения к проблематике территории обусловлено объективными потребностями государственно-правового и международно-правового развития Российской Федерации:

во-первых, современный уровень разработки и понимания в правовденеии вопросов территории не соответствует потребностям формирования взвешенной внутренней и внешней политики Российской Федерации, не обеспечивает учет ее национально-государственных интересов в оперативной деятельности:

во-вторых, действующее федеральное законодательство, законодательство и нормативно-правовые акты субъектов Федерации поставили на повестку дня ряд важнейших проблем, среди которых обеспечение территориального единства России, ее территориальной целостности. Их разрешение невозможно без осознания территориального смысла развития государства.

Цель, задачи и предмет исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ современных проблем взаимосвязи территории и государства, территории и политического сознания. Для достижения цели исследования анализируются конституции и конституционные законы различных государств мира, международные конвенции и договоры, а также практика их реализации.

Указанная цель достигается при разрешении следующего комплекса задач:

— определение понятия “территория государства”, отвечающее современному уровню знаний;

— изучение правовых отношений между государствами при изменениях их территории по различным основаниям, а также между государством и гражданином при изменении территории государства;

— выявление типологии форм территориальной организации человеческого общества, видов территории, особых правовых режимов государственной территории, значения территориального фактора во внутренних и внешних факторах государства;

— представление путей разрешения территориальных споров между государствами, составлявшими ранее единый Советский Союз, механизмов реинтеграции на территории прежнего СССР.

Предмет исследования в диссертации рассматривается в двух основных аспектах, охватывает вопросы территориальных режимов и территориального разграничения. К первым относятся, в частности, территориальный суверенитет, территориальная юрисдикция, особые (специальные) правовые режимы. Ко вторым — неприкосновенность и целостность территории государства, установление границ континентального шельфа и морской экономической зоны, территориальные споры.

Степень научной разработанности и круг источников. Диссертационная работа выполнена на базе изучения и использования большого научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых.

Правовую основу работы составляет конституционное законодательство Российской Федерации, других государств мира.

При подготовке диссертационного исследования автор использовал достижения мировой правовой мысли, работы современных отечественных и иностранных исследователей, специалистов в области теории и истории культуры, политологии, всеобщей и отечественной истории и др. Среди них работы Р.Г.Абдулатипова, Н.И.Конрада, И.П.Рыбкина, Н.В.Ревуненкова, А.И.Солженицына, Басу Дурга Даса, Г.Дж.Бермана, Ф.Броделя, Я.Броунли, Г.Брэбана, Г.Гейдена, Э.Ланга, А.Матьеза, Ф.Моро-Дефаржа, Л.Оппенгеймера, К.Райта, Д.Старка, В.Ф.Халипова, А.Шлезингера, Ю.Эволы.

Подвергнута анализу советская и российская политико-правовая литература, прежде всего работы К.В.Арановского, Г.В.Атаманчука, Ю.Г. Барсегова, Ю.Я.Баскина, К.А.Бекяшева, С.А.Боголюбова, М.М.Богуславского, А.М.Васильева, Л.И.Воловой, О.А.Жидкова, Д.Л.Златопольского, И.А.Исаева, В.П.Казимирчука, Л.М.Карапетяна, Д.А.Керимова, Б.М. Клименко, Ю.М.Колосова, Э.С.Кривчиковой, В.И.Кузнецова, О.Е.Кутафина, А.М.Ладыженского, В.В.Лазарева, М.И.Лазарева, Д.Б.Левина, Д.И.Луковской, Г.В.Мальцева, Л.С.Мамута, М.В.Мархгейм, М.Н.Марченко, С.В. Молодцова, В.С.Нерсесянца, Г.В.Осипова, В.С.Петрова, А.С.Пиголкина, М.И.Пискотина, А.А.Порк, П.И.Савицкого, А.С.Саломаткина, Ю.И.Скуратова, Б.А.Страшуна, Э.В.Тадевосяна, Ю.А.Тихомирова, В.Тишкова, И.П.Трайнина, В.А.Туманова, Г.И.Тункина, И.А.Умновой, Н.А.Ушакова, А.Г.Ходакова, П.М.Хомякова, В.С.Шевцова, Б.С.Эбзеева, А.И.Экимова.

Представлены в диссертации и произведения отечественных и зарубежных мыслителей и политиков прошлого: К.Маркса, Ф.Энгельса, В.И.Ленина, И.В.Сталина, Ф.Рузвельта, Н.Н.Алексеева, Дж.Вико, А.Грамши, Г.Гроция, Л.Дюги, Г.Еллинека, К.Д.Кавелина, Н.И.Костомарова, С.А.Котляревского, Л.И.Мечникова, Н.И.Палиенко, Платона, К.П.Победоносцева, Полибия, Страбона, А.Хаусхофера, К.Хаусхофера, Л.Шалланда.

Методология исследования. Теоретической и методологической основой исследования стал системный подход к анализу правовых проблем статуса и режима территории в их диалектической взаимосвязи. Применение разнообразных методов исследования (сравнительно-правового, структурно-функционального, конкретно-социологического, аксиологического и других) способствовало обращению одновременно к теории государства и права, конституционному, административному и муниципальному праву.

Теоретические обобщения заключаются и исследуются на основе правового анализа внешнеполитической и внутригосударственной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов власти ряда иностранных государств. В работе использованы методы сравнительного правоведения и системного анализа, аксиологический и конкретно-исторический подходы, данные конкретно-социологических исследований и практической государственной деятельности диссертанта.

Научная новизна исследования заключается в разработке проблемы территории через комплексный анализ ее различных аспектов (видов территории, территориального суверенитета, территориального устройства государства, безопасности (защищенности) территории как признака государства, правового режима территории, регулирования территориальных вопросов в унитарных и федеративных государствах, взаимосвязи территории и гражданства, территориальный фактор во внешних функциях государства, в том числе проблемы естественных границ государств и территориальных споров).

Впервые в литературе предпринята попытка монографического исследования правовых проблем территории государства.

На защиту вынесены следующие положения, выводы и предложения:

1. Территория государства представляет собой пространство самоопределения народа, пространство, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет. Территории государства присущи как пространственные, так и внепространственные характеристики. Пространственные характеристики включают собственно пространство, а также его географическое поле (географические координаты, климатические условия и т.д.). К числу внепространственных характеристик относятся населенность территории (численность, плотность и распределение населения на отдельных участках), характер правового оформления границ, механизмы осуществления государственной власти и т.п. Пространственные и внепространственные характеристики территории определяют качество территории. Государственность неразрывно связана с территориальными ресурсами.

2. Качество территории обуславливает необходимость создания адекватной системы управления, отвечающей задачам сохранения единства страны, эффективного использования территории с учетом исторических и иных особенностей. Не будучи оформленным в политико-территориальных границах, государство не могло бы обладать качеством целостного субъекта и потеряло бы возможность воздействия на своих граждан.

3. Юридическая характеристика территории государства как публично-правовой категории предполагает верховенство государства, владеющего территорией от имени народа, включающее государственный суверенитет, юрисдикцию и территориальный контроль.

4. Территория является признаком государства при условии существования в его пределах единого общества (соединения населения и государственной власти). Условием и признаком самоуправляемости общества является сохранение территориальной целостности государства. Поэтому решение вопроса о территории (ее уступках и т.д.) возможно только в случае насилия либо перестройки национального самосознания, выраженного в прямом демократическом волеизъявлении. Принятие обществом мер по ограничению прав и свобод отдельных граждан во имя сохранения целостности государственной территории оправданно и необходимою

5. Территория государства есть материальное выражение верховенства и независимости населяющего ее народа. В вопросах распоряжения своей территорией государство ограничено интересами своего народа, который только и правомочен принимать окончательное решение. Любой этнос, проживающий на государственной территории, имеет право на культурно-национальное самоопределение (развитие), ограниченное лишь общими интересами народа соответствующего государства. Никакое национальное (этническое) самоопределение не вправе перечеркивать такой общий интерес, как безусловное сохранение неприкосновенности и целостности территории государства.

6. Одной из основ становления и развития Русской цивилизации было осознание территории государства как расширяющегося пространства. Во многом это определяется межнациональными отношениями в России, которые исторически носят равноправный и равнодостойный характер. Уникальность Русской цивилизации заключается прежде всего в том, что развитие восточнославянских этносов гарантировало одновременно и развитие других проживавших в России этносов, сохраняло их культурно-национальную самобытность. Непременным условием сохранения и развития всех этносов России, связанных общей исторической судьбой, является политика национального единства, а в перспективе — укрепление и развитие наднационального русского суперэтноса.

7. Территория государства является не только пространством его существования, но и основным воплощением представлений народа о своем государстве, своем Отечестве. Российская Федерация после 1991 года — исторический стержень великого государства, объективно притягивающий к себе его осколки. Воссоздание процветающего единого государства на базе объединения для начала России и Белоруссии — надежда всего разделенного многонационального народа.

8. Современные особые правовые режимы государственной территории различаются качеством самозащиты общества в период внешней или внутренней опасности. Принятие обществом мер против саморазрушения как на всей территории государства, так и на ее части — прямая обязанность органов государственной власти.

9. Развитие институтов международных территорий, территорий со смешанным правовым режимом и территорий с переходным правовым режимом призвано обеспечить самосовершенствование мирового сообщества, предотвратить попытки насильственным путем решать споры о территориальном верховенстве. Вопрос о территориях с неопределенным статусом (Крым, Приднестровье и др.) требует не столько правовых, сколько политических решений.

Защита национальных интересов государств на ближних и дальних подступах к естественным границам их территории остается смыслом внешнеполитической деятельности всех государств мира, условием устойчивого баланса разнонаправленных сил в международных отношениях.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы обусловлена прежде всего тем, что в диссертации содержится комплексный анализ основных характеристик территории государства, исследуются формы территориальной организации общества и правовой режим территории, исследуется территориальный фактор в ходе реализации внутренних и внешних функций государства.

В работе разрабатывается система понятий, раскрывающих и характеризуюущих категорию “территория государства”, рассматриваются наиболее значимые вопросы территории в современных условиях Российской Федерации, что позволило вынести на защиту выводы, положения и рекомендации, значимые в практическом плане для утверждения территориального сознания, выборе механизмов реинтеграции Российской Федерации с государствами СНГ, при разрешении существующих и могущих возникнуть территориальных споров и разногласий. Представленные в работе положения направлены на реформирование внешнеполитического курса Российской Федерации, утверждение приоритета национально-государственных интересов, отражающих потребности её существования и развития.

В результате проведенного исследования выявлены перспективы и возможности совершенствования режима территории, необходимость корректив института российского гражданства. Диссертационный материал представляет значимость в законотворческой деятельности, может быть применен в научно-педагогической работе при преподавании в юридических и гуманитарных учебных заведениях курсов теории и истории государства и права, конституционного права, международного права, политологии, других дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы отражены в опубликованных работах автора, в его выступлениях на сессиях российского парламента в 1990-1998 годах, на заседаниях Парламентской Ассамблеи Совета Европы (1992-1994), Межпарламентской Ассамблеи стран - участников СНГ (1996-1998), Парламентского Собрания Союза России и Беларуси (1996-1998), а также в докладах, с которыми он выступал на различных конференциях, в частности, в Москве (1992, 1995, 1996, 1998), Тулузе (Франция, 1994), Екатеринбурге (1995), Бонне (Германия, 1996 и 1997), Лондоне (Великобритания, 1996), Минске (Беларусь, 1996), Санкт-Петербурге (1996 и 1998), Мюнхене (Германия, 1998) и Берлине (Германия, 1998).

Результаты исследований использовались в деятельности автора как народного депутата РСФСР (1990-1993) и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (1993-1998), заместителя Председателя Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, в том числе использовались в повседневной законотворческой деятельности, например, в работе над Декларацией о государственном суверенитете РСФСР (1990), законами об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР от 15 декабря 1990 г. и от 24 мая 1991 г., об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления от 24 мая 1991 г., а также законами и законопроектами “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации”, “О внутренних водах, территориальном море и прилегающей зоне РФ”, “О ратификации Конвенции ООН по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции ООН по морскому праву”, “О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении Союза ССР”, “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О гражданстве РФ”, других законов, в ходе подготовки и принятия постановлений Государственной Думы ФС РФ и Парламентского Собрания Союза Беларуси и России по данной проблематике.

Результаты работы были использованы автором на юридическом факультете Омского государственного университета в ходе подготовки и чтения специального учебного курса (1995).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.

Глава I. Территория государства: основные характеристики

§ 1. Понятие территории и ее виды

1.1. Государство и пространство

Государство — понятие многогранное. В раннем марксизме оно рассматривалось обычно в качестве машины для осуществления власти над обществом, как аппарат классового принуждения, а в марксизме “классическом” — как аппарат публичной власти в обществе, основное политическое орудие, посредством которого буржуазия осуществляет свое классовое господство над народными массами. Именно К.Маркс дал историко-материалистическое объяснение сущности государства — особого механизма, при использовании которого определенный социальный класс (или классы) становится в обществе политически господствующим¹. Все обществоведы знали знаменитую фразу В.И. Ленина: “Государство возникает там, тогда и постольку, где, когда и поскольку классовые противоречия объективно не могут быть примирены”².

Государство служит связующей силой цивилизованного общества, как его назвал Ф.Энгельс, указав как на отличительную черту государства на особый характер публичной власти, выделившейся из общества и ставшей над обществом³. Вместе с тем, оно является, по словам того же Ф.Энгельса, “государством исключительно господствующего класса и во всех случаях остается по существу машиной для подавления угнетенного, эксплуатируемого класса”⁴. Это укладывается даже в круговорот государственных форм, который в первом приближении конструировал еще Полибий⁵.

Несомненно, что рождение государства в качестве политико-правовой категории, его абстрагирование от других элементов политической системы характерно “лишь для нового времени, так как только для нового времени характерна абстракция частной жизни. Абстракция политического государства есть продукт современности”⁶. Не отрицая традиционного понимания и современного государства как механизма в виде системы законодательных, исполнительных и репрессивных органов (органов принуждения), как свойства общества, видимой корпорации населения, “всеобщего”, официального устройства общества и его политической структуры, как аппарата классового господства, машины классового насилия и в то же время органа управления обществом⁷, все же достаточно часто, особенно в политической публицистике, “государство” воспринимают как синоним понятий “страна” или “общество”.

Новое соотношение государства и общества, превращающее государство в орудие социального компромисса, пусть это, по мнению Ю.А. Тихомирова, и остается лишь тенденцией⁸, заставляет говорить об обновленном наборе функций. Впрочем, Ю.А.Тихомиров прав, напоминая о сохраняющемся (если не растущем) противоборстве интересов⁹.

Исходным в анализе государства и связанных с ним отношений является понятие власти. Власть — это общественное отношение, которое характеризуется способностью и возможностью одного человека или группы лиц добиваться осуществления своей воли другими людьми, группами людей, целыми народами и государствами. Любая общность людей предполагает отношения власти—подчинения, от семьи, дружеской компании до этнической общности и межгосударственных объединений. В организованном обществе власть выступает как коллективная сила.

Вершиной социального развития стала политическая власть как господство определенной группы людей (элиты) над всем обществом, характеризуемое использованием в случае неповиновения насильственных принудительных средств¹⁰. По утверждению Э.Ланга, в государстве “надлежит видеть институты (органы и лиц, занятых управлением), призванные играть роль регулятора, гарантирующего отдельные элементы общего блага”¹¹.

Политическая власть осуществляется через формирующиеся в ходе развития человечества многообразные политические институты, прежде всего через механизмы государства, партийные системы. Отношения и институты, связанные с функционированием политической власти в обществе, составляют в своей совокупности политическую систему¹². В современных международных отношениях механизмом осуществления политической власти все больше выступают международные организации (ООН и др.).

Объективно представляя собой пространственные пределы осуществления государственной власти, территория закономерно ассоциируется с могуществом и величием государства, либо с его слабостью и уязвимостью. Но территория — не просто особого рода пространство. Для нее характерны не только специфические пространственные критерии, но и многие другие характеристики. В их числе:

1) размеры, то есть общая площадь;

2) протяженность с севера на юг и с востока на запад;

3) компактность, то есть сконцентрированность в единое целое;

4) географическое положение на карте мира, в том числе наличие рек и выхода к морю. Еще Г. Гроций, анализируя способы приобретения власти над той или иной частью моря, выделил два: через деятельность находящихся в море людей, например флота, и опираясь на территорию, “поскольку с берега есть возможность оказывать принуждение на тех, кто находится в ближайшей части моря, в той же мере, как если бы они находились на самой земле”¹³;

5) населенность (численность и плотность населения, его распределение по отдельным участкам территории);

6) климатические условия, на которые оказывают влияние приближенность к экватору или к одному из полюсов Земли, к морям или другим большим водоемам, нахождение в глубине или на краю континента (Л.И.Мечников, например, был уверен, что великие исторические цивилизации сосредоточены исключительно в умеренном климатическом поясе)¹⁴;

7) особенности ландшафта (горы или низменности, болота или пустыни);

8) характер недр и степень их разработки (наличие полезных ископаемых, их доступность для разработки);

9) характер границ (юридически оформленные или фактически существующие, естественные или произвольные, надежно укрепленные или беззащитные);

10) характер сопредельных территорий (государственные или международные, с миролюбивыми или агрессивными политическими режимами);

11) время существования.

Как видим, ряд параметров имеют явно внепространственный характер. Не случайно главным показателем территории, позволяющим различать ее виды, был и остается существующий на ней правовой режим (или механизм осуществления государственной власти).

Конечно, с точки зрения и гуманитарного и естественнонаучного знания понятия “пространство” и “территория” — не синонимы. Пространство включает в себя как собственно физическое пространство (территорию), так и его географическое поле (географические взаимосвязи). Если физическое пространство может характеризоваться дискретностью (прерывистостью), то географическому полю свойственна континуальность (непрерывность). Это, в частности, позволило Л.И.Грачу сделать вывод о том, что слишком узок перешеек, соединяющий Крым с Украиной, и еще более узок пролив, отделяющий его от России¹⁵. Иными словами, территория выступает не только как государственная территория, т.е. как общественная, юридическая категория, но и как естественная географическая среда, в которой существует данное человеческое общество¹⁶.

Избегая упрощений, но при этом признавая географический детерминизм, нельзя не отметить, что в Российском государстве обширные территориальные пределы всегда ставили перед народом и государственной властью два вопроса: каким образом сохранить единство страны и как обеспечить эффективность осуществления государственной власти на столь обширной территории?

Вопрос о качестве территории всегда был и остается в центре любого территориального урегулирования, будь то средневековые европейские войны или споры о размежевании в Боснии хорвато-мусульманской конфедерации и республики православных сербов в 1992 — 1996 гг. Тот же климат, по мнению Ж.Бодэна, влияет даже на форму государства. Показательно, что в 1941 г. под впечатлением успехов гитлеровской Германии в Средиземноморье, прежде всего в Греции и Северной Африке, президент США Ф.Рузвельт, имея в виду именно качество территории, писал премьер-министру Великобритании У.Черчиллю: “Лично я не расстроен захватом Германией новых крупных территорий. На всех этих территориях, вместе взятых, мало сырья — недостаточно для содержания огромных оккупационных сил или для компенсации их пребывания”¹⁷. При жесткой альтернативе — качество территории или ее размеры — предпочтение всегда отдается первому.

Ныне, как и в прошлом, формулу государства в своем единстве образуют три понятия: “территория”, “государственная власть”, “население”. Правда, в теории государства уточняется, что “когда говорят о конкретных государствах (СССР, Англия, Бразилия и т. д.), то имеют в виду определенное единство территории, населения, власти”¹⁸. И в этом смысле государство выступает в качестве официального представителя этого населения в международном праве.

Соединение населения и государственной власти рождает феномен определенного типа общества, а вся триада создает государство и означает то, что верховная и единая государственная власть распространяется на всю данную территорию и на всех людей, составляющих ее население. В случае совершения действий, направленных на нарушение этого триединства, посягательств на верховенство государственной власти, государство имеет право и обязано обеспечить безусловное подчинение своим распоряжениям.

Правовое закрепление основных положений этой формулы производится в основных законах государств.

Так, ст. 4 Конституции России 1993 г., определяя основы разграничения полномочий между государственными структурами страны, подтверждает территориальное единство Российской Федерации и распространяет единую государственную власть на всю ее территорию без каких бы то ни было изъятий. Статья 67 Конституции Российской Федерации, раскрывая понятие территории Российской Федерации, перечисляет ее составные части: территория субъектов федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Права России распространяются также на ее континентальный шельф и экономическую зону. Среди функций Российского государства особо обозначено обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.

Аналогичные положения имеются и в конституциях других государств. Например, Куба в соответствии с конституционной формулой осуществляет суверенитет “над всей национальной территорией...” (ст. 10 Конституции Республики Куба 1976 г.). Согласно Конституции Республики Филиппины 1987 г. (ст. 1), “национальная территория охватывает Филиппинский архипелаг со всеми включенными в него островами и водами и все иные территории, находящиеся под суверенитетом или юрисдикцией Филиппин и состоящие из суши, вод и воздушного пространства, в том числе их территориальное море, морское дно, недра, островные шельфы и прочие подводные пространства”. А территория Республики Беларусь является “естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь” (ч. 1 ст. 9 Конституции 1994 г. с изменениями и дополнениями, принятыми на референдуме 24 ноября 1996 г.).

Приведенные положения составляют юридический стержень универсального понятия территории. Нетрудно заметить, что в данном контексте территория представляется не только в виде пространственных пределов функционирования общества, некоей основы существования социального организма, но и как своего рода политическое, экономическое и культурное пространство, пределы осуществления власти внутри страны и пределы, за которыми государство выступает как иностранная, внешняя сила.

Следует при этом отметить, что, углубляя традиционное понимание территории как части земного шара, подвластной государству или союзу государств, советская правовая наука достаточно давно определяла территорию как “пространство, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет, где господствующий в государстве класс осуществляет свою государственную власть, распоряжаясь, в частности, и самой территорией и организуя ее в административном отношении в соответствии со своими интересами”¹⁹.

Как уже говорилось, в прошлом государство обычно рассматривалось как триада понятий “территория”, “власть” и “население”. Имея это в виду, германский правовед Г.Еллинек писал: “Чтобы избегнуть юридических фикций и признать предшествующее всякой юриспруденции естественное бытие государства, представляется естественным искать объективное существо государства в одном из его составных, по-видимому реально существующих, элементов. Эти элементы суть — территория, народ, властитель”²⁰. Н.Н.Алексеев, добавляя к этой триаде четвертый элемент - организованный порядок, - рассматривал территорию как объект власти, как элемент государства-личности и как “месторазвитие”²¹.

Советские ученые были против подобного понимания государства, исходя из ленинско-сталинского понимания государства как машины классового подавления. По мнению академика И.П.Трайнина, понятие государства следует искать в свете развития законов производства, производственных отношений, в результате которых возникли и обострялись классовые противоречия в обществе. Они, и только они, определили ход человеческой истории, вызвали необходимость государства и его механизма. Вместе с тем И.П.Трайнин, переходя к вопросу о соотношении государства и территории, признает, что государство нельзя связывать только с властью, ибо оно не может существовать без территории. Это само собой разумеется²² Не устарела и не устареет оценка подхода к теории государства в любом ее аспекте как подхода социально обусловленного. “В учении о государстве, в теории о государстве вы всегда увидите... борьбу различных классов между собой, борьбу, которая отражается или находит свое выражение в борьбе взглядов на государство, в оценке роли и значения государства”²³, — писал В.И.Ленин.

Несколько в ином ключе рассматривается понятие территории в более поздней отечественной литературе. Например, указывается, что “государственная территория — это принадлежащая данному государству и находящаяся под исключительной его властью часть земного пространства над сушей и водами”²⁴. Здесь имеется в виду лишь международно-правовой аспект территории. Именно в этом аспекте и следует понимать утверждение Б.М.Клименко о том, что государственная территория не входит в понятие государства как субъекта международного права, ибо принадлежность субъекта не следует отождествлять с самим субъектом²⁵.

Такому подходу в полной мере отвечает утверждение Н.А.Ушакова о том, что правовое понятие территории не имеет ничего общего с понятием территории “в ее природном, естественном смысле, как среды обитания земной флоры и фауны, местонахождения естественных богатств и ресурсов, среды обитания человека и материальной основы его обитания”²⁶. Достаточно спорно то, что сам автор предлагает понимать под территорией в международном и в национальном праве некоторое земное, а также внеземное (космическое) пространство, ограниченное от других земных пространств определенными поверхностями (границами) и имеющее тот или иной юридический статус и соответствующий ему правовой режим.

Невозможно не обратить внимания на то, что территория — это категория, сформировавшаяся исторически в тесной связи с такими категориями, как государство и нация. Французский государствовед Л.Дюги отмечал, что “коллективность может быть государством только тогда, когда она осела на территории с определенными границами. Без этого нет государства. Может существовать целая социальная группа, в ней может возникнуть даже политическая власть, но эта коллективность, дойдя даже до политической дифференциации, не составляет и не может составлять государства”²⁷. Государство, таким образом, предполагает территорию как часть государственной организации. Иными словами, территория как часть земного пространства представляет собой необходимое естественное условие существования государства, материальную основу жизни организованного в государство общества²⁸.

Отметим, что феномен фиксации населения на определенной территории (седентаризм) еще в догосударственные времена стал основой новой социальной организации, в которой человеческие сообщества дифференцировались по территориальному критерию, заменяющему прежний критерий кровного родства. Однако поистине глобальное значение территориальный критерий приобретает только при переходе от родового общества к государству.

В современном международном праве под территорией в широком смысле этого слова понимают различные пространства земного шара с его сухопутной и водной поверхностью, недрами и воздушным пространством, а также космическое пространство и находящиеся в нем небесные тела²⁹.

Существуют и подходы, отождествляющие территорию с юрисдикцией. Морские и воздушные суда, территориальное море и посольства признаются территорией постольку, поскольку в юридическом контексте означают конкретную сферу правовой компетенции, а не географическую категорию³⁰. Подобные утверждения требуют более корректной аргументации, но и в этом случае основными признаками государственной территории обычно называют принадлежность ее определенному государству и верховенство над ней права этого государства³¹.

Само государство зарождается в период, когда этносы (народы), нации, некие группы, связь в рамках которых еще основывается на кровно-племенных началах, начинают обособлять себя от других не только по признаку кровного родства, общего правителя, но и по принципу принадлежности к той территории, которую они занимают. Кровное разделение сначала дополняется, а затем в государстве и вовсе заменяется территориальным разделением. Следовательно, основной признак государственной территории — верховенство на конкретной территории соответствующей государственной власти.

Анализируя формально-юридические свойства территории государства, можно выделить следующие аспекты:

1) без разрешения со стороны властного аппарата государства никакая другая власть не имеет права осуществлять на ней свое господство, то есть суверенитет;

2) все находящиеся в пределах территории государства граждане (подданные), а также другие лица (исключение составляют лица, обладающие дипломатическим иммунитетом) подчинены власти государства и его законам.

Из первого пункта вытекает, что на одной и той же территории (то есть территории, находящейся под юрисдикцией одного государства) может осуществлять власть только одно государство. Второй означает, что, не имея пространственных границ, государство не имело бы возможности воздействовать на своих граждан (подданных, гражданское общество, социальные группы). То есть государство не могло бы обладать качествами целостного субъекта, не будь оно оформлено в своих границах.

Управление государством может осуществляться, как правило, лишь в пространственных пределах его территории. Действие самих нормативных предписаний государства оправданно рассматривать как “процесс существования права во времени, в пространстве и среди широкого круга лиц”³².

Только здесь, используя свою власть, оно может беспрепятственно в полном объеме повелевать людьми, и в первую очередь — своими гражданами. Особые случаи (территория посольств, консульств и т.п.) лишь подтверждают правило. Иными словами, государственность как таковая тесно связана с территориальными ресурсами; она не может существовать без четко или условно, но ограниченной территории. При этом государственная власть распространяется на всю без исключения территорию государства: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией государства, а также объекты с государственной символикой (например, корабли, авиалайнеры и т.д.).

Обеспечение целостности и неприкосновенности государственной территории достигается единой государственной политикой, долгосрочными и краткосрочными программами, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. В свою очередь устойчивость развития, а вместе с ней и независимость государства, напрямую зависит от целостности его территориальных границ.

Анализ территориальных характеристик свидетельствует, что государство — это не просто объединение людей или механизм власти, но и определенная территория, на которой живет данное население. На этой территории могут проживать, конечно, также иностранцы, лица без гражданства. Человек может проживать на территории другой страны, оставаясь под властью своего государства.

1.2. Земля и территория

Необходимо отграничивать статус территории от территориальных, точнее, пространственных аспектов распоряжения землей. Вопросы землепользования и землевладения корреспондируют с проблемами режима территории, но не совпадают с ними. При этом в понятие “земля” следует включать поверхность, недра, воды, леса нашей планеты, способные быть предметом правоотношений собственности. Не случайно под землеустройством, по мнению И.Шулейкина, всегда понималась совокупность мероприятий, регулирующих земельные отношения путем изменения сложившихся и создания новых пространственных форм организации земли, способствующих расширенному воспроизводству господствующего способа производства³³.

Земельный кодекс России, принятый 25 апреля 1991 г., включил в понятие землеустройства систему мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства, решений государственных органов по вопросам использования и охраны земель, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов (ст. 112). Российское законодательство выделяет семь категорий земель:

— сельскохозяйственного назначения,

— населенных пунктов (городов и других поселений),

— промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения,

— особо охраняемых территорий (природоохранного, природно-заповедного фонда, оздоровительного, релаксационного и историко-культурного назначения),

— лесного фонда

— водного фонда,

— запаса.

Критерием классификации земель выступает их целевое назначение.³⁴ Ссылаясь на Флорентина и Варрона, Тацита и Плиния, Г.Гроций выделил три рода земель: во-первых, надельные или “размежеванные”, имеющие вместо границ искусственно созданные межи; во-вторых, земли, отведенные как целое, или участки определенных размеров (в центуриях и югерах), и, в-третьих, земли с естественными границами, названные так потому, что рубежи их удобны для отражения нападения врагов³⁵. При этом Г.Гроций пытался провести грань между понятиями “территория” и “земля”.

Территория, по Гроцию, нечто иное, чем земля. Например, в случае изменения течения реки, повлекшего изменения земли первых двух родов, “самая территория, — считал он, — ничуть не изменится”³⁶. Отсюда, в том числе, и вывод М.И.Козыря, что территориальное верховенство не может рассматриваться как основание права государственной собственности на землю³⁷.  Последнее крайне существенно, ибо в советском международном праве нередко абсолютизировался подход, что государство осуществляет публично-вещное право на территорию (А.М.Ладыженский), которая “есть объект социалистической собственности и материальная база социалистического хозяйства” (В.Н.Дурденевский)³⁸.

В советской теории право собственности государства на часть земли или всю землю в пределах государственной территории обычно выводилось из суверенитета государства, его правомочия суверенно устанавливать правовой режим земельной собственности, недр, природных богатств и др., уступать или обменивать отдельные части своей территории и т.п. Из суверенитета государства выводили его право национализировать расположенные на его территории имущество, производственные и иные объекты иностранных государств.

Существовали и иные концепции. Например, М.М.Козырь высказывал совершенно отличную от предыдущей точку зрения: “Территориальное верховенство не может рассматриваться как основание права государственной собственности на землю”³⁹.

В теории международной собственности (Лабанд, Розен, Цительман, Мартенс, Оппенгейм, Лаутерпахт и др.) территория государства представляет собой не внутригосударственную, а международно-правовую собственность государства. При этом вычленяются два аспекта:

— государственно-правовой, то есть власть государства в пределах своей территории, представляющей пределы распространения государственной власти;

— международно-правовой, то есть власть государства на определенную территорию, где территория выступает в качестве объекта права собственности в его гражданско-правовом смысле.

При этом территория рассматривается как арена властной деятельности государства для внутреннего права и как собственность государства для международного права. То есть в международных отношениях каждое государство выступает как собственник своей территории. Следовательно, государство не только осуществляет территориальное верховенство в сфере публичного права, но также обладает способностью распоряжаться своей территорией на международной арене как своей собственностью.

Подобные вещно-правовые взгляды, когда территорию относят к объектам публичного права, просматривались и у советских юристов-международников. Так, А.М.Ладыженский писал в 1948 г., что в международных отношениях государство “проявляет себя как собственник территории, когда заключает с другими государствами договоры о приобретении и уступке ее, об обмене отдельными ее участками, о сдаче или получении ее в международно-правовую аренду и т.п.”⁴⁰.

Б.М.Клименко в свою очередь решительно утверждал: “Поскольку определенная территория принадлежит определенному государству, постольку она является его собственностью. Эта собственность существенно отличается от понятия собственности во внутреннем праве. Она существует и рассматривается в плоскости международных отношений и международного права и в этом смысле может считаться международной”⁴¹.

Подобная концепция была подвергнута критике рядом авторов (Н.А.Ушаков, Ю.Г.Барсегов, А.М.Турубинер) на основании того, что земля и территория не одно и то же. Можно говорить о государственно-правовой собственности на землю, но не на территорию⁴².

Ю.Г.Барсегов, подвергнув в 1958 г. критике положение о том, что территория в СССР является объектом социалистической собственности, подчеркнул, что верховенство государства в пределах государственной территории носит публично-правовой характер, и государство, владеющее территорией от имени народа, не властно распоряжаться ею как своей собственностью вопреки интересам народа⁴³. Аналогичную позицию заняли Н.А.Уша­ков, Б.М.Клименко⁴⁴.

Природой территориального верховенства определяется назначение государственной территории быть не только пространственной сферой, в границах которой обеспечивается суверенное осуществление государственной власти, но и объектом суверенного властвования. Однако для обоснования суверенного правомочия государства распоряжаться своей территорией нет необходимости рассматривать ее как предмет права собственности.

1.3. Юридические характеристики территории

В юридической науке сложились разные подходы к пониманию территории. Объектная теория (Гейльберн, Зайдель, Цорн), старейшая по времени своего возникновения, рассматривает территорию как объект публично-вещного права собственности государства, строя на этом обоснование частноправовых форм приобретения территории. Пространственная теория территории (Блюнчли, Г.Еллинек, Л.Дюги, Ф.Ф.Кокошкин, Н.М.Коркунов, Ф.Лист) делала упор на том, что территориальное верховенство входит в сферу публичного права и не включает право частной собственности, каковым является земельная собственность. Территориальное верховенство как осуществление публичной государственной власти объявлялось ею правом не на территорию, а на население.

Если патримониальная теория (Оппенгейм, Донатти) понимает территорию как объект реального права собственности, отождествляет ее с государством, то среди получивших развитие в более позднее время теорий, умаляющих принцип территориальной суверенности, выделяются теория лимитированного пространства и теория компетенции. Представители последней (Г.Кельзен, Ж.Ссель, Ш.Руссо) понимали территорию как сферу пространственной компетенции государства. Близка к этому и теория лимитированного пространства⁴⁵.

Юридически корректное определение государства дано в ст. 1 Конвенции Монтевидео 1933 г. о правах и обязанностях государств. “Государство как субъект международного права, — говорится в Конвенции, — должно обладать следующими чертами: а) постоянным населением, б) определенной территорией, в) правительством, г) способностью вступать в сношения с другими государствами”⁴⁶. Это определение используется при решении вопроса о том, соответствует ли то или иное образование критериям государства. Например, когда Палестинский совет в конце 1988 г. провозгласил суверенное Палестинское государство, это притязание было отвергнуто большинством западных правительств, сославшихся на критерии Монтевидео: Западный берег и полоса Газа были спорными территориями, не имевшими фактического палестинского управления. Аргумент чисто политический, ибо следовало признавать территорию Палестины незаконно оккупированной.

Факт территориального контроля реализуется в международной практике через признание. Территориальные организмы со стабильными и эффективными правительствами защищаются международным правом.

В сущности, аналогичные идеи были выдвинуты еще Г.Гроцием, который считал, что “власти обыкновенно подчинены двоякого рода предметы: во-первых, лица — этот предмет иногда достаточен сам по себе, как, например, толпа переселенцев на новые места — мужей, жен и детей; во-вторых, пространство, называемое территорией”⁴⁷.

Г.Гроций справедливо утверждал, что вряд ли возможно однозначно определить происхождение понятия “территория”, хотя и неизменно отмечал его государственно-правовой генезис. Происхождение “территории” от “устрашения врагов” (terrendis hostibus), по Флакку Сицилийскому, казалось ему не менее вероятным, нежели от “попрания” (terendo), по Варрону, или от “земли” (terra), по Фронтину, или от “права устрашения” (terendi jure), которым обладают должностные лица, по Помплонию⁴⁸. И действительно, все эти аспекты государственной территории: “земля”, “попрание” чьей-то воли, чьих-то интересов, “устрашение” врагов — неизменно связаны с самим фактом властно организованной территории.

На основе понимания территории как публично-правовой категории построены многие международно-правовые документы. Статья 11 Межамериканской конвенции о правах и обязанностях государств 1933 г. устанавливает, что “территория государства неприкосновенна и она не может быть предметом ни военных оккупаций, ни других насильственных мер, проводимых другим государством, ни прямо, ни косвенно, ни по какому-либо мотиву, хотя бы даже временно”⁴⁹.

Статья 20 Устава Организации американских государств зафиксировала следующее положение: “Территория государства является неприкосновенной, не может ни при каких обстоятельствах быть объектом военной оккупации или иных насильственных действий, прямо или косвенно предпринятых другими государствами, даже если эти действия носят временный характер. Не будут признаваться территориальные приобретения или другие специальные выгоды, полученные силой или посредством применения любой другой меры принуждения”⁵⁰.

Именно тип властных отношений, характерных для государства, обусловил принцип, по которому каждый, находясь на территории государства, подпадает под действие законов этого государства. Однако уже обычное право предусматривает исключение из этого правила для послов, а впоследствии и для помещений, земельных участков, послами занимаемых. Послы с точки зрения принимающего их государства не вольны в своих действиях, они всегда признавались не просто представителями, но определенным олицетворением направивших их государей или государств. В этом смысле посол находится как бы вне территории государства пребывания, вследствие чего и не несет ответственности по внутригосударственному праву народа, среди которого он живет. Отсюда и само понятие экстерриториальности, уходящее корнями в глубокую древность. Уже Т.Ливий следовал такой традиции, называя убийство фиденатами послов нарушением права народов, преступлением, неслыханным делом, нечестивым умерщвлением⁵¹.

1.4. Территория в политической науке (основы геополитики)

Древние греки, раскрывая понятие Родины, начинали с того, что это “земля, все жители которой заинтересованы в ее сохранении”⁵². Соединение территориальных проблем с проблемами развития общества и вопросами осуществления государственной власти привело к рождению науки геополитики.

Истоки геополитики. Принципы рассмотрения проблем территории с позиций политической науки закладывались при зарождении науки геополитики. Исторические реалии не могли при этом не наложить отпечаток на научную доктрину. В сознании старшего и среднего поколений граждан Советского Союза (ныне территория СНГ и старательно “отворачивающейся” от СНГ Прибалтики) истоки геополитики омерзительны. Эти истоки таковы:

— теории расового превосходства “белых” над “цветными”;

— концепция социального дарвинизма;

— мальтузианство.

Расовая принадлежность народа, а не отдельного человека, действительно определяет роль и место этого народа в историческом процессе. Но гуманитарные науки до сих пор дискутируют о различиях Общей Истории и Всемирной Истории. Никакие расовые концепции разделения народов на “высших” и “низших” с позиций современных гуманитарных наук не выдерживают ни критики, ни даже просто постановки вопроса.

Гитлеровцы сделали из расовой теории инструмент идеологического оправдания господства “германской расы” над “низшими” народами — евреями, славянами, цыганами. Это общеизвестно. Занимаясь геополитикой, следует помнить, что идея “расы господ” и “расы рабов” коренится, в конце концов, не в различиях цвета кожи людей, а в иерархичности общества при неразвитости производительных сил.

Сформулированный В.И.Лениным закон неравномерного развития государств в условиях современной научно-технической (а также, добавим ныне, информационной) революции создает основу для понимания, почему в любую из известных нам эпох народы разделяются на господствующие и порабощенные, но это разделение не определяется цветом кожи.

Вместе с тем, расовые теории превосходства одних народов над другими как один из истоков геополитики навсегда, по-видимому, оставили на ней “родимое пятно”. Чем бы ни занималась геополитика, в любой позиции и ситуации она выясняет, кто “господин” положения на международной арене, а кто в “догоняющих” или подвластных.

Другим источником идей геополитики является социальный дарвинизм, развернутый в конце XIX в. в работах Г.Спенсера, М.Баккаро, Л.Гумпловича и других. В противовес теориям, рассматривавшим общество как некую гармоничную целостность, социальный дарвинизм сфокусировал пафос исследовательской работы на неодолимо конфликтном характере общественного развития, перенеся на общество все звериные законы борьбы за существование. Социальный дарвинизм — это освещение жизни общества с точки зрения законов беспощадной биологической эволюции. На практике это означает, что на политику не распространяются никакие моральные ограничения, в ней правит бал пресловутый “триумф выживания”. Отсюда знаменитые афоризмы: “победителей не судят”, “опоздавшему — кость” и т.п.

В настоящее время о социал-дарвинистах вспоминают довольно редко. Новое поколение политологов и политиков должно делать особое усилие, чтобы осознать истинную ценность “триумфа выживания” в науке и реальной политике, когда отбрасываются представления о благопристойности, сострадании, гуманизме, справедливости, и остается только одно “ницшеанское” правило: “надо быть очень сильным, чтобы не понимать, насколько это одно и то же: жить и быть несправедливым”.

Наконец, третьим источником классической геополитики является мальтузианство, к которому тоже надо отнестись без идеологических предвзятостей. Пора спокойно отделить научные выводы Т.Мальтуса (1766—1834) как от “гуманитарных вампиров”, так и от хаотических пристрастий.

В конце ХХ в. идея Мальтуса о том, что темп роста населения необходимо гармонизировать с темпом роста производства средств потребления, не вызывает ни у кого принципиальных возражений; более того, эта идея кажется современному человеку не просто разумной, а прямо-таки тривиальной. Но в 1798 г., когда Мальтус обнародовал свою основную работу — “Опыт о законе народонаселения”, — люди верили, что человек — Божья тварь, венец Творения и т.п.

Основная идея как раннего, так и современного мальтузианства — необходимость регулирования народонаселения в соответствии с возможностями территории при данном уровне сельского хозяйства, промышленности и торговли.

Если населения больше, чем можно накормить на данной территории при данных условиях, то следует “божья кара”: голод, эпидемии, стихийные бедствия, безумные кровавые раздоры между людьми. Таков, по Мальтусу, результат “естественного” перенаселения. Но Мальтус ввел и понятие так называемого “абсолютного” перенаселения. Опираясь на социально-экономическую статистику, Мальтус установил, что:

а) средства пропитания увеличиваются в “арифметической” прогрессии, т.е. линейно,

б) тогда как население увеличивается в “геометрической” прогрессии, т.е. экспоненциально.

Поэтому через определенный промежуток времени, чтобы избежать социальных потрясений из-за голода, государства вынуждены:

— либо отвоевывать новые земли, изгоняя аборигенов (колониальная экспансия),

— либо беспощадно ограничивать рождаемость и сгонять бездомных бродяг, нищих, так называемых пауперов, в работные дома (разновидность особо тяжелых каторжных работ).

Ясно, что мальтузианство, являясь учением о народонаселении, из которого выросла современная демография, тесно связано с геополитикой, поскольку за определенным пределом только война на истребление противника дает возможность предотвратить массовый голод и голодные бунты в собственной стране.

Примечательно, что даже нападение на нашу страну, СССР, Гитлер обосновывал вполне “мальтузиански”: выступая перед высшим генералитетом перед началом войны, Гитлер сообщил слушателям, что зерна для продовольствия в Германии осталось всего на три месяца и что только за счет пространства на Востоке можно обеспечить немецкий народ собственным хлебом.

Так обстояло дело при классических типах вооружения армий, и даже изобретение пулеметов не изменило подход политиков к борьбе с перенаселением территории: все еще казалось, что уничтожение населения, а не только военнослужащих противника, и захват его природных ресурсов позволят избежать перенаселения в собственной стране. Появление во второй половине ХХ в. новых типов оружия массового уничтожения (ядерного, бактериологического, химического, геофизического, метеорологического, психотронного) сделало для нормального человечества войны типа первой и второй мировых невозможными, поскольку любая мировая война с применением современного оружия массового уничтожения воздействует в равной мере не только на население и территорию противника, но и на население и территорию многих других стран, в том числе самого агрессора.

Термин “геополитика” был впервые введен в оборот шведским государствоведом Рудольфом Челленом, профессором университета в городе Упсала. Но уже до этого развитие политической географии привело к осмыслению ее основных начал. Ф.Ратцель, рассматривая государство как организм, связанный с почвой, пролагая путь к пространственной технологии государственной власти, сделал ключевой вывод: “В соответствии со своей природой государства развиваются в соперничестве со своими соседями, в большинстве случаев за обладание территориями”⁵³. Именно книга Ф.Ратцеля, опубликованная в 1901 г., называлась “Жизненное пространство”.

Как отдельная отрасль гуманитарного знания геополитика возникла в начале ХХ века, но корни ее уходят гораздо глубже, поскольку люди очень давно стали осознавать, сколь сильно территориальные, географические факторы предопределяют политику (в основном внешнюю) любого государства. Следует согласиться с Л.И.Грачем, что русская геополитика как определенное научное направление вышла из Восточного вопроса, остающегося до сих пор одним из самых сложных в мировой политике⁵⁴.

Поскольку гитлеровцы использовали геополитику для “научного” обоснования своих завоевательных планов и оправдания своей экспансии в мире, то в Советском Союзе ее, как и некоторые другие отрасли знания, например евгенику, объявили фашистским учением и практически не разрабатывали. Исключение составляли лишь некоторые закрытые и узкоспециальные учебные заведения. Да и там, как правило, анализировали геополитику как псевдонаучную выдумку.

Гюнтер Гейден, видный политолог социалистической Германии, характеризовал геополитику как “разбойничье, фашистское и насквозь антинаучное учение, состоящее на службе у монополистов, банкиров и юнкеров, пытающихся обосновать и оправдать установление открытой террористической диктатуры финансовых магнатов в области внутренней политики и претензию на мировое господство в области внешней политики”. Он считал, что “геополитика — это теория империалистической политики войны, защищающая интересы монополистического капитала в ущерб интересам собственного народа и других народов”⁵⁵.

Но почему геополитика должна иметь меньше прав на существование, чем, например, геопсихология — наука, исследующая влияние погоды, времен года, почвы, ландшафта на душевную жизнь?

Само соединение слов “гео” (“земля”) и “политика” обозначает гуманитарное учение, истолковывающее данные географии для обоснования политики государства. Но речь не идет лишь о связи географического пространства с политикой государства.

Геополитика есть обусловленность политики государств географическими факторами, такими, как территория, географическое положение, климат, полезные ископаемые и другие.

Ш.Монтескье в XVIII, как во II в. до н.э. Полибий и еще ранее Посидоний, преломлял через географический фактор всю человеческую историю. Ф.Ратцель создал политическую географию.

Конечно же, наиболее глубоко и результативно геополитикой занимались в 30-е гг. ХХ в. в Германии. Карл Хаусхофер, признанный лидер немецкой геополитической школы, характеризовал геополитику как учение “о географической обусловленности политики”⁵⁶. Геополитика как “наука о политической форме жизни в жизненном пространстве в ее зависимости от земли и обусловленности историческим движением”⁵⁷  выступала одним из краеугольных камней идеологии германского национал-социализма. Германские фашисты не без успеха использовали ее для оправдания своих агрессивных устремлений. С разгромом гитлеровского фашизма идея геополитического анализа социальных проблем получила возможность, избавившись от упрощений “третьего рейха”, углублять анализ социальных явлений беспристрастными научными методами. В “Словаре философских терминов”, изданном в Гамбурге в 1955 г., геополитика характеризуется как учение “о зависимости политических событий от особенностей поверхности земли, пространства, ландшафта, страны”⁵⁸.

К.Хаусхофер строил геополитику на определенной системе категорий и аксиом, среди которых главными были:

— понятие жизненного пространства,

— динамика возникновения и становления крупных блоков (пангерманизм, панславизм, паназиатизм),

— противостояние континентальных и морских держав⁵⁹.

В начале 50-х гг. Альбрехт Хаусхофер вновь провозгласил сутью геополитики “взаимоотношения между окружающим человека пространством и политическими формами его жизни”⁶⁰. Но теперь этот тезис стали рассматривать как попытку отыскать еще один фактор, определяющий развитие политических форм.

Геополитика как систематизированное знание не случайно появилась в конце первой мировой войны. Основанием для ее рождения послужило глобальное территориальное переустройство Европы: рухнула кайзеровская Германия, исчезла Австро-Венгерская империя, на развалинах Российской империи появилось небывалое государство — СССР, балканские страны — источник многих событий, потрясших Европу в конце ХIХ — начале ХХ в., — были объединены по решению держав-победительниц в новую страну — Югославию (1918). Такие потрясения для состояния умов не проходят даром.

После второй мировой войны устройство мира было уже более или менее сознательно подчинено принципам, опиравшимся на результаты геополитических исследований.

Современная геополитика сложилась как результат осмысления трех глобальных, затронувших весь земной шар, войн: первой мировой войны (1914—1918 гг.), второй мировой войны (1939—1945 гг.) и холодной мировой войны (1946 г. — от речи Черчилля в Фултоне — и до 1991 г.). Все три названные войны, несмотря на непохожесть каждой последующей на предыдущую, велись во имя территориального передела, который был бы подтверждением достижения победителем более важной цели — мирового господства, т.е. права устанавливать угодный ему мировой порядок.

При изучении новых территориальных конфликтов следует учитывать две группы факторов, связанных с государством и политикой. Анализируя первую группу факторов, обратим внимание на то, что государство, пройдя (по С.Биру) через аристократический, либерально-демократический и коллективистский периоды своего развития, выработало новые типовые черты:

1) политическая структура основана на поддержке и участии;

2) структура власти носит корпоративный и технократический характер;

3) в экономической и социальной сферах политика является коллективистской.

Современная политика — это прежде всего практическая деятельность по осуществлению государством своих обязанностей перед обществом. Характер этих обязанностей во второй половине ХХ в. подвергся коренному пересмотру в смысле обеспечения всем гражданам государства условий для достойного существования.

Эти факторы обусловили изменение содержания геополитики. Она начиналась как реакция на территориальные споры между государствами, как наука о влиянии географической среды на внешнюю политику государства. В настоящее время геополитика — это по-прежнему учение о принципах господства на всей Земле с целью максимального обеспечения преимуществ для носителя политической воли, будь то государство или союз государств.

Современная геополитика включает:

(1) господство над территорией;

(2) господство над ресурсами земли;

(3) господство над творческими силами народов;

(4) господство (контроль) над экологической и демографической ситуациями.

Приведем лишь один пример геополитического осмысления проблем. 26 октября 1994 г., накануне и во время обсуждения в ООН резолюции о снятии американской экономической блокады Кубы, только США и Израиль голосуют против самого рассмотрения этого вопроса. Одновременно в адрес России звучит дикий, по российским понятиям, упрек: Куба от России далеко, поэтому русским о Кубе лучше помолчать. Скромно не замечается, что по такой логике и США не следует беспокоиться о проблемах Персидского залива, в который, как известно, Миссисипи не впадает. За неделю до обсуждения в ООН вопроса о снятии экономической блокады Кубы перед слушателями военно-мор­ского колледжа в городе Ньюпорт выступает постоянный представитель США в ООН госпожа М.Олбрайт, заявляющая: “Национальные интересы России не должны выходить за рамки ее границ”⁶¹. Это — классическая геополитика (влияние географических факторов на внешнюю политику) в современном виде — четкое обозначение установленного мирового господства. Когда Российское государство называлось СССР, никто за него не решал вопросы о пределах его национальных интересов.

Подводя итог, можно в предварительном плане сформулировать современное понятие геополитики, выходящее за пределы узкотерриториального подхода.

Геополитика есть учение о рациональных основах международных отношений, когда все стороны вынуждены считаться с “мистической сущностью государства” (по определению П.Б.Струве) в условиях крайне неравномерного (из-за особенностей научно-технического прогресса) развития государств на различных материках Земного шара, и при непредсказуемом изменении соотношения сил этих государств.

История ХХ в. показала, что основной методологический принцип как современной геополитики, так и международных отношений, — это необязательность общечеловеческих ценностей. В геополитике не действуют такие прекрасные заповеди мировых религий, как “не обмани”, “не укради”, “не убий”, хотя каждая из этих заповедей используется для широковещательной риторики по поводу мерзостей, творимых конкурентами, врагами, соперниками.

Достаточно вспомнить войну 1991 г. в Персидском заливе, за которой при всей риторике о правах человека и защите суверенитета Кувейта только ленивый не видел усилий США сохранить свой контроль над ценами на мировом рынке нефти. О бескомпромиссном столкновении национальных интересов свидетельствует британская военная акция на Фолклендах (Мальвинах), да и многие другие примеры.

Геополитика как межгосударственный рационализм не признает общечеловеческих ценностей, превыше всего ставит национальные интересы, а точнее интересы господствующих элит. Это означает, что моральный уровень действующих политиков со времен Макиавелли не изменился. Как известно, именно Макиавелли первым теоретически осмыслил разрыв морали и политики. Мораль большинства современных политиков по-прежнему ниже уровня индивидуальной морали и, безусловно, ниже уровня морали общества, которое эти же политики представляют.

Трудно не согласиться с выводом А.Шлезингера о том, что многие политические и внешнеполитические решения продолжают оставаться вопросами осторожности и компромисса, а не проблемами добра и зла⁶². Речь при этом идет не об оправдании бытового пессимизма, что прав тот, кто сильнее. Наложение кальки политической науки на проблемы устройства и распределения территорий подтверждает вывод о том, что “нравственность государства” в самой своей основе отличается от нравственности индивида. Самопожертвованию индивида корреспондирует безоговорочное самосохранение государства. Как следствие, политическая деятельность — это та область, в которой практичным взвешенным оценкам должен отдаваться приоритет перед моральными суждениями. Морально для государственного деятеля то, что соответствует интересам представляемого им народа.

1.5. Формы территориальной организации общества

Трудно не согласиться с Л.С.Мамутом, что подход к государству как к локализованной в пространственно-временных рамках определенной “людской совокупности”, политической коллективности предполагает рассмотрение вопросов территориально-административного устройства, гражданства, пределов суверенитета данной публичной власти, государственных границ, межгосударственных отношений и т.д.⁶³. Отсюда следует важность осознания способности территории на саморазвитие, на ее трансформацию в те или иные формы.

Над закономерностями развития территорий задумываются крайне мало не только лица, олицетворяющие практику государственной деятельности (президенты, министры, депутаты), но и ученые-государствоведы, экономисты, философы. Между тем история цивилизаций и государств в классической ее интерпретации есть сплав развития этносов и развития территорий.

Именно взгляд в прошлое цивилизаций позволяет говорить о всегда присущей человеческому обществу определенной территориальной организации, которую можно отнести к одной из следующих четырех форм.

1. Семейная территория, прежде всего территория расселения первобытной семьи. Реальность крайне неопределенная и меняющаяся.

2. Территориальная община, предполагающая территорию охотничьего, земледельческого, а позднее и иного социально-производственного коллектива. Эта форма территориальной организации, развившаяся исторически из предыдущей, не только доминировала при первобытно-общинном строе, но с теми или иными изменениями остается первичной вплоть до настоящего времени, воплощаясь в элементах системы местного самоуправления. Не случайно А.Грамши противопоставляет средневековые итальянские государства, “имевшие тогда форму государства-города”, территориальным государствам⁶⁴.

3. Государственная территориальная организация. Исторически осмысление территории, закономерностей ее правовых режимов происходило и происходит именно в рамках государственной территориальной организации через призму понятий “власть” и “государство”. Это во многом объясняет и сложившуюся в теории государства классификацию территорий по видам.

4. Надгосударственная территориальная организация. С созданием властных органов государственных конфедераций Нового времени, а в ХХ в. — наделенных властными полномочиями высших руководящих органов объединений государств надгосударственные территориальные организации стали играть в жизни человечества все большую роль. В отличие от традиционных межгосударственных структур, в которых принятие решения и его исполнение осуществляются в соответствии с принципом единогласия (консенсуса), надгосударственные территориальные организации, такие, как ООН или НАТО, предполагают наличие руководящих органов, в которых статус государств-субъектов существенно различен, а принятие решений осуществляется не только консенсусом, но и иными способами. Впрочем, такое деление очень условно.

Если вплоть до позднего средневековья отношения между государством и территорией рассматривались как отношение верховного владения (dominium eminens), то с осознанием территории как пространственного предела государственного властвования и необходимого элемента самого государства стало вырабатываться понимание многообразия видов территории.

1.6. Виды территории.

Подходы к классификации территорий различны. По основным видам правового режима территория подразделяется на три типа: государственную территорию, территорию с международным режимом и территорию со смешанным режимом⁶⁵.

Н.А.Ушаков выделяет земное и космическое пространства, подразделяя первое с точки зрения юридического статуса на две большие категории: пространство, составляющее территорию государств и каждого из них в отдельности, и пространство, находящееся вне пределов государственной территории (территорий)⁶⁶.

Английский правовед Я.Броунли говорит о четырех видах режима территорий: территориальном суверенитете; территории, на которую не распространяется суверенитет какого-либо государства или группы государств и которая имеет свой собственный статус (например, подмандатные и подопечные территории); res nullius (ничейной территории) и res communis (территории, принадлежащей всем)⁶⁷.

“Ничейную территорию” (res nullius) Я.Броунли видел как явление временное, поскольку она состоит из тех же элементов, что и территория государственная, она может юридически являться предметом завладения со стороны тех или иных государств, но по каким-либо причинам на нее еще не распространено территориальное верховенство.

Развитие общества требовало определенности в постоянном или временном статусе той или другой территории, и к середине ХХ в. сложилось шесть видов территорий:

а) каноническая территория;

б) государственная территория;

в) международная территория;

г) территория со смешанным режимом;

д) территория с переходным режимом;

е) административная территория как часть государственной.

Первый вид территории отражает взаимосвязь территории и религиозно-канонического мироустройства. Виды территории с четвертого по пятый связаны с ее правовым режимом в межгосударственных отношениях, а последний (шестой) отражает конституционную позицию во внутреннем (национальном) праве.

А. Каноническая территория.

Совмещение любой формы территориальной организации общества с определенной религией порождает единственный вид территории, не подразумевающий государственно-властных отношений - каноническую территорию. Исторически каноническая территория первична, подобно тому, как религиозные верования и обычное право предшествовали ныне существующим правовым системам.

Б. Государственная территория.

Государственной территорией принято считать такую территорию, которая “находится под суверенитетом определенного государства, то есть принадлежит определенному государству, осуществляющему в ее пределах свое территориальное верховенство”⁶⁸. С позиций международного права государственная территория выступает как пространство осуществления верховной власти государства, подчиненное его исключительному господству⁶⁹, как принадлежащая данному государству и находящаяся под его исключительной властью часть земного пространства, состоящая из суши с ее недрами, вод и воздушного пространства над сушей и водами,⁷⁰  а, например, Б.М.Клименко определил ее как территорию, которая “принадлежит в соответствии с общепризнанными принципами международного права определенному государству как субъекту международного права и в пределах которой политическая организация власти этого субъекта осуществляет свое верховенство”⁷¹.

В состав государственной территории входят:

1. Сухопутная территория, то есть вся суша в пределах государственных границ.

2. Водная территория, охватывающая:

а) внутренние (национальные) воды, включающие в себя морские воды, воды портов, воды заливов, берега которых принадлежат одному государству, если их ширина не превышает 24 морских миль, а также исторические заливы;

б) территориальное море — полоса прибрежных морских вод, ширина которых согласно Конвенции 1982 г. не должна превышать 12 морских миль.

Различие между внутренними и территориальными водами заключается в различных режимах плавания иностранных судов. На поверхность и недра дна территориального моря распространяется территориальное верховенство соответствующего государства. Недра, находящиеся под сухопутной и водной территорией государства, входят в состав его территории без каких-либо ограничений по глубине⁷².

3. Воздушное пространство над сухопутной и водной территорией, а также территориальным морем.

При рассмотрении территории как географической среды в ее состав фактически включают флору и фауну, естественные богатства, заключенные в недрах земли⁷³. А.Н.Талалаев, по существу, включает все это в понятие государственной территории⁷⁴. Следует согласиться с позицией Б.М.Клименко, который предлагает применять к фауне институт международно-правовой собственности и считать животный мир международно-правовой собственностью государства — субъекта международного права⁷⁵. Отсюда животные, как и вода, должны считаться собственностью того государства, в пределах которого они находятся, вплоть до момента их естественной миграции на другую территорию.

К спорным среди юристов-международников вопросам относится принадлежность кабельной территории, то есть конструкций (кабелей), проложенных в открытом море.

Отдельного рассмотрения заслуживают государственные территории с особым правовым режимом, прежде всего те, на которых действуют исключительные законы, чрезвычайное или военное положение, а также демилитаризованные территории и территории, находящиеся в аренде или под оккупацией.

В. Международная территория

Международная территория — это пространство, на которое не распространяется суверенитет какого-либо государства. Она определяется также как территория, принадлежащая всем (res communis).

К международной территории традиционно относятся:

— открытое море;

— воздушное пространство над открытым морем;

— дно морей и океанов за пределами национальной юрисдикции;

— Антарктика;

— космическое пространство, включая Луну и другие небесные тела.

Территориями с международным режимом принято считать те земные пространства, которые лежат за пределами государственной территории и, не принадлежа какому-либо государству в отдельности, находятся в соответствии с международным правом в общем пользовании всех государств. К ним относятся, прежде всего, открытое море, воздушное пространство над ним и глубоководное морское пространство за пределами континентального шельфа.

Открытое море. В соответствии с международным правом, слова “открытое море” означают все части моря, которые не входят ни в территориальное море, ни во внутренние воды какого-либо государства (ст.1 Конвенции об открытом море от 29 апреля 1958 г.). Открытое море открыто для всех наций и никакое государство не вправе претендовать на подчинение какой-либо части его своему суверенитету. Запрет национального присвоения гарантирован условиями свободы открытого моря, включающими:

— свободу судоходства;

— свободу рыболовства;

— свободу прокладывать подводные кабели и трубопроводы;

— свободу летать над открытым морем (ст.2 Конвенции 1958 г.).

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. расширила круг условий свободы открытого моря и изложила их чуть иначе. Отныне свобода открытого моря включает, в частности, как для прибрежных государств, так и для государств, не имеющих выхода к морю:

а) свободу судоходства;

b) свободу полетов;

c) свободу прокладывать подводные кабели и трубопроводы, с соблюдением Части VI Конвенции;

d) свободу возводить искусственные острова и другие установки, допускаемые в соответствии с международным правом, с соблюдением Части VI Конвенции;

e) свободу рыболовства, с соблюдением условий, изложенных в Разделе 2 Конвенции;

f) свободу научных исследований, с соблюдением Частей VI и XIII Конвенции.

Дно морей и океанов за пределами национальной юрисдикции провозглашено Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. общим наследием человечества (п. 6 Преамбулы Конвенции). Территория дна морей и океанов за пределами континентального шельфа, получившая название международного района морского дна, не подлежит национальному присвоению.

Ни одно государство не может претендовать на суверенитет или суверенные права или осуществлять их в отношении какой бы то ни было части района или его ресурсов и ни одно государство, физическое или юридическое лицо не может присваивать какую бы то ни было их часть (ст. 137 Конвенции).

Статус этого вида международной территории характеризуется несколькими важными чертами:

1) исключение национальной юрисдикции;

2) деятельность на ней на благо всего человечества (ст.140);

3) использование исключительно в мирных целях (ст.141);

4) осуществление всех прав на ресурсы территории (района), принадлежащих человечеству, специальным международным органом по морскому дну (ч. 1 ст. 153);

5) параллельная разработка ресурсов: международным органом через свое предприятие и государствами — участниками Конференции “в ассоциации с международным органом” либо государственными предприятиями, либо физическими или юридическими лицами, имеющими гражданство государств-участников или находящимися под эффективным контролем этих государств (п. “b” ч. 2 ст. 153);

6) непризнание многими ведущими промышленно развитыми государствами мира. Так, в августе 1984 г. США, Великобритания, ФРГ и еще пять государств заключили сепаратные соглашения по обеспечению разработки минеральных ресурсов перспективных районов дна Мирового океана, минуя нормы Конвенции 1982 г.

Антарктика занимает площадь около 52,5 млн. кв. км, включая в себя ненаселенный материк Антарктиду (площадь 13 975 тыс. кв. км, в том числе 1582 тыс. кв. км — шельфовые ледники и острова, причлененные к Антарктиде ледниками), прилегающие к нему острова (в том числе Южные Оркнейские, Южные Сандвичевы, Южные Шетлендские), а также части Атлантического, Тихого и Индийского океанов, называемые нередко Южным или Антарктическим океаном.

Границей антарктической территории обычно считают зону схождения северных, относительно более теплых, и южных, холодных поверхностных вод, которая проходит в основном в пределах 48—60° южной широты. Но режим Договора 1959 г. распространен на район южнее 60-й параллели южной широты (ст.VI).

Космическое пространство. Космическое пространство, включая Луну и другие небесные тела, открыто для исследования и использования всеми государствами без какой бы то ни было дискриминации на основе равенства и в соответствии с международным правом, при свободном доступе во все районы небесных тел (ст.I Договора о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, от 27 января 1967 г.). Космическое пространство также не подлежит национальному присвоению.

На Луне и других небесных телах запрещается создание военных баз, сооружений и укреплений, испытание любых типов оружия и проведение военных маневров, но при этом допускается использование военного персонала для научных или иных мирных целей, а также не запрещается использование любого оборудования или средств, необходимых для мирного исследования Луны и других небесных тел (ст.IV).

При всей важности отличий в правовом режиме рассмотренных выше видов территории можно выделить их общие типовые черты международной территории:

1) регулирование их статуса только международным правом;

2) исключение любых форм национального присвоения территории, включая провозглашение на них суверенитета, оккупации и любых других;

3) открытость для исследования и использования всеми государствами без каких-либо изъятий;

4) равенство прав государств в исследовании и использовании этой территории;

5) свободный доступ во все районы этой территории;

6) использование в мирных целях;

7) совмещение при использовании этой территории национальных интересов с интересами поддержания международного мира и безопасности, развития международного сотрудничества;

8) сохранение соответствующей национальной юрисдикции над объектами, находящимися в пределах этой территории.

К специальным органам, призванным обеспечивать правовой режим международной территории, относится, например, Комитет ООН по использованию космического пространства в мирных целях, учрежденный Генеральной Ассамблеей ООН в 1959 г.

Г. Территория со смешанным режимом

Существуют территории, которые хотя и не входят в состав государственных территорий, но определенные государства имеют на них суверенные права. Речь идет о континентальном шельфе и морских экономических зонах, в отношении которых за каждым прибрежным государством закреплены права на разведку и разработку природных ресурсов прилегающих к нему континентального шельфа и экономической морской зоны, а также на охрану природной среды этих территорий (Конвенция о континентальном шельфе 1958 г., Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.).

Континентальный шельф и морские экономические зоны образуют территории со смешанным правовым режимом.

Согласно Федеральному Закону России от 30 ноября 1995 г. “О континентальном шельфе Российской Федерации” континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам Российской Федерации (ст. 1).

Одновременно с Конвенцией о территориальном море и Конвенцией об открытом море 29 апреля 1958 г. была принята Конвенция о континентальном шельфе, закрепившая международно-правовой режим этого вида территории. Конвенция ООН 1982 г. по морскому праву осуществила дальнейшую регламентацию режима этой территории.

Под континентальным шельфом в международном праве понимают:

а) поверхности и недра морского дна подводных районов, примыкающие к берегу, но находящиеся вне зоны территориального моря, до глубины 200 м или, за этим пределом, до такого места, до которого глубина покрывающих вод позволяет разработку естественных богатств этих районов;

б) поверхности и недра подобных районов, примыкающих к берегам островов (ст.1 Конвенции о континентальном шельфе).

Ширина континентального шельфа, установленная п. 1 ст. 76 Конвенции 1982 г., составляет 200 морских миль, а в ряде случаев, оговоренных п. 4—6 указанной статьи, эта ширина может быть увеличена до 350 миль при согласии на то Комиссии по границам континентального шельфа. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.

Наличие на шельфе островков и атоллов, принадлежащих другим государствам, не может дать им никаких правооснований на суверенные права на континентальный шельф. Указанные островки могут иметь лишь 12-мильную полосу территориального моря и прилежащую зону.

Д. Территория с переходным режимом

Территории с переходным (временным) правовым режимом, также как и предыдущие, относятся к сфере международного права. Среди них: несамоуправляющиеся территории, подмандатные и подопечные территории, территории с неопределившимся статусом, ничейные территории, а также территории, в отношении которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиум.

К территориям с переходными режимами относятся существовавшие ранее колониальные территории, протектораты и доминионы.

Применительно ко всем группам колоний следует признать справедливым и ныне положение советского международного права о том, что насильственное удержание стремящегося к независимости народа в границах государства-метрополии во всех случаях — противоправная аннексия, независимо от того, как давно она совершена⁷⁶. Советский Союз и сменившая его Российская Федерация не укладываются в схему “метрополия” (центр, русские области) — “колонии” (регионы, особенно окраинные). Но приведенное утверждение важно для понимания судьбы Крыма и Абхазии.

Статус доминиона имели самоуправляющиеся территории Британской империи Австралия, Канада, Новая Зеландия, Южно-Африканский Союз, Ньюфаундленд. На положении доминиона находилась с 1921 по 1949 г. Южная Ирландия (ныне Ирландская Республика). “Англия — писал в 1933 г. Дж.Неру, — сокращает свои притязания на господство от мировых масштабов до ограниченных пределами империи; чтобы сохранить эту империю, Англия согласилась на большие изменения в ее структуре. Доминионы обладают известной независимостью, хотя они во многих отношениях связаны британской финансовой системой”⁷⁷.

В доминионах мы имеем дело с территориями, на которых складывается противостояние старого, часто насильственно привнесенного извне суверенитета, с суверенитетом еще только формирующимся. Близки им по проблемам своего статуса и территории, в отношении которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиумы.

С формированием наций и развитием национальной государственности на территориях колониальных владений европейских держав складывается народный суверенитет. Осознав последний, население этих территорий требует и добивается все большего расширения своих прав, а затем в той или иной форме — реализации своего права на самоопределение. Именно в силу указанного процесса колониальный режим территорий меняется на статус доминионов и затем на режим опеки либо суверенного государства.

В процессе развития государственности доминионов Британская империя колебалась в своей трансформации между федерацией и союзом суверенных государств. Национальные традиции направили ее развитие по второму пути.

Протекторат (покровительственные отношения) над той или иной территорией предполагал изначально договорные отношения между сильным и слабым государствами, устанавливающие особые взаимные обязанности и права. Протектораты были колониями, по отношению к которым метрополия осуществляла внешнеполитические и оборонные функции при внешнем сохранении доколониальных форм правления. Внешне же более сильное государство должно было защищать своего партнера по договору, а он, сохраняя свой суверенитет, должен был, в свою очередь, исполнять свои, оговоренные договором обязательства. Несоблюдение договора любой из сторон вело к освобождению от встречных обязательств и другой стороны.

Истоки протектората кроются в раннефеодальных ленных обязательствах. Так, именно из ленных отношений поздней Римской империи вырос протекторат Испании над территорией Монако (с 1524 г.), в 1643 г. права государства-покровителя перешли к Франции, а в 1815 г. даже к Сардинии (после того, как революционная Франция включала в 1793—1814 гг. Монако в состав своей государственной территории). Версальский договор 1919 г. включил в свои заключительные положения переписку между Францией и Швейцарией по некоторым территориальным вопросам, в том числе и “принятие к сведению” сторонами договора 1918 г. о протекторате Франции над Марокко. По Версальскому договору Германия не только отказалась от всех своих прав в Египте и Марокко (включая имущественные), но и безоговорочно признала над территорией Египта протекторат Великобритании, а над территорией Марокко - Франции.

Договорный характер протектората эволюционировал в сторону отношений одностороннего открытого властвования и подчинения, чему способствовало все более частое установление протектората в результате войн. Так, после русско-турецкой войны 1828—1829 гг. согласно Адрианопольскому миру территории Молдавии и Валахии, оставаясь турецкими вассальными владениями (пусть и с определенной “автономией”), перешли (до 1856 г.) под протекторат России. Аналогичный характер имел протекторат Великобритании над Ионическими о-вами в 1815—1862 гг.

XIX в. не только совершенствовал формы государственного покровительства (так, например, решением Венского конгресса часть территории Польши, т.н. “Краковская республика”, находилась с 1815 по 1846 г. под общим протекторатом России, Пруссии и Австрии), но и просто трансформировал протекторат в особый род завладения территорией (прежде всего в Африке и Полинезии). Не случайно Африканская конвенция 1885 г. соединила принятие протектората на африканской территории с оккупацией.

Устав Лиги Наций (ст. 22) ввел понятие подмандатной территории как особого вида протектората, опирающегося на нормы международного права. Система мандатов Лиги Наций, как впоследствии и назначение опеки со стороны ООН, предоставляла особый статус определенным территориям и проживающим на них жителям. Как подчеркнул позже Международный суд, “мандат” вводился “в интересах жителей определенной территории и человечества в целом как международный институт, преследующий международную цель — священную миссию цивилизации”⁷⁸. Конечно же, и мандат Лиги Наций часто продолжал прикрывать захватнические планы ведущих европейских держав, спешивших, особенно в 1919 г., получить под свое управление владения потерпевших военное поражение Германии и Оттоманской империи. Мандаты были установлены соглашениями союзников, утвержденными Лигой Наций. Подмандатные территории были разделены на три категории, различавшиеся их степенью колониальной зависимости от государств-мандатариев.

Территории, подпавшие под мандат “А”, формально признавались самостоятельными государствами, находящимися “под руководством” государства-мандатария до тех пор, пока они не будут в состоянии самоуправляться без посторонней помощи и советов.

Территории, подпавшие под мандат “B”, находились у мандатария в административном управлении под условием определенных обязательств в отношении местного населения (например, по непривлечению его к военной службе, запрету рабства, недопущению торговли оружием и спиртными напитками).

Мандат “C” позволял мандатарию ввиду “удаленности от центров цивилизации” включить (инкорпорировать) соответствующую управляемую территорию в состав своей территории как “нераздельную часть”.

В первую категорию были включены территории бывшей Оттоманской империи Сирия, Палестина, Ливан, Месопотамия. Во вторую — территории бывших германских колоний в Средней Африке Камерун, Танганьика, Того, Руанда-Урунди, Германская Восточная Африка. Подмандатными территориями третьей категории стали бывшие тихоокеанские владения Германии и находившаяся ранее под ее властью Юго-Западная Африка.

Распределение конкретных подмандатных территорий между державами-победительницами соответствовало их военно-политическому потенциалу. Британская империя получила Ирак, Палестину, Трансиорданию, западную часть Камеруна, часть Того, Танганьику, Юго-Западную Африку и тихоокеанские Новую Гвинею, Новую Ирландию, Новую Британию, западную часть Самоа, Науру, Соломоновы о-ва. У Франции оказался мандат на территории Сирии, Ливана и большую часть Того, у Бельгии — на Руанду-Урунди. Япония “довольствовалась” Каролинскими, Мариинскими и Маршалловыми о-вами и о. Яп. Примечательно, что при выходе из Лиги Наций Япония свои подмандатные территории не вернула.

В июне 1945 г. Объединенные Нации с момента создания своей Организации провозгласили в гл.XII Устава ООН международную систему опеки “для управления теми территориями, которые могут быть включены в нее последующими индивидуальными соглашениями и для наблюдения за этими территориями” (ст.75). Система опеки была распространена на территории трех категорий, которые могли быть включены в нее соглашениями об опеке: а) территории, находившиеся на тот момент под мандатом; b) территории, которые могли быть отторгнуты от вражеских государств в результате второй мировой войны, и c) территории, добровольно включенные в систему опеки государствами, ответственными за их управление (ст.77).

К концу XX века своим правом на самоопределение воспользовались все подопечные территории.

Декларация в отношении несамоуправляющихся народов, включенная главой XI в. Устав ООН, закрепила ответственность членов Организации за управление территориями, народы которых не достигли еще полного самоуправления. Советское международное право определяло такие территории как “собственно колонии империалистических держав”⁷⁹.

Первый список несамоуправляющихся территорий составили в 1946 г. Австралия, Бельгия, Великобритания, Дания, Нидерланды, Новая Зеландия, Соединенные Штаты Америки и Франция, включившие в него 72 территории, находившиеся под их управлением. Восемь из этих территорий стали к 1959 г. независимыми государствами, а 21 территория (в том числе Гавайи, Гренландия, Пуэрто-Рико) де-факто утратили режим несамоуправляющихся по различным причинам, часто односторонним усмотрением управляющего государства.

К несамоуправляющимся территориям изначально были отнесены многие колониальные владения стран антигитлеровской коалиции, не подпавшие под статус подмандатной или подопечной территории. С 1960 по 1990 г. 53 территории получили ту или иную форму самоуправления. К 1995 г. сохранилось 17 несамоуправляющихся территорий. Среди них Западная Сахара, управлявшаяся до 1975 г. Испанией, и Восточный Тимор, в отношении которого Португалия проинформировала в апреле 1977 г. Генерального секретаря ООН, что эффективное осуществление ею суверенитета над его территорией прекратилось в августе 1975 г. В режиме главы XI Устава ООН находятся под управлением:

США — Американское Самоа, Гуам и Виргинские о-ва США;

Великобритании — Питкэрн, Ангилья, Британские Виргинские о-ва, Каймановы о-ва, Фолклендские (Мальвинские) о-ва, Гибралтар, Монтсеррат, о. Святой Елены, о-ва Теркс и Кайкос;

Новой Зеландии — Токелау;

Франции — Новая Каледония.

Правовой режим территорий с неопределившимся статусом (sub judice) не предполагает существования суверенитета государства, владеющего этой территорией, но и не превращает территорию в ничейную (terra nullius). Государство, в ведении которого находится соответствующая территория, осуществляет свою юрисдикцию и функции управления в пределах, установленных межгосударственными правовыми актами, определяющими статус территории. Статус населения (государственная принадлежность, гражданство) складывается при этом сообразно каждому конкретному случаю.

Неопределившийся статус следует признать за территорией, находящейся под оккупацией или под незаконным владением. В первом случае ситуация продолжается до завершения войны и достижения послевоенного урегулирования, во втором (как, например, с сохранением полуострова Крым в составе Украины после 1991 г.) — неопределенный срок до достижения межгосударственной договоренности. При этом в обоих случаях предоставление и лишение гражданства не должно являться вопросом внутренней юрисдикции управляющего государства.

“Ничейная земля” (terra nullius). Еще Г.Гроций отмечал, что “ничья земля” приравнивается к территории противника по праву вести на ней военные действия⁸⁰. Сегодня можно сказать, что правовой статус “ничейной земли” (terra nullius) определяется, во-первых, тем, что такие территории свободны для всеобщего пользования и эксплуатации всеми, и, во-вторых, сохранением правовой защиты мирового сообщества за лицами, на них проживающими. Отсутствие суверенитета какого-либо государства препятствием к тому не является. Государства могут осуществлять свою юрисдикцию в отношении физических и юридических лиц, находящихся на ничейной территории.

До Парижской конференции 1920 г. ничейной территорией были о-ва Шпицберген, что подтверждало соглашение между Россией, Норвегией и Швецией 1872 г. Коллективный договор от 9 февраля 1920 г. Великобритании, Дании, Италии, Нидерландов, Норвегии, США, Франции, Швеции и Японии закрепил за архипелагом Шпицберген суверенитет Норвегии (до второй мировой войны к договору присоединилось еще 25 государств, в том числе СССР).

Е. Административная территория

Конституционное право многих стран мира употребляет понятие “территория” применительно к своему внутреннему устройству.

В ст. 3 Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. было записано, что территория этого государства включает в себя территории самостоятельных земель (субъектов федерации). Аналогичная норма закреплена многими другими конституциями. Так, в соответствии со ст. 67 Конституции Российской Федерации ее территория включает территории ее субъектов. При этом ст. 9 Конституции России провозглашает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются “как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории”, а ст. 131 Конституции, еще более расширяя содержание понятия “территория”, гласит, что местное самоуправление в России осуществляется “в городских, сельских поселениях и на других территориях” с учетом исторических и иных местных традиций. И далее: “Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий”.

В США территориями изначально назывались все области, не имевшие в отличие от штатов самостоятельного правительства и управлявшиеся непосредственно администрацией США. Практика шла по тому пути, что все штаты, за исключением первых тринадцати, а также Техаса, Калифорнии и Западной Виргинии, были сначала территориями. Так, в 1876 г. среди отдельных административных территорий было восемь организованных территорий (Айдахо, Аризона, Вайоминг, Вашингтон, Дакота, Монтана, Новая Мексика, Юта) и две в тот момент еще неорганизованные территории (Аляска и Индейская территория).

Организованная административная территория управлялась на основе специальных законов, принятых федеральным конгрессом. Во главе исполнительной власти стоял назначаемый президентом США губернатор, ответственный перед федеральным правительством. Представительные органы государственной власти избирались населением, иногда имея право преодолеть вето губернатора на свои решения. Судьи назначались президентом США. В выборах президента США такие территории участия не принимали. С ростом численности населения и формированием социально-экономической инфраструктуры Организованные территории добивались принятия их в число штатов. Иногда этот процесс был длителен. Так, неоднократные обращения к федеральному конгрессу со стороны территории Юта долго оставались без ответа, поскольку конгресс добивался предварительной отмены на этой территории многоженства.

Неорганизованные административные территории США, ныне не существующие, управлялись назначенной президентом США администрацией и не имели собственных органов народного представительства (законодательных собраний).

Во французском административном праве среди юридических лиц, подчиненных режиму публичного права, помимо государства и государственных учреждений существует понятие территориального коллектива (ст. 72 Конституции Франции). Территориальные коллективы во Франции — это регионы, которые находятся между национальным уровнем — государством и местными уровнями — департаментами и коммунами⁸¹. Территориальный коллектив как разновидность административной территории подчиняется общим принципам управления. Территориальные коллективы во Франции делятся на два вида: во-первых, коммуны, департаменты и регионы, подпадающие под действие норм общего права, и, во-вторых, коллективы Парижского региона, Корсика, заморские департаменты и территории — то есть те, что имеют особый статус. Признаками территориального коллектива (а такое его определение стало традиционным с конца XVIII в.) принято считать его особый статус, территориальную подведомственность и общее целевое назначение⁸².

От Франции идею территориальных коллективов унаследовал Алжир, национальное право которого определило коммуну как первичный территориальный, политический, административный, экономический, социальный и культурный коллектив (ст.1 Ордонанса № 67—24 от 18 января 1967 г., содержащего Коммунальный кодекс). Кроме того, здесь введено понятие вилайи как публичного территориального коллектива, наделенного правами юридического лица и финансовой автономией (ст.1 Ордонанса № 69—38 от 23 мая 1969 г., содержащего кодекс вилайи).

§ 2. Территориальные аспекты государственного суверенитета

2.1. Территориальный суверенитет

Компетенция государства в отношении его территории определяется прежде всего понятиями суверенитета и юрисдикции. Так, в Декларации о государственном суверенитете РСФСР (1990 г.) было заявлено: “Первый Съезд народных депутатов... торжественно провозглашает государственный суверенитет Российской Советской Федеративной Социалистической Республики на всей ее территории...”, “Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума”.

Суверенитет является не только исторической категорией, но и характеризует юридическую природу осуществляющегося государственного властвования, является тем необходимым критерием, который дает возможность отличить государство от других публично-правовых союзов, отграничить сферу властвования каждого государства как субъекта суверенной власти в пределах своей территории от сферы власти других государств⁸³. Идея суверенитета, присутствовавшая уже в ранних теологических трактовках государства, специфически трансформируется в их современных вариантах. Так, в Конституции Исламской Республики Иран закреплено, что абсолютная власть над миром и человеком принадлежит Богу, который дал человеку власть над своей общественной жизнью, и никто не может отобрать у человека это Божественное право, не может поставить его на службу интересам какого-то человека или группы людей. Народ осуществляет это право, данное Богом, так, как это указано в Конституции (ст.56 Конституции ИРИ 1979 г.).

Теоретические споры вокруг проблемы суверенитета давно уже стали ключевым инструментом политического противоборства. В качестве примера В.Л.Цымбурский справедливо приводит попытку литовского ученого А.Бурачаса свести всю идею суверенитета к правам нации и личности, забыв и Ж.Бодена и всю историю этой идеи⁸⁴. В контексте вполне конкретных политических интересов литовской политической элиты начала перестройки А.Бурачас утверждал, что суверенитет есть не что иное, как “совокупность полновластия нации и прав, гарантирующих независимость личности... Суверенитет нации выражается в первую очередь в возможностях ее свободного политического самоопределения, в правах нации на занимаемую ею испокон веков исторически сложившуюся территорию, ее природные и ископаемые ресурсы, также в верховенстве ее законодательства и избранной ею государственной власти, в национальном гражданстве”⁸⁵. Таким образом, мы видим не только отождествление нации с этносом, отрицание по умолчанию суверенитета народа, но и растворение государственного суверенитета в том же суверенитете нации. Некий, не поддающийся определению “суверенитет” личности выдвигается при этом лишь декоративным прикрытием этно-национальных притязаний. А какова же при этом роль государства?

Своего рода ответ на этот вопрос содержится в “Тюремных тетрадях” А.Грамши. В начале 30-х г. ХХ в. он писал: “Поскольку государство есть упорядоченное общество, оно суверенно”, вплоть до того, что оно не может иметь юридических границ (для него не могут служить границей субъективные нормы публичного права, ибо они могут быть изменены государством во имя новых социальных потребностей)⁸⁶. Многие современные юристы вводят понятие “суверенитет” в качестве одного из сущностных при определении самого понятия “государство”. Например, по мнению Н.А.Ушакова, “государство — особая организация по управлению делами существующего на определенной территории человеческого общества, обладающая специфическим свойством суверенитета”⁸⁷. Н.А.Уша­ков дает следующее определение государственной территории: “Государственная территория — это земное пространство, находящееся под суверенитетом данного государства. Соответственно, негосударственная территория — земное пространство, не находящееся под суверенитетом какого-либо государства”⁸⁸. Сам суверенитет, по мнению некоторых отечественных правоведов, может быть только неограниченным. Так, по утверждению Д.Л.Златопольского, “государственный суверенитет вообще не может быть ограничен потому, что... он представляет собой определенное свойство государства, в силу которого оно является независимым и самостоятельным как внутри, так и вне пределов своих границ”⁸⁹.

Но такое романтическое понимание суверенитета вступило в противоречие с послевоенными реалиями. В 1945 г. после поражения гитлеровской Германии четыре союзные державы — СССР, США, Великобритания и Франция — приняли на себя верховную власть в Германии, распределив между собой ее территорию по соответствующим зонам оккупации. При этом Германское государство продолжало существовать, а фактическое ограничение его суверенитета не вело к формальному переходу этого суверенитета к оккупационным державам. Уместно в связи с этим привести суждение Г. Гроция, который подчеркивал, что “земли не считаются захваченными с момента их занятия... требуется длительное владение”⁹⁰. Период такого владения — проблема эффективной оккупации (подробнее см. главу 17).

Территориальный суверенитет Германии определялся, во-первых, продолжением ее существования в качестве субъекта международного права и, во-вторых, признанием принадлежности территории этому субъекту права, а не тем государствам, которые ею в данный момент управляли. Ст. 23 Конституции ФРГ 1949 г. гласила: “Настоящий Основной закон распространяется в первую очередь на территории земель Бадена, Баварии, Бремена, Большого Берлина, Гамбурга, Гессена, Нижней Саксонии, Северной Рейн-Вестфалии, Рейнланд-Пфальца, Шлезвиг-Гольштейна, Вюртемберг-Бадена и Вюртемберг-Гогенцоллерна. В остальных частях Германии он вступает в силу по их присоединении”⁹¹.

Сказанное подтверждается механизмом рождения ФРГ и ГДР, когда для дипломатического признания вновь образованных государств потребовалось формальное признание мировым сообществом, во-первых, факта раскола Германии на два равноправных государства и, во-вторых, закрепления за каждым из этих государств соответствующих территорий, оккупированных союзными державами.

Иной была ситуация с территориальным суверенитетом Австрии, освобожденной от гитлеровцев в 1945 г. Государственным договором о восстановлении независимой и демократической Австрии от 15 мая 1955 г. Австрию, подвергнутую в 1938 г. аншлюсу (насильственному присоединению к Германии), Союзные и Соединенные Державы именно восстановили как суверенное государство, взяв на себя обязательство уважать ее территориальную целостность. Австрии был запрещен политический или экономический союз с Германией. Интересно, что на Австрию возлагалась обязанность не наносить ущерба своей территориальной целостности, политической или экономической независимости (п. 2 ст. 4 Договора)⁹².

Территория не находится и по своему содержанию не может находиться в неких правовых отношениях с государством. Правоотношения возможны только по поводу территорий. Как юридическое понятие территория государства может рассматриваться лишь опосредованно, через правовой режим, установленный в отношении территории на основании принципа территориального верховенства.

Суверенитет государства распространяется за пределы его сухопутной территории и его внутренних вод на морской пояс, примыкающий к его берегу и называемый территориальным морем. Суверенитет прибрежного государства распространяется на воздушное пространство над территориальным морем, равно как и на поверхность и недра его дна (ст. 1 и 2 Конвенции 1958 г. о территориальном море и прилегающей зоне). В состав государственной территории Российской Федерации, как прежде и СССР, входят не только уже открытые, но и могущие быть открытыми в будущем все земли и острова, находящиеся в пределах Арктического сектора.

Юридическая природа государственной территории раскрывается:

1) в соответствующих властных установлениях государства;

2) в отношениях одного государства с другими государствами по поводу территории.

2.2. Юрисдикция государства. Территория и нормы права

Территориальная юрисдикция (jurisdictio (лат.) — судопроизводство) представляет собой установленную законом (или иным нормативным актом) совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, т.е. оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям⁹³, судебный, законодательный и административный аспекты общей правовой компетенции государства. Юрисдикция всегда имеет территориальный характер, выражающийся в прямой зависимости предмета юрисдикции от его пространственного местонахождения, режима территории и разумности интересов той юрисдикции, которую стремятся осуществить. Наиболее ярко это проявляется в уголовной юрисдикции, где непреложно признается принцип принадлежности юрисдикции судам того места, где совершено преступление.

Юрисдикция в точно установленных законом пределах и случаях осуществляется органами государственной власти (судом, органами исполнительной власти, разного рода инспекциями, администрацией предприятий и учреждений) и органами общественности (например, судами чести или товарищескими судами). Решения любого органа вне пределов его юрисдикции являются незаконными и подлежат отмене.

Понятие юрисдикции значительно уже понятия территориального верховенства. Но, с другой стороны, юрисдикция государства может осуществляться в районах, где государство не осуществляет территориального верховенства. Так, согласно морскому праву прибрежное государство может в определенных случаях осуществлять контроль в зоне открытого моря, прилежащей к территориальному морю⁹⁴.

Территориальные пределы действия права — это уже сфера политики. Через законотворчество политика государства находит свое воплощение в принципах права. Не случайно все правовые системы предполагают (явно или по умолчанию), что “в случае отсутствия законодательных установлений необходимо соблюдать политику государства” (ст. 6 Общих положений гражданского права КНР). Есть и другой аспект этой проблемы. Правовой вакуум может быть и случайным, и преднамеренным. Именно политика определяет, где действует право, а где ему нет места.

В отрыве от территориального аспекта невозможно уяснить понятие правовой нормы. Сами по себе правовые нормы выступают в качестве социальных моделей и принципов (даже в части конструирования тех или иных юридических механизмов), обязательный характер которых начинается лишь с определения границ пространства принудительного действия этих норм.

Сказанное относится к нормам отраслей любого национального права. Территориальную обусловленность, например, закрепляет параграф 1 ст.2 Федерального закона Австрийской Республики “О правовом положении национальных меньшинств” (1976 г.), а ст. 8 Общих положений гражданского права КНР (1986 г.) содержит принцип: “При осуществлении гражданской деятельности в пределах территории Китайской Народной Республики применяются законы и положения Китайской Народной Республики, если законодательством не предусмотрено иное. Относящиеся к гражданам положения настоящего Закона применяются к находящимся в пределах территории Китайской Народной Республики иностранцам и лицам без гражданства, если законодательством не предусмотрено иное”. Алжирский ордонанс № 65 — 278 от 16 ноября 1965 г. “О судебной организации” начинался с учреждения пятнадцати судов “на всей национальной территории” (ст.1), при этом “в границах территориальной юрисдикции” каждого суда учреждались трибуналы; их количество, место пребывания и юрисдикция устанавливались декретом (ст.2).

Не случайно, когда силами карательных органов США 18 ноября 1978 г. в джунглях Гайаны было совершено массовое убийство 918 американских граждан — членов организации обездоленных жителей США “Храм народов”, склонявшихся к эмиграции в СССР, это было выдано за массовое самоубийство мужчин, женщин и детей. Малейший намек на официальное признание причастности к свершившемуся злодеянию американских спецслужб породил бы обвинения США в проведении политики государственного терроризма и попрании суверенитета Гайаны⁹⁵.

В межгосударственных отношениях для признания и применения конкретных норм права потребовалось закрепить в соответствующих актах не только взаимные обязательства защищать территориальную неприкосновенность и политическую независимость, но и объединить усилия в достижении общих целей (гл. I Устава ООН). Любой международный договор, если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, обязателен для каждого участника в отношении всей его территории (ст.29 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.).

С изменением территории, например в результате размена ее спорными участками между государствами, автоматически, т.е. без какого-либо дополнительного решения, изменяется (начинается или прекращается) действие правовых норм соответствующего государства на всем пространстве, претерпевшем изменения.

При неизменности территории государства процесс развития правовой системы идет по своим внутренним законам и зависит лишь от социально-экономической и политической ситуации в обществе. В этом случае правовые нормы претерпевают изменения по существу при сохранении неизменным общего правового пространства государства.

2.3. Неотчуждаемость государственной территории

Существенным признаком территориального верховенства государства является принцип неотчуждаемости государственной территории. Он предполагает, что никакая часть государственной территории не может быть отчуждена в какой-либо форме другому государству, кроме как в силу собственного свободного решения передающего ее государства. Утрачивая территорию, государство исчезает. То, что правительства таких государств иногда находят убежище за границей и продолжают признаваться другими государствами — слабое утешение. Например, во время второй мировой войны говорить о Польше и Бельгии как о самостоятельных государствах после захвата их территории немецкими фашистами было уже нельзя. Основная задача правительств в изгнании — восстановление своей юрисдикции над территорией.

В то время, как суверенитет есть юридическое обозначение статуса государства, юрисдикция государства характеризует конкретные аспекты этого статуса, прежде всего определенные права, привилегии и компетенцию. В компетенцию государства включают значительные права в отношении внутренней организации и распоряжения территорией.

Существуют ситуации, когда и без передачи всей территории одного государства другому принцип неотчуждаемости территории нарушается в такой мере, что может возникнуть вопрос о территориальном верховенстве этого государства. Примеры тому: размещение чужих военных баз, воинских подразделений на территории. Если это сделано даже на основе договора и взаимного согласия, но при политическом или ином давлении более сильного государства — такую ситуацию можно квалифицировать как ущемление независимости и самостоятельности соответствующего государства. Не случайно в Конституциях отдельных государств прямо закреплен запрет размещения каких-либо иностранных военных баз на территории страны даже в мирных целях (см., например, ст.146 Конституции Ирана).

Нельзя к тому же не упомянуть, что за государством, размещающим на территории другого свои вооруженные силы, признается право юрисдикции в отношении личного состава войск, его имущества. Здесь мы говорим о распространении юрисдикции на лиц и имущество, но не на территории. Если же иностранное государство стремится к ликвидации территориального суверенитета другого государства, подмене его своим собственным суверенитетом, то принцип неотчуждаемости нарушается, следствием чего является утрата государственного суверенитета либо полностью, либо в отношении рассматриваемой части территории.

Осуществление государством своих суверенных прав не всегда соединено с реализацией территориального суверенитета. Так, право прохода не обязательно предполагает суверенитет над соответствующими участками территории.

Вопрос о допустимости отчуждения прав на территорию одного государства в пользу другого государства был и останется одним из наиболее злободневных. Исходным моментом в решении этой проблемы выступает признание за государством как за субъектом международных отношений права публичной международно-правовой собственности на свою территорию. Б.М.Клименко обоснованно подчеркивает, что это собственность особого рода, далеко не тождественная гражданско-правовой собственности⁹⁶.

Развивавшиеся в послевоенной Европе идеи о том, что современные тенденции (развитие международных отношений, формирование системы международных экономических, профессиональных, научных и иных организаций, современных средств связи, попытки унификации законодательств различных государств, международного регулирования путем конвенций, примат международного права и т.п.) направлены на умаление значения, обесценивание территории, и последняя более не является сферой исключительного влияния государственной власти, не выдержали испытания временем. Нет оснований считать, что решение глобальных проблем человечества невозможно при существовании государственных границ. Стабильность территории утверждается с появлением понятия “государственная граница”, которое ориентировочно возникло к XI в., но получило современное понимание позднее лишь с развитием картографии.

Современное государство не воспринимается иначе, как в пределах четко ограниченного пространства. Его внутренние, административно-территориальные границы определяются исключительно самим государством, обычно его органом высшей власти.

В 1972 г. в разговоре с писателем Ф. Чуевым В.М. Молотов, подчеркивая решающую роль И.В. Сталина в формировании карты нынешних независимых государств, говорил: “Одно создание среднеазиатских республик — это целиком его, сталинское дело! И границы, и само открытие целых народов, которыми никто не интересовался в центре и не знал их по-настоящему... Ведь острая борьба шла. Казахи, например, их верхушка, дрались за Ташкент, хотели, чтоб он был их столицей. Сталин собрал их, обсудил это дело, посмотрел границы и сказал: “Ташкент — узбекам, а Верный, Алма-Ата — казахам”. И стоял на этом нерушимо”⁹⁷.

Таким образом геополитической реальностью стали и границы “Северного Казахстана”, произвольно провозглашенные в основной своей части в 1922 г. Сибревкомом. И нет никаких актов СССР или РСФСР. По оценкам современных исследователей, в основе решений об этих границах — региональные соглашения местных чиновников о границах, когда “ВЦИК не диктовал свою волю, а в лучшем случае утверждал то, о чем договорились стороны на местах”⁹⁸. Произвол в государственно-территориальном устройстве СССР продолжался и позже, когда многократно перекраивались границы российских северокавказских республик и краев, менялась принадлежность отдельных участков территории в других регионах.

В качестве яркого примера произвола можно привести и государственное решение по Республике Немцев Поволжья. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 7 сентября 1941 г. было “признано необходимым”:

“1. Включить в состав Саратовской области нижеследующие районы бывшей Республики Немцев Поволжья: Бальцерский, Золотовский, Каменский, Терновский, Куккуский, Зельманский, Красноярский, Марксштадтский, Унтервальденский, Федоровский, Гнаденфлюрский, Краснокутский, Лизандергейский, Мариентальский, Экгеймский.

2. Включить в состав Сталинградской области нижеследующие районы бывшей Республики Немцев Поволжья: Франкский, Эрленбахский, Добринский, Палласовский, Гмелинский, Старо-Полтавский, Иловатский”⁹⁹.

Но если этот случай касался вопросов внутреннего устройства РСФСР, то в 1954 г. Крымская область РСФСР была передана в состав УССР, в 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР и включена в состав РСФСР. Не будь этого акта, в 1991 г. на обломках СССР механически возникло бы еще одно суверенное государство.

Эти и подобные им территориальные переделы часто происходили без соблюдения надлежащих правовых процедур.

2.4. Проблема территории при самоопределении нации

Примером господства территориального сознания может служить Кавказский узел, который скручивает в сложнейшем переплетении не только территории Северного Кавказа и Закавказья, культуру и историю населяющих их народов, но в значительной мере и Восточный вопрос международной политики.

Народы Дагестана и других северокавказских государственных образований на протяжении веков боролись за каждый метр плодородной земли, утверждая на деле свое жизненное пространство. В конце ХХ в., когда заполыхали пожарища в Южной Осетии и Абхазии, Пригородном районе Северной Осетии и Чечне, только осторожная мудрость руководителей Кабардино-Балкарской Республики и Республики Дагестан предотвратила разрастание конфликтов и сохранила общекавказский мир. Свою роль в консолидации кавказского межнационального и территориального сознания сыграли и общественные движения, прежде всего Конфедерация народов Кавказа.

Анализ чеченской трагедии, имеющей как специфические общероссийские причины зарождения и разрастания, так и ключевое значение финансовых и военно-политических факторов Центра, в значительной мере выходит за пределы настоящего исследования. Но в драме Пригородного района территориальное сознание этносов проступает просто в концентрированном виде.

Пригородный район Северной Осетии. Современная история ингушско-осетинского конфликта связана с депортацией чеченцев и ингушей, имевшей место в 1944 г. В это же время территория Чечено-Ингушской АССР была разделена и распределена между соседними административно-территориальными единицами: Ставропольским краем, Северо-Осетинской АССР и Грузинской ССР.

В 1957 г. государственно-территориальная автономия чеченцев и ингушей была восстановлена, в состав вновь образованной Чечено-Ингушетии были возвращены ранее переданные территории, исключение составили земли Пригородного района. Взамен дополнительно в состав автономии были включены два района Ставропольского края: Наурский и Шелковской. Однако это не сняло требования ингушей вернуться к границам ингушской автономии 1934 г.

В 1988 г. эти требования оформились в организованное движение за передачу Ингушетии правобережной части столицы Северной Осетии г. Владикавказа (там в 30-е гг. “временно” располагалась столица чечено-ингушской автономии) и всего Пригородного района. Особое значение эти требования приобрели после распада Чечено-Ингушской АССР. 15 сентября 1991 г. съезд депутатов Ингушетии принял решении об образовании Ингушской автономной республики в составе РСФСР, а 1 октября 1991 г. было объявлено о разделении Чечено-Ингушской Республики на “суверенную Чеченскую республику Нохчи-чо и Ингушскую автономную республику в составе РСФСР”. Новая республика нуждалась в определении своих территориальных пределов и столице. Возможность территориальных приращений представлялась ингушским лидерам в присоединении к республике Пригородного района, а в качестве столицы виделся г. Владикавказ, а точнее, его правобережная часть.

Эскалация конфликта имела место с 31 октября по 10 ноября 1992 г., когда произошли вооруженные столкновения ингушских формирований с осетинскими органами МВД, а затем и российским военным контингентом. Противоправные действия незаконных вооруженных формирований на территории Пригородного района были пресечены, но, по сути, конфликт удалось лишь законсервировать, ибо ни образованной Москвой Временной администрации, ни властям Северо-Осетинской и Ингушской республик не удалось окончательно разрешить вопросы межнационального примирения, возвращения беженцев и снятия территориальных претензий.

Отсутствие сбалансированного подхода к проблемам территориального размежевания на Кавказе достаточно отчетливо проявляется в наличии российских законодательных актов, которые могут быть использованы как для утверждения ныне существующих границ и невозможности их пересмотра во исполнение объявленного в июне 1992 г. моратория на пересмотр границ между субъектами Российской федерации, так и для обострения территориальных споров, ссылаясь при этом на принятый Верховным Советом РСФСР 26 апреля 1991 г. Закон “О реабилитации репрессированных народов”.

В Декларации о принципах международного права 1970 г. закрепляется, что содержание принципа равноправия и самоопределения народов не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории.

Необходима всесторонняя разработка проблемы взаимосвязи принципов территориальной целостности и неприкосновенности и самоопределения наций и народов. Важно при этом уяснить, что принцип территориальной целостности и неприкосновенности границ обеспечивает целостность и государственной, и национальной территории, в пределах которой данная нация исторически сложилась и развивалась как общность населения, которую связывает воедино ряд факторов исторического, экономического, политического характера, общность языка, культуры, географических особенностей, психологического склада национального самосознания, социального развития. Причем все эти связи сложились исторически, являются устойчивыми и осознанными.

Рассматривая соотношение самоопределения народа и территориальной целостности государства, важно отграничить самоопределение народа от сепаратизма.

1) Самоопределение народа — прогрессивное по политическому значению явление, обеспечивающее народам наилучшие условия для успешного развития. Сепаратизм несет в себе отрицательный смысл, поскольку цель сепаратизма — нарушить политическое, экономическое, конституционное единство, расчленить единое, унитарное государство.

2) Движение за самоопределение поддерживается всем или почти всем самоопределяющимся народом, большинством граждан данного государственного или национального образования. Сепаратизм же не является массовым движением, он выражает специфические интересы узкой группы населения.

3) Самоопределение не нарушает органического исторического территориального единства. Естественно, что сопредельные территории с давних времен экономически, культурно, политически связаны, но эти связи являются отношениями различных субъектов, различных народов. При сепаратизме происходит разрыв политических, культурных связей в рамках одной национальной территории.

4) При самоопределении отделение — не самоцель, а способ наиболее полного выражения национальных интересов, оптимальная возможность дальнейшего прогрессивного развития. При сепаратизме же гипертрофируется роль отделения; оно становится основной целью, происходит отделение ради отделения, ради отграничения, изоляции.

5) При самоопределении лидеры движения, ставя перед собой цель национального, социального, экономического развития своего народа, своего государства, в то же время учитывают интересы всех народов, всего населения, требования социального прогресса. Сепаратистские лидеры игнорируют интересы других народов, действуют вопреки их национальным и государственным интересам.

6) При самоопределении процесс происходит в соответствии с международно-правовыми принципами, актами, согласно действующему законодательству.

Понятие нарушения территориальной целостности весьма широко по своему объему. Под ним следует понимать не только и не столько неприкосновенность границ, отрицание вооруженного вмешательства, сколько какое-либо иное вмешательство во внутренние дела, внешнее препятствие осуществлению государством своих функций.

И сам по себе приход к власти националистических элит, как справедливо подчеркивает А.С.Дзасохов на примере государств, освободившихся от колониализма, отнюдь не равнозначен всеобщему продвижению по пути демократии, прогресса и благосостояния¹⁰⁰.

При категоричном, но весьма спорном заявлении Б.Гали, что время абсолютного и исключительного суверенитета прошло, тем более, что “его теоретическая концепция никогда не подтверждалась реальной жизнью”¹⁰¹, международные традиции исходят из того, что “если каждая этническая, религиозная или языковая группа будет притязать на государственность, то не будет предела дроблению, а всеобщий мир, безопасность, экономическое благополучие станут еще более труднодостижимой целью”¹⁰².

2.5. Совместный суверенитет. Кондоминиум

В доктрине союзного государства особое внимание заслуживает совместный суверенитет.

Классическим примером союзного государства (а значит, и совместного суверенитета) является Советский Союз. Серьезно разработанная правовая теория и богатая политическая практика периода его существования позволяют российским ученым и политикам осмотрительно конструировать и политическую систему, и шкалу политико-культурных, правовых и нравственных ценностей для России Третьего тысячелетия.

В советском государственном праве длительное время господствовала теория ограниченного суверенитета. Но сама возможность существования “ограниченной” высшей (т.е. ничем не ограниченной) власти является сомнительной. Очевидно, более точно говорить о возможных ограничениях осуществления суверенитета.

Поэтому, если в Конституции СССР 1936 г. сразу за перечнем полномочий высших органов власти и органов государственного управления СССР (ст.14) было по-прежнему записано, что “суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в ст. 14 Конституции СССР. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет государственную власть самостоятельно. СССР охраняет суверенные права союзных республик”, то впоследствии законодатель попытался уйти от терминологии “ограниченного суверенитета”.

Конституция СССР 1977 г. зафиксировала статус союзной республики как суверенного советского социалистического государства, которое “вне пределов, указанных в статье 73 Конституции СССР” (перечень предметов ведения высших органов государственной власти и управления), “самостоятельно осуществляет государственную власть на своей территории” (ст.76).

Более корректно и юридически точно говорить о реализации в СССР определенной модели совместного суверенитета.

Совместный суверенитет может быть достаточно эффективным способом разрешения проблемы территориального верховенства, когда государственная власть осуществляется через сложение политической воли и систем законодательства на объединенной территории нескольких государств.

В Советском Союзе союзные республики реализовывали суверенитет через общесоюзные органы государственной власти. Именно такой подход нашел свое выражение в первой Конституции СССР (1924 г.) в формуле: “Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно. Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик” (ст.3).

Автономные республики в рамках СССР никогда суверенитетом не обладали. Изначально лишь подчеркивалось, что каждая такая республика имеет свою конституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР (ст. 92 Конституции СССР и ст.20 Конституции РСФСР 1937 г.).

Конституция СССР 1977 г. добавила к этому еще норму, что автономная республика вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению (ст.82). Развитие российского конституционного законодательства после 1990 г. привело к тому, что в Основном законе было лишь сказано, что статус республики в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики и может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ст.66 Конституции Российской Федерации 1993 г.).

Таким образом, в осуществлении совместного суверенитета СССР участвовали только союзные республики, наделившие созданные в соответствии с Договором 1922 г. общие высшие органы власти союзного государства делегированной компетенцией.

Ныне в Российской Федерации нет совместного суверенитета, несмотря на наличие среди субъектов федерации 21 республики. Декларации о суверенитете, принятые большинством из них, носят односторонний и безусловно антиконституционный характер, а потому не имеют юридической силы. И хотя в некоторых российских регионах существует мнение о том, что “одностороннее решение федеральных органов власти влечет нарушение права народа на самоопределение и статуса суверенного государства в составе РФ”¹⁰³, право наций на самоопределение вплоть до отделения не может и не должно стать силой, произвольно ломающей границы государств.

По аналогии с СССР была сконструирована Социалистическая Федеративная Республика Югославия, высшие органы государственной власти которой осуществляли совместный суверенитет на территории 6 республик. Развитие в 1989—1992 гг. событий на территориях СССР и СФРЮ показало, насколько опасным может стать привыкание к идее совместного суверенитета в тех случаях, когда эта идея опирается на укрепление нескольких моноэтнических государственных систем, а потому не просто призрачна, но и надуманна.

Другим по своему типу является совместный суверенитет на территории кондоминиума.

Кондоминиум. Кондоминиум — совместное владение (от лат. con (cum) — вместе и dominium — владение), совместное управление одной и той же территорией двумя или несколькими государствами.

Национальная юрисдикция автоматически не распространяется на территорию, находящуюся под специальным режимом кондоминиума.

Унифицированного режима кондоминиума не существует. В каждом отдельном случае режим кондоминиума определяется конкретными обстоятельствами. Здесь не работают аналогии с совместной или долевой собственностью в гражданском праве. Принцип аналогичности вообще требует аккуратности в обращении. Классическим примером служит ситуация 1966 года, когда Генеральная Ассамблея ООН прекратила мандат в отношении Юго-Западной Африки. Возникшие при этом правоотношения между территорией и международной организацией оказались настолько близки по своему характеру территориальному суверенитету, что впору говорить о международной организации как о носителе своеобразного солидарного суверенитета.

Кондоминиум выделяется среди других совместных суверенитетов как совместное территориальное властвование, осуществляемое двумя или более государствами над определенной территорией на основе равенства. Так, в период 1899—1951 гг. Великобритания и Египет осуществляли кондоминиум в отношении Судана (Великобритания заявила об аннулировании кондоминиума только в 1956 г.).

Правовым основанием кондоминиума выступает трехсторонний или двухсторонний договор. Но, отталкиваясь вслед за Я.Броунли от того факта, что международное право признает кондоминиум в качестве случая, когда часть территории, состоящая из суши или воды, находится в общем ведении двух или более государств, совместно осуществляющих суверенитет над этой территорией и ее населением, вряд ли можно делать вывод о делимости суверенитета¹⁰⁴.

Подобный подход способен растворить в понятии юрисдикции уже не только территорию, но и сам суверенитет.

Обязательных (основных) признаков кондоминиума четыре:

1) вхождение территории в состав обоих государств;

2) двойное гражданство;

3) многоязычие государственных (официальных) языков;

4) нахождение на территории кондоминиума вооруженных сил обоих государств.

Можно выделить и два дополнительных, существующих выборочно, признака кондоминиума:

— распределение государственных должностей и постов в соответствии с законодательно закрепленными квотами для представителей различных национальностей;

— наличие разнообразных механизмов, обеспечивающих стабильность управления подобной территорией во избежание излишних противоречий.

К этим механизмам относятся:

а) управление территорией по принципу большой коалиции;

б) предоставление наиболее значимым сегментам политики, например этническим общностям, права взаимного вето, то есть когда меньшинство, если оно признано одним из государствообразующих элементов, будет способно заблокировать решение, противоречащее его интересам. Например, в Крыму возможно конституирование трех общин: русской, украинской, крымско-татарской;

в) принцип сознательного завышения представительства малых сегментов. Этот принцип может показаться не совсем справедливым, но он способствует удовлетворению амбиций меньшинств и стабильности управления;

г) высокая доля автономности сегмента, когда решаются исключительно его внутренние вопросы.

Для преодоления спорных валютных и финансовых вопросов возможно образование на подобных территориях свободных экономических зон, что приведет к устранению налогов и сборов как вполне вероятной причины конфликтов между государствами, владеющими кондоминиумом. Почему и возникают закономерные варианты кондоминиумов при разрешении политических или, тем более, военно-политических кризисов в связи со статусом Крыма, Абхазии или Приднестровья.

Примером успешного разрешения территориального спора может служить Андорра как кондоминиум Франции и Испании. Территория — 465 кв. км. В режиме кондоминиума Франции и Урхельского епископства (Испания) находится с 805 г. Главой государства считаются соправители Президент Франции и Урхельский епископ, которым ежегодно традиционно отчисляется 960 франков и 460 песет соответственно. Официальными языками признаны каталонский, испанский, французский. Благоприятные внешнеполитические условия позволили кондоминиуму к концу ХХ века развиться в особую форму двустороннего протектората над нейтральной Андоррой.

Кипр дает пример ситуационного кондоминиума: предоставление независимости Кипру было оформлено Цюрихско-лондонскими соглашениями 1959 г. между Великобританией, Грецией, Турцией, представителями греческой и турецкой общин самого Кипра.

2.6. Конфедерация

Отсутствие единого территориального суверенитета позволяет отличить конфедерацию как союз государств от федеративного государства. Но именно государственно-территориальный элемент организации конфедерации отличает ее от коалиции. Коалиция государств (а бывают и внутригосударственные коалиции политических сил) — это временная координация действий двух и более государств, как правило, прежде всего их вооруженных сил. Конфедерация — межгосударственное объединение, предполагающее большее или меньшее сближение правовых режимов территорий соответствующих государств.

Примерами конфедераций могут быть Австро-Венгрия до 1918 г., Швеция и Норвегия до 1905 г., США с 1781 по 1787 г., Швейцария с 1815 по 1848 г. И всегда конфедерация была вынужденной формой соединения государств, либо перерастающей в федерацию, либо разрушающейся на самостоятельные национальные государства. Об этом свидетельствуют и примеры из истории ХХ в. Объединенная Арабская Республика, образованная Египтом и Сирией в 1958 г., распалась уже в 1961 г. Сенегамбия, созданная путем объединения Сенегала и Гамбии в 1982 г., распалась лишь несколькими годами позднее.

В качестве типичных черт конфедерации Ю.А.Тихомиров называет договорную основу ее образования, свободу выхода, отсутствие первичного суверенитета объединения, ограниченный круг предметов ведения государственных органов¹⁰⁵.

Но, раскрывая понятие конфедерации, можно и иначе выделить характеризующие ее в совокупности признаки:

во-первых, конфедерация является надгосударственным образованием, добровольным союзом (объединением) сохраняющих свой суверенитет государств;

во-вторых, такое объединение имеет определенную функциональную направленность, то есть императивный мандат действия, определяющий и временные рамки существования конфедерации;

в-третьих, в основании объединения лежит принцип рекомендательности исполнения его решений;

в-четвертых, допускается асимметрия положения субъектов объединения. Каждое государство — субъект конфедерации сохраняет свою международную правосубъектность, право сецессии, право исполнения или неисполнения решения, право на свободный выбор форм сотрудничества.

К признакам, характеризующим определенное организационное устройство в форме конфедерации, А.В.Бутаков относит и наличие у каждого субъекта такого объединения непосредственного представительства¹⁰⁶.

В этом отношении нельзя согласиться с попыткой автора представить конфедерацию как одну из форм государственного устройства¹⁰⁷. Тем более, что он сам пишет об осуществлении конфедеративной структурой вспомогательной функции по отношению к организационным структурам государств — субъектов конфедерации, о том, что конфедеративная структура имеет как бы вторичный, надстроечный характер по отношению к государственной структуре, что проявляется, прежде всего, в приоритете непосредственных форм деятельности субъектов данного образования; в императивном мандате действия вновь созданной структуры; в рекомендательном принципе исполнения принимаемых решений, общеобязательность которых возможна лишь при их ратификации каждым государством — субъектом конфедерации¹⁰⁸.

Отсюда можно обоснованно относить современные конфедерации к надгосударственным объединениям, условно отделяя их от межгосударственных объединений. Не случайно Н.Назарбаев, предлагая прежним республикам ССР иметь “нормальные наднациональные координирующие органы” и подчеркивая, что “общий суверенитет - это выше, чем отдельный частный суверенитет каждого государства”, полезнее, тем не менее отрицал при этом опасность потери суверенитета¹⁰⁹.

По формально-юридическим признакам можно говорить о “глобальных” конфедерациях (Европейский Союз, Содружество Независимых Государств) и конфедерациях “локальных” (например, объединение в одних государственных границах Мусульмано-хорватской федерации с Республикой Сербской в Боснии). Были предметом дискуссий варианты конфедерации ГДР и ФРГ, Северной и Южной Кореи. К стабильности и миру ведет поиск аналогичного решения проблемы взаимоотношений Республики Молдовы и Приднестровской Молдавской Республики. Учитывая фактический отказ России в 1992—1997 гг. от своих обязательств перед Абхазией, добровольно вошедшей в состав России в 1810 г. и никогда о каком-либо выходе не заявлявшей, форма конфедерации может быть временным решением и проблем грузино-абхазских отношений. Тем более, что в 1921 г. независимая Абхазская Советская Республика уже заключала с Грузией договор, войдя в состав последней именно как союзная (договорная) ССР. Нельзя исключать и конфедеративное переустройство находящегося в состоянии многолетней гражданской войны Афганистана.

Отсюда еще один вывод: конфедерация по своим государственно-правовым признакам является первым этапом формирования единого союзного государства, от которого ее отличает приоритет политической и правовой систем государств — субъектов конфедерации перед общими системами.

§ 3. Территориальное устройство государства

3.1. Государство как территориальная система

Государство как социальное явление многогранно. Ему свойственны помимо политико-правовых и определенные системные признаки: целостность, структура, управление, связи, самоорганизация, цели¹¹⁰. Рассмотрение государства как управляющей системы выдвигает на первый план вопросы построения, компетенции и процедуры деятельности органов государственного аппарата (“разделение властей”), юридического оформления порядка работы составных частей “правительственной машины”, контроля общества над нею и т.п.¹¹¹.  Государство как территориальная система предполагает единство и взаимосвязь отдельных составных частей государства независимо от их размеров, различий в правовом статусе или организации внутреннего устройства.

Системность в смысле целостного единства находящихся во взаимной связи частей включает определенный порядок и закономерности сохранения и развития множества элементов. Стремясь к осмыслению государства как территориальной системы, мы неизбежно сталкиваемся с необходимостью применения методов политической и правовой системотехники, в том числе при моделировании организации территории, при рассмотрении самой территории как системы.

Территория в ее политико-правовом смысле — это наиболее зримая ипостась государства. В ней наиболее емко ощущается такой признак системной организации, как целостность. Следует согласиться с А.А.Чинчиковым в том, что целостность выступает условием существования государства как системы, выражением всех иных его признаков¹¹². И целостность территории, как элемент целостности государства, есть непременное условие стабильности, устойчивости соответствующего общества.

Территория как подсистема государства относится, как и сама система (государство), к особому классу материальных живых систем — к системам социальным. Территория государства возникает в силу действия естественно-исторических закономерностей, живет по социальным законам, является материальным отражением уровня развития цивилизации и находит свое воплощение в том или ином территориальном устройстве государства.

Территориальное устройство государства определяется его исторической и культурной эволюцией, становлением и развитием экономической системы, политических и правовых институтов. Оно выступает в социально-экономическом развитии общества одновременно и как фактор развития, и как результат этого развития¹¹³.

Рассмотрение территории в двух смыслах — как фактической территории и территории юридической — позволяет отойти от понимания территории как формально-юридического предела существования государства. Понятие территории в юридическом аспекте позволяет выявить ее роль во всем процессе общественного государственного развития и не ограничиваться только лишь закреплением определенных пределов распространения государственной власти.

И территориальная организация государства может пониматься двояко.

Во-первых, под территориальной организацией понимается само государство как одна из организаций общества, в которой связь между населением и властью осуществляется по территориальному принципу. Как писал Ф.Энгельс: “По сравнению со старой родовой организацией государство отличается... разделением подданных государства по территориальным делениям”¹¹⁴. В отличие от догосударственной организации, когда население было организовано по кровно-родственному принципу, государство является классовой организацией общества, при которой обеспечивается осуществление прав и обязанностей граждан по месту их жительства, безотносительно к роду и племени. К.Маркс в этом смысле и отмечал, что “завершенное политическое государство является по своей сущности родовой жизнью человека, в противоположность его материальной жизни”¹¹⁵.

Во-вторых, под территориальной организацией государства имеют в виду организацию его территории, определение ее составных частей и организацию взаимоотношений между ними. Здесь мы имеем дело с государством как территориальной системой, живущей по общим законам кибернетики.

Государство обязано считаться с условиями жизни других народов, когда это не наносит существенного ущерба ему самому. Неизменность формулы существования любого государства (“нация” плюс “территория”) позволяет сделать вывод о том, что забота о нации и ее территории и есть обеспечение национальной безопасности.

Есть “национальные” государства, где единство территории основывается на преимущественно однонациональном составе проживающего населения (моногенности нации). Говоря о становлении национальных государств, В.И.Ленин подчеркивал объективную необходимость государственного сплочения территорий с населением, говорящим на одном языке, при устранении всяких препятствий развитию этого языка и закреплению его в литературе¹¹⁶.

Есть “территориальные” государства, где само единство многонационального (полиэтнического) населения основывается на единстве территории. У такого государства возникают дополнительные проблемы, когда “здоровье” народа как целостности увязано напрямую с вопросом о способности каждого этноса реализовать свои цели.

Организмические аналогии Д.Локка и г. Спенсера внесли свою лепту в становление различных современных подходов к анализу государства. Отходя от традиционного понимания государства как “общего дела”, К.Маркс, Ф.Энгельс, В.И.Ленин и их последователи глубоко вскрыли социальную сущность и заведомую неполноту отвлеченных подходов к пониманию государства. Тем не менее мы рассматриваем здесь государство только как территориальную систему, то есть совокупность определенным образом между собою связанных элементов, некое целое, объединяющее населенное пространство посредством политического режима и системы законодательства.

Относясь к самоприспосабливающимся (самонастраивающимся) системам, территориальная система государства включает различные уровни территориальной организации:

Первый уровень — это система экономической организации территории. Экономическая организация территории складывается объективно, путем образования экономических районов, обеспечивающих территориальное размещение производительных сил. Система экономического районирования определяет все остальные территориальные системы и является их основой, их материальной базой.

В России ХХ в. советская система экономического районирования закреплялась документально — постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 апреля 1961 г. и от 19 сентября 1963 г. Было установлено 18 экономических районов. В 1982 г. был выделен из Северо-Западного “Северный” экономический район. На завершающем этапе существования СССР только в составе РСФСР выделяли: Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный районы.

Второй уровень — национальная система территориальных единиц, существующая в виде либо административной, либо национально-государственной, либо федеративной системы территориальной организации. При этом многообразие различных связей между государством или государственной территорией в целом и отдельными административными территориями (в т.ч. территориями субъектов федераций в федеративных системах) складывается в единый организм территориальной системы.

3.2. Административная система территориальной организации

Административно-территориальное устройство представляет собой разделение территории страны на, как правило, усредненные составные части, в соответствии с которыми строится система органов государственной власти и самоуправления.

Административно-территориальное деление, складываясь исторически, — достаточно подвижная часть в системе государственного устройства. Административное деление территории Италии осуществлено на области, провинции и коммуны (ст.114 конституции). Области, созданные как автономные образования с собственными правами и функциями (ст.115), выполняют административные функции в пределах основных принципов, установленных законами государства, и в сферах, прямо указанных в конституции или конституционных законах, кроме вопросов исключительно местного значения, которые могут передаваться законами республики провинциям, коммунам или другим местным учреждениям (ст.117 и 118).

Провинции и коммуны в Италии являются территориальными единицами государственного и областного деления (ст.129). Территории провинций могут быть подразделены на округа с исключительно административными функциями в целях следующей децентрализации.

При конституционном закреплении единства и неотчуждаемости территории Белоруссии территория этого государства делится на области, районы, города и иные административно-территориальные единицы. Административно-территориальное деление государства определяется законодательством (ч.2 и 3 ст.9 Конституции Республики Беларусь).

Российская административно-территориальная система до 1917 г. подразумевала разделение территории государства на губернии, уезды и волости, то есть территориальные массивы, представлявшие собой относительно самостоятельные районы, в рамках которых выделялись сложившиеся поселения (села, поселки, города). Особое место занимала Финляндия.

Советская власть сохраняла дореволюционное административно-территориальное деление до 1929 г.

3.3. Национально-государственная система территориальной организации

Национально-государственная система, родившаяся под лозунгом права нации на самоопределение, воплощает идею национальной государственности: “моя нация создает мое государство”. Право наций на самоопределение вплоть до государственно-политического отделения — одна из фундаментальных идей марксизма-ленинизма. Ошибочно отвергая культурно-национальную автономию как реакционную идею, В.И.Ленин категорически ратовал за признание права наций на самоопределение вплоть до отделения. “Социал-демократы России должны — писал он, — во всей своей пропаганде настаивать на праве всех национальностей образовать отдельное государство или свободно выбрать то государство, в составе которого они желают быть”¹¹⁷.

Не случайно, следуя такому пониманию, Ю.Г.Барсегов считал принцип самоопределения основным принципом территориального разграничения¹¹⁸. В советскую эпоху категорично и безмятежно утверждалось, что право на самоопределение исключает всякую аннексию, всякое насильственное удержание наций и народов в границах чуженационального государства¹¹⁹.

Территориальная (административная) система направлена на политическую, экономическую самостоятельность, опирается на концепцию самоуправления. Национальная и административная системы территориальной организации имеют разные векторы развития. Объединение национального и территориального принципов — смешение различных подходов. Так, стоило Б.Н.Ельцину создать в 1991 г. Совет глав республик, как вопрос об аналогичной структуре поставили руководители краев и областей.

Советское административно-территориальное деление основывалось на учете экономического районирования при основополагающем значении национального (этнического) фактора. В Декларации об образовании СССР (1922 г.), ставшей в 1924 г. составной частью Конституции, подчеркивалось, что Союз как государство является добровольным объединением равноправных народов. Конституция СССР 1977 г. закрепляла как состав территории СССР, включающей территории союзных республик (ст. 75), так и принцип территориального верховенства СССР (ст. 76, 81).

Конструирование национально-государственной организации территории осуществлялось с революционным энтузиазмом, ничем не прикрытым волевым порядком. “Строительство советских республик шло... по линии создания опорных экономических пунктов, какими в первую очередь являются городские промышленные центры. Поэтому, например, в Башкирскую автономную республику включен был город Уфа, хотя преобладающее население этого города русское. Поэтому и в Карельскую автономную республику включен русский город Петрозаводск. По этому вопросу партия давала решительный отпор всяким националистам, пытавшимся противодействовать включению отдельных частей территории в ту или иную республику или область”¹²⁰.

Чему удивляться, если теоретики и практики социалистического государства рассматривали его территорию лишь как арену строительства социализма, на которой “в совместном труде скрепляются дружба и сотрудничество национальностей”¹²¹.

Советская модель национальной системы территориальных единиц предполагала соединение национально-государственного устройства СССР с административно-территориальным делением союзных республик, прежде всего РСФСР.

Следует отметить, что в общесоюзном масштабе существовало всего два акта, посвященных административно-территориальному устройству:

— Закон СССР от 11 февраля 1957 г. “Об отнесении к ведению союзных республик разрешения вопросов областного, краевого административно-территориального устройства”;

— Указ Президиума Верховного Совета СССР от 11 сентября 1957 г. (с более поздними редакциями) “Об упорядочении дела присвоения имен государственных и общественных деятелей административно-территориальным единицам, населенным пунктам, предприятиям, учреждениям, организациям и другим объектам”.

Во всем остальном действовала ст. 79 Конституции СССР 1977 г., согласно которой именно союзные республики определяли свое краевое, областное и районное деление, решали все вопросы административно-территориального устройства. В РСФСР действовало Положение “О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР”, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г.¹²²

3.4. Государственно-территориальная система территориальной организации

Уже к середине XIX в. принцип внутреннего деления территории исходя из национального состава вступил в противоречие с существующей государственностью. Национально-государственные территориальные системы либо рассыпаются на самостоятельные государства, либо ликвидируются и заменяются на более стабильные — федеративные. В конце ХХ в. наиболее яркой иллюстрацией этого процесса стала судьба двух федеративных государств, кичившихся своим национально-государственным устройством, — Советского Союза и СФРЮ.

Но можно отметить и случаи успешного решения дилеммы “государственное единство или развитие наций”. Так, территория Бирмы (Бирманского Союза) общей площадью 678 тыс. кв. км включает территории 7 административных и 7 национальных областей. Территориально-государственная система территориальной организации объясняется прежде всего тем, что среди населения бирманцы составляют только 68 %, остальные — шаны (6,9 %), карены (6,8 %), рохиингья (4,4 %) и др.

Закрепленная Конституцией Российской Федерации 1993 г. новая российская национальная система территориальной организации попыталась придать неизменность старой структуре, прибавив к ней жесткость и неизменность границ между субъектами федерации. И все же это уже не национально-государственная организация с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальная федерация, пусть некоторое время в ряде элементов еще и асимметричная. Согласно части 1 ст. 5 Конституции, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.

Завершая рассмотрение различных систем территориальной организации, можно вновь констатировать, что невозможно получение в практике государственного строительства идеально “чистого” классического устройства, поскольку существование возможности комбинаций и взаимодействия системообразующих принципов создает объективные предпосылки для множественности проявления одной и той же формы государственного устройства в различных опытах государственного строительства.

4. Безопасность территории

4.1. Безопасность (защищенность) территории как признак государства

К основным характеристикам территории государства следует отнести наличие или отсутствие угрожающей ей опасности (безопасность). Этот показатель настолько существенен, что может быть отнесен к признакам государства. Безопасность (защищенность) территории является условием существования и развития государства, ибо невозможно ни то, ни другое при отсутствии как неприкосновенности границ государства, так и саморегулирования государством правового режима территории.

Стремление человеческого общества к безопасности и привело некогда к появлению государства, целью и назначением которого выступает безопасность национального организма. “Безопасность есть высшее социальное понятие гражданского общества...”, — отмечал К.Маркс¹²³. “От чего зависит наша безопасность, — писал Сенека, — как не от взаимных услуг”¹²⁴. Именно заботу о безопасности И.Бентам не без основания назвал главным предметом законов. “Безопасность - писал И.Бентам, - есть основа жизни, существования, довольства, счастья, - от нее все зависит”¹²⁵. Но родоначальник утилитаризма рассматривал безопасность преимущественно в гражданско-правовом аспекте.¹²⁶. Обеспечение безопасности предполагает, однако, активную деятельность государства. Ф.Рузвельт в январе 1945 г. подчеркивал: “Безопасность собственной страны мы сможем обеспечить только в том случае, если используем свою силу и влияние для утверждения принципов, в которые мы верим и за которые мы сражались”¹²⁷.

Безопасность территории — понятие многогранное, подразумевающее определенную систему параметров-элементов защищенности, в том числе пространственную безопасность (территориальную целост­ность), политико-правовую, социально-экономическую, экологическую и культурную безопасность территории.

4.2. Политико-правовая безопасность территории

Стабильность общества предполагает, что режим территории государства определяется только актами органов государственной власти, принимаемыми в соответствии с их компетенцией и в порядке, предусмотренном правом. Лишь развитие политической и правовой систем государства может прямо затрагивать правовой режим территории, менять территориальное устройство государства, приводить к установлению на отдельных частях государственной территории особого правового режима.

В связи с необходимостью саморегулирования государством этих вопросов надлежит говорить о важности политико-правовой безопасности территории государства. Насильственное изменение статуса (правового режима) государственной территории означает посягательство на суверенитет государства, свидетельствует о вмешательстве во внутренние дела извне. Политико-правовая безопасность территории государства является ничем иным, как свободным осуществлением государством своей юрисдикции на всей его территории, нейтрализацией любых угроз суверенитету государства.

Посягательство на политико-правовую безопасность территории государства может осуществляться разными способами. Во-первых, через прямую оккупацию государственной территории и осуществление на ней правового режима иного государства. Во-вторых, через подготовку и осуществление государственного переворота с последующим изменением правового режима территории.

Отсюда и необходимость федеральной безопасности, которую И.П.Рыбкин характеризует как опирающуюся на строгое разграничение функций и собственности между федеральными и региональными властями, ответственность регионов за реализацию переданных им из Центра функций и использование средств¹²⁸.

4.3 Пространственная безопасность территории (территориальная целостность). Анклавы

Внесение в январе 1997 г. на рассмотрение Государственной Думы России проекта закона “Об обеспечении территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации” преследовало цель законодательно обеспечить пространственную безопасность территории государства. Пространственная безопасность предполагает регламентацию передачи (обмена) части территории от одного субъекта Российской Федерации к другому, принятия части территории иностранного государства в состав России, механизм демаркации и делимитации границ государства.

Следует согласиться с А.А.Чинчиковым, подчеркнувшим, что целостность, как интегративное качество системы, может сопутствовать только суверенному государству, только суверенной политической власти. “Одна государственная целостность, одна политическая власть, один государственный суверенитет — таковы объективные основы устойчивости социально-политической системы”¹²⁹. Конец ХХ в. показывает, что к этому перечню следует добавить также “один народ”. Впрочем, и А.А.Чинчиков, разделяя народ как этнос и народ как демос, определяет в качестве единицы суверенности “все, без изъятия, население данного региона”¹³⁰.

Обеспечение территориальной целостности требует в критические ситуации мобилизации всех сил государства. Так, если в довоенном 1940 году расходы на Вооруженные силы СССР составляли 32,2 % всех расходов бюджета, то в 1944 военном году увеличились до 52 %¹³¹.

Пространственная безопасность территории обеспечивается государством прежде всего через реализацию его внешних функций. Обеспечение пространственной безопасности территории осуществляется и через систему международной безопасности, предполагающую скоординированную деятельность многочисленных международных организаций. И.П.Рыбкин не зря напоминает о получивших после Хельсинки 1975 г. разговорах о создании пояса мира от Ванкувера до Владивостока¹³²: территориальная целостность государств может обеспечиваться в глобальном масштабе только на условиях взаимности.

Двойной стандарт, применяемый Западом к обеспечению территориальной целостности (“законно то, что отвечает интересам Западной демократии”), особенно ярко был виден при развале СССР. Хотя антиконституционность решений глав советских союзных республик от 8 декабря 1991 г. подтверждает и тот факт, что государства — члены Европейского сообщества в своем согласованном заявлении от 23 декабря 1991 г. точкой отсчета создания Содружества Независимых Государств указали только решение встречи в Алма-Ате 21 декабря 1991 г.¹³³

Именно Совет ЕС на уровне министров иностранных дел, обсудив положение в СССР и в некоторых странах Восточной Европы, выработал 16 декабря 1991 г. (т.е. до 21 декабря!) критерии официального признания вновь возникавших государств. Только на основе этих критериев ЕС соглашался признать роспуск Советского Союза. “Двенадцать”, то есть члены ЕС, не без смешанного с опаской цинизма в качестве таких критериев указали:

— “соблюдение положений Устава ООН и обязательств, принятых по хельсинкскому Заключительному акту и Парижской хартии, особенно в том, что касается верховенства закона, демократии и прав человека;

— гарантии прав этнических и национальных групп и меньшинств в соответствии с обязательствами, принятыми в рамках СБСЕ;

— уважение нерушимости всех границ, которые не могут быть изменены иначе, как мирными средствами и с общего согласия;

— принятие всех соответствующих обязательств, касающихся разоружения и нераспространения ядерного оружия, а также безопасности и региональной стабильности;

— обязательство разрешать по соглашению, в том числе предусматривая в случае необходимости обращение в арбитраж, все вопросы, касающиеся правопреемства государства и региональных споров”¹³⁴.

И совершенно без ответа остались вопросы, почему небольшая элитарная группа государств пересматривает международное право, по какой причине все вышеупомянутые международные гарантии целостности государств не были применены к СССР. Или обеспечение пространственной безопасности СССР не отвечало “интересам Западной демократии”, а потому полагалось ненужным и незаконным?

Анклавы. Определенную остроту проблеме территориальной целостности государства придают анклавы. Вызывает сожаление, когда даже в научных изданиях имеют место утверждения, что анклавы расположены на территории других государств¹³⁵. Анклав как часть территории одного государства, полностью окруженная сухопутной территорией другого государства, тем не менее выступает в качестве неотъемлемой части территории соответствующего государства.

Стремление обеспечить пространственную безопасность государства обычно приводило к попыткам избавиться от ситуации анклавов через военный захват с последующей оккупацией, куплю-продажу или размен территориями. Тем не менее, анклавы сохраняются и в современном мире. Сухопутная территория Швейцарии окружает анклав ФРГ Бюзинген и итальянский анклав Кампионе-д’Италия, испанский город Пливия полностью окружен французской территорией, бельгийские анклавы Барле-Нассау и Барле-Хорты — нидерландской территорией и т.д.

Проблема анклавов — это прежде всего проблема транзита между ними и основной частью территории государства, разрешаемая, как правило, двусторонними международными договорами.

Калининградская область России, граничащая с Польшей и Литвой, как и испанские территории Мелилья и Сеута, окруженные территорией Марокко, или ангольская территория Кабинда, отделенная от остальной территории Анголы Атлантическим океаном и р.Конго и расположенная между сухопутными территориями Заира и Конго, анклавами в полном смысле не являются. Они имеют выход к открытому морю, а потому сохраняют возможность поддерживать связь с остальной территорией, минуя территории других государств.

Особо опасную угрозу территориальной целостности России представляет “чеченский прецедент”. Речь идет о крайне рискованной игре с “особым” статусом Чечни, закрепленным целой серией правовых актов 1996—1997 гг. Применительно к “Республике Ичкерии” невозможно не согласиться с В.Тишковым в том, что хорошо вооруженное государство с крайне ограниченными ресурсами, разоренным хозяйством и долго залечиваемой травмой войны не может стать мирным благополучным образова­нием в уже нестабильном регионе¹³⁶. А уж какой плохой пример...

4.4. Социально-экономическая безопасность территории

Социально-экономическая безопасность территории современного государства предполагает сохранение на этой территории гражданского общества и экономическое развитие территории при сохранении или укреплении социального благополучия. Различные результаты социально-экономического развития той или иной части государственной территории делают необходимым выделение специальных депрессивных территорий.

15 апреля 1997 г. в Государственной Думе России прошли парламентские слушания, посвященные проблемам депрессивных территорий. Выступая на них с основным докладом, Председатель Комитета Государственной Думы по делам федерации и региональной политике Л.А.Иванченко среди важнейших целей государственной стратегии регионального развития назвал: сохранение целостности государства; единство его конституционно-правового, экономического и социального пространства; ликвидацию правового и социально-экономического неравенства субъектов Российской Федерации; обеспечение геостратегических и геополитических интересов России в сфере регионального развития; реализацию мер политического, экономического, правового характера, обеспечивающих конституционно провозглашенную самостоятельность регионов и их эффективное развитие. При этом понятие депрессивной территории Л.А.Иванченко распространил только на районы, которые некогда процветали и укрепляли территорию страны, а потом стали кризисными.

Такой подход излишне сужен. Депрессивные территории характеризуются не просто отставанием от остальных частей государственной территории в социально-экономическом развитии, но формированием на них ситуации, несущей в себе опасность для социальных отношений и экономической системы государства. Иными словами, депрессивные территории — это территории, утратившие внутреннюю социально-экономическую безопасность.

По мнению Л.В.Смирнягина, имеется три главных критерия депрессивности территории: спад производства, низкий доход на душу населения и высокая безработица. Только численность официально зарегистрированных безработных в России за период 1992—1994 гг. увеличилась в 6 раз, составив на 1 июня 1994 г. свыше 1,2 млн. человек¹³⁷. Эта “видимая часть айсберга” стала впоследствии расти, хотя и она как не отражала, так и не отражает истинного положения дел.

В России по суммарным среднеарифметическим показателям этих трех позиций пять субъектов федерации отстают от остальных регионов настолько сильно, что их правильнее было бы назвать территориями социально-экономического бедствия. Это Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Калмыкия, Адыгея и Дагестан. Еще 11 регионов можно с 1993 г. считать собственно депрессивными территориями. В порядке убывания “депрессивности” это Алтайский край, Псковская и Читинская область, Чувашия, Ивановская, Новосибирская и Костромская области, Мордовия, Республика Алтай и Тува. На их совокупной депрессивной территории проживает 18 млн. человек¹³⁸.

Официальная Программа помощи этим территориям включает инвестиции в инфраструктуру, налоговые льготы, создание на территории специального режима деятельности федеральных ведомств.

4.5. Экологическая и культурная безопасность территории

Экологическая безопасность территории прежде всего предполагает предотвращение загрязнения окружающей среды. Потенциальную опасность для территории представляют загрязнение воды и воздуха, непереработанные отходы, особенно радиационные отходы, нарушения природоохранного режима. Примером последних может служить Аральская экологическая катастрофа, возникшая в результате интенсивного развития поливного земледелия в странах Центральной Азии и Казахстане¹³⁹.

Даже на закрытых административных территориях органам местного самоуправления вверен контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории.

Стремление обеспечить экологическую безопасность территории привело к формированию правового режима особо охраняемых природных территорий. Создание заповедных территорий относится в России к XIV—XV вв. Ныне особо охраняемые природные территории — это объекты общенационального достояния, на которых располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение¹⁴⁰.

В России действует федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях” от 14 марта 1995 г. Основными видами таких территорий являются:

— государственные природные заповедники;

— национальные и природные парки;

— государственные природные заказники;

— памятники природы.

Особое внимание экологической безопасности территории придается на международном уровне, о чем специально отмечено в Стокгольмской декларации от 16 июня 1972 г., Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию от 14 июня 1992 г. и других международно-правовых документах¹⁴¹. Стремление гарантировать экологическую безопасность территории во многом было главной целью при создании зон, свободных от ядерного оружия. Так, в договоре о безъядерной зоне южной части Тихого океана (Договоре Раротонга) от 8 июля 1985 года среди целей создания такой зоны, помимо обеспечения мира и стремления ликвидировать ядерное оружие, прямо указана решимость обеспечить, чтобы природа и красота Земли и моря в регионе остались наследием проживающих там народов и их потомков¹⁴².

Стремление обеспечить специальную культурную или культурно-историческую безопасность территории привело к созданию резерваций и культурно-исторических мемориалов.

Глава II. Правовой режим территории государства

§ 5. Принципы правового регулирования (режима) территории государства

Регулирование территориальных вопросов было и остается основой внутренней и внешней политики государства. Соглашаясь с Н.И.Матузовым и А.В.Малько в разграничении понятий правового режима и механизма правового регулирования¹, следует рассматривать правовой режим территории прежде всего как процесс реализации ее политико-юридического состояния.

Принципы режима территории стали складываться еще в древности. Духовные грамоты русских великих князей были важными правовыми актами, вершившими судьбу и режим территории. Так, в “Поучении своим детям” (Духовной грамоте) князь Владимир Мономах, изложив события своей жизни и давая своим наследникам советы по разным вопросам, завещал уменьшить на подвластной территории жестокость даже в справедливых наказаниях, а проходя с войсками по русским землям, ни в коем случае не дозволять делать вред жителям в селах или портить хлеб на полях². В современную эпоху эти принципы, отшлифованные веками, закреплены конституциями государств и многосторонними международными правовыми актами.

5.1. Основные принципы правового регулирования (режима) территории государства

В Конституции Российской Федерации регулирование различных вопросов, связанных с проблемами территории, предусмотрено ст. 1, 3—5, 8, 9, 67, 68, 71, 131 и другими. В соответствии с этими статьями можно выделить ряд конституционных принципов правового регулирования (режима) государственной территории. Среди них:

1) суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией (ст. 4, 71);

2) целостность государственной территории (ст. 1, 3, 67);

3) верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов (ст. 67);

4) прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (ст. 15);

5) конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства (ст. 67, 71, 131);

6) единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст. 8).

При всем различии между государствами, особенно унитарными и федеративными, на примере Российской Федерации видны общие принципы правового регулирования государственной территории.

1. Суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией. Согласно ст. 71 Конституции, федеративное устройство и территория Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, а ч. 1 ст. 4 жестко фиксирует: “Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию”.

Это означает, что Российская Федерация обладает всей полнотой власти и никакая другая власть на ее территории не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти или, тем более, поставить себя над нею. При этом государственная власть России распространяется на всю без исключения территорию Федерации: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т.д.)³.

2. Целостность государственной территории. Уже преамбула Конституции Российской Федерации подтверждает исторически сложившееся государственное единство, а в ст. 1 говорится о Российской Федерации как о государстве демократическом, федеративном, но не как о федерации (конфедерации) государств. Хотя в ч.1 ст. 3 сказано, что территорию Российской Федерации составляют территории ее субъектов, ст. 3 (а она включена в главу “Основы конституционного строя”) твердо провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч.1 ст. 3) и никто не может присваивать власть в Российской Федерации (ч.4 ст. 3).

Примечательный момент. Если, например, ч.1 ст. 3 Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. говорит, что территория этого федеративного государства включает в себя территории земель Федерации, то по ч.1 ст. 67 Конституции России территория Российской Федерации включает в себя не только территории ее субъектов, но также внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ними. Таким образом, в России не только территориальное море, но и внутренние воды, как и воздушное пространство над ними, являются конституционно федеральной территорией. Без сомнения, это крайне важный рычаг в борьбе против национального и регионального сепаратизма.

И в довершение этого механизма ч.3 ст. 4 Конституции закрепляет именно за Российской Федерацией право и обязанность обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории.

3. Верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов. Из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, которая, в свою очередь, обеспечивает государственную целостность как одну из основ федеративного устройства России, прямо вытекает принцип верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов.

Это — ключевой момент не только для понимания режима территории России или любого иного государства, но и для правовой системы. Он предполагает, что Основной закон и все другие федеральные законы должны на всей территории Федерации соблюдаться, исполняться и применяться. Им должны соответствовать все нормативные правовые акты федеральных исполнительных органов, законы и иные нормативные акты, принимаемые в субъектах федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ч.2 ст. 76).

4. Прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации. Важное значение для режима территории России имеет норма ч.1 ст. 15 Конституции, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Таким образом, Основной закон России не просто является базой федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, но его нормы не могут быть изменены какими-либо законами и действуют на всей территории Российской Федерации непосредственно.

5. Конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства. Регулирование вопросов территории находится непосредственно в ведении Российской Федерации (п. “б” ст. 71), которая только и вправе определять статус и осуществлять защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства (п. “н” ст. 71). Но если применительно к внутренним границам четко сказано, что границы между субъектами Федерации могут меняться только с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67), а при изменении границ территорий местного самоуправления учитывается мнение проживающего на соответствующей территории населения (ч.2 ст. 131), то применительно к внешним границам России порядок их изменения скрыт за упомянутым в Конституции словом “статус”.

Между тем, принимая 12 июня 1990 г. Декларацию “О государственном суверенитете РСФСР”, I Съезд народных депутатов РСФСР в п. 8 жестко записал: “Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума”⁴.

6. Единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства). Для правового регулирования территории государства характерно его единство в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст. 8).

Вероятно, в противовес прежним советским конституциям Конституция России 1993 г. не содержит специального раздела, посвященного экономической основе государства и общества, но обязывает государство на всей его территории создавать условия для развития и закрепления рыночной экономики, видя это в обеспечении свободы экономической деятельности, свободном перемещении товаров, услуг, финансов.

Статья Основного закона носит следы явной спешки и, соответственно, весьма уязвима. Как быть с перемещением других ресурсов? Конституционная норма явно претендует на исчерпывающий перечень. А ведь, например, еще Указ Президента РСФСР о едином экономическом пространстве от 12 декабря 1991 г. закреплял свободное движение на всей территории РСФСР товаров, услуг и работ⁵.

Статус административных территорий, составляющих единую территорию государства, также предполагает определенные общие начала (принципы).

5.2. Принципы правового регулирования (режима) административной территории

Основные принципы правового регулирования (режима) административных территорий, как правило, закреплены в Конституции. В Российской Федерации можно выделить следующие из названных принципов.

А. Взаимное согласие субъектов федерации на изменение границ между ними. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Все они выступают равноправными субъектами Российской Федерации (ч.1 ст. 5 Конституции). Они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст. 5 Конституции).

Законодатель явно пошел против здравого смысла, поднимая до уровня субъектов федерации автономные округа, но этот подход зародился еще в эпоху господства большевистской концепции национально-государственного устройства, а завершился формированием в период политических бурь 1990—1993 гг., когда ни Президент, ни Парламент России не рисковали портить отношений с руководителями регионов.

При всем при этом, границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены лишь с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67 Конституции).

Жесткость приведенной формулировки в сочетании с нормой Конституции России, согласно которой отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч.4 ст. 66), а следовательно, могут и не регулироваться, создала своего рода конституционный тупик. Этот тупик усугубляется утверждением, что, с одной стороны, постулируются края и области, в которые входят автономные округа (с соответствующим объединением территорий), с другой — и те и другие полностью равноправны, а в довершение статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч.5 ст. 66 Конституции).

Выход из сложившейся ситуации предпочтительно искать не в каком-либо определении Конституционного суда, а через изменение самой конституционной нормы.

Согласно ч. 4 ст. 66 Конституции России автономные округа входят в состав края или области. Ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции говорят о “равноправии субъектов Российской Федерации”. Явная внутренняя противоречивость Конституции вызвала рассмотрение вопроса в Конституционном суде на примере ситуации в Тюменской области, но тупиковость ситуации заставила Конституционный суд определением от 17 июля 1996 г. отложить рассмотрение дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области до урегулирования отношений Тюменской области и входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов на основе федерального закона и (или) договора (договоров) между органами государственной власти автономных округов и области.

Б. Учет мнения населения территорий местного самоуправления, границы которых могут подвергнуться изменению. Применительно к местному самоуправлению в ст. 131 Конституции России закреплено, что изменение границ территорий, в которых оно осуществляется, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение указанных границ относится законом к компетенции органов государственной власти субъектов федерации, которые обязаны тем самым учитывать мнение населения таких территорий.

Эта правовая гарантия против произвола и федерального центра, и органов власти субъекта федерации подверглась испытанию на прочность в 1996 году с принятием ряда решений в Удмуртии. Так, законом Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” было предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (района, города), определенных ст. 74 Конституции Удмуртской Республики, а также районов в городах (абз. 5 ч. 1 ст. 2); при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов считаются территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

Конституционный суд Российской Федерации своим Постановлением от 24 января 1997 г. признал, в частности, положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствующим Конституции России, ее ст. 130 и 131, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе). Особо важное значение отводилось мнению по тем или иным вопросам населения.

Механизмами выявления мнения населения территории могут служить консультативный опрос населения, сбор подписей под проектом соответствующего решения на сходах и собраниях жителей с обсуждением вопросов о намечаемых изменениях, решения представительных органов местного самоуправления и т.д. В постановлении Конституционного суда от 24 января 1997 г. наиболее адекватной формой учета мнения населения назван референдум, проводимый по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования.

В. Согласование интересов. Принципы правового режима территорий, на которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиумов, формируются через наложение и корреляцию, но при этом не действуют автоматически, а определяются в каждом отдельном случае договором (соглашением).

Трудно говорить об общих принципах правового регулирования (режима) других видов территории. У международных территорий как пространств, на которые совершенно не распространяется суверенитет какого-либо государства, у территорий со смешанным режимом, на которые определенные государства имеют суверенные права, равно как и у несамоуправляющихся территорий, подмандатных, подопечных и иных территорий — принципы правового режима определяются специальными актами международного права.

§ 6. Состав государственной территории

Территориальное верховенство государства распространяется на все виды его территории, каждый из которых имеет свои особенности правового регулирования.

6.1. Сухопутная территория

Сухопутная территория — это вся суша, находящаяся в пределах границ государства. Статус сухопутной территории как поверхности земли, очерченной границами государства, охватывает отдельные части территории, окруженные территорией других государств (анклавы), и острова, омываемые водой. В понятие сухопутной территории входят и недра, расположенные ниже почвенного слоя и дна находящихся на суше водоемов.

Именно по сухопутной территории определяются официальные размеры государства, протяженность сухопутных и морских границ.

Так, Советский Союз определялся в качестве крупнейшего в конце ХХ в. государства по территории потому, что занимал почти 1/6 часть обитаемой суши земного шара, или 22,4 млн. кв. км. Даже после разрушения СССР Российская Федерация остается самым большим государством планеты.

Крупнейшие по сухопутной территории государства мира:

Россия — 17 млн. кв. км

Канада — 9,9 млн. кв. км

Китай — 9,6 млн. кв. км

США — 9,4 млн. кв. км

Бразилия — 8,5 млн. кв. км

Австралия — 7,7 млн. кв. км

Индия — 3,3 млн. кв. км

Аргентина — 2,8 млн. кв. км

Казахстан — 2,7 млн. кв. км

Среди самых маленьких по сухопутной территории государств мира лидирует, безусловно, располагающийся в западной части Рима Ватикан с территорией в 0,44 кв. км. К государствам-лилипутам относятся прежде всего островные государства типа Республики Науру с территорией в 21 кв. км, Тувалу, расположенное на 9 островах и атоллах в юго-западной части Тихого океана (территория — 26 кв. км), Мальдивская Республика (территория около 300 кв. км), Мальта (территория 316 кв. км), Барбадос (430 кв. км), Антигуа и Барбуда в Вест-Индии (территория 442,6 кв. км), Антильские о-ва (821 кв. км) и другие.

Но небольшие по территории государства есть и на материках. Можно назвать княжество Монако (территория около 2 кв. км), бывшие колонии в Индокитае Макао — Аомынь (16 кв. км) и Сингапур (619 кв. км), а также Республику Сан-Марино, полностью окруженную территорией Итальянской Республики (территория 61 кв. км), Лихтенштейн (территория около 160 кв. км), Андорру ( 465 кв. км) и другие. А территория находящегося под британским управлением Гибралтара составляет всего 6,5 кв. км.

Сухопутные территории государств очень различаются по своей форме. Так, Республика Чили имеет территорию 756,9 тыс. кв. км, протянувшуюся узкой полосой вдоль Тихоокеанского побережья Южной Америки на 4300 км, а такие государства, как Украина (603,7 тыс. кв. км), Франция (территория 551 тыс. кв. км), ФРГ (территория 356,3 тыс. кв. км), Белоруссия (207,6 тыс. кв. км) расположены компактно, единым массивом. Особая ситуация с государствами-архипелагами, такими, как Индонезия (1904,5 тыс. кв. км). Япония (территория 372,2 тыс. кв. км), несмотря на островное расположение, к государствам-архипелагам не относится.

6.2. Водная территория

Водная территория включает:

а) внутренние (национальные) воды, то есть собственные воды государства (национальные реки, озера, каналы, внутренние моря), а в случае государства-архипелага — его архипелажные воды;

б) пограничные воды, то есть воды рек, озер и каналов, по которым проходит государственная граница;

в) территориальное море.

Территориальное море есть морской пояс, примыкающий к сухопутной территории и архипелажным водам (ст. 2 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.). На территориальное море, то есть за пределы сухопутной территории и внутренних вод государства, а в случае государства-архипелага — и его архипелажных вод, во всем объеме распространяется суверенитет соответствующего государства.

Долгое время международная практика шла по пути произвольного установления самим государством ширины территориальных вод. Выделялись следующие подходы:

3 мили — Австралия, Бельгия, Бирма, Великобритания, ГДР, Канада, Куба, США, Франция, ФРГ, Япония и др.;

4 мили — Норвегия, Швеция, Финляндия;

5 миль — Камбоджа;

6 миль — Бразилия, Гаити, Гондурас, Греция, Израиль, Йемен, Индия, Испания, Италия, Камерун, Колумбия, Мавритания, Ливан, Тунис, Турция, Сенегал, Сомали, Таиланд, Уругвай, Цейлон;

10 миль — Югославия;

12 миль — Албания, Алжир, Болгария, Венесуэла, Вьетнам, Гана, Гватемала, Дагомея, Египет, Индонезия, Ирак, Иран, Кипр, КНР, КНДР, Ливия, Мексика, Пакистан, Россия (а затем и СССР), Румыния, Саудовская Аравия, Сирия, Судан, Танзания, Того, Эфиопия;

130 миль — Гвинейская Республика;

200 миль — Аргентина, Панама, Перу, Сальвадор, Чили, Коста-Рика, Эквадор⁶. 

Лишь Конвенция по морскому праву 1982 г. установила единый подход к пониманию территориального моря (территориальных вод) и установила порядок отсчета их ширины.

Внешней границей территориального моря является линия, каждая точка которой находится от ближайшей точки исходной линии на расстоянии, равном ширине территориального моря (ст. 4 Конвенции). В соответствии с международным правом каждое государство имеет право устанавливать ширину своего территориального моря до предела, не превышающего двенадцати морских миль, отмеряемых от исходных линий, определенных в соответствии с Конвенцией 1982 г.

Конвенция ООН закрепила и способы определения исходной линии, определив в качестве нормальной линии для измерения ширины территориального моря линию наибольшего отлива вдоль берега, указанную на официально признанных прибрежным государством морских картах крупного масштаба (ст. 5). Конвенцией оговорены и некоторые иные способы исчисления ширины территориального моря.

Прибрежное государство может осуществлять контроль в зоне, прилежащей к его территориальному морю, называемой прилежащей зоной. Прилежащая зона не может распространяться за пределы двадцати четырех морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Причиной контроля может быть необходимость:

а) предотвращения нарушений таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных законов и правил в пределах его территории или территориального моря;

б) наказания за нарушение вышеупомянутых законов и правил, совершенное в пределах его территории или территориального моря.

Национальные реки — это реки, от самого истока до устья находящиеся в пределах одного государства.

Несудоходные реки, протекающие по территории нескольких государств, считаются находящимися в раздельном господстве прибрежных государств. Правовой режим пограничных рек устанавливается соглашениями сопредельных государств.

Реки, которые протекают через территории нескольких государств и доступны для судоходства, называются международными и подчинены правилам свободы судоходства.

Каналы — искусственные водные пути — считаются находящимися под исключительным господством одного государства в том случае, если они ограничены с обеих сторон сухопутной территорией этого государства. (Как исключение, Версальский договор предусмотрел международный режим для Кильского канала, проходящего по германской территории.)

Внутренние озера и внутренние моря — это водные пространства, которые со всех сторон окружены сушей или не находятся в судоходном соединении с морем. Такое водное пространство находится в раздельном господстве прибрежных государств. За такими редкими исключениями, как режим Каспия согласно Туркманчайскому договору России с Персией 1828 г., предусмотревшему исключительное господство России — по существу режим внутреннего моря — над Каспийским морем (озером). Этот привилегированный для России правовой режим был отменен договором РСФСР и Персии от 26 февраля 1921 г.

Пограничные воды. Воды рек, озер и каналов, по которым проходит линия государственной границы между сопредельными государствами, составляют часть государственной территории каждого из них от линии границы до принадлежащего ему берега⁷. 

6.3. Земные недра

В соответствии с международным правом недра земли на технически доступную глубину в пределах сухопутных и водных пространств государственной территории находятся под исключительным суверенитетом соответствующего государства⁸ . Именно государство определяет условия разведки и эксплуатации естественных богатств земных недр.

Естественные богатства земных недр в современную эпоху — особо важное достояние народов, проживающих на данной территории. Генеральная Ассамблея ООН 14 декабря 1962 г. приняла специальную резолюцию “Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами”. Совместная эксплуатация недр компаниями различных государств не приводит к изменению юрисдикции над этими недрами.

6.4. Воздушное пространство

Государственное воздушное пространство как интегральная часть государственной территории есть пространство над сухопутной и водной поверхностью, заключенной в границах государства.

Верхней границей воздушного пространства является граница земного пространства в целом, отделяющая последнее от космоса. Под границей земного пространства понимают шаровидную поверхность, повторяющую конфигурацию Земли и расположенную на некотором расстоянии от ее поверхности (уровня моря). Обычно исходят из того, что эта шаровидная поверхность должна располагаться на таком уровне, который позволит спутникам Земли вращаться без существенного торможения и сгорания в земной атмосфере. Такое высотное расположение определяют в 110 км⁹. 

6.5. Арктическая территория

Важные отличия существуют в статусе территории Северного Ледовитого океана (Арктики) — формально, открытого моря. Государственная территория определяется в этом районе мира концепцией “полярных секторов”, согласно которой все земли и острова, находящиеся в пределах полярного сектора соответствующего государства, а также ледяные поля, припаянные к берегу, входят в состав государственной территории.

К Арктике прилегают и имеют в ней свои сектора пять государств: Россия, США, Канада, Норвегия, Дания. Арктическим сектором каждого из этих государств является пространство, основанием которого служит побережье этого государства, а боковой линией — меридианы от Северного полюса до восточной и западной границ этого государства. Суда и самолеты других государств могут плавать и летать в пределах Арктического сектора лишь с согласия прилежащего государства, причем лишь с мирными и научными целями¹⁰.

Постановлением Президиума ЦИК СССР “Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане” от 15 апреля 1926 г. было установлено, что территорией СССР являются все земли и острова, как уже открытые, так и могущие быть открытыми впоследствии, расположенные в секторе, образующем треугольник между побережьем Советского Союза на Северном Ледовитом океане, Северным полюсом и меридианами: 32 градуса 4'35'' восточной долготы и 168 градусов 49'30'' западной долготы по Гринвичу¹¹. Постановление было утверждено ЦИК СССР 17 февраля 1927 г.¹².

При этом было установлено исключение для островов архипелага Шпицберген: по договору от 9 февраля 1920 г. они были признаны входящими в сектор Норвегии при сохранении за СССР некоторых привилегий и, в частности, права добычи угля. Сам архипелаг в Постановлении 1926 г. вообще не упоминается, скрываясь за фразой о землях и островах, составляющих к моменту опубликования постановления признанные правительством СССР территории каких-либо иностранных государств, находящиеся в Северном Ледовитом океане. Решение о присоединении СССР к Договору о Шпицбергене было принято Совнаркомом СССР в 1925 г., хотя оформить это Советский Союз смог только в 1935 г. после официального приглашения со стороны Норвегии.

§ 7. Государственные территории с особым правовым режимом

7.1. Территории действия исключительных законов

В целях обеспечения безопасности граждан и защиты государственного строя большинство государств предусматривают введение на своих территориях или их отдельных частях особых правовых режимов. Как справедливо отмечал М.Дюверже, “любая конституция рисует не одну, а множество схем правления, построение которых зависит от расстановки сил в данный момент. Различные политические режимы могут... функционировать в одних и тех же юридических рамках”¹³.

Уже в древнем Риме значительное место занимали исключительные законы, которыми в периоды военной опасности, в связи с внутренними неурядицами, а то и для исполнения какого-либо разового поручения, часто религиозного характера, избирали диктатора с практически неограниченной властью.

Исключительным такой закон называется потому, что приостанавливает на определенной территории действие обычных законов и — во имя достижения цели, также указанной в этом законе, — наделяет чрезвычайными (исчерпывающе в нем самом указанными) полномочиями конкретный орган исполнительной власти. Исключительные законы не подлежат расширительному толкованию.

Исключительными законами в дореволюционной России на отдельных территориях устанавливался режим в виде усиленной или чрезвычайной охраны, а также военное или осадное положение. В Российской Федерации к таким законам можно отнести федеральные конституционные законы о чрезвычайном и военном положениях.

Признание недостаточности обычных мер по обеспечению общественного порядка всегда вело к поиску временных исключительных мер по укреплению государственности и мира, пусть даже связанных с ограничением гражданской свободы. В законодательстве России понятие режимов охраны как форм исключительного положения впервые было введено после убийства народовольцами Александра II Положением “О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия”, утвержденным 14 августа 1881 г. Особое распространение территории охраны получили во время подавления революции 1905 — 1907 гг.

Территория объявлялась находящейся в исключительном положении в тех случаях, когда проявления преступной деятельности лиц, злоумышляющих против государственного порядка и общественной безопасности, принимали на ней столь угрожающий характер, что вызывали необходимость особых мероприятий, направленных к прекращению таких проявлений (ст. 4 Положения)¹⁴.

В соответствии со ст. 5 этого же правового акта, исключительное положение меняло режим государственной территории в сторону,

во-первых, расширения круга полномочий существующих административных структур, отвечающих за охрану государственного порядка и общественной безопасности, либо предоставления чрезвычайных прав специально учреждаемым временным правительственным органам;

во-вторых, усиления ответственности как частных лиц, так и органов власти за неисполнение обязанностей, которые на них будут возложены при исключительном положении.

Территории исключительного положения в зависимости от вида охраны делились на два вида.

Территория усиленной охраны. Режим усиленной охраны вводился на той или иной территории России в случаях нарушения общественного спокойствия преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имущества, или приготовления таковых, если для охраны порядка применения действовавших “постоянных законов” оказывалось недостаточно.

Территория чрезвычайной охраны. Режим чрезвычайной охраны как более суровый вводился на той или иной территории по аналогичным причинам при отягчающем обстоятельстве — когда такими посягательствами население известной местности бывало приведено в тревожное состояние, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка (ст. 6 Положения).

Объявление какой-либо территории, находящейся в режиме усиленной охраны, осуществлялось генерал-губернаторами с утверждением министром внутренних дел, либо самим министром, а режим чрезвычайной охраны — по представлению министра внутренних дел Комитетом министров (с 1905 г. — Советом министров), с утверждением Государем. Усиленная охрана вводилась на год, чрезвычайная — на 6 месяцев. На любой территории министр внутренних дел через Комитет министров с разрешения Государя мог продлять срок охраны и фактически сохранять его годами.

Территории утрачивали режим усиленной или чрезвычайной охраны тем же порядком, каким его приобретали (ст. 11 Положения).

На участках государственной территории, объявленных в состоянии усиленной охраны, права и обязанности по защите государственного порядка и общественной безопасности возлагались либо на постоянных, либо на специально назначенных временных генерал-губернаторов, а в губерниях, им не подведомственных, — на губернаторов и градоначальников.

Правовой режим территории усиленной охраны предполагает расширенную административную юрисдикцию, включающую:

— издание администрацией в рамках ее дополнительных полномочий общеобязательных постановлений по предметам, относящимся к предупреждению нарушений общественного порядка и государственной безопасности;

— привлечение за нарушение указанных постановлений к административной ответственности вплоть до ареста на срок до 3 месяцев или штрафа в 500 руб.;

— установление запрета на народные, общественные и частные собрания;

— закрытие торговых и промышленных заведений как краткосрочно, так и на весь период усиленной охраны;

— запрещение отдельным лицам пребывать на территории усиленной охраны, вплоть до высылки в специально регламентированном порядке в определенную местность;

— передача генерал-губернатором отдельных уголовных дел на рассмотрение военным судом по законам военного времени в целях обеспечения общественного порядка и спокойствия;

— рассмотрение по требованию генерал-губернатора дел и осуществление всех судебных действий в закрытых судебных заседаниях;

— утверждение генерал-губернаторами, а в местностях, им не подчиненных, командующими войсками всех приговоров военных судов по соответствующим делам;

— отстранение по требованию генерал-губернатора неблагонадежных лиц от должностей в земских, городских и судебно-мировых учреждениях (за исключением лиц, служащих по выборам);

— задержание местными начальниками полиции и жандармских управлений внушающих подозрение лиц на срок не более двух недель и производство обысков во всякое время и во всех без исключения помещениях (ст. 16—18 Положения).

Правовой статус территорий, состоявших на положении чрезвычайной охраны, предполагал дополнительные права должностных лиц и ограничение в правах населения территории. Над всеми органами власти вводилась (по возможности из числа генерал-губернаторов) особая должность Главноначальствующего, а в случае надобности — и права Главнокомандующего армией в военное время (ст. 24 Положения), получавшего в дополнение к правам генерал-губернаторов территорий усиленной охраны новые полномочия, в том числе:

— подчинять отдельные местности вверенной ему территории управлению особых лиц;

— учреждать для содействия органам полиции военно-полицейские команды;

— передавать военному суду одним общим распоряжением не только отдельные дела, а целые категории дел;

— налагать на срок сохранения режима чрезвычайной охраны секвестр на недвижимость и арест на движимое имущество и доходы с них;

— подвергать правонарушителей тюремному заключению в административном порядке на срок до 3 мес. или штрафу до 3000 руб., в том числе за проступки, об изъятии которых из ведения судов будет заранее объявлено;

— отстранять от должностей на все время режима чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств, а также лиц, служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях;

— разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений;

— приостанавливать периодические издания на все время чрезвычайной охраны и закрывать учебные заведения на срок не более месяца (ст. 26 Положения).

К началу ХХ в. территориями усиленной охраны в России являлись: Санкт-Петербургская, Московская, Харьковская, Подольская и Волынская губернии, города Ростов-на-Дону, Таганрог, Нахичевань и село Касперовка Области Войска Донского, а также территории Санкт-Петербургского и Одесского градоначальств, Николаевского военного губернаторства и местности, подведомственные кронштадтскому военному губернатору¹⁵.

В Советской России оба режима охраны (исключительного положения) были трансформированы в единый институт чрезвычайного положения.

7.2. Территории осадного положения

В качестве отдельного вида исключительного режима следует рассматривать осадное положение. Родившееся в период средневековых военных осад городов, осадное положение было впоследствии распространено и на другие исключительные обстоятельства, в том числе мирного времени.

Впервые режим территории осадного положения стал регламентироваться законом во Франции в 1791 г. и вскоре был усовершенствован Наполеоном I. Во Франции на территории Парижа осадное положение объявлялось во время всех революций XIX века: в 1830, 1848 и 1871 гг. В Германии оно устанавливалось в эпоху революции 1848 — 1849 гг., а в некоторых местностях — в период войны 1870 — 1871 гг. В 1878 г. австрийское правительство объявляло осадное положение на территории Боснии.

Придание территории режима осадного положения изначально предполагало значительную роль высших органов законодательной власти. Если в конце XIX в. по французскому закону об осадном положении от 3 апреля 1878 г. право объявления осадного положения принадлежало законодательным палатам, а в конце ХХ в. осадное положение декретируется Советом министров, то все равно его продление на срок более двенадцати дней может быть разрешено только Парламентом Франции (ст. 36 Конституции 1958 г.).

Основными чертами режима осадного положения на территории любого государства являются:

1) Временный переход власти от гражданской администрации — и частично судебной системы — к военному командованию, наделенному чрезвычайными полномочиями.

2) Ограничение гражданских прав и свобод вплоть до полной приостановки многих из них, прежде всего личной свободы, неприкосновенности жилища, свободы слова (даже с введением предварительной цензуры), перемещения, собраний и др.

3) Передача категорий дел по преступлениям против общественного порядка и государственной безопасности под юрисдикцию военных судов, рассматривающих их по законам военного времени.

Именно осадное положение пыталось ввести итальянское правительство в 1922 г., чтобы помешать походу фашистов на Рим, но король Виктор Эммануил III отказался это сделать, а затем, наоборот, передал власть Муссолини. В 1941 г. осадное положение вводилось в городе Москве.

Во многих странах франко-германская традиция в случае внешней военной угрозы или при серьезных внутренних конфликтах устанавливать на территории государства или ее части осадное положение имеет аналог в форме чрезвычайного или военного положения. Это относится и к России.

7.3. Территории чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение на всей территории государства или ее отдельной части вводится при наличии обстоятельств и в порядке, предусмотренных законом. По мнению отдельных государствоведов, чрезвычайные положения при закреплении их в Конституции дают возможность федерации в ситуации, когда этого требует обстановка, приобретать черты унитарного государства¹⁶.

Конституция Индии, имеющей наиболее богатый опыт использования режима чрезвычайного положения, предусматривает три его вида:

1) “общенациональное чрезвычайное положение”, вводимое на всей территории Индии или на ее части в связи с войной, внешней агрессией или вооруженным восстанием (ст. 352 Конституции);

2) чрезвычайное положение, объявляемое в связи с несостоятельностью конституционного механизма в штатах (ст. 356);

3) чрезвычайное положение в области финансов (ст. 360). Прокламация о чрезвычайном положении на той или иной части территории государства объявляется президентом Индии. В 1978 г. с принятием 44-й поправки к Конституции конституционность решения президента о введении чрезвычайного положения может быть оспорена в суде как действие, предпринятое в недобросовестных целях.

На территории действия чрезвычайного положения в области финансов предполагается осуществление правового режима, при котором исполнительная власть Союза обладает правом давать указания любому штату относительно соблюдения таких правил финансовой дисциплины, которые могут быть установлены в этих указаниях, в том числе снижение жалования и содержания всем или некоторым группам лиц, находящимся на службе, связанной с делами штата, а также “резервирование на рассмотрение президента” всех финансовых законопроектов после того, как они приняты легислатурой штата; президент правомочен издавать распоряжения о снижении жалованья и содержания всем или некоторым группам лиц, находящихся на службе, связанной с делами Союза, включая судей Верховного суда и высших судов штатов ( п.3 и 4 ст. 360 Конституции).

За десятилетия после принятия Конституции Индии такой вид чрезвычайного положения не применялся ни разу. Иное дело — введение чрезвычайного положения в связи с несостоятельностью конституционного механизма, но мы вернемся к нему при рассмотрении статуса территорий прямого правления центральной власти.

Рассмотрим основные характеристики территории общенационального чрезвычайного положения по законодательству Индии. Правовой режим государственных территорий претерпевает здесь следующие изменения:

1) происходит ограничение гражданских прав и свобод, причем приостанавливается право граждан на обращение в суд в целях принудительного осуществления всех или отдельных, перечисленных в приказе президента прав граждан (ст. 358 и 359 Конституции);

2) правительство штата, не отстраняясь от власти, переходит под полный контроль исполнительной власти Союза, которая приобретает право давать указания штатам относительно способа осуществления ими исполнительной власти (п. “а” ст. 353 Конституции). Иными словами, происходит временный переход на унитарную систему государственной власти;

3) при сохранении полномочий легислатурой штата, парламент Союза приобретает совпадающие полномочия в области законодательства, становится правомочен принимать законы по вопросам, отнесенным к ведению штата (п.1 ст. 250), и давать посредством закона полномочия исполнительным органам Союза в любой сфере, даже отнесенной к компетенции штатов;

4) парламент может законом продлить обычный срок функционирования Народной палаты (5 лет) на период до одного года, но не выходящий за пределы шести месяцев по прекращению режима чрезвычайного положения (это положение было использовано Индирой Ганди в 1976 г.);

5) президент имеет конституционное право видоизменять своим приказом, подлежащим одобрению парламентом, положения конституции, относящиеся к распределению финансовых средств между Союзом и штатами в пределах финансового года, в котором прекращается действие чрезвычайного положения (ст. 354).

Действие чрезвычайного положения на любой территории прекращается по истечении месяца с момента его объявления, если за этот период соответствующая прокламация не была одобрена резолюциями обеих палат индийского парламента, принятыми квалифицированным большинством голосов в каждой из палат. С момента одобрения прокламации резолюциями ее действие может вновь продлеваться на 6 месяцев с возможностью периодического продления по той же процедуре и на тот же срок в 6 месяцев.

Режим чрезвычайного положения на основе ст. 352 Конституции вводился на территории Индии 26 октября 1962 г. в связи с агрессией Китая в северо-восточном пограничном районе (отменен 10 января 1968 г.), 3 декабря 1971 г. при начале Пакистаном необъявленной войны против Индии и 25 июня 1975 г. в связи с возникшими “внутренними беспорядками” (оба решения отменены в марте 1977 г.)¹⁷.

В Российской Федерации статус территории чрезвычайного положения устанавливается указом Президента с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88 Конституции), в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч.2 ст. 56).

В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод населения с указанием пределов и срока их действия (ч.1 ст. 56). При этом не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46—54 Конституции России (ч.3 ст. 56 Конституции). Речь идет о праве на жизнь и смертной казни как исключительной мере наказания, об охране государством достоинства личности и запрете пыток, а также жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания; о праве на свободу и личную неприкосновенность; об аресте, заключении под стражу и содержании под стражей только по судебному решению; о праве на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; о презумпции невиновности, свободе совести, а равно ряде других (исчерпывающего перечня) правах и свободах.

В России Закон о чрезвычайном положении был принят 17 мая 1991 г.¹⁸. В обстоятельствах, требующих неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положение может быть введено немедленно и без предупреждения (ст. 9 Закона). Закон предусматривает два основания введения на какой-либо территории чрезвычайного положения:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;

б) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ (ст. 4 Закона).

Особый режим территории чрезвычайного положения имеет следующие характеристики:

1) Чрезвычайные меры, осуществляемые на территории, строго ограничены в перечне и пределах указом Президента о введении чрезвычайного положения.

2) Вводится исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан:

— особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение;

— усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;

— запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;

— запрещение забастовок;

— ограничение движения транспортных средств и их досмотр.

В случае введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. “а” ст. 4 Закона, могут вводиться дополнительные меры:

— комендантский час, т.е. запрет находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток;

— ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры, временного ареста печатной продукции или временного изъятия звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;

— приостановление, после соответствующего предупреждения, деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствующих нормализации обстановки;

— проверка документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях — при имеющихся данных о наличии у граждан оружия — личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств;

— ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков; в исключительных случаях — временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, а у предприятий, учреждений и организаций — также и учебной военной техники и радиоактивных веществ;

— выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории чрезвычайного положения за их счет.

3) Власть на территории чрезвычайного положения осуществляется по решению (указу) Президента специально уполномоченным на то государственным органом. Для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего осуществления своих функций органами государственной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, могут образовываться специальные временные органы с передачей им полностью или частично распорядительных и исполнительных полномочий органов государственной власти.

4) Границы территории, на которую распространяется режим чрезвычайного положения, точно оговариваются в указе о его введении.

Территория чрезвычайного положения как имеющая специальный, не предусмотренный обычным ходом дел правовой режим не может существовать длительный период. Законом регламентируется срок действия чрезвычайного положения. На всей территории Российской Федерации — не более чем 30 дней, на части территории — 60 дней. По истечении срока, режим чрезвычайного положения отменяется, но может быть продлен Советом Федерации на такой же срок (ст. 13 Закона).

Примером наиболее длительного сохранения режима чрезвычайного положения (с 1992 г.) может быть территория зоны ингушско-осетинского межнационального конфликта. Выступая 7 февраля 1995 г. на заседании Совета Федерации России при очередном продлении действия чрезвычайного положения, официальный представитель Президента Российской Федерации В.А.Михайлов, констатировав достижение контролируемой силами правопорядка обстановки, указал и причины, по которым нельзя было гарантировать, что в случае снятия режима чрезвычайного положения достигнутая к тому моменту стабильная ситуация не обострится:

“Первое. Процесс разоружения населения или добровольной сдачи оружия еще далеко не завершен.

Второе. Не перекрыты полностью каналы транспортировки оружия из Чеченской Республики, пути его сосредоточения, так же, как и незаконных вооруженных формирований, в непосредственной близости к зоне чрезвычайного положения.

Третье. Потенциальная опасность конфликтов сохраняется в ряде населенных пунктов, в том числе в тех, которые включены в предлагаемый указ Президента о зоне действия режима чрезвычайного положения”¹⁹.

Одновременно еще требовалась усиленная охрана в населенных пунктах Пригородного района Северной Осетии, в частности Чермене, Дачном, Курта, Дангароне и других, в которые предполагалось возвращение вынужденных переселенцев.

Свою положительную роль в прекращении вооруженного конфликта, ликвидации его последствий, создании благоприятных условий для комплексного решения вопросов возвращения беженцев и вынужденных переселенцев, проведении строительно-восстановительных работ, дальнейшем изъятии оружия режим чрезвычайного положения на этой части территории России сыграл.

7.4. Территории военного положения

В период войны или серьезного вооруженного конфликта решением высших органов государственной власти правовой режим всей государственной территории или ее части может претерпевать и более серьезные изменения.

Так, Конституция Российской Федерации предоставляет Президенту РФ право в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87). Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом (ч.3 ст. 87). Указ Президента о введении военного положения подлежит утверждению Советом Федерации (п. “б” ч.1 ст. 102). В отличие от подхода к чрезвычайному положению, Конституция не содержит для территорий военного положения каких-либо изъятий в ограничении прав и свобод.

На территории СССР режим военного положения был введен в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. (Ведомости ВС СССР. 1941. № 29). Указанный правовой акт позволяет выделить следующие наиболее существенные характеристики территории государства с режимом военного положения:

1. В местностях, объявленных на военном положении, все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности принадлежат военным советам фронтов, армий, военных округов, а там, где нет военных советов, — высшему командованию войсковых соединений.

2. На территории военного положения ограничиваются права и свободы человека и гражданина. Военным властям предоставляется право:

— в соответствии с действующими законами и постановлениями Правительства привлекать граждан к трудовой повинности для выполнения определенных работ;

— устанавливать военно-квартирную обязанность для расквартирования воинских частей и учреждений;

— производить изъятие транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества как у государственных, общественных и кооперативных предприятий и организаций, так и у отдельных граждан;

— регулировать время работы учреждений и предприятий, организацию всякого рода собраний и шествий; запрещать появление на улицах после определенного времени;

— производить в необходимых случаях обыски и задержания подозрительных лиц;

— устанавливать нормы отпуска населению продовольственных и промышленных товаров;

— воспрещать въезд и выезд на территорию военного положения;

— выселять в административном порядке с территории военного положения или из отдельных ее пунктов лиц, признанных социально опасными как по своей преступной деятельности, так и по связям с преступной средой.

3. В пределах своих дополнительных прав военные власти издают обязательные для всего населения постановления, устанавливая за их неисполнение наказание в административном порядке в виде лишения свободы сроком до 6 мес. или штрафом до 3000 руб.

4. За преступления, совершенные на территории военного положения, а также за неподчинение распоряжениям и приказам военных властей виновные подлежат уголовной ответственности по закону военного времени, что, в частности, означало:

— в изъятие из действующих правил о рассмотрении судами уголовных дел о преступлениях, направленных против обороны, общественного порядка и государственной безопасности, указанные дела передаются на рассмотрение военных трибуналов (Указ предусмотрел восемь категорий таких дел);

— военным властям предоставляется право передавать на рассмотрение военных трибуналов дела о спекуляции, злостном хулиганстве и иных преступлениях, если командование признает это необходимым по обстоятельствам военного положения;

— рассмотрение дел в военных трибуналах производится по правилам, установленным “Положением о военных трибуналах в районах военных действий” (упрощенная процедура), при этом их приговоры кассационному обжалованию не подлежат и могут быть отменены или изменены лишь в порядке надзора.

Указ 1941 г. о военном положении распространялся также на местности, в которых в силу чрезвычайных обстоятельств отсутствовали местные органы государственной власти и государственного управления СССР.

Таким образом, следует согласиться с Б.Б.Хангельдыевым и М.Р.Сафаровой в том, что военное положение представляет собой особый режим жизнедеятельности государства и общества, который предусматривает наделение органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также формируемых органов государственного управления военного времени, военных властей правами по реализации функций, обеспечивающих выполнение должностными лицами и гражданами возложенных на них обязанностей²⁰. Территория военного положения, сохраняя все черты государственной территории, получает дополнительно лишь особое правовое регулирование.

7.5. Территории прямого правления центральной власти

В отдельных государствах в случаях, предусмотренных законом, для обеспечения интересов граждан в местностях, где объявлено исключительное положение, вводится прямое правление центральной власти в лице государства. На территории прямого президентского правления приостанавливается осуществление полномочий всех местных органов государственной власти, а осуществление функций государственной власти возлагается на специально созданный президентом орган или на назначенное им должностное лицо.

Территории с прямым президентским правлением могут создаваться в Индии и США. Прямое президентское правление не меняет общего статуса государственной территории, но существенно трансформирует осуществляющийся на территории правовой режим.

В Индийском Союзе прямое президентское правление вводится на территории с расстроенным конституционным механизмом штата. Существует три формальных основания для осуществления на территории прямого президентского правления (чрезвычайного положения):

1) на основании доклада губернатора штата или сведений, полученных из других источников, Президент приходит к убеждению в том, что управление штатом не может осуществляться в соответствии с Конституцией (п.1 ст. 356);

2) штат не подчинился распоряжениям Союза;

3) штат не провел в жизнь распоряжения Союза в порядке осуществления им исполнительной власти (ст. 365).

Для территории прямого президентского правления характерны следующие признаки:

— исполнительная власть штата полностью или частично переходит в руки Президента; устанавливается контроль со стороны Союза за всеми функциями по управлению штатом, кроме судебной (Президент вправе принять на себя все или отдельные функции исполнительной власти штата или любого ее органа, кроме Высшего суда, объявить, что полномочия легислатуры штата отныне осуществляются парламентом или по его поручению);

— легислатура штата приостанавливает свою работу; парламент вправе делегировать президенту или другому органу, указанному им, полномочия по принятию законов для штата;

— президент компетентен издавать указы об управлении штатом в период между сессиями парламента (ст. 357).

Статус прямого президентского правления сохраняется на территории в течение двух месяцев с периодическим продлением по решению обеих палат на срок в шесть месяцев, но при общем сроке действия не свыше трех лет (п.3 и 4 ст. 356). Последним он серьезно отличается от режима чрезвычайного положения, который при соблюдении установленных процедур может сохраняться в Индии бессрочно.

За первые 40 лет действия Конституции президентское правление вводилось на территориях индийских штатов более 70 раз, начиная с 1951 г., когда в Пенджабе после отставки правительства штата, возглавлявшегося г.Бхаргавой, не удалось сформировать альтернативное правительство. Наиболее известен случай, когда 18 февраля 1980 г. президентское правление было введено по инициативе И.Ганди на территориях штатов Бихар, Гуджарат, Мадхья-Прадеш, Махараштра, Орисса, Пенджаб, Раджастхан, Тамилнаду и Уттар-Прадеш, в которых у власти находились правительства политических оппонентов ИНК. И.Ганди заявила, что следует прецеденту 30 апреля 1977 г., созданному партией Джаната (президентское правление вводилось в тех же штатах)²¹. Российская реальность требует законодательной выработки механизмов прямого президентского правления на той или иной территории.

7.6. Закрытые административные территории

Особый статус отдельных частей государственной территории определяется не только наличием внутренних социальных или политических конфликтов, либо внешней агрессией. Такой статус иногда формируется в связи с потребностями в обеспечении обороноспособности, пограничного режима, безопасности для определенного экономического развития территории.

В СССР это привело к появлению целой системы закрытых городов и районов, которая после 1991 г. трансформировалась в Российской Федерации в сеть закрытых административно-территориальных образований.

Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан (п. 1 ст. 1 Закона РФ “О закрытом административно-территориальном образовании” от 14 июля 1992 г., в редакции Закона от 28 ноября 1996 г.).

Примечательно то, что хотя закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей, его территория определяется исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов, а потому ее границы могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав (п.2 ст. 1 Закона).

Населенные пункты, находящиеся на территории закрытого административно-территориального образования, передаются в ведение органов местного самоуправления этого образования.

Само закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

— установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

— определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования;

— обеспечения особого режима безопасности функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимает Правительство России.

Предложения по определению или изменению границ, по отводу земель создаваемого (упраздняемого) закрытого административно-территориального образования вносятся Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории. Решения принимаются Президентом России (п.1 ст. 2 Закона).

Органы местного самоуправления на закрытых административных территориях участвуют в установленном законом порядке в определении пропускного режима на территорию, осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории.

Зоны воздействия. В случае установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях, на территории, прилегающие к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, присваивается статус зоны воздействия.

Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия, социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим на этих территориях, определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством России (п.2 ст. 1 Закона, в редакции от 28 ноября 1996 г.).

Среди других отличий режима закрытых административных территорий следует остановиться на особенностях землепользования (ст. 6 Закона).

Земли закрытого административно-территориального образования в соответствии с их целевым назначением могут включать в себя земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов), земли промышленности, обороны и иные земли, предусмотренные земельным законодательством Российской Федерации.

Земли, занимаемые предприятиями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и (или) объектам. Все иные земли находятся в ведении органов местного самоуправления данного образования, по согласованию с которыми может устанавливаться особый режим использования земель.

Режим закрытой административной территории включает и особенности приватизации, совершения иных сделок с недвижимостью, находящейся на территории закрытого административно-территориального образования.

Права граждан, проживающих или работающих в закрытом административно-территориальном образовании, не могут быть ограничены иначе, как на основании законов Российской Федерации. В соответствии с Законом, особый режим этого вида государственной территории предполагает:

— установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

— ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;

— ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;

— ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание (п.1 ст. 3 Закона).

Иные особенности, имеющие значение для безопасных работ и проживания граждан в закрытом административно-территориальном образовании и зонах воздействия, могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий (п.3 ст. 3 Закона). Граждане, проживающие или работающие на закрытой административной территории, как и вновь прибывающие на нее, должны быть ознакомлены с условиями особого режима и ответственностью за его нарушение.

Ответственность граждан за нарушение особого режима закрытых административных территорий устанавливается законодательством Российской Федерации.

7.7. Демилитаризованные и нейтрализованные территории

Режим демилитаризованной территории (зоны) складывался в процессе многовековой практики разрушать на приграничных территориях враждебных государств любые сооружения, которые потенциальный противник мог бы использовать для нападения. Ныне он основывается на международных соглашениях и означает, что при сохранении национальной юрисдикции на этой территории не могут находиться воинские формирования и строиться военные объекты, а постоянные жители освобождаются от воинской обязанности. Это относится и к территориальному суверену, и к любому другому государству. Демилитаризация может быть полной и частичной. Она отличается от разоружения тем, что обычно применяется к определенной территории, тогда как разоружение — к государству в целом²². Праву на жительство в такой зоне часто придается характер местного гражданства с соответствующей регламентацией.

Примером демилитаризованной территории может служить Рейнская демилитаризованная зона, созданная в соответствии со ст. 42—44 Версальского мирного договора 1919 г. и подтверждавшими их статьями Локарнского соглашения 1925 г. Территория зоны была определена между франко-германской и бельгийско-германской границами, с одной стороны, и линией, проведенной в 50 км к востоку от реки Рейн на всем ее протяжении в пределах Германии, — с другой. При сохранении над территорией демилитаризованной зоны германского суверенитета, Германии было запрещено там содержать или сооружать военные укрепления, содержать и сосредоточивать (временно или постоянно) вооруженные силы, проводить маневры и сохранять любые материальные средства, необходимые для мобилизации.

7 марта 1936 г. Германия в одностороннем порядке отказалась от соблюдения соответствующих статей Версальского договора, ввела в Рейнскую демилитаризованную зону войска и стала распространять на всю территорию зоны свою военную инфраструктуру.

Другим примером демилитаризованной территории могут быть Аландские о-ва (около 6,5 тыс. гранитных островов и шхер в Балтийском море, у входа в Ботнический залив; общая площадь около 1,5 тыс. кв. км). До 1809 г. острова были частью территории Швеции, затем (до декабря 1917 г.) — России. В 1921 г. Советом Лиги Наций над островами признан суверенитет Финляндии.

А.Х.Абашидзе выделяет три характерных признака статуса Аландских островов:

- автономная провинция Финляндской Республики;

- моноязычная шведскоговорящая провинция;

- демилитаризованный регион^23.

Впервые Аландские о-ва были демилитаризованы Парижским мирным договором 1856 г. путем одностороннего обязательства русской стороны. Женевской конвенцией 1921 г., определявшей в отсутствие России государственную принадлежность Аландских островов, был не только подтвержден демилитаризованный статус, но островам придан режим нейтралитета. Статус демилитаризованной территории был признан за Аландами Советским Союзом в Московском соглашении 1940 г., а в 1947 г. решение об их демилитаризации подтвердил Парижский мирный договор, ничего, однако, не сказавший о нейтралитете Аландских островов.

Заключаемый Финляндией международный договор, затрагивающий каким-либо образом внутренние дела Аландских островов, требует согласия лагтинга (парламента островов) для того, чтобы договор имел силу и на Аландских островах.

Аландское гражданство ребенок получает при рождении, если хотя бы один из родителей его уже имеет. Натурализация предполагает проживание на островах не менее пяти лет и обладание удовлетворительными знаниями шведского языка, после чего можно ходатайствовать о получении аландского права на жительство (гражданства). Право на жительство предоставляется лишь гражданам Финляндии. Прожив за пределами Аландских островов пять и более лет, аландцы утрачивают свое “островное” право на жительство.

Даже в Северном совете, куда с 1970 г. входят Аландские острова, их представители образуют свою делегацию.

Несколько иным правовым режимом характеризуются нейтрализованные территории (зоны). Родившиеся из института нейтралитета как неучастия определенного государства в войне, они переросли в международно-правовой запрет превращать какую-либо территорию, часть государственной территории в арену военных действий или их базу. Правовые режимы нейтрализованной территории и территории постоянного нейтралитета различны. Постоянный нейтралитет — это правовой статус государства, в то время как нейтрализации подвергают части государственной территории или других видов территории²⁴.

В начале ХХ в. нейтрализованными территориями были в Европе Аландские о-ва, пограничная со Швейцарией часть французской Савойи, район Морене на германо-бельгийской границе, шведско-норвежская пограничная зона; в Азии — Менамский бассейн в Сиаме, десятимильная пограничная полоса между Бирмой и Тибетом. Нейтральная зона на границе Ирака с Саудовской Аравией (два треугольника, прилегающие друг к другу широкими сторонами) охватывает имеющиеся в пустыне источники воды, которой арабы-кочевники могут поить свой скот вне зависимости от своего гражданства.

Среди современных нейтрализованных территорий особо важное значение имеют Антарктика, Шпицберген, Панамский и Суэцкий каналы, Магелланов пролив, космическое пространство (Луна и другие небесные тела).

Нейтрализация территории может сопровождаться ее демилитаризацией.

По аналогии с нейтрализованными территориями Совет Безопасности ООН объявил в мае 1993 года — в период обострения боснийского вооруженного конфликта — территории Сараево, Тузлы, Жепы, Горажде, Бихача и Сребреницы “зонами безопасности”, в отношении которых должны быть исключены военные удары и иные враждебные действия. С июня ЮНПРАФОР получил право использовать силу, включая нанесение ударов с воздуха, в ответ на нападения, совершенные против зон безопасности любой из сторон в боснийском конфликте. Фактически эти решения носили односторонний характер и были направлены против православных сербов Боснии.

7.8. Экстерриториальность

Правовой режим экстерриториальности (внеземельности) зародился как право коронованных особ во время пребывания на чужой территории не подпадать под действие местных законов и властей, преображаясь со временем в аналогичное право посланников всех рангов, представляющих собою особы государей²⁵ . В ХХ в. статус экстерриториальности стал означать временное распространение на определенную часть территории государства юрисдикции другого государства при полном иммунитете в отношении национальной юрисдикции. Таким образом, речь идет не об изменении принадлежности части государственной территории, а об изъятии из-под юрисдикции государства определенных лиц. При этом лица, на которых распространяется изъятие, должны уважать и соблюдать законы страны пребывания.

Экстерриториальность выступает как составная часть совокупности особых прав и привилегий, предоставляемых дипломатическим представительствам иностранных государств для успешного осуществления их функций (дипломатического иммунитета). Границы территории такого представительства устанавливаются в соответствии с внутренним законодательством страны пребывания, но, как правило, на основе взаимности. Гарантии и содержание экстерриториальности определяются международными обычаями и договорами, прежде всего Венской конвенцией 1961 г.

На территории, подпадающей под действие дипломатического иммунитета, действует законодательство представляемого государства, устанавливается режим неприкосновенности личности, служебных помещений, жилища и собственности, неподсудность судам государства пребывания, освобождение от налогов, таможенного досмотра. При этом связь лица с территорией, имевшей режим экстерриториальности, шла через осуществление должностной функции. Так, в императорской России в ст. 229 Устава уголовного судопроизводства определялось, что “дела о преступлениях или проступках лиц, принадлежащих к посольствам или миссиям иностранных держав, возбуждаются не иначе, как по надлежащем дипломатическом сношении с непосредственным начальством обвиняемых”.

В XVI—XVIII вв. экстерриториальность привела к образованию посольских кварталов, недоступных для местной власти, служивших местом убежища. Лица, пользовавшиеся правом экстерриториальности, предполагались находящимися на территории своего родного государства, а потому были неподсудны местным судам. Особенно долго такой привилегированный режим дипломатической территории сохранялся в государствах — колониях и полуколониях. Посольский квартал в Пекине, например, закрепил свой статус по боксерскому протоколу 1901 г., хотя в целом принцип “свободы квартала” (jus guarteriorum) ушел из международной практики к концу XVII в. В период своего расцвета экстерриториальность включала даже право суда и расправы над членами посольства внутри оного²⁶.

Права экстерриториальности имеют участки государственной территории (т.е. суверенитет государства пребывания не ставится под сомнение), на которых официально размещены посольства и дипломатические представительства, иностранные воинские части, допущенные к транзиту или временному пребыванию на территории государства, иностранные военные суда и самолеты, а на основе специальных соглашений — и помещения различных международных организаций. С точки зрения современного международного права, режим экстерриториальности имеет чисто условное значение.

7.9. Территории транзита и территории мирного прохода

Конвенция 1958 г. о территориальном море и прилегающей зоне и последующая Конвенция ООН 1982 г. по морскому праву, ратифицированная Государственной Думой Российской Федерации 22 января 1997 г., регламентировали статус государственной территории при осуществлении транзитных операций и проходе через территорию.

К праву транзита примыкает регулирование вопросов передвижения иностранных граждан по территории государства и посещения определенных районов, предусмотренное Меморандумом о понимании между Российской Федерацией и США в отношении “открытой суши” от 17 июня 1992 г.

Мирный проход в территориальном море. Под правом прохода понимается плавание через территориальное море с целью:

а) пересечь это море, не заходя во внутренние воды или не становясь на рейде или у портового сооружения за пределами внутренних вод;

или

б) пройти во внутренние воды или выйти из них или стать на таком рейде или у такого портового сооружения.

По международному праву, любой проход через государственную территорию должен быть непрерывным и быстрым. Проход может включать остановку и стоянку на якоре, но лишь постольку, поскольку они связаны с обычным плаванием или необходимы вследствие непреодолимой силы или бедствия, или с целью оказания помощи лицам, судам или летательным аппаратам, находящимся в опасности или терпящим бедствие (ст. 18 Конвенции 1982 г.).

Мирный проход через государственную территорию. Проход является мирным, если только им не нарушается мир, добрый порядок или безопасность прибрежного государства.

В международном праве оговариваются виды деятельности, осуществление любого из которых позволяет считать проход иностранного судна нарушающим мир, добрый порядок или безопасность государства. Ст. 19 Конвенции по морскому праву к ним относит:

а) угрозу силой или ее применение против суверенитета, территориальной целостности или политической независимости прибрежного государства или каким-либо другим образом в нарушение принципов международного права, воплощенных в Уставе Организации Объединенных Наций;

b) любые маневры или учения с оружием любого вида;

c) любой акт, направленный на сбор информации в ущерб обороне или безопасности прибрежного государства;

d) любой акт пропаганды, имеющий целью посягательство на оборону или безопасность прибрежного государства;

е) подъем в воздух, посадку или принятие на борт любого летательного аппарата;

f) подъем в воздух, посадку или принятие на борт любого военного устройства;

g) погрузку или выгрузку любого товара или валюты, посадку или высадку любого лица, вопреки таможенным, фискальным, иммиграционным или санитарным законам и правилам прибрежного государства;

h) любой акт преднамеренного и серьезного загрязнения окружающей среды вопреки Конвенции 1982 г.;

i) любую рыболовную деятельность;

j) проведение исследовательской или гидрографической деятельности;

k) любой акт, направленный на создание помех функционированию любых систем связи или любых других сооружений или установок прибрежного государства;

l) любую другую деятельность, не имеющую прямого отношения к проходу.

В территориальном море подводные лодки и другие подводные транспортные средства должны следовать на поверхности и поднимать свой флаг.

Транзитный проход. В проливах, используемых для международного судоходства между одной частью открытого моря или исключительной экономической зоны и другой частью открытого моря или исключительной экономической зоны, все суда и летательные аппараты пользуются правом транзитного прохода. Такому проходу не должно чиниться препятствий, за исключением того, что, если пролив образуется островом государства, граничащего с проливом, и его континентальной частью, транзитный проход не применяется, если в сторону моря от острова имеется столь же удобный с точки зрения навигационных и гидрографических условий путь в открытом море или в исключительной экономической зоне (п.1 ст. 38 Конвенции).

Транзитный проход представляет собой осуществление свободы судоходства и полета единственно с целью непрерывного и быстрого транзита через пролив между одной частью открытого моря или исключительной экономической зоны и другой частью открытого моря или исключительной экономической зоны.

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. детально регламентирует как обязанности судов и летательных аппаратов во время транзитного прохода, так и многие другие вопросы, связанные с проходом (ст. 37— 45).

В определенных случаях в проливах, используемых для международного судоходства, применяется режим мирного прохода. Особо регламентируется и архипелажный проход.

7.10. Концессии. Арендованные территории

Особый вопрос — режим арендованных территорий и территорий концессий. Концессия исторически предшествовала современному институту аренды территории. Именно концессия на управление Суэцким каналом Международному обществу Суэцкого канала (Компании Суэцкого канала) формально прикрывала контроль Британской империи над этой водной артерией (Англия владела 44% акций Компании и господствовала в тот период в Египте).

Территория в режиме концессии. Практика предоставления концессий многообразна. Характерна ситуация Советской России 20-х годов ХХ века.

Посредством концессий Советское государство имело целью осуществить, по словам В.И.Ленина, “договор, блок, союз Советской, т.е. пролетарской, государственной власти с государственным капитализмом против мелкособственнической (патриархальной и мелкобуржуазной) стихии”²⁷. Причем концессия интерпретировалась как “продолжение классовой борьбы в иной форме, а никоим образом не замена классовой борьбы классовым миром”²⁸.

25 марта 1920 г. СНК РСФСР утвердил тезисы о концессиях, а 23 ноября 1920 года вышло Постановление (декрет) СНК РСФСР “Об общих экономических и юридических условиях концессий”. В 1921 г. был заключен первый концессионный договор (Советская Россия подходила к вопросу с заинтересованной осторожностью).

В 1921 — 1922 гг. было заключено 14 концессионных договоров. Предложений от соискателей было 224.

1922 — 1923 гг. — 32 договора на 579 предложений;

1923 — 1924 гг. — 34 договора на 396 предложений;

1924 — 1925 гг. — 29 договоров на 256 предложений;

1925 — 1926 гг. — 26 договоров на 482 предложения;

1926 — 1927 гг. — 8 договоров на 263 предложения;

1927 — 1928 гг. — 4 договора на 200 предложений.

В дальнейшем концессионные договоры практически перестают заключаться.

На 1 октября 1928 г. из 147 заключенных концессионных договоров действовало только 68, причем 13 из них — номинально²⁹. Отказ от НЭПа привел к досрочному расторжению большинства концессионных договоров. На 1 января 1936 года в СССР оставалось только 11 концессий³⁰.

Сам по себе концессионный договор (в СССР он утверждался СНК) закрепляет сдачу государством иностранной фирме (концессионеру) в эксплуатацию на определенных условиях естественных богатств, предприятий и других объектов³¹. Концессия предполагает активное использование территории, эксплуатацию предприятий, земельных участков, недр государственной территории.

В правовом отношении над территорией, на которой предоставлена концессия, сохраняется юрисдикция государства, предоставившего концессию. Вопросы заключения или прекращения концессионного договора решаются прежде всего на основе внутреннего законодательства соответствующего государства. “Именно в соответствии с принципами международного права — подчеркивает М.М.Богуславский, — регулирование условий концессионных договоров входит в сферу внутреннего, а не международного права”³². Та же концессия западных держав на управление Суэцким каналом пусть и была формой юридического прикрытия их господства, не создавала на территории канала суверенитета какого-либо другого государства, кроме Египта.

Концессионный договор — это не обычный гражданско-правовой контракт, прекращение которого неправомерно. Это односторонний акт суверенного государства, выраженный в форме особого договора. На основе этого акта частной компании, в том числе и иностранной, предоставляется право заниматься определенной хозяйственной деятельностью, полезной для экономики развивающихся государств. Но с этой же целью действие такого акта может быть досрочно прекращено, предоставленная концессия может быть “взята обратно”.

Прекращение концессии не будет международным правонарушением, поскольку концессионный договор не является международным соглашением, заключаемым между субъектами международного права³³.

Таким образом, в отличие от международной аренды территории, концессия:

— представляет собой гражданско-правовой договор между государством и своими или иностранными гражданами;

— регулируется национальным законодательством и заключенным на его основе договором;

— не создает на своей территории особого правового режима, если только это не оговорено конкретным национальным законом.

В уже упоминавшемся Постановлении СНК РСФСР “Об общих экономических и юридических условиях концессий” от 23 нояб­ря 1920 г. были исчерпывающим перечнем приведены следующие условия концессий:

1. Концессионеру предоставляется вознаграждение долей продукта, обусловленной в договоре, с правом вывоза за рубеж.

2. В случае применения особых технических усовершенствований в крупных размерах концессионеру предоставляются торговые преимущества (например, заготовка машин, специальные договоры на крупные заказы и т.д.).

3. В зависимости от характера и условий концессии предоставляются продолжительные сроки концессии для обеспечения полного возмещения концессионера за риск и вложенные в концессию технические средства.

4. Правительство РСФСР гарантирует, что вложенное в предприятие имущество концессионера не будет подвергаться ни национализации, ни конфискации, ни реквизиции.

5. Концессионеру предоставляется право найма рабочих и служащих для своих предприятий на территории РСФСР с соблюдением КЗоТ или специального договора, гарантирующего соблюдение по отношению к ним определенных условий труда, ограждающих их жизнь и здоровье.

6. Правительство РСФСР гарантирует концессионеру недопустимость одностороннего изменения какими-либо распоряжениями или декретами Правительства условий концессионного договора³⁴.

Аренда территории. Государственная территория в установленном межгосударственными актами порядке может передаваться в аренду.

Примером территории, за аренду которой между государствами шли войны, может служить китайская территория с расположенными на ней крепостью Порт-Артур и морским портом Дальний (Дайрэн).

В 1894 г. территория Порт-Артура (ныне Люйшунь), расположенного на юго-восточной оконечности Ляодунского п-ва в Маньчжурии, была захвачена у Китая Японией, которая вскоре под международным давлением была вынуждена вернуть ее Китаю. В 1898 г. арендована Россией сроком на 99 лет, что стало одной из причин русско-японской войны 1904—1905 гг. По Портсмутскому договору 1905 г. отошла вместе с Квантунской территорией к Японии, которая вновь оформила ее захват “арендой” у Китая. В августе 1945 г. территория Порт-Артура освобождена советскими войсками. По советско-китайским договоренностям, Порт-Артур как военно-морская база совместно использовался СССР и Китаем. В 1955 г. СССР “в соответствии с установившимися и все более укрепляющимися отношениями дружбы и сотрудничества между обоими государствами” отказался от аренды, вывел свои Вооруженные силы с территории Порт-Артура и безвозмездно передал крепостные сооружения Китаю³⁵.

Есть и иные примеры. На протяжении длительного времени на территории Кипра существует британская военная база, находящаяся под юрисдикцией Великобритании. Ныне Кипр — суверенное государство. В договоре об аренде территории базы с английским юмором сказано, что база будет выведена с территории острова тогда, когда Великобритания перестанет в ней нуждаться.

На основании Советско-Финского Мирного договора от 12 марта 1940 г. Советский Союз получил в аренду на 30 лет для размещения своей военной базы полуостров Ханко с морским портом в незамерзающей части Финского залива Балтийского моря. В первые месяцы войны 1941—1945 гг. размещенный на территории полуострова гарнизон отбил все атаки противника и, находясь в его глубоком тылу, даже взял под свой контроль несколько островов. Лишь через 165 дней обороны решением военного командования советские войска со всем вооружением были ко 2 декабря 1941 г. эвакуированы с полуострова.

В соответствии с Соглашением о перемирии от 19 сентября 1944 г., подтвержденным Мирным договором с Финляндией от 10 февраля 1947 г., СССР отказался от своих прав на аренду полуострова Ханко, получив взамен от Финляндии на правах аренды в пользование и управление сроком на 50 лет, с ежегодной уплатой Советским Союзом 5 миллионов финских марок, территорию и водные пространства для создания советской военно-морской базы в районе Порккала-Удд (п.1 ст. 4 Договора). В 1955 г. СССР отказался в пользу Финляндии от всех прав пользования и управления всеми сухопутными и водными территориями, арендованными для создания на полуострове Порккала-Удд военно-морской базы³⁶.

Договоры аренды не были для Советского Союза односторонними. 27 сентября 1962 г. СССР и Финляндия заключили сроком на 50 лет Договор о передаче в аренду Финляндской Республике советской части Сайменского канала и острова Малый Высоцкий. Целью аренды была перевозка грузов из центральных районов Финляндской Республики или в Финляндскую Республику с необходимыми условиями для перегрузки или складирования на арендуемой территории.

В арендуемую территорию вошли советская часть Сайменского канала с береговой полосой шириной в среднем 30 метров по обе стороны искусственного русла канала (в местах шлюзов, мостов и других гидротехнических сооружений до 200 метров), советская сухопутная территория, находящаяся между дорогой Нуйяма — Брусничное и трассой советской части Сайменского канала (с включением этой дороги в арендуемую территорию), а также остров Малый Высоцкий. В августе 1964 г. между СССР и Финляндией был подписан дополнительный Протокол к Договору 1962 г. об изменении арендуемой территории.

На примере этого Договора можно выделить определенные особенности правового режима арендуемой территории:

1) на арендуемых территориях действует советское законодательство и советские органы власти с соответствующими исключениями в той мере, однако, в какой эти исключения не будут затрагивать интересы СССР и его суверенитет (ч.1 ст. 13 Договора);

2) взаимоотношения между финляндскими гражданами и учреждениями на арендуемых территориях регулирует Финляндия по своим законам (ч.2 ст. 13);

3) эксплуатация советской части Сайменского канала и всех необходимых для этого сооружений на арендуемых территориях осуществляется Финляндией; в состав персонала, участвующего в обслуживании канала и других арендуемых территорий или в работах, предусмотренных Договором об аренде, не могут входить граждане третьих стран (ч.1 ст. 3);

4) границы арендуемых территорий определяются на местности компетентными органами Договаривающихся Сторон в возможно короткий срок со дня вступления Договора в силу и могут уточняться с учетом проектов реконструкции канала и дороги, которые подлежат согласованию (ч.2 ст. 1);

5) на советской части Сайменского канала соблюдаются правила плавания, действующие на финской части канала (ч.2 ст. 8);

6) товары, перевозимые по советской части Сайменского канала из одной части Финляндии в другую, или из Финляндии в третьи страны, или из третьих стран в Финляндию, не подлежат обложению таможенными пошлинами и другими соответствующими сборами, установленными в СССР (ст. 9);

7) невоенные суда Финляндской Республики, а также торговые суда третьих стран, занимающихся коммерческими перевозками грузов и буксировкой из Финляндии или в Финляндию, проходят по советской части Сайменского канала, а по внутренним и территориальным водам Советского Союза — по фарватеру, идущему от Сайменского канала в Финский залив;

8) перевозка на судах Финляндии и судах третьих стран, проходящих по советской части Сайменского канала, войск, вооружения, боеприпасов и других военных материалов не допускается (ч.1 ст. 2);

9) судам любого назначения, плавающим под флагом СССР, обеспечивается свободный проход по советской части Сайменского канала (ч.2 ст. 2).

В качестве другого примера аренды территории можно привести соглашение между правительством Российской Федерации и правительством Монголии от 19 октября 1992 г. о выходе к морю и транзитных перевозках Монголии через территорию Российской Федерации.

Заранее следует прогнозировать возможности развития ситуации в случае реализации соглашения об объединении таможенных территорий Российской Федерации и Республики Белоруссия: возможно ли будет ставить вопрос об обязанности Польши и Литвы обеспечить транзит (на условиях аренды соответствующих территорий) через их территории для связи Белоруссии — России и Калининградской области.

Ничем иным, как антироссийской политической акцией являются соглашения между Россией и Украиной о параметрах раздела Черноморского флота, о статусе и условиях пребывания Черноморского Флота Российской Федерации на территории Украины, подписанные главами правительств в Киеве 28 мая 1997 г. Идея аренды Россией города Севастополя у Украины закреплена в документах (“Основная база Черноморского флота Российской Федерации находится в г.Севастополе”, как гласит ст. 2 первого из соглашений). Независимо от того, кто инициировал такое предложение, принятие его в качестве официальной позиции России означает:

1) фактическое признание имевшими правовой характер действий по административному переподчинению Севастополя от РСФСР к УССР после 1954 г.;

2) формально-юридический отказ России от своего территориального верховенства над Севастополем;

3) признание украинского суверенитета над Севастополем со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Арендовать можно только ту территорию, в отношении которой ты соглашаешься, что она тебе не принадлежит. У Великобритании не возникло идеи об аренде территории Гибралтара, а, например, Испания продолжает управлять территориями городов Сеута и Мелилья на побережье Марокко.

7.11. Оккупированные территории

Режим территории оккупации периода вооруженного конфликта регулируется Женевской Конвенцией 1949 г. Иное дело — оккупация в мирное время.

На оккупированных территориях осуществление суверенитета соответствующего государства приостановлено, фактически осуществляют свои полномочия органы власти государства, осуществившего захват этих территорий. Оккупация считается применимой к “ничейной” территории. Территории, ранее принадлежавшие другому государству, не приобретают неопределенного статуса, но становятся предметом межгосударственных отношений на предмет восстановления прежнего политико-правового статуса в полном объеме или придания им нового.

В качестве механизма, гарантирующего выполнение Германией условий Версальского мирного договора 1919 г., была предусмотрена пятнадцатилетняя оккупация войсками Антанты германской территории к западу от Рейна. Оккупация территории, прилегающей к Кельну, должна была быть прекращена постепенно в течение 5 лет, Кобленца - через 10 лет, Майнца и Келя - через 15 лет. По договору оккупация могла быть продолжена и даже возобновлена, а при выполнении Германией своих обязательств раньше - и прекращена досрочно.

С июня 1967 г. Израиль оккупирует Западный берег реки Иордан, включая Восточный Иерусалим, сектор Газа и сирийские Голанские высоты, — территорию общей площадью 6,7 тыс. кв. км.

Выборы на оккупированных территориях в органы власти соответствующего государства не проводятся. Так, Положение о выборах в Учредительное собрание России в 1917 г. резервировало соответствующее количество депутатских мандатов на период оккупации части российской территории. Действующая Конституция Ирана закрепила норму, что “во время войны и военной оккупации страны по предложению Президента и с согласия трех четвертей от общего числа депутатов, утвержденного Советом по охране Конституции, выборы на оккупированных территориях или во всей стране могут быть приостановлены на определенный срок. Если не будет выбран новый состав Меджлиса, он будет продолжать свою работу в прежнем составе” (ст. 68).

Примером оккупированной территории может быть Намибия — государство на юго-западе Африки (площадь — 824 тыс. кв. км).

В 1884 г. территория Намибии (Юго-Западная Африка) была объявлена германским протекторатом, а в 1915 г. оккупирована Южно-Африканским Союзом (ЮАС). С появлением механизмов Лиги Наций ЮАС получает в 1920 г. соответствующий мандат, но после второй мировой войны отказывается признать право ЮЗА на самоопределение и распространяет на всю ее территорию режим апартеида. В 1967 г. в качестве директивного органа Генеральной Ассамблеи ООН, уполномоченного защищать права и интересы оккупированной Намибии и ее народа до достижения этой территорией независимости, учреждается Совет ООН по Намибии. В мае 1987 г. Совет, включавший в свой состав представителей 31 государства, в том числе СССР, принял на основе консенсуса Луандскую декларацию, в которой подтвердил неотъемлемое право народа Намибии на самоопределение и независимость в единой Намибии с сохранением ее полной территориальной целостности, включая Уолфиш-Бей, о. Пенгуин и другие прибрежные острова, являющиеся частью территории Намибии. Лишь 21 марта 1990 г. была провозглашена независимость Намибии.

Западный Берлин. Особым случаем оккупированной территории на протяжении 1945—1990 гг. являлся Западный Берлин.

Режим территории Западного Берлина (площадь 480 кв. км) определялся военными и послевоенными соглашениями и решениями держав антигитлеровской коалиции — Великобритании, СССР, США и Франции. Исходной точкой особого режима района Берлина стали разделение столицы Германии в 1945 г. на четыре сектора оккупации, последующий отказ западных держав прекратить осуществление своей юрисдикции на оккупированной ими территории и объединение секторов оккупации США, Великобритании и Франции в единую территорию Западного Берлина.

Специальное Соглашение Великобритании, СССР, США и Франции от 3 сентября 1971 г. подтвердило, что территория Западного Берлина не включается ни в территорию ФРГ, ни в территорию ГДР и не управляется органами государственной власти этих немецких государств. Согласно Конституции Западного Берлина 1950 года, высшим органом власти Западного Берлина являлась палата депутатов, избираемая на 4 года. Исполнительная власть принадлежала сенату (правительству), который возглавлял правящий бургомистр.

Как особое политическое образование, расположенный в центре Германской Демократической Республики Западный Берлин находился в режиме совместной оккупации трех западных держав — Великобритании, США и Франции.

Для западногерманских политиков существование “особого режима” территории Западного Берлина обоснованно символизировало нерешенность “германского вопроса” и было предлогом для попыток распространить суверенитет ФРГ и на Западный Берлин. Включение территории Западного Берлина в состав территории Объединенной Германии произошло по договору 1990 г.

Международное право предполагает режим оккупации и для вновь открытых территорий, или территорий с неопределившимся статусом (подробнее см. главу 19).

§ 8. Правовые гарантии и юридические механизмы обеспечения стабильности режима территории

8.1. Правовое обеспечение режима государственной территории

Обеспечение режима государственной территории зависит от внутриполитической ситуации в государстве и надежности государственных границ. Режим границы в России установлен Законом Российской Федерации о Государственной границе Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. (с последующими изменениями). Он регулируется также международными соглашениями и соглашениями с сопредельными государствами.

После разрушения Российской империи и гражданской войны 1918 — 1920 гг. Советская Россия с трудом формировала свои внешние границы, идя ради прорыва внешнеполитической блокады и закрепления границ на территориальные и иные уступки ( мирные договоры от 2 февраля 1920 г. с Латвией, от 11 августа 1920 г. с Литвой, от 14 октября 1920 г. с Эстонией, от 12 декабря 1920 г. с Польшей, договоры от 18 марта 1921 г. с Афганистаном (Рижский договор), от 20 февраля 1921 г. с Турцией, от 28 февраля 1921 г. с Персией (Ираном), от 16 марта 1921 г. с Монголией, от 5 декабря 1921 г. с Китаем и другие)

Долго (до 1947 г.) из-за проблемы Бессарабии не была определена граница с Румынией.

Стабильность режима территории. Исходя из внутренних составляющих, можно говорить о внутренней и внешней стабильности территории.

Внутренняя стабильность как устойчивость внутреннего содержания элементов, составляющих территорию — это проблема синтеза внутренней и внешней политики государства. Начала внутренней стабильности режима территории содержатся в механизмах, закрепленных в Конституции (Основном законе).

Внешняя стабильность как устойчивость территории по форме, как устойчивость правовая (де-юре) — это проблема отображения внутренней стабильности вовне.

На практике внутренняя и внешняя стабильность взаимосвязаны и обеспечиваются различными правовыми гарантиями и юридическими механизмами.

Конституционно-правовая стабильность и неизменность территориальных пределов государства основываются на принципиальном положении, что государственность в принципе неделима.

Конституция США (ст. IV разд. 3 ч. 2) устанавливает, что: Конгресс имеет право распоряжаться принадлежащей Соединенным Штатам территорией или иной собственностью и принимать все необходимые правила и установления в отношении их; и ни одно положение настоящей Конституции не должно толковаться в ущерб каким-либо притязаниям Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата.

8.2. Правовые гарантии стабильности режима территории

Когда Дж.Вико выделил три вида естественного права (Право Божественное, означавшее, что все было сделано Богами или все делали Боги; Героическое Право, т.е. Право Силы, и “Человеческое право, продиктованное совершенно развитым Человеческим Разумом”), он не случайно попытался вывести естественное поступательное движение Наций³⁷. Именно развитие общества, развитие права сформировали систему правовых гарантий и в отношении режима территории.

К правовым гарантиям стабильности режима территории относятся:

а) Принципы международного публичного права. Среди принципов международного публичного права, закрепляющих стабильность режима территории, выделяются: принцип территориальной целостности и неприкосновенности; принцип мирного решения международных споров; принцип неприменения силы. На этих и некоторых других принципах строятся все решения, принимаемые международными организациями. Договоры, заключаемые между государствами, не могут противоречить указанным принципам.

б) Институт остаточного (номинального) суверенитета. Проистекающая из теории самоограничения Г.Еллинека идея остаточного суверенитета предполагает сохранение за территорией суверенитета государства даже в период ее оккупации. Так, после второй мировой войны японские о-ва Рюкю находились под управлением США, которые признавали существование над островами “остаточного суверенитета” Японии. Восстановление полного суверенитета Японии произведено двусторонними соглашениями 1968, 1969 и 1970 гг. Я.Броунли, приводя вслед за Оппенгеймом пример практических последствий “номинального суверенитета”, указывает на спор о маяках на острове Крите и Самосе 1937 г. Тогда Постоянная палата международного правосудия, подтверждая суверенитет над островами в 1913 г. Турции, в частности, указала, что суверенитет не перестал принадлежать Турции, каким бы ограниченным он ни был с юридической точки зрения³⁸.

в) Институт приобретательской давности. Под приобретательской давностью в международном праве понимается способ приобретения суверенитета над территорией путем фактического и не нарушаемого владения этой территорией в течение длительного времени³⁹. Именно эффективное осуществление территориального верховенства в течение длительного периода может, как подчеркивал Ф.И.Кожевников, иметь, при определенных условиях, существенное значение для определения суверенной принадлежности спорного участка, если об этом нет международного соглашения⁴⁰ .

Давность в шестьдесят лет была установлена в споре о границе Аляски между США и Россией в 1903 г. В соглашении об определении пограничной линии между Британской Гвианой и Венесуэлой было указано, что владение территорией в течение пятидесяти лет дает право суверенитета над ней. В споре о принадлежности острова Пальмос давность была установлена в двести лет.

г) Договорной режим границ. Границы территории существуют, если они закреплены в двусторонних или многосторонних договорах.

д) Система внутреннего права. Еще русский юрист начала ХХ века Л.Шалланд отметил, что сложились и национальные механизмы, обеспечивающие стабильность режима территории, ограничивающие возможный произвол национального правительства в распоряжениях территорией на международной арене. Он назвал и виды таких ограничений в различных государствах, которые можно определить как элементы соответствующей системы внутреннего права:

— границы государства могут быть изменены только на основании закона;

— конституция провозглашает территорию неотчуждаемой и неделимой;

— договоры об изменении состава государственной территории должны ратифицироваться;

— правительство должно быть уполномочено законом для отчуждения части территории;

— конституция перечисляет все земли и области, которые входят в состав государственной территории⁴¹.

8.3. Юридические механизмы обеспечения стабильности правового режима территории

Обеспечение стабильности правового режима территории осуществляется юридическими механизмами структурного и материально-правового характера. К структурным механизмам международного характера относятся Совет Безопасности ООН, Международный суд, Специальные органы ООН (Совет по Опеке, Комитет по несамоопределившимся территориям) и др. Структурные механизмы такого обеспечения в национальных государствах включают прежде всего конституции государств и Верховный или Конституционный суд.

Среди материально-правовых механизмов обеспечения стабильности правового режима территории можно выделить четыре основных.

1) Закрепление государственной целостности как принципа федеративного устройства Российской Федерации. “Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности...”(ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

Федерация в отличие от конфедерации как международно-правового по своему характеру союза государств — единое союзное государство, в составе которого имеются определенные национально-государственные и административно-территориальные образования, обладающие властью и полномочиями в отношении тех вопросов, которые не входят в компетенцию федеральной власти.

2) Единое правовое пространство, предполагающее верховенство и высшую юридическую силу федеральной Конституции и федерального законодательства.

Под высшей юридической силой нельзя понимать обязательность какого-либо акта, превышающую обязательность другого акта. Нет степени обязательности какого-либо акта. Соотносительность (релятивизм) актов не в этом. Федеральное законодательство сопоставимо в этом смысле с любым другим актом, от какого бы органа субъекта Федерации он ни исходил. Суть дела в другом.

Высшая юридическая сила федеральной Конституции состоит в том, что все законы и иные акты издаются на ее основе и в ее исполнение и не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции РФ). Антиконституционные акты не могут порождать никаких правоотношений, в силу того, что они юридически ничтожны, т.е. не являются юридическими актами.

Конституция, федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Безусловно, это не снимает проблем коллизионного законодательства (Российская Федерация — ее субъекты).

3) Единство государственной власти. Источником единой государственной власти является многонациональный народ России. Большой проблемой для постсоветской России является отсутствие единства органов власти, единства и в действиях и в структуре. Сохранена единая вертикаль исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Но единой вертикали законодательной (представительной) власти в Российской Федерации нет, если не считать возможности представительных органов субъектов РФ направлять по одному своему представителю в Совет Федерации.

4) Перечисление в Конституции субъектного состава, образующего (входящего в) государство. Так, в Конституции РСФСР 1937 г. ст. 14 гласила: “Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состоит из краев: Азово-Черноморского, Дальне-Восточного, Западно-Сибирского, Красноярского, Северо-Кавказского; областей: Воронежской, Восточно-Сибирской, Горьковской, Западной, Ивановской, Калининской, Кировской, Куйбышевской, Курской, Ленинградской, Московской, Омской, Оренбургской, Саратовской, Свердловской, Северной, Сталинградской, Челябинской, Ярославской; автономных советских социалистических республик: Татарской, Башкирской, Бурят-Монгольской, Дагестанской, Кабардино-Балкарской, Калмыцкой, Карельской, Коми, Крымской, Марийской, Мордовской, Немцев Поволжья, Северо-Осетинской, Удмуртской, Чечено-Ингушской, Чувашской, Якутской и автономных областей: Адыгейской, Еврейской, Карачаевской, Ойротской, Хакасской, Черкесской”⁴².

Примечательно, что ни города республиканского значения, ни национальные округа в статье не упомянуты. Конституция РСФСР 1978 г. в ст. 71, закрепляя подход, что в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике состоят автономные советские социалистические республики, имеются края, области, города республиканского подчинения и автономные округа, находящиеся в составе краев и областей, привела их перечень в новой очередности.

Конституция Российской Федерации 1993 г. изложила эту норму похожим образом: “В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия — Хальмг Тангч, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика — Чаваш республики”; дальше перечисляются края, области, города федерального значения, Еврейская автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65).

Ст. 23 (первоначальная редакция) Основного закона Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. гласила: “Настоящий Основной закон распространяется в первую очередь на территории земель Бадена, Баварии, Бремена, Большого Берлина, Гамбурга, Гессена, Нижней Саксонии, Северной Рейн-Вестфалии, Рейнланд-Пфальца, Шлезвиг-Гольштейна, Вюртемберг-Бадена и Вюртемберг-Гогенцоллерна. В остальных частях Германии он вступает в силу по их присоединении”. Последнее положение статьи исходило из перспективы присоединения к ФРГ территории так называемых “восточных” земель.

Основной закон ФРГ стал действовать в Сааре на основании статьи 1 федерального закона от 23 декабря 1956 г. Ст. 23 в прежней редакции отменена Договором об объединении Германии от 31 августа 1990 г.

Не только Основной закон государства, но и международный договор, не затрагивая территориального верховенства, может содержать правовые нормы, касающиеся вопросов национальной обороны и безопасности и создающие специальный режим территории. Прежде всего речь идет о получении территорией демилитаризованного или нейтрального статуса.

Эффективность работы юридических механизмов, обеспечивающих стабильность того или иного режима территории, зависит и от функциональной собранности всего комплекса органов государственной власти. Функции государства принято рассматривать как виды выполняемых им обязанностей перед своими гражданами, как деятельность, направленную на решение объективно обусловленных задач, или, как суммировала советская теория государства и права, как “основные направления, главнейшие стороны его деятельности, соответствующие коренным задачам этого государства”⁴³.

Простой перечень функций государства может быть завершен лишь исчерпанием ресурсов воображения того или иного автора. Различные доктрины осуществляют даже их классификацию, ориентируясь по идеологическим пристрастиям и сложившимся национальным подходам, на функции эксплуататорских и социалистических государств, на основные и неосновные и т.д.⁴⁴.

При этом необходимо помнить и об эволюции функций государства с развитием самих государств в человеческой истории, об отмирании одних направлений деятельности государства и зарождении новых. Если уже “крепостное общество всегда было более сложным, чем общество рабовладельческое”⁴⁵, то несравненно более серьезно усовершенствовались политико-правовой и государственный механизмы государств по миновании ими эпохи противостояния капиталистической и социалистической мировых систем. Не вызывает сомнений лишь условное разделение функций государства на внутренние и внешние, причем во все исторические эпохи.

Размеры и характер территории прямо влияют на наличие или отсутствие тех или иных функций государства, а также на их объем. Это относится к функциям и внешним, и внутренним.

Глава III. Территориальный фактор во внутренних функциях государства

§ 9. Регулирование территориальных вопросов в унитарном государстве

9.1. Территориальное деление унитарного государства

С выживанием в борьбе с другими государствами связано во многом и внутреннее развитие любого государства. Непременным условием выживания является территориальная целостность.

Большинство конституций специально оговаривают единство и неделимость государств (ст.5 Конституции Италии 1948 г., ст.1 Конституции Франции 1958 г. в редакции Закона 1995 г., ст.1 Конституции Алжира 1976 г., ст.9 Конституции Ирана 1979 г.), либо их единство и территориальную целостность (Преамбула Конституционного акта Канады 1867 г., Преамбула и ст.4 Конституции Российской Федерации 1993 г.).

Отношения в унитарном государстве между его составными частями (регионами) или между государством и его частью можно рассмотреть на примере нескольких стран.

Территориальный аспект внутригосударственного регулирования выступает в унитарном государстве в форме прежде всего пространственного действия законов, а также функционирования органов государства в пространстве этого государства. Это ярко подтверждают правовые нормы унитарных государств, исторически формировавшихся через слияние суверенных субъектов межгосударственных отношений. К их числу относится, например, акт о соединении Великобритании с Шотландией 1707 г.

О территориальном пространстве здесь речь идет неоднократно. В частности, при регулировании вопросов престолонаследия в Соединенном королевстве (“оба королевства Англии и Шотландии в первый день мая тысяча семьсот седьмого года и навсегда после этого будут соединены в одно королевство под наименованием Великобритании...” (ст.I) и “престол Соединенного королевства Великобритании и доминионов переходит после смерти королевы Анны, в случае отсутствия у нее потомства, к принцессе Софии...” (ст.II)). Это дополняется при определении порядка и пространства действия законов: “законы, относящиеся к регулированию торговли, пошлин и тех акцизов, которые в силу настоящего договора подлежат применению в Шотландии, должны быть в Шотландии, начиная и после соединения, те же самые, как и в Англии...”, а равно “законы, относящиеся к публичным правам, политике и гражданскому управлению, могут быть установлены одни и те же во всем Соединенном королевстве...” (ст. XVIII); “все законы и статуты в королевстве в той мере, в какой они противоречат или являются несовместимыми с условиями настоящих статей или с условием какой-либо из них, со времени соединения и после него прекращают действовать, теряют юридическую силу...” (ст.XXV). Даже установление протестантской религии и пресвитерианского церковного управления происходит “в пределах королевства Шотландии” (Преамбула, ст.II, раздел II Акта).

В Алжире административно-территориальное деление включает коммуны как первичный уровень территориальной организации и вилайи как публичный территориальный коллектив, наделенный правами юридического лица и финансовой автономией, и как административную область государства. Вилайя (провинция) создается законом. Ее наименование и административный центр устанавливаются декретом. Любое упразднение вилайи производится с соблюдением тех же условий (ст.2 Конституции). Между 48 вилайями распределены все коммуны. Территория каждой вилайи подразделяется на даиры. Даира является административным округом, территориальные границы которого устанавливаются, изменяются или упраздняются законом (ст.166 Конституции в ред. Закона № 81- 02 от 14 февраля 1981 г.).

Монголия (территория 1.566 тыс. кв.км) в административном отношении делится на 21 аймак, аймаки - на сомоны, сомоны - на баги. Лишь столица государства делится на округа, а те, в свою очередь, на хороны.

Если Конституция Италии закрепляет территориальное устройство государства в специальном разделе V (“Области, провинции и коммуны”), то, например, Конституция другого унитарного государства — Исламской Республики Иран — упоминает различные административно-территориальные уровни власти лишь тогда, когда говорит о работе поселковых, уездных, городских, областных или провинциальных советов (ст.100), об образовании и компетенции Высшего совета провинций, состоящего из депутатов провинциальных советов (ст.101—102), и об обязанности губернаторов провинций, городов, уездов и других местных правителей, назначаемых правительством, соблюдать решения советов, принятые в пределах их компетенции (ст.103).

Взаимоотношения внутри унитарного государства по вопросу территориального деления могут быть различными в зависимости от наличия или отсутствия административных автономий в нем. Этнический фактор, влияя на формирование национальной системы территориальных единиц, привел к тому, что даже в унитарном Китае при 94% собственно китайского населения (ханьжэнь) территория государства делится на 22 провинции, 5 автономных районов и 3 города центрального подчинения.

Имея в виду территориальный аспект, Свод законов Российской империи (ст.48) устанавливал, что законы в Империи действуют или единообразно в общей их силе или с местными в некоторых частях изменениями. Пространство сих изменений, место, где они допускались, и связь их с законами общими определялись в особенных законах, учреждениях и уставах¹.

9.2. Осуществление внутренних функций унитарного государства

При определении роли территориального фактора в осуществлении внутренних функций государства необходимо, как всегда, прежде определиться в понятиях и подходах. Именно в функциях выражается, как известно, социальное назначение любого государства².

Внутренние функции государства формируются конкретно-исторически. Характеризуя древнюю Азию, К.Маркс указывал три отрасли управления (функции государства): “финансовое ведомство, или ведомство по ограблению своего собственного народа, военное ведомство или ведомство по ограблению других народов, и, наконец, ведомство общественных работ... элементарная необходимость экономного и совместного использования воды... на Востоке, — где цивилизация была на слишком низком уровне и где размеры территории слишком обширны... — повелительно требовала вмешательства централизующей власти правительства. Отсюда та экономическая функция, которую вынуждены были выполнять все азиатские правительства, а именно функция организации общественных работ”³ .

Независимо от того, будем ли мы рассматривать функции государства как предметно-политическую характеристику его деятельности⁴ или традиционно как основные направления деятельности государства⁵, на их изменение влияют как перемены экономических и политических условий внутри страны, так и международная ситуация.

Внутренние функции государства определяются характером внутренних потребностей соответствующего общества и территорией государства.

К внутренним функциям любого государства относятся:

— обеспечение защиты существующего государственного строя, в том числе подавление социально-классового сопротивления или протеста;

— хозяйственно-организаторская, включая регулирование экономических отношений;

— финансовая, в том числе эмиссия денежных знаков;

— налоговая;

— обеспечение социальных гарантий для населения;

— охрана общественного порядка;

— сохранение и обогащение культуры;

— стимулирование научно-технического прогресса;

— информационное обеспечение общества;

— воспитание подрастающего поколения⁶.

Одни функции государства могут выполняться всеми государственными органами в совокупности, другие — отдельными звеньями государственного механизма. Но при этом любая из функций распространяется на всю территорию государства, иногда существенно преломляясь через особенности правового режима отдельных частей этой территории. В.И.Ленин совершенно справедливо отмечал, что “сущность Советской власти, как и самая сущность перехода от капиталистического общества к социалистическому, состоит в том, что политические задачи занимают подчиненное место по отношению к задачам экономическим”⁷. К сожалению, на деле в силу классовых установок большевиков и русских традиций духовности на первом месте оказалась идеология, заведшая в кризис и экономическую, и политическую системы социализма.

Не менее существенно и то, что, о каком бы аспекте разрешении территориальных проблем ни шла речь при осуществлении внутренних функций в унитарном государстве, не существует совместной компетенции - эти вопросы полностью в компетенции центральной власти. Права отдельных частей территории государства и их органов ограничиваются преимущественно решением местных дел.⁸

9.3. Порядок перераспределения территории в унитарном государстве

Категория “территория” в конституциях унитарных государств либо вообще не разработана, либо разработана очень слабо. Например, понятие территории не используется в тексте конституции Швеции. И это несмотря на то, что в параграфе 7 главы “Основы государственного строя” Формы правления, принятой Риксдагом 27 февраля 1974 г., было зафиксировано, что в государстве имеются первичные коммуны и ландстингкоммуны. К первичным коммунам относят, как правило, города и села, ландстингкоммуны составляют (за малым исключением) территорию лёнов (провинций), но в самом тексте конституции не зафиксировано и это. Лишь в параграфе 1 главы 1 Коммунального закона 1977/179 было уточнено: “Государство разделено на коммуны и ландстингкоммуны. Каждый из лёнов составляет одну ландстингкоммуну, если не установлено иное. Специальные постановления принимаются о союзах коммун и об изменениях коммунального деления и деления на ландстингкоммуны”. Но и в этом законе понятие “территория” не употребляется.

В отличие от Швеции внутренний режим территории относительно подробно регламентирован в законодательстве Франции и франкоговорящих государств. При этом, если в соответствии со ст.1 Конституции Французской Республики 1958 г. Республика и народы заморских территорий, которые актом свободного самоопределения приняли эту конституцию, учреждали Сообщество, основанное на равенстве и солидарности народов, входящих в его состав, то уже ст.2 конституции подтверждает, что Франция является неделимой, светской, демократической и социальной Республикой. С отменой положений о Сообществе Конституционным законом от 4 августа 1995 г. и переходом первого абзаца ст.2 на место ст.1 это положение стало звучать еще более выпукло. Проявляя заботу о защите целостности территории государства (ст.16), конституция закрепляет статус территориальных коллективов (разд. XII), к которым относит и заморские территории, регламентирует вопросы, связанные с существованием Сообщества (разд. XIII).

Подражая Франции, алжирская конституция 1976 г. закрепила коммуны и вилайи в качестве территориальных коллективов (ст.36). Коммунальный кодекс 1967 г. и Кодекс вилайи 1969 г. с учетом более поздних уточнений и дополнений заложили национальный механизм регулирования вопросов внутригосударственного перераспределения территории. Изменения территориальных границ коммун, состоящие в отделении части коммунальной территории для присоединения ее к другой коммуне, производятся на основании закона. При этом если коммуна или часть ее территории присоединяется к другой коммуне, то последней передается вся совокупность прав и обязательств присоединяемой коммуны. Примечательно, что если отделяется одна или несколько частей территории одной или нескольких коммун, то каждая из них восстанавливает свои права и принимает на себя лежащие на ней обязательства (ст.3, 5, 6 Коммунального кодекса).

Еще более примечательно, что вопросы установления порядка применения вышеприведенных статей и разрешения споров между коммунами по поводу границ закон отнес к полномочиям министра внутренних дел (ст.8 Коммунального кодекса).

При создании межкоммунальных учреждений предлагается осуществлять это в территориальных границах, наиболее благоприятных для осуществления стоящих перед таким учреждением задач (ст.15).

Отношения между вилайями как административными областями государства четко регламентированы в кодексе. Так, изменения территориальных границ вилайи, состоящие в отделении части ее территории для присоединения к другой вилайе, относятся к сфере, регулируемой законом, и производятся после получения заключения заинтересованных народных собраний (ст.4 Кодекса вилайи). Если территориальные изменения, произведенные на основании статьи 4 Кодекса вилайи, влекут присоединение к вилайе территории, на которой проживает более одной десятой ее населения, то не позднее чем через три месяца издается декрет о проведении частичных выборов. Если территориальные изменения не влекут присоединения к вилайе территории, на которой проживает более одной десятой ее населения, декретом устанавливаются новые условия представительства соответствующих территорий до проведения следующих всеобщих выборов в народное собрание вилайи.

Весь объем правомочий принадлежит центральной власти, что подчеркивается предоставлением министру внутренних дел и министру финансов возможности устанавливать совместным постановлением права и обязательства заинтересованных вилай в случае, если вилайи образуются в результате слияния двух или более частей вилайи или раздела другой вилайи (ст.6 Кодекса).

Во многих странах действуют правила, согласно которым любое территориальное изменение должно пройти парламентскую процедуру. В том числе и приращения территории. Ведь увеличение территории при всей своей позитивности может нести и негативные последствия: необходимость финансовых вливаний, изменение национального и демографического состава, социальные противоречия, поток переселенцев и т.п.

Опыт показывает, что при относительной незначительности приращения территории возможно обойтись парламентской процедурой, при глобальных изменениях — необходимо проведение референдумов и т.п.

§ 10. Регулирование территориальных вопросов в федеративном государстве

10.1. Территориальное деление федеративного государства

Из временных политических и военных союзов типа триумвиратов Цезаря, Лепида, Красса или Цезаря, Антония, Октавиана, а впоследствии французской Фронды и прочих объединений периода феодальной раздробленности родились военно-феодальные конфедерации. Дополненные опытом личных династических уний (Генрих для Англии и Франции, Ягелло в Польше и Литве, Габсбурги в Австро-Венгрии) и совмещения престолов они привели в период Реформации и буржуазных революций к образованию конфедеративных и федеративных государственных образований (объединение нидерландских штатов или швейцарских кантонов), рождению Соединенных Штатов Америки.

К началу XXI в. в мире существуют около 20 федеративных государств. Это Австралия, Австрийская Республика, Аргентинская Республика, Федеративная Республика Бразилия, Федеративная Республика Германия, Республика Индия, Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Канада, Мексиканские Соединенные Штаты, Республика Венесуэла, Федеральная Исламская Республика Коморские Острова, Королевство Бельгия, Малайзия, Федеративная Республика Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Исламская Республика Пакистан, Союзная Республика Югославия, Швейцарская Конфедерация. Ситуация с Боснийской Республикой остается неопределенной. В еще большей степени это можно сказать о Грузии, Молдове, Афганистане.

Федеративная форма государственного устройства не предопределяет однотипности формы правления, хотя большинство федераций — это республики. Бельгия и Малайзия остаются конституционными монархиями, опирающимися каждая на свои исторические традиции. Федеративная организация территории Бельгии объясняется необходимостью сочетать интересы двух общин — фламандцев и валлонов (государственные языки — французский, нидерландский и немецкий)⁹ . Территория Малайзии складывается из территорий 9 султанатов и 4 губернаторств, причем глава государства (король) избирается на 5 лет поочередно из числа правителей штатов — султанов. Конституционной монархией формально является и Австралия. Главой государства в ней считается английская королева, которую представляет генерал-губернатор.

Государство Объединенные Арабские Эмираты, созданию которого предшествовало существование до 1971 г. на этой территории британского протектората Договорный Оман, подобно Малайзии представляет собой федерацию эмиратов Абу-Даби, Дубай, Аджман, Рас-эль-Хайма, Шарджа, Умм-эль-Кайвайн и Эль-Фуджайра. Высший орган власти — Верховный Совет, состоящий из правителей эмиратов, которые из своего состава избирают сроком на пять лет — и вот это уже примечательно — не монарха, а президента ОАЭ.

Стабильных государственных конфедераций не было вплоть до появления в 1996 г. Сообщества России и Белоруссии (с июня 1997 г. — Союз Беларуси и России) за исключением многосторонних политических, военно-политических, экономических и т.п. союзов и блоков типа Организации североатлантического договора (НАТО), Лиги арабских государств, Организации американских государств, Организации африканского единства, Европейского Союза, Организации стран — экспортеров нефти (ОПЕК), Организации экономического сотрудничества и развития, Содружества Независимых Государств (Швейцария давно переросла эту форму своего существования).

Территориальное устройство федеративных государств определяется преимущественно способом их образования. Если, например, в Российской Федерации, как до того в Советском Союзе, территориальное устройство архаично, раздроблено и бессистемно, то в большинстве федераций оно унифицировано. В Европе три федерации — с 1922 г. Союз Советских Социалистических Республик; с 1945 г. — Социалистическая Федеративная Республика Югославия и с 1969 г. — Чехословацкая Социалистическая Республика (с 1990 — Чешская и Словацкая Федеративная Республика) — строились по принципу национально-государственного устройства, который унаследован ныне соответственно Российской Федерацией (формально с 1991 г., фактически же именно из национально-государственного устройства Советской России (тогда РСФСР) и выросло устройство СССР) и Союзной Республикой Югославией (с 1992 г.).

Наиболее крупными федерациями являются Россия, США, Бразилия, Канада, Австралия и Индия. В современной России 89 субъектов федерации, среди которых есть республики, края, области, автономные округа и одна автономная область. В США — 51 субъект федерации (штаты и один федеральный округ), в Индии — 32 штата и союзные территории, в Бразилии — 27 субъектов федерации (штаты, федеральные территории и один федеральный округ), а, например, в Канаде — 10 провинций и 2 территории.

Примечательным было, например, устройство Австро-Венгерской империи, ярко выраженного государственного образования, сочетавшего в себе черты унитарной монархии и многонациональной федерации. По государственно-территориальному устройству Австро-Венгрия состояла из коронных земель, относившихся к одной из двух частей империи: к Цислейтании, включавшей в себя собственно австрийские земли и управлявшейся с помощью рейхсрата, или к Транслейтании, включавшей земли венгерской короны. К началу ХХ века таких коронных земель было 17.

Цислейтания (общая территория 299.984,25 кв.км):

1) Эрцгерцогство Верхняя Австрия (выше Энса) - 11.982,28 кв.км;

2) Эрцгерцогство Нижняя Австрия (ниже Эмса) - 19.768,42 кв.км;

3) Герцогство Зальцбург - 7.154,54 кв.км;

4) Герцогство Штирия (Штейермарк) - 22.354,75 кв.км;

5) Герцогство Каринтия - 10.327,63 кв.км;

6) Герцогство Крайна - 10.032 кв.км;

7) Береговая область (Триест, Герц, Градиска, Истрия) - 7.966,93 кв.км;

8) Графство Тироль с Форарльбергом - 29.292,8 кв.км;

9) Королевство Богемское - 51.942,12 кв.км;

10) Маркграфство Моравия - 22.223,85 кв.км;

11) Герцогство Силезия - 5.147,3 кв.км;

12) Королевство Галиция и Лодомирия - 78.507,89 кв.км;

13) Герцогство Буковина - 10.451,56 кв.км;

14) Королевство Далмация - 12.813,54 кв.км.

Транслейтания (общая территория 322.285,3 кв.км):

1) Венгрия (включая Семиградию и Трансильванию) - 279.749,7 кв.км;

2) Фиуме - 19,6 кв.км;

3) Хорватия и Славония - 42.516 кв.км. ¹⁰

Вокруг отдельных австро-венгерских земель и сложились в ХХ веке национальные государства Центральной и Южной Европы.

Субъекты и современных федераций обычно различаются размерами своих территорий, плотностью населения, статусом. Если в Бразилии и США на одного субъекта федерации приходится в среднем соответственно 5,1 млн. и 4,7 млн. жителей, то, например, в Российской Федерации — 1,9 млн. человек, при этом в городе Москве живет свыше 9 млн. жителей, а, например, в Эвенкии при плотности населения 1 человек на 35 кв. км — 24 тыс. человек.

Российское федеративное государство образуется в государственно-правовом смысле из трех частей. Первичными элементами федеративной структуры являются отдельные субъекты федерации, виды которых указаны в ч.1 ст.5 Конституции. Вторым звеном выступает сообщество субъектов федерации — собственно Российская Федерация как государство. И третьим элементом является система федеральной государственной власти, которая не ограничивается функционированием на верхнем этаже государственной структуры, а пронизывает своими структурами все государственные органы.

Так, Президент Российской Федерации до 1994 г. был самостоятельным институтом исполнительной власти, ныне де-факто возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в систему которой входят президенты республик в составе РФ, главы администраций краев и областей. Если Совет Федерации Федерального Собрания выражает интересы и региональные особенности прежде всего субъектов федерации как относительно изолированных образований, олицетворяет собой тенденцию федерализма, то Государственная Дума, напротив, предстает как единый орган всей федерации, который, по определению, обязан выражать общегосударственные интересы, тенденцию унитаризма. Подобная трехчленная система федеративного государства придает федеративной структуре большую степень прочности.

10.2. Осуществление внутренних функций федеративного государства

Внутренние функции государства, в том числе функции обеспечения защиты существующего государственного строя, хозяйственно-организаторская, финансовая, охраны общественного порядка, сохранения и обогащения культуры, стимулирования научно-технического прогресса, претерпевают в федеративном государстве существенную трансформацию.

Наличие федеративной структуры обусловливает более сложную, чем закреплена действующим законодательством, схему распределения полномочий исполнительной власти:

1. Собственно федеральное управление;

2. Управление от лица Федерации;

3. Управление совместными задачами федерации земель (регионов);

4. Исполнение федеральных законов землями (регионами);

5. Исполнение земельных законов землями (регионами).

Для каждого сложносоставного государства основным вопросом, который наглядно демонстрирует характер государственно-правовых связей, является разграничение полномочий между федеральной властью и властью субъектов. Оно не только позволяет говорить о том или ином государственно-правовом положении государства, но и определяет характер и эффективность деятельности властей. В этом отношении прав В.Б.Пастухов, считающий федерализм одним из возможных проявлений сущности современного нации-государства¹¹.

Схема разграничения полномочий выглядит приблизительно так: Конституция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, в которой полномочны федерация и ее субъекты, и вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Посредством специальных договоров компетенция федерации и ее субъектов может перераспределяться, что придает системе необходимую гибкость.

Власть, таким образом, может осуществляться лишь в пределах полномочий, установленных центральными органами, и притом лишь в рамках единой системы власти государства. Ни полновластием, ни автономностью от высших органов государства, частью которого оно является, такое образование не обладает и обладать не может, то есть не может характеризоваться понятием суверенитета. Аналогичный подход приемлем и к федеративным государствам западного образца, где суверенитет государства — члена федерации не отражает народного и национального суверенитета, воплощаемого в федерации в целом. Напротив, лишь делегированные полномочия могут быть у органов межрегиональных ассоциаций¹² . Отсюда же и проблемы совместной компетенции при осуществлении федеративным государством в отношении территории своих внутренних функций.

В условиях России несмотря на юридическую спорность подхода, несущего на себе сильный отпечаток отвергнутого в свое время плана “автономизации” (“Суверенная республика в составе другого суверенного государства, которое к тому же является еще и членом некоего сложносоставного межгосударственного объединения”), чисто политические цели ведут к необходимости использования и регулирования подобного рода отношений. Хотя применение формально-юридического подхода, основанного на тезисе “государства в государстве быть не может”, и не должно быть прямолинейным.

Задача территориального обустройства России, таким образом, имеет две составляющие: реализация новой федеративной структуры вместо существовавшей ранее фактической унитарной, с одной стороны, и обоснование приемлемого варианта перехода к новой структуре с учетом объявленных суверенитетов — с другой. Особое звучание проблема приобретает на этапе, последовавшем за принятием Конституции, когда теоретическая схема проверяется на практике.

После 1993 г. все чаще стали раздаваться голоса об образовании федерации “нового типа”, новизна которой состоит в наполнении конструкции “суверенитета в суверенитете” более широким содержанием. По словам академика О.Т. Богомолова, это “федерация нового вида, которая предоставляет своим субъектам возможность одновременно пользоваться и многими правами независимого государства, и преимуществами, которые вытекают из принадлежности к великой федеративной державе”. Приведенная конструкция содержит деструктивные элементы, ибо так называемая федерация “нового типа” имеет больше общего с конфедерацией, нежели с федерацией в общепринятом смысле¹³.

Процесс формирования Российской Федерации как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов федерации, закрепления стабильного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов федерации еще далеко не завершен. Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации “находятся“ в составе России (ч.1 ст. 65 Конституции РФ), а не объединяются в федерацию.

10.3. Особенности российского федерализма

Реальная региональная политика в федеративной России предполагает развитие общества через соединение многообразия культур и традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально-экономической, политической и правовой систем, а главное — с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой государственности.

Критическое отношение к практике российского федерализма порой пытаются объявить национально-государственным нигилизмом, перерастающим в нигилизм национальный¹⁴ , не желая замечать, что ныне в правовое пространство России вернулся бумеранг борьбы за верховенство законов, уже погубивший СССР. Если, например, Республика Бурятия по Конституции 1994 г. есть “суверенное демократическое правовое государство в составе Российской Федерации” (ст.1 Конституции), строящее свои отношения с Российской Федерацией на конституционно-договорных началах (ч. 2 ст.60), то в соответствии со ст.59 Конституции Республики Татарстан, принятой 6 ноября 1992 г. “законы республики обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан”. Приводимая формулировка не соответствует ни действовавшей на тот момент Конституции России, ни Федеративному договору.

В “войне законов” уже в 1990 г. открылся своеобразный “второй фронт”. Вопрос о соотношении нормативных актов субъектов федеративного государства и федерального законодательства был перенесен на уровень взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, прежде всего республик.

Хотя формально области и края, став субъектами федерации, перестали быть просто административно-территориальными единицами, кроме констатации в Основном законе страны и некоторых символических проявлений, реального превращения областей и краев в структуры федеративного государства пока не произошло¹⁵ . И аргументация, например, Э.В.Тадевосяна в обоснование необходимости сохранения форм национально-территориальной автономии при умалении роли национально-культурной автономии¹⁶ не выдерживает никакой критики.

Верховенство своего республиканского законодательства закрепляется в ч.3 ст.1 Конституции Республики Дагестан, ч.2 ст.7 Конституции Республики Ингушетия, ч.1 ст.7 Конституции Республики Саха (Якутия), ч.1 ст.11 Конституции Республики Тыва, ч.2 ст.7 Конституции Удмуртской Республики и т.д.

Россия — не конфедерация и даже не договорная федерация, а федерация конституционная, поэтому разграничение полномочий органов государственной власти разных уровней с помощью договоров и соглашений можно рассматривать лишь как дополнение к главному — регулированию этого процесса Конституцией и законами.

Ее стратегия достаточно ясна: главное — делать так, чтобы не навредить укреплению целостности и единства страны и в то же время полнее учитывать своеобразие каждого субъекта федерации, всемерно способствовать раскрытию его возможностей, потенциала на благо не только жителей данного региона, но и всех граждан России. С этой диалектикой самой жизни накрепко связаны и перспективы российского федерализма.

Вопрос о правовой практике разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации продолжает оставаться одним из острейших вопросов, от правильного решения которого во многом зависит дальнейшее укрепление российской государственности, развитие прочных федеративных отношений.

Необходимо отметить, что этот вопрос рассматривался в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва достаточно интенсивно. Здесь уместно назвать парламентские слушания и различные совещания специалистов, проводившиеся в связи с предстоящим Договором между Российской Федерацией и Республикой Татарстан и после его заключения (в начале 1994 г.), с возникшим вопросом о возможности создания так называемой Уральской республики (середина 1994 г.), с появлением в Государственной Думе трех альтернативных законопроектов по проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации (июнь 1995 г.) и другие.

Однако прийти к согласию, поставить договорный процесс на законодательную основу так и не удалось из-за резко неоднозначного отношения к нему и существующих альтернативных подходов. Вместе с тем ход обсуждения показал, что устранить эти спорные вопросы и выработать приемлемые правовые нормы можно только с непосредственным участием субъектов Российской Федерации, с учетом их законотворческого опыта и правоприменительной практики. При всей пагубности изначального запуска процесса подписания договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами, ныне это устоявшийся политико-правовой процесс.

Российская Федерация обладает необходимыми юридическими механизмами и государственными институтами, которым по силам разрешить накапливающиеся противоречия между федеральным и республиканским законодательством. Подобным институтом должен выступить прежде всего Конституционный суд Российской Федерации. Тем не менее государственно-правовая практика России знает немного случаев, когда антиправовые акты и действия органов власти субъектов федерации получили должную юридическую оценку. Одним из примеров подобного реагирования можно назвать рассмотрение Конституционным судом РСФСР вопроса о конституционности ряда положений Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г., других законодательных актов Татарстана, в том числе и постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. “О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан”. Кстати, Декларация о государственном суверенитете Татарстана предпочитает даже не упоминать тот факт, что республика входит в Российскую Федерацию.

13 марта 1992 г. Конституционный суд РСФСР принял постановление, в котором признал положения ч. 2 ст. 5 и ст. 6 Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г., ограничивающие действие законов РСФСР на территории Республики Татарстан, не соответствующими Конституции РСФСР. Судебное рассмотрение вопроса о конституционности ряда других положений Декларации было отложено до завершения процесса определения государственно-правового статуса республики и подписания Федеративного договора. Продолжения разрешения проблемы не последовало. Высшие органы государственной власти Российской Федерации предпочли занять пассивно-выжидательную позицию в надежде, что проблемы региональной суверенизации отомрут сами собой.

А ведь согласно договору “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан” от 15 февраля 1994 г. Татарстан объединен с Российской Федерацией, а не образует ее вместе с другими субъектами. Договору придана большая юридическая сила по сравнению с Конституцией Российской Федерации (ч.II ст.IV). Асимметричность федерации при этом практически перерастает в фактический конфедерализм¹⁷.

Одной из характерных особенностей данного периода явилось то, что в борьбу за суверенитет включились края и области: принимаются “конституции” в Туле и Вятке, на Урале возникает идея объединения нескольких областей, а после ее краха Свердловская область принимает решение о своем преобразовании в Уральскую республику. В наиболее яркой и саркастичной форме указанные процессы проявились в провозглашении суверенитета Вологодской области.

С усилением федеральной власти роль и значение Федеративного договора вполне закономерно падали. Новое соотношение сил было закреплено в Конституции 1993 г., ставшей этапом, который характеризуется унификацией структуры Российской Федерации, приведением республиканских конституций в соответствие с Основным законом страны, процессом “десуверенизации” республик в составе России, укреплением позиций центральной федеральной власти, возвращением в единое конституционное пространство республик, преуспевших ранее в своем центробежном стремлении.

Из двух возможных способов развития России как единого государства: унитаризма с жестко централизованной системой управления и федерализма с децентрализованной системой управления, — российское общество выбрало второй. И притом не сразу. Даже В.И.Ле­нин долгое время подчеркивал отрицательное отношение марксистов к федерации и децентрализации¹⁸. Но в структуре российского государства федеральные власти должны быть скорее всего заинтересованы не в победе одной из постоянно существующих в любом федеративном государстве тенденций: унитаризма и федерализма, а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России.

Главные из этих принципов:

1) государственная целостность;

2) единство системы государственной власти;

3) разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации;

4) равноправие и самоопределение народов (ч.3 ст.5 Конституции РФ).

На современном этапе развития российской государственности опасности полной дезинтеграции подвергает Россию не отрицание права наций на самоопределение или национальной государственности, как полагает тот же Э.В.Тадевосян¹⁹ , а полное исчезновение унитарного начала из государственно-правовой жизни.

Следует воспользоваться опытом германской правовой школы, согласно которой “равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям — административной компетенции”²⁰ . Сам термин “унитаризм” не должен исчезнуть из российской государственной практики. При том, что меняется предназначение российского федерализма, переставшего быть только и исключительно средством решения национального вопроса, но выступающего как форма демократизации управления государством.

Так, если до 12 декабря 1993 г. Федеративный договор являлся составной частью прежней российской Конституции, то в тексте действующей Конституции он упоминается как один из договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 11). Из данной оговорки и выводится возможность заключения особых двухсторонних договоров между Российской Федерацией в целом и некоторыми ее субъектами. Эта оговорка может быть довольно опасной. Поскольку лишь между равноправными субъектами возможны договорные отношения, то, следовательно, здесь презюмируются как равные целое (Российская Федерация) и его часть (республика в составе России).

В качестве примера и некоторого образца подобных двусторонних договоров приводятся подписанный в феврале 1994 г. договор “О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан” и аналогичный договор с Башкортостаном, подписанный в августе того же года. Вместе с указанным договором с Татарстаном были подготовлены пять межправительственных соглашений: по налогам, бюджету, обороне, внешнеэкономической деятельности, координации работы правоохранительных органов. В качестве условия подписания настоящего пакета документов федеральные органы власти выдвинули требования о подписании Татарстаном Федеративного договора и проведении выборов в Федеральное Собрание России.

Согласно договору, Республика Татарстан — государство, объединенное с Российской Федерацией на основе двух конституций и договора “О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти РФ и РТ”. Отметим, что, согласно Конституции этой республики, Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированный с РФ на основе договора (ст. 61 Конституции Республики Татарстан). Следовательно, мы имеем две формулировки, определяющие правовое положение республики: одну, закрепляющую ее статус в отношениях с федерацией в целом, другую, если можно так выразиться, для внутриреспубликанского применения. То же самое касается и характеристики Республики Татарстан как “государственности татарской нации и одновременно государственности всего многонационального народа Татарстана”, так нравящейся Э.В.Тадевосяну²¹ : две ее части, предполагающие, с одной стороны, исключительность, а с другой — равенство, несовместимы.

Предусмотренное договором равенство федерального и республиканского основных законов позволяет республике определять свой правовой статус согласно собственной Конституции. В формулировке правового статуса республики, отраженной в договоре, убрано понятие международно-правовой субъектности Татарстана, а определение “объединенное” заменено на “ассоциированное”.

В августе 1994 г. во многом аналогичный договор был подписан между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. В соответствии с этими договорами согласование конституционного законодательства России и ее субъектов (Башкортостана, Татарстана) отнесено к вопросам совместного ведения. При этом в договорах фиксируется взаимное признание Конституций: Российская Федерация признает конституции республик, а в ответ республики любезно признали Конституцию Российской Федерации. При этом Российская Федерация как бы лишается возможности ставить вопрос об отмене антиконституционных, противоречащих Основному закону России, положений республиканских конституций.

Подобная модель взаимоотношений используется при урегулировании проблем, возникающих между федеральными органами власти и другими республиками. Одной из причин, побудивших республики требовать новых прав и нового статуса, является проводимая политика по унификации статуса субъектов федерации. Республики противодействуют этому процессу, переводя свои отношения с центром на договорные принципы.

Особой проблемой в российском федерализме являются статус автономного округа, выступающего и как самостоятельный субъект федерации (ст. ... Конституции России), и, за одним только исключением - как часть другого равноправного ему субъекта федерации (края или области).

Не могут быть долговечны государственно-правовые “матрешки” типа: автономный округ входит в область, которая находится в Российской Федерации, которая объединена с Белоруссией в Союз России и Белоруссии, и одновременно объединена с Белоруссией, Казахстаном и Киргизией в таможенном и гуманитарном союзе, которые объединены в СНГ, включающее 12 республик прежнего СССР.

10.4. Порядок перераспределения территории в федеративном государстве

Российская правовая мысль прошла путь от построения федерации по национальному принципу, через идею разделения России на некие условные земли — до законодательного закрепления моратория на изменения границ между субъектами федерации. Еще Б.М.Клименко, резюмируя в этой части опыт советских юристов, подчеркивал, что этническая территория является достоянием ее населения, а это налагает на государство определенные ограничения в распоряжении ею²².

Нельзя быть абсолютно уверенным, что современная картография разделения России сохранится после истечения срока моратория. Однако с формальной точки зрения после принятия уставов краев и областей какие бы то ни было изменения в административно-территориальном делении страны затруднены. В этих уставах закрепляются положения, осложняющие процесс изменения статуса субъекта федерации, а также его разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации.

Так, указанные действия в Ставропольском крае не допускаются без согласия квалифицированного большинства (две трети) жителей края, обладающих избирательным правом, установленного путем краевого референдума (ч.1 ст.3 Устава Ставропольского края). Устав Ленинградской области предусматривает, что изменение границ области с другими субъектами Российской Федерации возможно только по взаимному соглашению заинтересованных субъектов Российской Федерации, подкрепленному решениями, принятыми на референдумах населением этих субъектов, с последующим утверждением Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ч.2 ст.8 Устава Ленинградской области). Часть 4 ст.60 Конституции Республики Бурятия, конкретизируя механизм определения согласия республики на изменение ее государственно-правового статуса и территории, говорит только о референдуме, при котором “решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании”.

Иначе было при становлении в РСФСР национально-государственного устройства. Инструкция о порядке передачи территорий, выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной административной единицы в другую, утвержденная Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 20 января 1931 г., регламентировала процедуру такой передачи, предусматривая, в частности, ее допустимость лишь в период с 15 ноября по 31 декабря во избежание “ломки бюджетных смет”. Создавались специальные согласительные комиссии. Председатели краевых (областных) согласительных комиссий назначались Административной комиссией при Президиуме ВЦИК (была упразднена в 1938 г.)²³.

Закрепление определенной жесткости правового статуса и границ современных субъектов федерации иллюстрирует процесс постепенного преобразования административно-территориальных образований унитарного государства (какими по сути являлись края и области) в подлинных субъектов федерации.

Аналогичные положения содержатся и в конституциях национальных образований. Например, в ст.2 Конституции Республики Ингушетия говорится: “Республика Ингушетия в пределах своих полномочий осуществляет всю полноту государственной власти и самостоятельно определяет свое административно-территориальное устройство”.

Ст.65 Конституции Кабардино-Балкарской Республики гласит: “Территория Кабардино-Балкарской Республики не может быть изменена без ее согласия”. Аналогичную норму содержат основные законы всех субъектов Российской Федерации.

Ныне следует говорить о двух особенностях формирования Российской Федерации: о ее историческом характере и специфических конституционных механизмах.

Исторический характер формирования российской государственности означает включение в нее добровольно или насильно, на основе договоров или других актов, на разных этапах ее становления различных территорий и народов. Эти народы и территории составляют ныне единое культурно-историческое (цивилизационное) и экономическое пространство.

Конституционная основа формирования Российской Федерации предполагает ее законодательное происхождение. Речь не идет и не шла о договорном образовании Российской Федерации. Она исторически назрела и законодательно провозглашена. Речь может идти лишь о разграничении полномочий между органами власти: федеральными (центральными) и местными.

В России назрела необходимость принять новые законодательные акты о территориальном делении, а также о государственных границах.

При этом желательно опираться на мировой опыт. Например, особенностью Индийской Республики является то, что, в отличие от традиционных федераций, союзный парламент имеет полномочия при возникновении необходимости изменять территорию и разрушать целостность своих единиц (штатов) без их согласия. Штат или штаты могут выразить свое мнение относительно реорганизации, но не могут противостоять воле парламента. Именно парламент Индии, приняв с соблюдением установленной процедуры соответствующий закон, может:

“а) образовать новый штат путем отделения части территории любого штата, либо объединения двух или более штатов или частей штатов, либо путем присоединения любой территории к части любого штата;

b) увеличить территорию любого штата;

c) уменьшить территорию любого штата;

d) изменить границы любого штата;

е) изменить название любого штата” (ст.3 Конституции Индии).

10.5. Гарантии целостности конституционной системы федерации при решении территориальных вопросов

Целостность конституционной системы федерации призваны обеспечить определенные гарантии, призванные предотвратить несоответствие между федеральной конституцией и конституциями субъектов федерации. Например, важной гарантией целостности Индийской федерации служит конституционное закрепление условий изменения границ территорий штатов:

1) ни один законопроект не может быть внесен с этой целью без рекомендации президента;

2) прежде чем президент даст такую рекомендацию, он направляет законопроект в легислатуру штата, которого могут коснуться изменения, предложенные в законопроекте, чтобы получить о них ее мнение в течение периода времени, указанного президентом. При этом президент не связан мнением легислатуры штата.

Полномочия парламента Индийского Союза в этом вопросе использовались неоднократно, в том числе:

в 1951 г. были изменены границы штата Ассам путем передачи Бутану небольшой узкой полосы территории Индии;

в 1953 г. образован новый штат Андхра-Прадеш путем присоединения к штату Андхра части территории штата Мадрас, существовавшего в момент вступления конституции в силу;

в 1954 г. в единый штат Химачал-Прадеш были слиты территории двух штатов — Химачал-Прадеша и Биласпура;

в 1956 г. были пересмотрены границы различных штатов Индии в порядке удовлетворения местных требований языкового характера, образован новый штат Керала, а ряд бывших княжеств (Мадхья-Бхарат, Пепсу, Саураштра, Аджмер, Бхопал и др.) включены в соседние штаты;

в 1960 г. штат Бомбей был разделен на два штата — Гуджарат и Махараштру (а в 1966 г. на два штата с выделением еще и союзной территории был разделен штат Пенджаб);

в 1971 г. статус Союзных территорий Манипур, Трипура и Мегхалайя поднят до статуса полноправных штатов, а Мизорам и Аручал-Прадеш включены в число Союзных территорий²⁴.

Основной закон ФРГ (ст. 28 ч. 1) провозглашает, что конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона ФРГ.

В России для обеспечения стабильности следует предусматривать 4 вида конституционных гарантий целостности федеральной территории:

1. Получение официального заключения со стороны федеральных органов о соответствии законов субъектов федерации федеральной конституции.

Для получения положительного заключения прежде всего необходимо, чтобы:

а) конституции республик, уставы краев и областей не содержали ничего противоречащего федеральной конституции;

б) чтобы они обеспечивали осуществление политических прав, свобод, иных форм согласно формам, предусмотренным федерацией — республиканская форма: представительный характер осуществления власти, демократические формы;

в) чтобы они были приняты демократическим путем.

2. Судебный контроль за соответствием конституций субъектов федерации федеральной конституции. Здесь велика роль Конституционного суда.

3. Конституционное закрепление обязанности всех должностных лиц субъектов федерации соблюдать федеральные конституции и законы и нести ответственность за нарушение этой обязанности.

Как, например, в Мексике, где за нарушение федерального законодательства, начиная с конституции, губернаторы, депутаты законодательных органов и члены высших судов штатов подлежат увольнению.

4. Закрепление единого экономического рынка, принципов свободы торговли и промышленности на всей территории государства, отрицание возможности создания внутренних таможенных границ. Единство финансово-кредитной системы, банковской системы.

В соответствии со ст.74 Конституции Российской Федерации на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. В этом отношении Россия пошла по пути США. Хотя право регулировать торговлю между штатами передано Конгрессу США (ст.1 разд. 10 Конституции), в 1824 г. Верховный суд США дал следующее толкование соответствующей нормы: “Торговля... — это нечто большее, чем просто торговля. Это движение товаров и отношения”.

Конституция Российской Федерации гарантирует не только неприкосновенность федеративного государственного устройства (ст.1, 5), но и существование конкретных субъектов, статус которых может быть изменен только по взаимному согласию федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч.5 ст.66). Если проанализировать упомянутые выше договоры между Российской Федерацией, с одной стороны и Татарией и Башкирией с другой, то можно говорить о наличии у последних определенного объема суверенных прав.

Так, Татария и Башкирия, наряду с другими субъектами федерации, самостоятельно осуществляют учредительную власть, принимая Конституцию, формируя высшие органы государственной власти и управления, формируя бюджет и контролируя его исполнение, собирают налоги, осуществляют внешнеэкономическую и внешнеполитическую деятельность, участвуют в работе ряда международных организаций. Указанный перечень можно было бы дополнить.

Формально, если анализировать совокупность суверенных прав республик, которыми они наделяются по договорам, они могут быть действительно охарактеризованы как суверенные государства.

Но эти полномочия ограничены нахождением республики в составе федерации. Конституция предусматривает рамки, которые определяют, что абсолютным суверенитетом республики не обладают: не допускается на территории установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч.1 ст.74); не допускаются эмиссия и введение каких-либо денег, кроме единой денежной единицы Российской Федерации (ч.1 ст.75), федеральным законодательством определяются система федеральных налогов и сборов, принципы налогообложения (ч.2 ст.75). Республика не имеет права сецессии (выхода) из состава федерации.

Конституционное закрепление подходов к пониманию суверенитета в условиях российского федеративного государства реализуется в реальной государственно-правовой деятельности: в ходе правотворческих функций федеральных органов и органов власти субъектов федерации, при осуществлении правоприменительной деятельности. Российскому законодателю еще предстоит решить сложную проблему приведения в соответствие с Конституцией страны правовых актов Российской Федерации и субъектов федерации, что предполагает как устранение противоречий в конституциях республик, так и внесение возможных поправок в Конституцию и конституционные законы России.

Механизм устранения противоречий может быть правовым или политическим. Первый предполагает установленную законом юридическую процедуру “настройки” регионального законодательства, в том числе конституций республик на территории Российской Федерации, по общероссийским критериям и меркам. Второй допускает волевые (в том числе силовые) решения органов государственной власти России по изъятию из региональных правовых систем элементов, противоречащих общегосударственным стандартам. Правовой путь устранения противоречий предполагает, кроме того, и встречную корректировку общероссийских правовых норм.

В настоящее время разрабатываются комплекс законопроектов о статусе субъекта Российской Федерации и о федеративном устройстве России. В соответствии с этими проектами республики обладают необходимой свободой действия: так, законопроектом о федеративном устройстве России оговариваются наиболее общие положения о федерализме, сохранении целостности государства, республиканской формы правления. Все же вопросы, связанные с осуществлением власти в рамках республики, края или области, являются прерогативой субъекта федерации. Законопроекты предпочитают избегать вопросов и упоминаний о суверенном статусе субъектов, но предполагают динамичность федеративной структуры.

С точки зрения анализа особенностей взаимоотношений субъектов федерации (республик, краев, областей) с федеральным центром на территории федерации используются две различные модели:

— модель унитарного государства, в соответствии с которой продолжают строиться отношения федерации с большинством республик, краев и областей. Данная модель характеризуется фактическим отказом от реализации закрепленного Федеративным договором разделения прав и полномочий федеральных и региональных властей;

— модель формальной конфедерации. Согласно правовым признакам в наибольшей степени ее использует лишь Татарстан, но тенденции к конфедерализации проявляются и в ряде других поволжских российских республик (Башкортостане, Чувашии), а также в некоторых уральских и дальневосточных регионах.

Конфедерации, как уже говорилось, крайнее неустойчивы: они с неизбежностью либо распадаются, либо реформируются в федерацию. Конституция 1993 г. ознаменовала усиление конституционного единства федерации. Федеративный договор исчерпал свое правовое и политическое значение. Формально он может сохраниться в качестве действующего правового акта, но констатация этого факта не снимает необходимости разработки и принятия федерального закона о государственном устройстве федерации.

Подписанные договоры делают значительный шаг в сторону конфедерализации отношений между указанными субъектами федерации, исходя в ряде случаев из типично международно-правовых принципов регулирования: уважения суверенитета, договорных принципов регулирования полномочий федеральной власти и власти субъектов. Подписанные договоры явились не столько показателем гибкости федеральной политики, сколько уступками со стороны федеральной власти тенденции ко все большей самостоятельности республик.

Опасность сложившегося положения состоит в следующем:

1. Открытое противоречие между нормами Конституции России и положениями конституций республик служит основанием для углубления сепаратистских тенденций в стране.

2. Расхождения в понимании статуса субъектов федерации приводят к возникновению противоречий в конкретных правоприменительных вопросах, таких, как вопросы приватизации и разгосударствления, правового закрепления отношений собственности. Самостоятельность субъектов федерации находит свое наиболее яркое и полное проявление при характеристике двух основополагающих моментов: закрепления системы органов власти и правового статуса собственности. Различия в регулировании права собственности в республиках приводят к усугублению нестабильности. Некоторые республики, как показал опыт, не в состоянии управлять собственностью, которую закрепили за собой.

Закрепляя в ст.71 и 72 Конституции России предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов, законодатель в ст. 73 устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения “субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти”.

В качестве правового механизма преодоления противоречий между законодательными актами федерации и ее субъектов для адекватного закрепления совместной компетенции федерации и ее субъектов может выступить принятие соответствующих законов по наиболее важным вопросам.

Определенную тревогу вызывает обеспечение суверенитета России на территории Калининградской области — полуанклава, не имеющего общей границы с остальной частью федерации. Калининградская область представляет собой регион России в наибольшей степени интегрированный в экономику других республик бывшего Союза. В настоящее время в области и вокруг нее противоборствуют две тенденции.

Обсуждается проблема заключения специального договора (по примеру Татарии и Башкирии), который бы передал значительные полномочия органам власти этого субъекта федерации, ставятся под сомнение итоги послевоенного урегулирования. Раздаются голоса об интернационализации обсуждения статуса области, проведении специальной международной конференции стран Европы и СНГ. С 1992 г. неоднократно, особенно со стороны литовских политиков, раздавались призывы рассмотреть вопрос о государственной принадлежности Калининградской области, придать ей статус нейтральной территории под управлением ООН или, “по крайней мере”, добиться демилитаризации региона. Несмотря на то, что заявления подобного рода до последнего времени не принимали официального характера, возможность подобной постановки вопроса о статусе Калининградского региона сохраняется. 13 ноября 1994 г. Балтийская Ассамблея, собравшаяся в столице Литвы Вильнюсе, приняла специальную резолюцию “О демилитаризации Калининградской области и дальнейшем ее развитии”, где призывает провести международное совещание по вопросу демилитаризации, которую расценивает “как необходимый элемент процесса безопасности Центральной Европы и Европы в целом”, поддерживает “восстановление старых наименований местностей Калининградской области”.

С другой стороны, предлагается преобразовать Калининградскую область в федеральную территорию с особым конституционным статусом. Как уже отмечалось, это предложение не вписывается в рамки действующей Конституции и вызывает обоснованные опасения о сохранении единства страны. Администрацией области и Калининградской областной Думой был подготовлен проект федерального закона “Об обеспечении суверенитета Российской Федерации на территории Калининградской области”. Проект предусмотрел наделение органов государственной власти области правами, обусловленными ее особым географическим и экономическим положением, предоставление Калининградской области возможности осуществлять на своей территории финансовые, страховые, валютные, кредитные, таможенные операции, связанные с особенностями ее положения. Российская Федерация в лице своих федеральных органов обязана обеспечить нормальное функционирование транспортных коммуникаций и средств связи, которые призваны минимизировать оторванность области. Среди положительных сторон проекта следует отметить перевод общей проблемы обеспечения суверенитета на уровень практических мер бюджетного и финансово-кредитного регулирования, таможенной политики.

Что касается германского периода истории территории Калининградской области, то он по праву занял и будет далее упрочивать свое место в общей российской истории. Историко-культурные памятники той эпохи, подобно мавританскому наследию на территории современной Испании, должны безоговорочно вливаться в единое культурное наследие России.

Укреплению суверенитета России может способствовать политическая стабилизация, усиление институтов федеральной государственной власти. Весьма показательным представляется положение, закрепленное в ст. 2 Конституции Республики Тыва, предусматривающее, что “в период чрезвычайных ситуаций, политического и государственного кризиса в Российской Федерации на территории Республики Тыва действуют Конституция и законы Республики Тыва. Вся власть переходит к Верховному Хуралу Республики Тыва, Президенту Республики Тыва, Правительству Республики Тыва, приводится в действие Закон Республики Тыва “Об обеспечении безопасности и государственного суверенитета Республики Тыва”. Многие из приведенных противоречий вызваны не столько злонамеренностью республиканских законодателей, сколько неопределенностью правового регулирования на уровне федерации. В последние годы практически впервые в отечественной истории законодатель на местах получил возможность взять на себя ответственность за принятие и реализацию правовых актов. Конституционное законодательство обогатилось новыми подходами, которые могут послужить хорошей базой для развития как республиканского законодательства, так и федерального. Период после принятия Конституции ознаменовался совершенно новым для правовой практики России явлением: принятием законов областей и краев.

Такова современная ситуация, в которой в настоящее время происходит столкновение двух разнонаправленных тенденций государственного развития, обусловленных объективными потребностями обеспечения государственного единства, однородности правового пространства Российской Федерации, с одной стороны, и необходимостью сохранения этнической, культурной, экономической самобытности ее субъектов — с другой.

Российский опыт 1989—1997 гг., так же как аналогичный опыт Югославии, позволяет ставить вопрос о существенной корректировке понимания этнической территории. Если Б.М.Клименко мог ограничиться констатацией, что этническая территория, являясь достоянием ее населения, обладает столь существенными особенностями правового режима, что государство существенно ограничено в распоряжении этой территорией на международной арене²⁵ , то для нашего времени этого недостаточно.

Во-первых, следует признать, что в вопросах распоряжения на международной арене любой территорией государство ограничено интересами своего народа, который только и правомочен принимать окончательное решение.

Во-вторых, этнос, проживающий на какой-либо территории, имеет право на культурно-национальное развитие, ограниченное лишь общими интересами народа соответствующего государства. Но среди этих общих интересов — безусловное сохранение неприкосновенности и целостности территории государства.

§ 11. Территория и гражданство

11.1. Территория и народ, ее населяющий

Государство — это народ, юридически организованный на своей территории. Раскрывая смысл государства через анализ образующих его народа, территории и власти, мы неизбежно убеждаемся в том, что имеем дело с общефилософской взаимозависимостью формы и содержания. Территория предполагает некую обязательную форму существования государства, народ — содержимое этой формы, а власть — силу, скрепляющую форму и содержание в единое целое.

Иными словами, народ — это консолидированное во имя достижения каких-либо социально-политических целей население территории государства. Народ при этом вовсе не обязательно совпадает с этносом. Если этнос — социально-биологический организм, то народ — социально-культурный, а то и уже только социальный. Платон, разделяя демократическое государство на три “части” — трутней, богачей и народ, — понимал под народом тех, кто трудится своими руками, чужд делячества и обладает немногим имуществом. “Они всего многочисленнее и при демократическом строе всего влиятельнее, особенно когда соберутся вместе”²⁶ . Не случайно французские энциклопедисты подчеркивали обусловленность содержания понятия народ факторами места, времени и природы власти²⁷. Именно поэтому, отрицая отвлеченную общность интересов и солидарность эксплуататора и эксплуатируемого, К.Маркс называл ложной абстракцией взгляд на нацию, организованную капиталистически, как на “целостный организм, работающий только для удовлетворения национальных потребностей”²⁸ . Народ каждый раз тождественен нации в конкретно-историческом понимании. Следует согласиться с Б.М.Клименко, определявшим народ как большую группу людей, обладающую экономической, социальной и культурной общностью, а также имеющую общую территорию²⁹.

Если в XVIII в. Д.Дидро, отринув значение языка и этнического единства, определял нацию как коллективное имя, применяемое “для многочисленного населения, живущего на четко ограниченном определенном пространстве и повинующегося одному правительству”³⁰ , то в ХХ в. народ стал тождественен той нации, которая (по И.В.Сталину) есть “исторически сложившаяся устойчивая общность людей, возникшая на базе общности языка, территории, экономической жизни и психического склада, проявляющегося в общности культуры”³¹.

Конечно, нельзя отождествлять понятия нации и государства, как это делал, например, В.Липинский³² , но применяемый им подход уместен при соотнесении территории и ее населения, территории и народа. Последнее, однако, сводит на нет попытки В.Липинского противопоставить украинскую государственность — русской³³ . В.Липинский прав в другом: построить национальное государство можно только в том случае, если в обществе существуют социальные силы, сословия, классы, кровно заинтересованные в его существовании³⁴ .

Национальная общность людей как культурная, социально-экономическая и политическая система может претендовать на роль народа только тогда, когда она может как удовлетворить производимым общественным продуктом свои внутренние потребности, так и обеспечить защиту этого продукта, своей культуры и территории от внешних угроз.

Содержание понятия народ зависит не только от уровня осмысления процессов, происходящих в обществе, но и от преломления господствующих мировоззренческих доктрин через национальные особенности и историко-культурные традиции конкретного общества. Так, например, Судан по Конституции 1973 г. — а это был период огромного влияния СССР и социализма — был провозглашен “демократическим социалистическим государством”, власть в котором принадлежит народу как “союзу трудящихся сил”, объединяющему, в отличие от того же СССР, крестьян, интеллигенцию и национальную буржуазию³⁵.

Стремясь уйти от необходимости использовать понятие народа, часто территорию рассматривали как достояние исторически определенных, сложившихся в пределах данной географической среды групп людей, ее коренного населения³⁶. Но государственно-правовая связь индивида и государства имела значение во все исторические эпохи. В древности люди различались по племенному происхождению, затем — по принадлежности к определенной территории (вспомним противоборство афинян и спартанцев, македонян и горожан Фив). Средневековье породило институт сюзеренитета, когда владелец феодал мог считаться вассалом сразу нескольких сюзеренов, но параллельно шлифовало статус подданства. Лишь Новое время, соединив повседневные потребности гражданского, международного частного, конституционного права с пробуждением гражданского общества, сформировало институт гражданства.

11.2. Подданство и гражданство

Подданство было исторически первым юридическим состоянием индивида, определяющим его обязанности по отношению к носителю государственного суверенитета в ту эпоху — Государю. Подданство отличается от гражданства отсутствием обязательств государства перед индивидуумом, отсутствием гражданских прав у любого частного лица. Как заявлял Лабанд, подданный есть объект государственной власти, но не в смысле имущественном, а как субстрат этой власти; все же субъективные права являются рефлексом подданства³⁷.

Если Т.Гоббс не проводил различия между подданным и гражданином, то С.Пуфендорф в своем труде “О должности человека и гражданина согласно естественному праву” (1673) уже разграничил даже обязанности человека от обязанностей гражданина, последних поделил на урожденных и натурализованных, а Д.Дидро выдвинул жесткие социальные отличия гражданства от подданства, заявляя, что подданный поставлен к государю в такое же отношение, как гражданин к законам. “Название “гражданин”, — писал Д.Дидро, — не подходит к живущим в подчинении или в разобщенности; отсюда вытекает, что живущие в совершенно природном состоянии, как суверены, и совершенно лишенные этого состояния, как рабы, совсем не могут рассматриваться в качестве граждан, если считать, что возможно разумное общество, которое обладает неизменной моральной сущностью, стоящей выше физической личности государя”³⁸ .

Подданство обязывало человека к верности, то есть отказу от любой деятельности, могущей пойти во вред государству, к повиновению государственной власти вне зависимости от того, находится ли он сам на государственной территории или за ее пределами.

Таким образом, подданство фиксировало принадлежность индивида определенному государству в отрыве от прямой связи этого индивида с территорией государства. Гражданство, сохраняя этот отрыв, предусмотрело обязанности государства защищать определенные права и интересы индивида вне зависимости от того, на какой территории этот индивид находится.

Гражданство принято понимать как устойчивую политико-правовую связь человека с государством, в соответствии с которой на него распространяется суверенная государственная власть как на территории государства, так и вне ее, а сам человек обладает определенной совокупностью прав и обязанностей, установленных законодательством данного государства, и может пользоваться его защитой и покровительством³⁹ . Оставим в стороне расширительное толкование и взаимозаменяемость понятий “подданство” и “гражданство” в современном конституционном законодательстве ряда государств, например Бельгии, Испании, Нидерландов, тем более, что институт подданства после Великой французской революции эволюционировал в гражданство.

Именно принцип гражданства лежит в основе юрисдикции, которую государство распространяет на своих граждан⁴⁰ .

Организация государственной территории может порождать институт многогражданства. Речь идет о государствах, территория которых складывается из территорий составляющих их государственных образований. На особенности гражданства в этой ситуации размеры территории государства и степень его централизации влияют во вторую очередь, пропуская по значимости вперед культурно-исторические традиции соответствующего общества. В США первичным является гражданство федерации, а производным — гражданство того или иного штата, в Швейцарии, напротив, при принятии гражданства кантона именно федеральное гражданство является производным.

В Советском Союзе гражданство было неравным. Если все граждане СССР имели еще автоматически гражданство той или иной союзной республики, то те из них, кто жил на территории автономных республик, приобретал и гражданство соответствующей автономии. К прискорбию для СССР, в течение многих десятилетий механизм такого “тройного” гражданства не прогнозировался и реально не осмысливался. Но у СССР с его изысканиями и экспериментами в искусственном конструировании национально-государственного устройства был перед глазами опыт Германской империи.

Индивид в Германии начала ХХ в. считался подданным империи только в силу его нахождения в подданстве одного из государств, входивших в ее состав. Лишь жители имперских земель — Эльзаса, Лотарингии и колониальных территорий — состояли в непосредственном подданстве империи. Подданный любого государства империи имел право перехода внутри империи из одного подданства в другое, не переставая быть подданным Германской империи. Более того, было возможным состоять в подданстве сразу нескольких государств империи.

Все это позволяет на примере Германии лучше понять направленность советских реформ государственно-территориального устройства и согласиться с признанием решающей роли в формировании института многогражданства реально различного статуса территорий, составляющих государство.

Но и федеративные государства иногда имеют только одно гражданство — гражданство федерации (например, Индийский Союз). В случае, если какая-либо территория становится частью Индии, то лишь правительство Индии определяет, какие лица на этой территории становятся индийскими гражданами⁴¹.

Говоря о взаимосвязи территории и гражданства, нельзя не сказать о принципе “почвы” как одном из основных в приобретении гражданства. Общепринятой нормой права является приобретение гражданства ребенком, родившимся от лиц без гражданства, по его месту рождения. Жесткий принцип “почвы” означал, что дети иностранцев, родившиеся на территории государства, приобретают гражданство этого государства. Длительное время этим подходом руководствовались при тех или иных оговорках Дания и Голландия, Франция и Швеция, Сальвадор, Гондурас и республики Южной Америки. В США это относится к ребенку, родители которого, будучи иностранцами, имеют вид на жительство и не обладают дипломатическим иммунитетом.

Территориальный суверенитет государства над морскими судами и летательными аппаратами, порождающий многообразные правовые последствия, приводит порой к курьезам. Так, не является исключением история, о которой в конце 1996 г. поведали российские, украинские и болгарские газеты: житель Одессы турок Али Дум, приобретя на закате перестройки морскую яхту, зарегистрировал ее в Швеции и, пригнав ее к родным берегам, занялся бизнесом. Из разных городов Украины на его яхту “Ротва” со шведским флагом на мачте устремились беременные женщины в надежде одарить ребенка правом на шведское гражданство. За 500 дол. роды проходили на борту судна, о чем родителям выдавалась соответствующая справка, заверенная капитаном и судовым врачом⁴².

Комбинирование принципов “почвы” и “крови” для определения гражданства является наиболее распространенным подходом в законодательстве большинства стран мира.

Случаются и отступления от увязывания с территорией статуса гражданства. Конкретный пример: на территории Особого административного района Сянган КНР (бывший Гонконг) вся власть законодательно принадлежит населению. Население Сянгана делится на категорию постоянных жителей и категорию непостоянных жителей. Интересно, что к постоянным жителям относятся как китайские граждане, родившиеся в Сянгане до или после образования ОАР Сянган или прожившие в Сянгане подряд не менее 7 лет, независимо от того, до или после образования ОАР Сянган, так и лица, не являющиеся китайскими гражданами, въехавшие в Сянган по действительным въездным документам и прожившие в Сянгане (независимо от того, до или после образования ОАР Сянган) подряд не менее 7 лет, для которых Сянган является единственным местом проживания (ст.24 Основного закона ОАР Сянган КНР).

Примечательно, что все постоянные жители Сянгана в равной мере наделены политическими и иными гражданскими правами, в то время как существуют серьезные ограничения для граждан КНР, въезжающих на территорию Сянган. Такой въезд требует оформления специального разрешения, а квоты граждан КНР, въезжающих на постоянное жительство, устанавливаются соответствующими ведомствами центрального правительства на основании мнения правительства ОАР Сянган (ч.4 ст.22).

Одним из самых отрицательных последствий разрушения СССР стало появление огромного массива граждан фактически несуществующего государства, явочным порядком поставленных перед необходимостью заново решать вопросы своего гражданства, но уже не столько по своей воле, сколько в соответствии с жестко ситуативными политическими, правовыми и социально-экономическими условиями.

13 февраля 1996 г. мной был внесен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в преамбулу и статьи 2, 12, 13 и 18 Закона Российской Федерации “О гражданстве Российской Федерации”.

Сегодня Российская Федерация, являясь государством — правопреемником Союза ССР, далеко не в полной мере выполняет свои обязательства, вытекающие из существовавшего ранее статуса граждан СССР. Россия призвана быть реальным правопреемником Советского Союза, защитить права граждан, ставших после 1991 г. жертвами законодательства ряда республик прежнего СССР, претендующих ныне на моноэтничность. Только в Прибалтике сотни тысяч русских, гордо чувствовавших себя гражданами сверхдержавы, оказались в бесправном положении лиц второго сорта, лиц без гражданства.

Здесь следует привести интересные данные: если 57% наших соотечественников за пределами Российской Федерации причину своего неблагополучного положения видят в попытках местных властей разыграть национальную карту, то 78% опрошенных упрекают прежде всего Россию в недостаточной защите своих прав⁴³.

В соответствии с нормами международного права, каждый человек имеет право на гражданство, а государства обязаны способствовать сокращению безгражданства. Указанное положение является и нормой российского права, в соответствии с которым “Российская Федерация поощряет приобретение гражданства РСФСР лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства” (ст. 7 Закона РСФСР “О гражданстве РСФСР”). Конституционный суд РФ в своем Постановлении от 16 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта “г” ст. 18 закона “ О гражданстве РФ” в связи с жалобой А. Б. Смирнова также подтвердил приверженность России Всеобщей декларации прав человека 1948 г., которая в ст.2 устанавливает, что “никто не может быть произвольно лишен своего гражданства, права изменить его”, а произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение гражданства недопустимо.

Конституционный суд постановил, что лица, если они состояли в российском гражданстве уже с момента рождения и в силу ст. 6 ч. 3 Конституции Российской Федерации, не могут считаться лишившимися этого гражданства, если только не утратили его по собственному свободному волеизъявлению. В этом отношении и вводится понятие принадлежности к гражданству Российской Федерации.

Основной смысл внесенного мной законопроекта состоял прежде всего в том, что гражданами Российской Федерации признаются все граждане прежнего Союза ССР и их потомки, если они:

а) не изъявили свободно своего желания о прекращении гражданства Российской Федерации;

б) не приобрели гражданства иностранного государства.

Международно-правовым обоснованием подобного подхода является признание Российской Федерации правопреемницей Союза ССР, являвшегося формой существования исторической России.

Предполагается также значительное расширение круга лиц, имеющих право на упрощенный порядок получения российского гражданства за счет лиц без гражданства и этнических россиян — граждан других государств — республик прежнего Союза ССР, вышедших из гражданства этих государств и заявивших о желании приобрести гражданство Российской Федерации.

Необходимо помнить, что, несмотря на все коллизии гражданской войны и сложность развития страны в постреволюционный период, Закон о гражданстве Союза ССР 1938 г., опять-таки в ст. 2, закрепил, что гражданами Союза ССР признавались:

“а) все состоявшие к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства;

б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке”.

Что же касается общемировой практики, то хотелось бы отметить, что в Великобритании граждане Ирландии до сих пор признаются британскими подданными, хотя с момента приобретения Ирландией независимости прошел уже не один десяток лет, и сами понимаете, Ирландия на этот шаг взаимностью не отвечает. А подданные Испании могут принимать гражданство ибероамериканских государств без утраты своего испанского гражданства. Это — примеры достойного отношения великих государств к своему статусу государства-правопреемника.

Приведенные выше аргументы убедили моих коллег и 13 июня 1996 г. Государственная Дума РФ приняла поправки к Закону о гражданстве Российской Федерации в первом чтении: “за” проголосовал 361 депутат, “против” не было, воздержался один. На этом пришлось временно взять законодательную паузу, ибо для окончательного принятия подобной поправки необходима способность высшей государственной власти России обеспечить применение закона.

11.3. Институт оптации при изменении принадлежности территории

Международная практика выработала механизм защиты прав граждан при переходе территории от одного государства другому — оптацию или право свободного выбора гражданства.

Уже при оптации подданства предполагалось, что лицо, стоящее перед необходимостью выбирать себе принадлежность к тому или иному государству, никогда не выходило из подданства государства, уступающего территорию, а следовательно, безупречно перед лицом обоих государств.

При передаче в 1871 г. Эльзаса и Лотарингии Германии лицам, родившимся на этих территориях и там находившимся на момент Франкфуртского договора 1871 г., было предоставлено до 1 октября 1872 г. право оптации и при выборе французского гражданства переселиться во Францию, не утрачивая прав собственника на недвижимость.

По договору 1890 г. между Великобританией и Германией о передаче от одного государства другому территории острова Гельголанд уроженцам острова право оптации было предоставлено до 1 января 1892 г. По Версальскому мирному договору 1919 г. населению тех областей Германии, которые отходили к другим государствам, предоставлялось в течение 2 лет право оптации и выезда в 12-ти месячный срок на территорию Германии с беспошлинным вывозом движимого имущества и сохранением права собственности на недвижимое.

Примером применения оптации было предоставление лицам украинской и русской национальностей, проживающим на территории Чехословакии, и лицам словацкой и чешской национальностей, проживающим на территории Закарпатской Украины, права выбирать между гражданством СССР и гражданством Чехословацкой Республики при включении территории Закарпатской Украины в состав СССР (протокол об оптации к договору 1945 г. между СССР и Чехословакией о Закарпатской Украине).

В результате разрушения Советского Союза на мировой карте появилось множество государств, которые либо ранее вообще не существовали (Белоруссия, Украина, Казахстан, Киргизия), либо имеют весьма ограниченный опыт самостоятельной государственности (Эстония, Латвия, Литва). В процессе обретения этими новыми государствами своей независимости было нарушено право гражданина на выбор (оптацию) гражданства.

Сегодня любят ссылаться на мировой опыт, хотя и предпочитают применять его избирательно. Общепризнанным мировой практикой является право гражданина на выбор гражданства при самоопределении или передаче территории от одного государства другому.

Рассуждая юридически, при переходе некоей территории от одного государства другому или при получении независимости частью до этого единого государства у жителя такой территории возникает право на выбор одной из трех моделей своего поведения в вопросах гражданства:

1) безусловное право на получение гражданства нового образовавшегося государства;

2) право сохранения за собой гражданства страны-правопреемника, то есть прежнего или старого государства, и выезда на территорию своего государства;

3) возможность сохранить за собой гражданство прежней страны, но остаться проживать на той же территории и получить в новом государстве вид на жительство.

Ограничения в праве оптации гражданства в принципе недопустимы. Государство может распоряжаться своей территорией в установленном законом порядке, принимать решение о выделении из своего состава нового независимого государства или передаче своей территории иному государству, но государство не вправе отказаться от своих граждан и передать их кому бы то ни было без их согласия.

События, последовавшие за подтверждением Государственной Думой Российской Федерации юридической силы для России результатов союзного референдума 17 марта 1991 г., по-новому высветили весь комплекс сложнейших проблем, доставшихся в наследство России как правопреемнице Советского Союза. Как известно, развал великой мировой державы заставил многих наших сограждан совершить нелегкий выбор: либо поклясться в верности новым, по большей части этнократическим государствам, созданным на территории прежнего Союза ССР, приобретя взамен хоть какие-то гарантии политических, экономических, социально-культурных и личных прав и свобод, либо не делать этого, обрекая себя на незавидное положение “лица без гражданства”.

Показательной в этом плане является ситуация в Казахстане. За 1992—1996 гг. численность населения Казахстана уменьшилась с 17 до 15 млн человек. Это связано и с увеличением смертности на 25%, и с сокращением рождаемости на 50%, а главное — эмиграцией неказахского населения. За те же пять лет с территории Казахстана выехало 1,7 млн человек, в том числе 700 тысяч немцев. Среди причин отъезда русского и русскоязычного населения — ухудшение политических и социально-экономических условий жизни в Казахстане по сравнению с Россией^44. Но значительную, если не большую роль играет осознанная политика казахстанского руководства по превращению республики в моноэтническое государство.

Законом закреплено привилегированное положение казахского языка как государственного, в то время как использование русского языка максимально ограничено (между тем, казахов на 1991 год в республике было только 40 % населения). В 1996 г. изменено пенсионное законодательство. Поскольку 60 % населения Казахстана в возрасте до 20 лет составляют казахи, как правило, не участвующие в создании материальных ценностей, а 80 % работников крупных промышленных предприятий — русские, то закрепленное в законе увеличение пенсионного возраста трудно расценить иначе, как усиление эксплуатации русских и русскоязычных граждан, представляющих до сих пор наиболее квалифицированную часть населения и создающих основную долю внутреннего валового продукта.

Не следует забывать, что в результате националистической государственной политики Казахстана на 1 января 1995 г. удельный вес русских и казахов в общей численности населения республики составил 34,8 % и 46,0 % соответственно (в 1989 г. — 37,8 % русских и 39,7 % казахов)⁴⁵.

С 1 марта 1995 г. в соответствии с Указом Президента республики Н. Назарбаева от 23 декабря 1993 г. все граждане прежнего СССР, постоянно проживающие в республике, автоматически объявлены гражданами Казахстана. Такой автоматизм повел к нарушению права на выбор гражданства.

Рассмотрим эту ситуацию с точки зрения россиянина, проживающего в Казахстане. В случае приобретения гражданства России гражданин получает:

— право на защиту со стороны Российской Федерации;

— возможность свободного выезда и трудоустройства, получения статуса вынужденного переселенца в России;

— возможность свободного безвизового пересечения границы, направляясь в Россию;

— возможность получения образования и медицинской помощи в России;

— возможность участвовать в выборах: выбирать и быть избранным и т.д.

Даже с учетом кризисного состояния российской экономики Россия способна предоставить своим гражданам значительный перечень возможностей и при наличии государственной воли обеспечить защиту своих граждан, где бы они ни находились. Понимание этого фактора и привело власти Казахстана к заключению 29 марта 1996 г. договора с Россией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях.

Еще в эпоху Русской земли началось преобладание территориальных, пространственных начал над кровными, преобладание, наложившее свой отпечаток на все существование Российского государства, когда связь человека с государством не ограничивается только отношениями патернализма и вассалитета, но поднимает их на уровень некоего духовного и культурного единения.

Эта связь придает особое содержание самому существу института гражданства в России, дополняя общее понятие института гражданства как устойчивой правовой связи человека со своим государством положением о связи культурной и пространст­венной.

Для России юридические проблемы гражданства приобретают и некий иной, философский, культурологический смысл. Ведь в русской культуре, в самом мироощущении народов России заложен принцип необъятности, широты территории, на которой они проживают. Представители различных национальностей чувствуют себя как дома только на своей Родине — исторической России. Для них Родина — это вся необъятная территория России, которая далеко не ограничивается административными (вдруг ставшими государственными) границами РСФСР.

В словаре С.И.Ожегова, где это состояние достаточно адекватно отражено, гражданин — это “лицо, принадлежащее к постоянному населению данного государства, пользующееся его защитой и наделенное совокупностью политических и иных прав и обязанностей”⁴⁶ . В.И.Даль определял гражданина как городского жителя, члена общины или народа, состоящего под одним общим управлением; как каждое лицо или человека, из составляющих народ, землю, государство⁴⁷.

Абсурдность и правовая несостоятельность всего происходящего в сфере гражданства особенно ярко видны на примере Республики Крым, ставшей после расчленения СССР частью независимого украинского государства. Заметим, что в Крыму проживает в основном русское и русскоязычное население. При определении гражданства крымчан власти Украины исходили и продолжают исходить из того, что жители полуострова якобы автоматически приобрели украинское гражданство в момент передачи бывшей Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР в 1954 г. Следовательно, все они столь же автоматически переходят в разряд граждан Украины после объявления ею независимости и ликвидации Союза ССР в результате Беловежских соглашений от 8 декабря 1991 г. Как тут не вспомнить слова В.И.Ленина: “Кто это сказал, что людьми не торгуют в наше время? Отлично торгуют. Дания продает Америке за столько-то миллионов (еще не сторговались) три острова — все населенные, конечно”⁴⁸.

Украинский подход не имеет под собой никаких законных оснований даже безотносительно к неконституционности самих решений органов государственной власти СССР и РСФСР 1954 г. по Крыму. Практика автоматической перемены населением подданства при переходе части территории одного государства к другому существовала только до XVIII в.⁴⁹

Первое. Анализ Конституций СССР и РСФСР, законов о гражданстве СССР позволяет сделать вывод о приоритете волеизъявления гражданина при выборе гражданства.

Ни один житель РСФСР не мог быть лишен гражданства без предусмотренных законом оснований против своей воли. Согласно ст.7 действовавшего в 1954 г. Закона СССР “О гражданстве СССР” 1938 г. лишение гражданства СССР могло иметь место только в двух случаях: либо по приговору суда (в случаях, предусмотренных законом), либо в силу особого в каждом случае Указа Президиума Верховного Совета СССР. Аналогичных законов союзных республик не существовало, но в соответствии с принципами права очевидна правомерность применения этой процедуры и в республиках. Ни о каком “коллективном” лишении гражданства не могло быть и речи. Тем более, что ст.15 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., предусматривает, что каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Ныне и в Основном законе России закреплено положение, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (п.3 ст.6 Конституции Российской Федерации 1993 г.).

Второе. На момент передачи Крымской области под административную юрисдикцию Украинской ССР ни один действовавший в то время законодательный акт Союза ССР, РСФСР либо УССР не предусматривал изменение гражданства жителей Крыма. Все они были и оставались гражданами СССР и РСФСР.

Гражданство союзной республики в условиях существования единого союзного государства имело скорее символическое, чем юридическое значение. Норма п.“щ” ст.19 Конституции РСФСР 1937 г. о том, что “предоставление прав гражданства РСФСР” подлежит ведению РСФСР в лице ее высших органов власти и государственного управления, не получило законодательного развития. Значительно позже и опять на союзном уровне было закреплено, что только “утрата гражданства СССР влечет за собой утрату гражданства союзной республики” (ст.16 Закона о гражданстве СССР 1978 г.). Крымчане никогда гражданства СССР не утрачивали!

Третье. Что касается республиканского гражданства, то еще Положение о гражданстве Союза ССР, утвержденное ЦИК и СНК СССР 22 апреля 1931 г., хотя и закрепляло принцип “почвы”, т.е. увязки гражданства союзной республики с местом постоянного проживания, но в то же время предусматривало право выбора гражданства конкретной республики в том случае, если гражданин СССР “по национальности или по происхождению считает себя связанным с этой республикой”. Как известно, крымчане — граждане СССР и РСФСР, становясь жителями Украинской ССР, не выражали волеизъявления ни об отказе от гражданства РСФСР, ни о желании приобрести гражданство Украинской ССР.

Таким образом, есть достаточные основания полагать, что жители Крыма до сих пор по праву сохраняют гражданство России. Их формальная принадлежность к корпусу граждан Украины может, в лучшем случае, рассматриваться как обретенное ими второе гражданство со всеми вытекающими из данного факта юридическими последствиями.

Конституционный долг высших государственных органов и должностных лиц Российской Федерации — защищать законные права и свободы жителей Крыма — граждан России.

Глава IV. Территориальный фактор во внешних функциях государства

§ 12. Взаимосвязь и взаимозависимость внешних функций государства и его территории

12.1. Зависимость внешних функций государства от размера и характера его территории

Внешние функции государства выражают политику государства по отношению к другим субъектам международных отношений, а эта политика в значительной степени определяется основными характеристиками территории самого государства. Трудно не согласиться с И.А.Степановым, когда он видит основу теоретических построений Н.Макиавелли в предположении, что важнейшей целью государства является его выживание в борьбе с другими государствами¹.

Обе основные внешние функции государства (как дипломатическая, так и функция защиты своей территории от агрессора и потенциальных внешних угроз) прямо отражают потенциал соответствующего государства, в том числе и территориальный. Не случайно Дж.Бернал относил страны, владеющие огромными территориями и ресурсами, к привилегированным.².“Неуклюжесть” внешней политики государств с небольшой территорией всегда чревата для них гораздо большими издержками политического, экономического и даже военного характера, чем подобная же, а то и большая “неуклюжесть” государств-гигантов. Проблемы городов-государств всегда меркли, в свою очередь, перед проблемами империй. А за понятием “Империя” стояли и стоят не столько определенная форма государства или форма государственного устройства, сколько государственно-территориальная организация очень большого по меркам соответствующей эпохи пространства, еще и населенного, как правило, представителями разных этносов.

Страбон, говоря о том, что древнегреческая Этолия с незапамятных времен не подвергалась разорению, а этолийцы были племенем, которое никогда не подчинялось другим народностям, со ссылкой на Эфора объясняет это не только военным искусством жителей Этолии, но прежде всего труднодоступностью этой страны³.

Размеры и характер территории государства помимо влияния на его основные внешние функции сказываются и на таких сферах деятельности государства, как:

— участие в поддержании мира в международных отношениях либо осуществление политической или военной экспансии, ведение войны;

— оказание помощи слаборазвитым государствам и территориям;

— координация внешней и внутренней политики, а также планов развития экономики с политическими партнерами⁴.

Малые размеры территории государства, как и скудость его ресурсов, всегда предполагали преобладание оборонительного сознания в обществе, вызывали потребность в военно-политическом союзнике. В античной Греции Спарта, безусловно, была самым воинственным и подготовленным к ратному делу государством, но объединение в 379 г. до н.э. по инициативе Фив менее воинственных городов-государств в единый союз городов Беотии и последующее образование Второго морского союза во главе с Афинами привело к установлению на юге Балкан военно-политического равновесия. Объединение североевропейских городов-государств в единый Ганзейский союз (1367—1669 гг.) и формирование единой в военно-политическом и торговом отношении территории союза помогло этим городам противостоять алчным посягательствам крупных европейских держав.

При этом территория — важный, но, конечно же, не единственный фактор, предопределяющий внешнюю политику. Любое внутренне слабое государство теряет контроль над своим будущим, поскольку вынуждено становиться союзником тех государств, чье влияние распространяется за пределы их собственных государственных границ⁵. Ю.А.Тихомиров справедливо писал: “Территориальный фактор приобрел ныне небывалую остроту. В принципиальном плане приходится различать проблемы самоопределения народов, защиты прав личности и национальных меньшинств и проблемы нерушимости границ. Первая отражает новые международные императивы и суверенитет народа, вторая — идеи и принципы конституционного и международного права. Механизм сочетания этих явлений еще предстоит отработать”⁶.

Характерны формулировки Конституции Исламской Республики Иран, согласно которым защита территориальной целостности возлагается на армию (ст.143 Конституции Ирана). В необходимых случаях для обеспечения национальных интересов и территориальной целостности создаются специальные органы государства, как, например, Совет безопасности в России (ст.83 Конституции), Совет национальной безопасности в Иране (ст.176 Конституции 1979 г. в редакции Закона 1989 г.).

Не случайно в Конституции Исламской Республики Иран записано, что ее внешняя политика основана на отрицании всяческого господства над Ираном либо со стороны Ирана, сохранении независимости во всех сферах и территориальной целостности, защите прав всех мусульман, непринятии на себя обязательств перед гегемонистскими державами и на мирных взаимоотношениях с государствами, не имеющими враждебных намерений в отношении Ирана (ст.152).

12.2. Географическая доминанта внешней политики государства

Международные отношения как специфическая форма общественных отношений складываются прежде всего из экономических, политических, правовых, идеологических, культурных и иных отношений между государствами и группами государств. Речь идет о сложнейшей и до предела хрупкой системе совмещения интересов всех существующих в мире государств.

Характер внешней политики определялся в истории прежде всего размерами территории, наличием естественных внешних границ, оберегающих территорию государства от алчных помыслов возможных врагов (вспомним того же Л.И.Мечникова). Л.Фейербах в своих “Лекциях о сущности религии” привел сообщение Геродота о персах, которые расценивали другие народы исключительно по степени отдаленности их страны от Персии: чем ближе нороды были к Персии, тем выше они оценивались, чем отдаленнее - тем ниже^7.

Не менее значима при формировании внешней политики и качественная характеристика соответствующей территории, ее ресурсный потенциал. Колебания ресурсного потенциала на соседних территориях причудливым образом соотносятся друг с другом, что может быть обусловлено, по мнению П.М.Хомякова, изменениями климата, объемами эксплуатации ресурсов. Перемены потенциала, связанные с приращением территории или ее потерями, делает важный вывод П.М.Хомяков, накладываются на естественные колебания⁸.

Территориальная взаимозависимость всегда была политической реальностью. Захват Чехословакии фактически начался уже с аннексии Австрии. Захват Норвегии начался с оккупации Дании. Захват Греции начался с оккупации Албании и Болгарии. Нападение на Суэцкий канал началось с вторжения на Балканы и в Северную Африку. “Нападение на Соединенные Штаты — говорил, обращаясь к нации Ф.Рузвельт, — может фактически начаться с установления контроля над любой из баз, от которых зависит наша безопасность, будь то на севере или на юге”⁹.

О политическом значении географического положения говорит, например, судьба Кипра. С 1960 г. Республика Кипр — независимое государство. Но согласно цюрихско-лондонским соглашениям 1959 года, Великобритания, ранее владевшая Кипром, сохранила суверенитет над 99 кв. милями территории острова, занятыми британскими военными объектами, а Греция и Турция ввели на территорию Кипра свои военные контингенты (950 и 650 чел. соответственно). Эти три страны провозгласили себя “гарантами независимости, территориальной целостности и безопасности” Кипра, что, впрочем, не предотвратило войну и раскол территории острова на греческую и турецкую части.

С полным основанием руководство Народной Демократической Республики Йемен, подводя в 1977 г. итоги десяти лет борьбы за национальный суверенитет, мир, демократию и социальный прогресс,указало в качествеглавной причины притязаний и заговоров колониализма против Йемена его стратегическое географическое положение на юго-западе Аравийского полуострова, позволяющее ему контролировать вход в Красное море - Баб-эль-Мандебский пролив¹⁰

В сохранении и даже нарастании курдского вопроса решающую роль также играет географическое положение Курдистана. С территории, контролируемой курдами, открывается для Азии путь в Европу, она связана с арабским миром, имеет выходы в Закавказье и Центральную Азию, становясь, тем самым, перекрестьем торговых и транспортных коммуникаций с Запада на Восток и с Севера на Юг. Как минимум с VI века юго-западная часть азиатского материка именовалась Курдистаном и была в эпицентре войн и нашествий (византийских, арабских, тюркских, монгольских, иранских и т.д.). С начала XVI в. территория Курдистана была поделена между Османской империей и Ираном, противостояние которых предопределяло геополитическое значение Курдистана. В ХIХ в. непосредственным соседом Курдистана стала Россия, присоединившая к себе Закавказье, а с Юга интерес к территории Курдистана стала проявлять Великобритания. К концу XIX в. активную роль в регионе стала играть и Германия, а в годы первой мировой войны Курдистан стал объектом притязаний также Франции и США. Разрушение СССР и последующее ослабление России привело к концу ХХ в. к качественному увеличению в Курдистане роли США и стран Западной Европы.

Изучение влияния физико-географической среды на развитие и судьбы человечества еще далеко от завершения¹¹.

12.3. Война как политика территориального переустройства

Еще “Энциклопедия” Д.Дидро и д’Аламбера, определяя войну как спор между государями или государствами, решаемый силой оружия, делила войны в зависимости от причин их возникновения на законные и незаконные¹². С ходом веков их стали по политическому смыслу подразделять на справедливые и несправедливые, колонизаторские и национально-освободительные, захватнические и отечественные¹³.

Сципион Африканский, разгромив карфагенян и предлагая им условия мира, подтверждал, по свидетельству Полибия, сохранение за ними прежних территорий, хотя и оговаривал это обязанностью “не объявлять войны без соизволения римлян ни одному из народов ни за пределами Ливии, ни в самой Ливии”¹⁴. Но этот красивый жест сменился иными решениями, подтверждающими то, что в течение веков внешняя политика государств была направлена на приобретение новых территорий, на изменение по принуждению их статуса, и были войны основным способом такого приобретения и такого принудительного изменения статуса.

Государства выступают в качестве живых организмов, борясь за колонии, рынки сбыта, источники сырья¹⁵.

Именно война как естественная форма деятельности государства во внешнем мире, насильственная борьба, военная функция¹⁶, остается главным фактором изменения территории по принуждению. Международное право долгое время признавало агрессии и аннексии главными формами принуждения государств к территориальным уступкам. К.А.Неволин, характеризуя отношения между государствами, приходил к выводу, что при безуспешности мирных сношений остается единственное средство решения споров — война¹⁷.

Через завоевания, как правило, и создавались государства. Дюринг, Л.Гумплович и К.Каутский видели в завоевании и насилии даже главную причину возникновения государства и права.¹⁸. Это относитсяне только к континентальным государствам: войнами богата история Англии, а военные походы и политический талант Ода Нобунага, Тоётоми Хидэёси и Токугава Иэясу“собрали” Японию. Не случайно А.А.Искендеров назвал переломным момент японской истории, связанный прежде всего с именем и деятельностью Тоётоми Хидэёси - не императора, а великого и жестокого воителя¹⁹.

Н.Макиавелли называл военное искусство главной причиной обретения власти, а небрежение им — главной причиной утраты власти²⁰. Даже с позиции права война, по словам Л.Оппенгейма, “представлялась естественной функцией государства и прерогативой его неограниченного суверенитета”²¹. Военное дело издавно воспринималось как одно из орудий государства по выполнению его политических задач. Устав ООН допускает правомерные вооруженные действия. Так, ст. 42 Устава предусматривает, что Совет Безопасности “может предпринять такие действия в воздухе, на море и земле, какие будут необходимы для поддержания или восстановления международного мира и безопасности”.

Гражданские войны вызывались, как правило, несправедливым распределением прав на землю, вследствие чего люди были разделены на богатых и бедных²². При этом революционеры безоговорочно признавали “законность, прогрессивность и необходимость гражданских войн, т.е. войн угнетенного класса против угнетающего...”²³. Мао Цзэдун, характеризуя войну, которую вела в 20—30-е годы китайская Красная армия, даже указывал ее смысл “для пропаганды в массах, для организации масс, для вооружения масс и для помощи им в создании революционной власти”²⁴. А главное в ленинском понимании сущности войны — классовая природа политики, продолжением которой является война²⁵.

Международные конфликты практически все связаны с межгосударственным территориальным переделом. Война, как правило, завершалась миром, либо когда оказывалась разбитой армия противника и оккупирована его территория, либо когда стратегическая цель войны достигалась потенциально, то есть создавалось положение, не оставляющее сомнений в том, что, в частности, армия “в состоянии” оккупировать вражескую территорию²⁶.

Завладению территорией не всегда предшествовали военные действия, хотя и в этом случае часто лилась кровь во имя удержания территории. Русский князь Дмитрий Донской (1350—1389), прославленный своею храбростью на Куликовом поле в 1380 г., не смог укрепить Московское государство и расширить его территорию, в то время как его сын Василий (1385—1425 гг.), менее историей возвеличенный, присоединил к территории Московского княжества Нижний Новгород и Городец, Мещеру и Тарусу, Муром и Суздаль²⁷.

Перераспределение территории было главной причиной Балканских войн 1912 — 1913 гг. Первая из них велась Болгарией, Грецией, Сербией и Черногорией против Турции с 9 октября по 3 декабря 1912 г., вторая в том же составе — с 30 января по 14 мая 1913 г. (иногда их считают за одну войну). Третья Балканская война происходила уже между Болгарией с одной стороны, Грецией, Румынией и Сербией с другой в период с 30 июня по 10 августа 1913 г. М.Покровский обоснованно отмечал, что взаимные территориальные претензии балканских государств, основываясь на месте рождения того или иного национального героя, создавали неразрешимую путаницу, что позволило понятию “балканизация” стать нарицательным для всякого безысходного переплетения национальных интересов вообще²⁸. Ликвидация “Великой Болгарии”, переход Силистрии и территории Добруджи к Румынии, раздел Македонии между Болгарией, Сербией и Грецией, сохранение Грецией под своей юрисдикцией всего северного побережья Эгейского моря — все это привело и к формированию современных границ балканских государств, и к сохранению болгарского недовольства закрепившим такое положение Бухарестским миром от 10 августа 1913 г. Отказ Болгарии встать на сторону Антанты в период войны 1914—1918 гг. и ее сотрудничество с гитлеровской Германией в 1940—1944 гг. объясняются прежде всего болгарским требованием отменить территориальные условия Бухарестского мира и отказом Сербии дать на это свое согласие.

Именно географией отличаются мировые войны от всех прочих. В них военные операции и планы захватывают каждый континент (а в древности — основные части известного пространства), все морские и воздушные пути. После первой мировой войны современности территориальный передел не в пользу Германии был осуществлен в отношении Восточной Пруссии, Северного Шлезвига, Верхней Силезии. После советско-финской войны 1940 года Финляндия уступила СССР Выборг с прилегающей территорией, часть Карелии.

Но можно выделить и обратную зависимость войны — при любой ее форме (маневренной, позиционной, партизанской или подпольной) — от территории. Война во многом определяется организационной и экономической системой территории, ее географическими особенностями.

Не только более давние времена, но и ХХ в. изобилует примерами войн как территориальной экспансии. В 1931 г. Япония без предупреждения захватила территорию бывшей Маньчжурии и одной из провинций Китая, создав марионеточное государство Маньчжоу-го. В 1935 г. Италия начала войну за овладение территорией Эфиопии. В 1938 г. Германия осуществила присоединение (аншлюс) территории Австрии, а в 1939 г. — Чехословакии. С попытки Германии овладеть территорией Польши в 1939 г. началась вторая мировая война. В 1940 г. Германия оккупировала территории Норвегии, Дании, Нидерландов, Бельгии и Люксембурга, а для Франции и Греции это был год начала вооруженной защиты своих территорий. В 1941 г. мировая война перекинулась на территорию России (Советского Союза), Малайзию, Таиланд, тихоокеанские территории США.

Ф.Рузвельт, характеризуя цели войны, формально не выдвигал на передний план территориальные приобретения: “Мы воюем не ради завоеваний или мести, а ради такого мира, в котором наша страна, наши дети и наши ценности были бы в безопасности. Мы намерены уничтожить угрозу, исходящую от Японии... Мы намерены победить не только в этой войне, но и в мире, который за ней последует”²⁹. Более того, он подчеркивал, что “жизнь и достояние любого человека невозможно обеспечить без личной свободы и свободных общественных институтов”, а личная свобода человека и гарантии его собственности “в любой стране зависят от соблюдения во всем мире прав и обязательств, вытекающих из принципов свободы и правосудия”³⁰.

Когда в 1945 г. Япония проиграла войну и впервые в своей истории подверглась иноземной оккупации, она официально приняла мирную конституцию и отказалась от войны как средства национальной политики. В результате безоговорочной капитуляции Япония потеряла огромные территории, как захваченные в период второй мировой войны, так и принадлежавшие ей ранее, в том числе отошедшие к Советскому Союзу Южный Сахалин и Курильские острова.

Аннексия территории. Акты агрессии часто приводили к прямой или скрытой аннексии чужих территорий. В качестве примеров из недавнего прошлого можно привести длительную, но безуспешную аннексию Южно-Африканской Республикой своей бывшей подмандатной территории — Юго-Западной Африки (ныне Намибии), или несколько более успешное распространение на территорию колонии статуса метрополии. Так, в 1946 г. Франция своим законом преобразовала Мартинику, Гваделупе, Гвиану и Реюньон в свои заморские департаменты, пыталась сделать то же самое в 1947 г. с территорией Алжира. Аналогичную трансформацию режима территории осуществили США с Гавайскими островами, менее успешно — Португалия с Анголой³¹.

Оккупация. К числу так называемых первичных способов приобретения территории относится оккупация. Безусловно, имея происхождение из недр войн и послевоенных территориальных переделов, ныне в международном праве оккупация означает приобретение такой территории, которая не находится под суверенитетом какого-либо государства, то есть ничейной территории³². Актуальность применения этого понятия обусловлена прежде всего обоснованием прав государств на ту или иную определенную территорию.

Институт оккупации существует в двух видах: фиктивной оккупации и эффективной оккупации. Фиктивная оккупация носит формальный характер: при открытии новой земли над ней поднимается государственный флаг или устанавливается иной официальный государственный символ, а официальный представитель объявляет о вступлении соответствующего государства во владение территорией.

Эффективная оккупация предполагает действенный контроль и управление территорией. Международно-правовая практика, опираясь на результаты рассмотрения территориальных споров об о.Пальмас, о Восточной Гренландии, об о. Клиппертон, об о-вах Менкье и Экреос, позволяет сформулировать основные правила эффективной оккупации:

1) мирный характер оккупации;

2) практическое осуществление суверенных действий;

3) осуществление суверенных действий в степени, соответствующей территориальному верховенству;

4) непрерывность осуществления таких действий³³.

Специфической формой территориальной экспансии следует рассматривать распространение на Восточную Европу сферы деятельности НАТО (“расширение НАТО на Восток”). Не останавливают даже существенные расходы: по оценкам Конгресса США, расходы на продвижение НАТО на Восток составят 35 млрд долларов, а по расчетам “Рэнд Корпорейшн” — значительно превысят 120 млрд долларов США.

Потенциальное перенесение на территорию Польши и Чехии, Венгрии и Румынии, государств прежней советской Прибалтики и некогда сугубо просоветской Болгарии военно-политической инфраструктуры этого блока означает территориальное поглощение системой Североатлантического договора многих бывших членов Варшавского договора с распространением на территорию вновь принятых в блок НАТО государств соответствующего правового и военно-политического режима. Именно этот аспект расширения НАТО на Восток вызвал обоснованное беспокойство не только в России или Белоруссии, но и в общественном мнении стран — претендентов на вступление.

О способности НАТО нести мир и безопасность достаточно привести только один пример.

В период боснийского кризиса 28 августа 1995 г. из самого Сараева был запущен 120-мм снаряд в сторону рынка Маркале. Взорвавшись на многолюдной улице, он унес жизни 37 человек, было ранено еще 85 случайных прохожих. Решением НАТО немедленно создается комиссия, которая в течение суток приходит к заключению о том, что снаряд был выпущен с сербских позиций. Предложение сербского командующего генерала Младича сформировать смешанную комиссию из специалистов ЮНПРАФОРа, российских миротворческих сил, сербской и мусульманской сторон было отклонено.

И это при том, что во взрыве на том же рынке Маркале в феврале 1994 г. (68 убитых, 200 раненых) американская комиссия также обвиняла сербскую сторону, а затем были найдены виновники на мусульманской стороне.

И это при том, что начальник штаба ЮНПРАФОРа сектора “Сараево” российский полковник А.Демуренко уже провел самостоятельное расследование и категорически опроверг заключение комиссии, доказав невозможность подобного артиллерийского выстрела с сербских позиций. А.Демуренко показал журналистам некоторые графики и расчеты своего расследования и заявил: “Я располагаю материалами, которые показывают, что сербы не виновны в преступлении, но сейчас я их не могу сообщить. От своих вышестоящих начальников я получил категорический приказ не давать никаких материалов после своего первого интервью, которое я дал ИТАР-ТАСС”³⁴.

На основании заключения комиссии НАТО Генеральный секретарь ООН Бутрос Гали дал карт-бланш НАТО на проведение военной операции против Республики Сербской. Начались натовские бомбардировки сербских позиций и населенных пунктов. За три недели сентября 1995 г. над территорией Республики Сербской было произведено 4,5 тысячи боевых вылетов. Прикрываясь ударами НАТО, перешли в наступление мусульманские и хорватские подразделения, Республика Сербская потеряла почти одну треть своей территории в юго-западной и западной Боснии.

Экспансия НАТО в Европе взрывает всю архитектуру европейской безопасности, делает бессмысленным существование Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), поскольку новые разделительные линии на территории Европы означают не только официальное выражение недоверия внешней политике России и демонстрацию враждебности в ее отношении, но и создание в Европе территории с разными международно-правовыми режимами, возведение силами государств — членов НАТО нового “железного занавеса” вдоль западных границ России и дружественных ей государств.

Указанные территориальные последствия экспансии НАТО в Европе, даже если они не являются официально объявленной целью приема в Организацию североатлантического договора новых государств-членов, следует рассматривать как возобновление Западом “холодной войны” не только против России, но и против всей восточноевропейской модели Общества и Государства.

12.4. Мир как политика территориальной стабильности

Человечеству понадобились века и тяжелые испытания, пока в пакте Бриана-Келлога от 27 августа 1928 г. политики от имени народов осудили метод обращения к войне для урегулирования международных конфликтов и отказались в своих взаимоотношениях от войны в качестве орудия национальной политики (ст. 1 Пакта). Было заявлено, что урегулирование или разрешение всех возможных разногласий или конфликтов независимо от характера их происхождения должны осуществляться только мирными средствами (ст. 2)³⁵. Но начавшаяся вскоре Вторая мировая война показала зыбкость и трудность преодоления привычки к натиску и силе.

Неизменность площади территории государства и его границ ведет к утверждению атмосферы стабильности и надежности в отношениях как между государствами, так и между индивидами. Последующий перенос внимания на вопросы экономического и культурного сотрудничества обеспечивает создание атмосферы добрососедства и взаимопонимания. Ситуация мира между государствами, даже при наличии у них территориальных споров, обеспечивает постоянную возможность разрешения любых противоречий за столом переговоров.

Та же Япония в течение нескольких десятилетий второй половины ХХ века твердо придерживалась курса, при котором ее безопасность обеспечивалась лишь за счет минимальных оборонительных вооружений сил самообороны и договора безопасности с США. Лишь кризис и военные действия в Персидском заливе (1992 г.), прямо угрожавшие экономической безопасности и социальной стабильности Японии, привели к принятию Парламентом закона, разрешающего участие японских сил самообороны в операциях по поддержанию мира. С 1993 г. Япония участвует в целом ряде миротворческих операций ООН.

Мир как отношения согласия, спокойствия, как отсутствие войны отнюдь не означает полной безмятежности. В обстановке мира может сохраняться межгосударственная вражда, могут возникать периодические ссоры и конфликты. Мудрость политики заключается в их разрешении невооруженным путем, через механизм переговоров и консультаций. В том числе используя противоречия между отдельными группами государств, как, например, Советская Россия использовала противоречия между Германией и Антантой при подписании Брестского мира в 1918 г.³⁶ “Холодная война” коалиций государств, возглавляемых США с одной стороны и Советским Союзом с другой, — также пример такого мира.

И тем не менее мир по праву остается символом территориальной стабильности. В закреплении этой стабильности — главное значение Заключительного акта по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанного в Хельсинки в августе 1975 г., провозгласившего нерушимость послевоенных границ в Европе.

Изменение территории государств возможно и в условиях мира по взаимному согласию заинтересованных государств. При этом одним из Принципов деятельности ООН (Принцип 3) является разрешение членами этой организации своих международных споров мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость (ст. 2 Устава ООН).

В противоположность войне, мир выступает как система стабильности государственных территорий. В этом смысле сформулирован и Принцип 4 деятельности ООН, гласящий: “Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций” (ст. 2 Устава ООН). Шесть статей главы VI Устава ООН посвящены вопросам мирного разрешения споров.

Закреплены и жесткие гарантии мира. В соответствии с Уставом ООН, Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности (ст. 39 Устава ООН).

Особо следует остановиться на правовых отношениях между государствами в связи с изменением их территории по взаимному согласию.

§ 13. Правовые отношения между государствами в связи с изменением их территории по взаимному согласию

13.1. Историческая обусловленность видов изменения территории государств по взаимному согласию

Территориальный фактор в межгосударственных отношениях в конце ХХ в. вновь приобрел ныне небывалую остроту. В принципиальном плане различают проблемы самоопределения народов, защиты прав личности и национальных меньшинств и проблемы нерушимости границ. Первая отражает новые международные императивы и суверенитет народа, вторая, по мнению Ю.А.Тихомирова, — идеи и принципы конституционного и международного права. Один из крупнейших российских юристов полагает, что механизм сочетания этих явлений еще предстоит отработать³⁷. И уже совсем другая проблема, то, что национальные границы ныне стираются под воздействием современных средств коммуникации и мировой торговли, а также, как подчеркнул при общем одобрении Б.Гали, решений государств уступить часть своих исключительных прерогатив более крупным политическим объединениям, в которые они входят³⁸.

При феодализме не видели различий между частной собственностью на землю и территориальным суверенитетом как верховенством государственной власти, принимали и понимали такие способы приобретения и утраты государственной территории, как личное усмотрение и право государя.

Так, киевский князь XI в. Ярослав Мудрый уже при жизни распределил отдельные части территории своего государства между сыновьями, отдав новгородскую землю старшему сыну Владимиру, Туров — Изяславу, Чернигов — Святославу, Переяславль — Всеволоду, Владимир Волынский — Игорю, а Смоленск — Вячеславу³⁹. Владимир Мономах, наказывая непокорных князей, отбирал их уделы и отдавал своим сыновьям⁴⁰.

В эпоху капитализма уже проводится четкое разграничение между правом собственности на землю “dominium” и суверенной верховной властью над территорией “imperium”. Существует четкое различие между частноправовыми сделками, даже если одной стороной ее выступает государство как субъект права, и вопросами расширения государственной территории.

Буржуазная эпоха приносит признание двух способов приобретения территории:

1) самостоятельные (aqiusito originaria) — завоевание (аннексия, присоединение территории другого государства) или завладение (невоенная оккупация, если территория является безгосударственной);

2) производные (derivativa): в этих случаях государство, приобретающее территорию, наследует права и обязанности, лежащие на приобретаемой территории.

Примеры приобретения территории:

— уступка (цессия) части территории одним государством другому на основе международного соглашения (например, по мирным договорам Эльзаса и Лотарингии Францией в 1871 г., Выборга Финляндией в 1940 г.);

— передача территории “для занятия и управления” (передача в 1878 г. Боснии и Герцеговины, занятие Кипра Великобританией в 1878 г., получение США области Панамского канала в аренду по договору 1903 г.);

— аренда (китайские территории Кжао-Чау — Германии, Вейхавей — Англии, Порт-Артур — России в 1898 г.);

— передача территории по мандату Лиги Наций, затем по решению ООН об опеке;

— передача территории в соответствии с итогами плебисцита, например уступка Савойи и Ниццы в пользу Франции по договору с Сардинским королевством ( 40-е гг. XIX в.), или присоединение Ионических островов к Греции в 1863 г.

Использование территории как предмета аренды, сделок, продажи на протяжении веков было одним из главных механизмов нормализации межгосударственных отношений, способом осуществления не только внешней, но порой и внутренней политики.

13.2. Цессия. Размен (обмен) территории

Передача суверенитета над определенной территорией одним государством другому по соглашению между ними (цессия) означает передачу не территориального верховенства (по существу, непередаваемого), а территориального суверенитета⁴¹. Цессия может происходить и путем взаимного обмена равноценными участками между пограничными государствами.

Современным международным правом определены следующие случаи, выступающие в качестве оснований для легального изменения территории государства, которые связываются с законными способами изменения состава территории.

1) Во-первых, в случае осуществления народами и нациями права на самоопределение. В данном случае возможно не только выделение, но и разделение и воссоединение государств (народов), что приводит к ликвидации старых межгосударственных границ и установлению новых.

2) Обмен территориями по соглашению сторон. Как правило, речь идет о небольших участках для более удобного расположения границы на местности. Подобные соглашения оформляются международными договорами и требуют последующей ратификации.

Обмен различными участками территории — частый случай в межгосударственных отношениях. Примером такого обмена может быть договор между Советским Союзом и Польшей от 15 февраля 1951 г., по которому СССР и ПНР обменялись “равноценными по размеру” пограничными участками. Ныне трудно установить субьективную заинтересованность в передаче Польше значительной части Беловежской Пущи со стороны тех или иных близких И.В.Сталину лиц, а формальным основанием было указано тяготение обмениваемых участков к соответствующим районам СССР и ПНР. Любое заявление о возможном вступлении Польши в НАТО тогда объявили бы бредом сумасшедшего.

В качестве менее болезненного для СССР примера можно привести соглашение между СССР и Ираном от 2 декабря 1954 г. об обмене территориями. Наиболее часто обмен участками территории производится при демаркации границ. Примеры соответствующих решений: Протокол совместной советско-норвежской комиссии по демаркации границы 1967 г., Протокол между Правительствами СССР и Турции о редемаркации советско-турецкой границы 1967 г. В последнем случае новая граница проводилась на участках пограничных рек в местах, где произошли изменения их русла. В основу проведения обмена был положен принцип “исключения территориальных потерь сторонами”. В 1968 г. Франция и Люксембург обменялись участками своей территории с целью уточнения границы.

Пример территориального размена может дать и разрешение проблемы пограничного урегулирования между Эстонией и Российской Федерацией. Эстонская сторона, ставя вопрос о нескольких деревнях народности сету на российской стороне границы как о неотъемлемой части эстонской духовности и государственности, предлагая референдум на территории их компактного проживания с вопросом о государственной принадлежности этой территории, должнасогласиться с аналогичным референдумом русского и русскоязычного населения северо-востока Эстонии (Нарва, Кохтла-Ярве, Силламяэ). Подобный обмен территориальными участками способствовал бы нормализации ситуации на государственной границе двух государств и формированию общей атмосферы добрососедства.

Передача небольшого участка территории может иметь и иной характер эквивалентности. В 1967 г. Франция и Италия договорились об изменении пограничной линии между ними в районе Клавьер в Альпах. Франция возвратила Италии один из тех участков территории, которые она получила по мирному договору с Италией в 1947 г. Италия, со своей стороны, предоставила Франции право использовать воды протекающей по ее территории реки Ройя. В подобных случаях должны соблюдаться как общенациональные интересы, так и интересы населения передаваемых участков, если таковое имеется.

13.3. Уступка территории

Договорные обязательства, как отмечает Г.Гроций, бывают или временные или постоянные. К первым, по его мнению, относится уступка территории (обязательство прекращается в связи с его исполнением), ко вторым — например, отказ в праве прохода через территорию или в доставлении снабжения войску, с которым воюет другая сторона. Это обязательство бессрочного характера⁴².

Важным видом уступки территории является территориальное изменение в результате лишения агрессора части его территории, если эта территория систематически использовалась в качестве удобного плацдарма для нападения на прилегающие государства. Подобные изменения предстают как форма ответственности государства за тягчайшее международное преступ­ление — агрессию, как мера, направленная против ее повторения.

Можно выделить вслед за Б.М.Клименко аккрецию как приращение территории, то есть присоединение вновь образовавшейся по естественным или искусственным причинам сухопутной территории, и адъюдикацию как присуждение территории по решению арбитража или Международного суда⁴³.

Примером последней может служить решение стран антигитлеровской коалиции, когда на основании Потсдамской декларации 1945 г. была ликвидирована бывшая германская территория — Восточная Пруссия, ее северная часть передана СССР, южная — Польше. Ответственность государства-агрессора по современному международному праву включает, как отмечает Г.И.Тун­кин, такие меры в отношении агрессора, “которые могут выражаться, в частности, в отторжении части его территории с целью предотвращения агрессии в будущем”⁴⁴.

Цессия предполагает соглашение заинтересованных государств об обоюдных или односторонних территориальных уступках. При этом важно, чтобы решение принималось полномочными органами, ибо еще Г.Гроций отмечал, что “уступка населения, верховной власти, земельной территории, захваченной во время войны, никоим образом не входит в полномочия полководцев”⁴⁵. Именно решением своих полномочных органов в 1951 г. Индия передала Бутану небольшую узкую полосу своей территории.

Именно в этом контексте С.А.Котляревский справедливо писал о документах, которые в конституционных государствах обычно требуют специального согласия народного представительства, — о договорах, связанных с территориальными изменениями. “В большинстве писаных конституций оговаривается, — отмечал он, — что границы государственой территории могут быть изменяемы только в силу закона; в английском праве этот пункт спорный. В 1854 г., кажется, впервые вопрос подвергся подробному разбору в парламенте по поводу королевской прокламации с отказом от суверенитета над территорией по реке Оранжевой. По поводу уступки в 1863 г. Ионических островов Греции министверство высказывалось в смысле признания здесь свободной прерогативы короля; лорд Пальмерстон и Пальмерс доказывали, что она не распространяется на территории, поставленные под покровительство английских законов”⁴⁶.

Весьма интересными были прения в парламенте Великобритании по поводу договора 1890 г. с Германией об уступке ей закрывающего устье Эльбы острова Гельголанд.

В самом договоре было поставлено условием согласие парламента, и правительство Англии отстаивало необходимость в данном случае такого согласия. При втором чтении билля, узаконивающего договор с Германией, Гладстон и Гаркур высказали серьезные сомнения в конституционности примененной процедуры: по их словам, вообще уступка территории относится к корлевской прерогативе, осуществляемой, разумеется, политически отвественным министерством. Гладстон утверждал, что нельзя даже найти никакого рода территорий, к которым бы не применялась эта королевская прерогатива, а Гаркур ссылался на уступку Слонового берега, произведенную в 1867 г. без участия парламента. Вообще они не возражали против передачи парламенту данного договора, но предостерегали против того, чтобы усматривать здесь прецедент.

По существу, в основе аргументации Гладстона и Гаркура лежала мысль, что таким способом правительство может перелагать свою ответственность за столь важные по последствиям действия на парламент, что нежелательно: косвенный контроль последнего ценнее прямого.

Примечательно, что правительство вовсе не защищало противоположного принципа: стимулировать согласие парламента, по его объяснению, должна была добрая воля короны, а для палат это не предполагало никакого нового права. Английская оппозиция отметила слабость подобного толкования, и в конце концов законопроект прошел; но было как бы признано, что передача подобных договоров парламенту не составляет нормального, тем более обязательного для правительства порядка.

Предложение, сделанное в палате общин в 1886 г. Ричардом о том, чтобы все объявления войны, все обязательства и все территориальные присоединения и уступки требовали согласия парламента — было отклонено по настоянию Гладстона, который справедливо указывал на полное изменение в этом случае действующей системы; при этом же в предлагаемой резолюции смешивалось несколько разнородных вещей, которые можно было обсуждать лишь в отдельности.

Следует отметить, что подобные колебания в отношениях законодательной и исполнительной властей нашли свое отражение и в судебных процессах.

Например, одно решение бомбейского суда, как отметил Энсон, вынесенное в 1876 г., мотивировалось тем, что корона не имела права уступать данной территории во время мира без согласия парламента⁴⁷. Judicial Committee кассировал решение, так как рассматриваемый случай не подходил под понятие уступки территории; самая же доктрина об отсутствии такого права у короны являлась в глазах лордов крайне спорной. Напротив того, твердо установленным считался принцип, согласно которому корона без парламента свободна делать всякие территориальные приобретения. С.А.Котляревский при этом обоснованно замечает, что весь контроверс приобрел бы большее значение, если бы самой Англии, в силу несчастной войны или других обстоятельств, пришлось бы делать крупные территориальные уступки⁴⁸.

Примером уступки территории может быть судьба области Петсамо (Печенга). Советская Россия добровольно уступила территорию Петсамо Финляндии по мирному договору от 14 октября 1920 г. Договор СССР с Финляндией от 12 марта 1940 г. это вновь подтвердил. В соответствии с Соглашением о перемирии от 19 сентября 1944 г. Финляндия возвратила территорию Петсамо Советскому Союзу, что было подтверждено мирным договором между ними от 10 февраля 1947 г. (ст. 2 Договора).

Цессия бесспорной территории не требует признания и может быть источником законного права на вновь приобретенную территорию⁴⁹.

13.4 Купля-продажа территории

Примерами купли-продажи территории особенно богата история Нового Света. Символическим среди них стала покупка голландцами у вождя местного индейского племени за 1 доллар территории острова Манхеттен в устье реки Гудзон — ныне это деловой центр современного Нью-Йорка.

Для нас наиболее интересна история с продажей Аляски.

Алеутские о-ва и Аляску открыли в 1741 г. Чириков и Беринг, уже в 1784 г. Шелеховым было основано постоянное русское поселение на о.Кадьяк. С 1799 г. освоение Аляски и соседних с ней островов шло под руководством Российско-американской компании. Правительство тогдашней России смотрело на русские владения в Америке как на обузу, порождающую только убытки.

Территория Аляски, охватывавшая северо-западную часть Северной Америки с полуостровом Аляска и прилегающими к нему о-вами Св.Лаврентия, Алеутскими и другими общей площадью 1530 тыс. кв.км, по договору, подписанному 30 марта 1867 г. в Вашингтоне, была продана (уступлена) Соединенным Штатам Америки за 14 320 000 рублей или 7 200 000 амер. долларов, что составляло около 2 центов за акр площади. Формальная передача территории Аляски Россией Америке состоялась 11 ноября 1867 г. в Ситке. Договор об Аляске 1867 г. подтверждал линию границы, зафиксированную англо-русским договором 1825 г. Решением Конгресса США от 27 июля 1868 г. на территорию Аляски было распространено действие американских законов.

У.Сьюард (госсекретарь США в 1861—1869 гг.), по инициативе которого состоялась сделка по приобретению Аляски, выступал также за покупку датской Вест-Индии (Виргинских островов), Гавайев, Гренландии и Исландии. В американской истории приобретение Аляски долго называли “прихотью Сьюарда”, а саму Аляску — холодильником Сьюарда (“Seward’s Icebox”). Очень многие американцы обвиняли Сьюарда в растрате государственных средств ради удовлетворения собственных амбиций. Впоследствии в его честь были названы полуостров и город на Аляске, ежегодно в последний понедельник марта в память подписания договора между США и Россией отмечается праздник штата — “Seward’s Day”.

Становление североамериканской государственности совпало по времени со становлением капитализма как этапа развития человеческого общества, что предопределило яркую особенность формирования территории США: покупку территории. Аляска — лишь один из примеров.

Луизиана. В 1731 г. Луизиана официально стала французской колонией. В 1762 г. после войны с французами и индейцами она перешла в руки ис­панцев, котрым тем не менее не удалось установить полный контроль над ее франкоязычным населением. В 1800 г. по Сан-Ильдефонскому договору они вернули Территорию Луизиана Франции, а Наполеон продал ее США в 1803 г. “Луизианская покупка” — крупнейшая в истории США сделка, в результате которой их территория увеличилась практически вдвое. По этой сделке США получали территорию в границах реки Миссисипи общей площадью 828 тыс. кв. миль. Ныне на ее месте целиком расположены штаты Айова, Арканзас, Луизиана, Миссури и Небраска, части штатов Вайоминг, Канзас, Колорадо, Миннесота, Монтана, Оклахома, Северная и Южная Дакота.

Когда президент Томас Джефферсон в 1802 г. узнал о намерении На­полеона создать империю в Северной Америке, он дал указание Джеймсу Монро и Роберту Ливингстону начать переговоры с Францией о покупке Но­вого Орлеана и некоторых других участков Территории Луизиана. К удивле­нию американцев, Наполеон, готовившийся к войне с Англией, предложил купить всю территорию. Договор о покупке Луизианы за 15 млн дол. (около 4 центов за акр) был ратифицирован 21 октября 1803 г. К слову сказать, такая же сумма в 15 млн дол. была затрачена на проходившую спустя 100 лет в Сент-Луисе выставку, посвященную Луизианской покупке.

По мирному договору между США и Мексикой (Договор Гуадалепу-Идальго или Американо-мексиканский договор о мире, дружбе и границе), подписанному 2 февраля 1848 г. после поражения последней в войне, границы между Мексикой и Техасом устанавливались по реке Рио-Гранде, а за 18 млн 250 тыс. дол. Мексика уступала США дополнительно ог­ромные территории Калифорнии и Нью-Мексико (нынешние штаты Калифорния, Невада, Юта, Аризона и Нью-Мехико).

В 1916 году США купили у Дании группу Антильских островов.

Занимаясь постройкой Панамского канала, США для укрепления морских подступов к нему приобрели расположенные поблизости тихоокеанские острова Кулебра, Маргариты, Наос, Перкс, Фламенко (уступлены Панамой), купили в 1917 г. у Дании за 25 млн дол. о-ва св. Иоанна, св. Креста и св. Фомы. Едва приобретя у Никарагуа в 1928 г. Хлебные о-ва, а у Колумбии — о-ва Ронкадор и Китасуеньо, США приступили к переговорам о покупке у Эквадора Галапагосского архипелага.

“Эсминцы в обмен на базы”. В 1940 г., воспользовавшись военными затруднениями Великобритании, США соглашением исполнительных органов власти двух государств от 2 сентября в обмен на пятьдесят миноносцев постройки времен первой мировой войны, передаваемых Великобритании, получили территорию восьми важных военно-морских баз: на Бермудских и Багамских островах, в Британской Гвиане, на островах Ньюфаундленд, Ямайка, Сент-Люсия, Антигуа, Тринидад.

13.5 Наследование и получение территории в качестве приданого

Пожалуй, на протяжении не одной тысячи лет наследование территории и получение ее в качестве приданого имело в межгосударственных отношениях почти такое же значение, как завоевание. Речь при этом идет не только о переходе высшей государственной власти от одного монарха к другому в порядке престолонаследия без изменения государственных границ, но и о наследовании государственной территории, ранее монарху не подвластной.

В 1386 г. в результате вступления в брак литовского Великого князя Ягайло и польской королевы Ядвиги родилась личная уния (союз) Литвы и Польши, переросшая в государство Речь Посполитая. Территории до той поры двух самостоятельных государств составили общую территорию единого государства, различавшуюся формой административного управления, а затем существованием Великого княжества Литовского под верховной властью польского короля. Уния Литвы с Польшей, развиваясь и иногда прерываясь, стала примером одной из первых в Европе государственных федераций.

При личной унии происходило объединение двух государств и их территорий общим главой (в такой унии находились, например, до 1890 г. Голландия и Люксембург), в случаях же создания общих органов государственной власти по вопросам обороны, внешних сношений и прочим мы имеем дело с унией реальной. Примером последней может быть Австро-Венгрия в 1868—1919 гг. Кальмарская уния 20 июля 1397 г. объединила под верховной властью датских королей территории Дании, Норвегии (с Исландией) и Швеции (с Финляндией), когда усилиями королевы Маргариты, фактически уже правившей тремя королевствами, был коронован тремя коронами ее наследник Эрик Померанский. Уния, устанавливавшая супрематию Дании над другими королевствами, несколько раз прерывалась и окончательно прекратила существование в 1523 г. после выхода из нее Швеции. Датско-норвежская уния просуществовала до 1814 г.

Другой пример территориального наследования. В 1742 г. внук российского императора Петра I Карл Петр Ульрих, герцог Голштин-Готторпский, наследник шведского престола, был провозглашен наследником престола российского, а в 1761 г. стал российским императором под именем Петра III. Территория северогерманского Голштин-Готторпского герцогства была унаследована Россией, а по договору 1773 г. отдана Дании. Взамен Екатерина II получила территории Ольденбурга и Дельменгорста.

§ 14. Естественные границы государств и территориальные споры

14.1. Государственная граница

Вопрос о территории государства — это прежде всего вопрос о границах. На протяжении всей истории границы государств устанавливались силой. Попытки в любой отдельно взятой границе отыскать действие некоей исторической закономерности и безусловное торжество справедливости беспочвенны.

Границы государств — это границы реального жизненного пространства населяющих их народов. Государственные границы государств представляют собой линии, обозначенные на картах (а при малейшей возможности и на местности), и проходящие по этим линиям вертикальные поверхности до границы земного пространства с космосом, с одной стороны, и с другой стороны — до центра Земли в глубь ее недр, а практически — на доступную для проникновения в недра глубину⁵⁰. Геополитически границы — это линии, разделяющие сферы действия суверенитетов, в пределах которых происходит выравнивание статуса территорий⁵¹.

В ст. 1 Закона Российской Федерации “О государственной границе Российской Федерации” от 1 апреля 1993 г. дано определение государственной границы Российской Федерации, под которой понимается линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации.

Различают сухопутные, водные и воздушные границы государственной территории⁵².

Режим государственной границы предполагает наличие нескольких условий, а именно:

а) сохранность территории государства;

б) международное признание;

в) международное установление.

А. Сохранность территории государства. Установление пределов государства (а именно в этом состоит задача границ между государствами), предостережение населения соседних государств о начале или прекращении юрисдикции требует фактического действия, подкрепленного правовым установлением.

Так, например, Конституция Ирана жестко закрепляя принцип: “Не допускается любой пересмотр границ”, предусматривает исключения для “незначительных частных изменений” при соблюдении одновременно следующих условий:

а) что это изменение не будет односторонним;

б) что изменение линии границы не нанесет ущерба независимости и территориальной целостности страны;

в) что оно будет одобрено четырьмя пятыми от общего числа депутатов Меджлиса исламского совета (ст.78).

В России с вступлением в силу Конституции РФ 1993 г. многое остается на усмотрение органов государственной власти. А потому и возможны позиции, типа спокойного утверждения советника Президента России Э.Паина 30 ноября 1996 г. в Москве на очередном заседании Бергердорфского клуба о том, что Российская Федерация с краев немного “обсыплется”, но сохранится.

Правовое оформление сохранности территории государства осуществляется через процедуры их признания и установления.

Б. Международное признание границ. Международно признанными государственными границами называют линии разграничения государственных территорий или линии отграничения территории государства от территорий с другим правовым режимом, прохождение которых согласовано сопредельными государствами. Международное признание границ может осуществляться и многосторонними межгосударственными договорами. Признание границ неразрывно связано с их международным установлением.

В. Международное установление границ предполагает определенную правовую процедуру, выработанную за века межгосударственных отношений. Эта процедура складывается из двух дополняющих друг друга процессов, практически друг с другом не связанных. Для международного установления границы должны быть делимитированы и демаркированы.

Делимитация государственной границы означает описание в договоре либо максимально точное непосредственное обозначение линии ее прохождения на специальных картах, составляющих неотъемлемую часть межгосударственного договора.

Демаркация границы есть процесс проведения и обозначения линии границы на местности, дополняемый соответствующим описанием в протоколах о демаркации границы.

При делимитации государством своей границы с территорией, имеющей другой правовой статус (открытым морем, территорией с переходным правовым режимом), эта граница считается международно признанной и установленной, если линия ее прохождения явно или хотя бы молчаливо признается другими государствами. Между процедурами делимитации и демаркации достаточно часто случаются существенные временные разрывы, когда утвержденные правовым образом границы на местности длительное время не обозначаются. Жаркие споры российской общественности 1993—1997 гг. о прохождении линии российско-китайской границы по р.Амур и на юге Приморского края могут быть примером прежде всего сложности конкретных процедур демаркации.

Элементы Б и В являются факторами, создающими правовой режим международно признанной межгосударственной границы, при их отсутствии речь может идти о существующих или потенциальных территориальных спорах. Указанные элементы — необходимое, но не достаточное условие для конституирования границы. Только элемент А придает границе смысл, а потому может быть признан не только первичным, но и необходимым и достаточным условием для существования границы государства. Даже если линия границы при этом и будет оставаться неделимитированной и даже оспариваемой кем-либо из соседей.

Следует согласиться с Ю.И.Скуратовым в разграничении режима государственной границы, пограничного режима по содержанию границы и режима в пунктах пропуска через государственную границу⁵³. Механизм охраны границы включает большой набор юридических элементов.

И режим границ, и сами государственные границы прошли сложный путь становления. Эпоха Карла Великого (VIII—IX вв. н.э.), особенно Верденский договор 843 г., завершивший многолетнюю борьбу внуков Карла Великого со своим отцом Людовиком Благочестивым и между собой, определила контуры территорий государств Западной и Центральной Европы, прежде всего Франции, Германии, Италии. Строительство крепостей в Европе, засек в России целые столетия оставалось главным механизмом, фиксировавшим государственную принадлежность той или иной территории. Складывались границы-зоны, которые со временем эволюционировали в границы-линии. Напротив, Арабский мир до настоящего времени инертно относится к проблеме граничного размежевания, постулируя свою целостность (во многом отсюда подход Ирака как к суверенитету Кувейта, так и к волевому сдвигу линии ирако-кувейтской границы на 2 км в сторону Ирака).

На Балканах границы территорий современных государств Болгарии, Румынии, Турции, Греции, Югославии (до 1991 г.) сложились в результате русско-турецкой войны 1877—1878 гг. и последовавших затем болгаро-сербской войны 1885 г., греко-турецкой войны 1897 г., трех Балканских войн 1912—1913 гг., греко-турецкой войны 1922 г. Именно в ходе этих событий Албания была объявлена самостоятельным княжеством, а историческая территория Македонии, например, по Бухарестскому миру 1913 г. поделена между Сербией, Грецией и Болгарией.

Современные границы Соединенных Штатов Америки формировались в основном в середине XIX в., уже после гражданской войны Севера и Юга, а границы национальных государств Африки — в 60-е гг. ХХ в., после краха системы колониализма. При этом Ф.Бродель справедливо отмечал, что история тяготеет к закреплению границ, которые словно превращаются в природные складки местности, неотъемлемо принадлежащие ландшафту и нелегко поддающиеся перемещению⁵⁴.

Принцип нерушимости границ в Европе был лейтмотивом договоров с ФРГ, заключенных СССР, ПНР, ГДР, ЧССР в 1970— 1973 гг.

В договоре между СССР и ФРГ от 12 августа 1970 г. сказано, что “мир в Европе может быть сохранен только в том случае, если никто не будет посягать на современные границы”. Стороны заявили, что “не имеют каких-либо территориальных претензий к кому бы то ни было и не будут выдвигать такие претензии в будущем”. Они будут “неукоснительно соблюдать территориальную целостность всех государств в Европе в их нынешних границах”.

В современном международном праве нашла свое закрепление концепция эстоппеля, согласно которой государство должно быть последовательно и не отрицать уже признанного факта. Отсюда ФРГ не вправе после образования новых государств в Европе предъявлять претензии к ним относительно границ. Таков же подход и Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров от 23 августа 1978 г.

“Подчинение всех живущих на данной территории лиц единой юрисдикции и вместе с тем превращение этой территории в единый рынок, т.е. совпадение политической и таможенной границы — вот что придавало государственным границам их вполне законченный и современный характер предела, до которого простирается суверенная власть государства (terminus ad quem) и внутри которого она осущестлвяется как таковая (terminis a quo)”⁵⁵.

Российско-китайская граница оформлялась Айгунским 1858 г., Тяньцзинским 1858 г. и Пекинским 1860 г. договорами. В 1861 г. была подписана карта с линией разграничения в Уссурийском крае.

25 июля 1919 г. в своем Обращении к Китайскому правительству Советское правительство предложило китайской стороне вступить в переговоры об аннулировании договора 1896 г., Пекинского протокола 1901 г. и заключенных в период с 1907 по 1916 г. соглашений с Японией.

При аннулировании договоров Советское правительство отказывалось:

— от особых привилегий, например факторий русских помещиков;

— от получения с Китая контрибуции;

— от экстерриториальных прав на китайской территории.

Китаю была возвращена полоса отчуждения КВЖД. Однако эти положения не относятся к соглашениям о границе России и Китая, они никогда не признавались аннулированными. В 1924—1927 гг. власти правительств Гоминьдана и Маньчжурии заявляли о неравноправности заключенных Российской империей и Китаем соглашений о границах. Советская сторона не принимала претензии и была готова к переговорам о демаркации, но не к пересмотру границ.

В вышеупомянутом Обращении 1919 г. было четко указано, какие соглашения рассматриваются новым Советским правительством как недействительные.

Договор о дружбе, союзе и взаимной помощи 1950 г. между СССР и КНР возлагал на стороны обязательства “взаимного уважения государственного суверенитета и территориальной целостности”.

Границы подтверждались Совместной декларацией Советского и Китайского правительств от 12 октября 1954 г., советско-китайским заявлением от 18 января 1957 г. и другими актами.

Однако затем китайская сторона вновь выдвинула тезис о “неравноправном характере” советско-китайской границы.

Существуют критерии, которыми государства руководствуются при своем отношении к проблемам границ. Так, Российская Федерация при установлении и изменении прохождения своей Государственной границы, установлении и поддержании отношений с иностранными государствами на Государственной границе руководствуется принципами:

1) обеспечения безопасности Российской Федерации и международной безопасности;

2) взаимовыгодного всестороннего сотрудничества с иностранными государствами;

3) взаимного уважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости границ;

4) мирного разрешения пограничных вопросов (ст. 2 Закона РФ “О государственной границе РФ”).

Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров (1978 г.) закрепила положение о том, что правопреемство государств как таковое не затрагивает границ, установленных договором, а также обязательств и прав, установленных договором и относящихся к режиму границы (ст. 11). Это означает, что при возникновении каких-либо оснований для прекращения или изменения договорных прав и обязательств при правопреемстве такие основания не могут быть использованы для изменения границ или для изменения обязательств и прав, установленных договором и относящихся к режиму государственной границы⁵⁶.

Нарушение границы, перестрелка через границу и т. п. обстоятельства представляют собой пограничные конфликты (инциденты), разрешаемые обычно пограничными комиссиями. Пограничный конфликт часто сопутствует территориальному спору, но сам по себе не означает его наличия.

В августе 1993 г. Казахстан, Кыргызстан, Российская Федерация, Таджикистан и Узбекистан подписали Декларацию о неприкосновенности границ, в которой, в частности, заявили о своей коллективной ответственности за неприкосновенность их границ с третьими государствами и о рассмотрении ими обеспечения неприкосновенности границ государства как сферы совместных жизненно важных интересов, их общего дела⁵⁷.

14.2. Естественные границы государств

Рассматривая через призму территориального подхода государство, мы неизбежно начинаем ощущать его как особый “надбиологический” организм, для существования которого требуются:

а) жизненное (географическое) пространство;

б) естественные границы.

Действенность геополитики блестяще проявилась в ходе второй мировой войны, когда потребовалось всерьез и эффективно, т.е. математически и статистически, учесть пространственно-географические факторы при развертывании сил антигитлеровской коалиции.

“Raison d’etat” — довольно трудно дать точный перевод этих слов, имеющих более широкий смысл, чем государственная необходимость, и более определенный, более объективный оттенок, чем государственное благо. Именно это выражение определяло движение европейской политики к выработке естественных границ государств. Как много позже писали Спайкмен и Д.Найклс, “география есть самый фундаментальный фактор во внешней политике государств, потому что он наиболее постоянен. Министры приходят и уходят, умирают даже диктаторы, но цепи гор остаются непоколебимыми”⁵⁸.

Понятие “естественных” границ впервые появилось еще в древности. Страбон писал в начале I века н.э. о природных границах между греческими городами-государствами. Так, этолийцы и акарианцы, по его сообщению, сопредельны друг другу, “так как между ними находится река Ахелой, текущая с севера (с Пинда) на юг через области агреев, этолийского племени, и амфилохов”⁵⁹. А приступая к описанию Азии, он предпочел разделить это описание “ради ясности известными естественными границами”⁶⁰. Наиболее часто в качестве естественных границ территории государств выступали и выступают моря, реки и горы. Так, Рейн и Дунай были естественными северными границами древней Римской империи, а островное положение Англии во многом предопределило само развитие этой державы.

Марксизм критически относился к идее естественных границ, опасаясь, по словам К.Маркса, что если границы должны определяться военными интересами, “то претензиям не будет конца, ибо всякая военная линия по необходимости имеет свои недостатки...”⁶¹. Безусловно, Ф.Энгельс был прав, отмечая, что “самая совершенная граница имеет свои слабые стороны, которые можно исправлять и улучшать, и если нет нужды стесняться, то эти аннексии можно продолжать без конца”⁶². Но проблема естественных границ не сводится к претензиям на изменение границ. Сам Ф.Энгельс, характеризуя становление буржуазных цивилизаций, отмечал, что они распространялись вдоль морских берегов и по течению больших рек. “Земли же, лежащие далеко от моря, и особенно неплодородные и труднопроходимые горные местности, оставались убежищем варварства и феодализма. Это варварство сосредоточивалось особенно в южногерманских и южнославянских странах, отдаленных от моря”⁶³. Именно о естественных границах государственных территорий говорит Ф.Энгельс, утверждая, что Дунай, Альпы, скалистые горные преграды Богемии — основы существования австрийского варварства и австрийской монархии⁶⁴.

В целостном виде идея естественных границ нашла свое отражение у Л.И.Мечникова, объяснявшего превосходство Запада над Востоком естественными географическими преимуществами первого. Область речных цивилизаций, подчеркивал Л.И.Мечников, ограничена на севере громадной цепью высоких гор и возвышенных плоскогорий, протянувшихся от архипелага Эгейского моря и составляющих своего рода “диафрагму” Старого Света, которая “является естественной границей между севером и югом. Направление этой границы может быть более или менее точно определено 40 градусом северной широты. Южная граница этой области почти совпадает с тропиком Рака”⁶⁵.

Признание идеи естественных границ кроется и в вынужденном призыве-признании США, что “единая Европа не должна ограничиваться традиционными европейскими границами”. Когда С.Тэлботт вновь попытался “втолкнуть” в процесс общеевропейской интеграции Турцию, он подчеркнул: “Неважно, что Турция отделена от Европы проливом. В этом смысле она ничем не отличается от Великобритании”⁶⁶.

Во Франции идеей “естественных границ” (limites naturelles) руководствовался еще кардинал Ж.Ришелье, когда речь шла о границах, соответствующих старой Галлии, то есть границах по Рейну, Альпам, Средиземному морю, Пиренеям, Атлантике, Ла-Маншу, Северному морю. Характеризуя более поздний период европейской истории, С.А.Котляревский писал: “Самая защита территориальной неприкосновенности Франции и завоевание естественных границ мыслятся как охрана приобретений революции от враждебных сил — и этот оттенок сохраняется и в войнах Наполеона, хотя он все более и более заслоняется личным военным авантюризмом императора”⁶⁷.

Сохранением естественных границ вызвано и появление нейтральных государств. “Даже государства, пользующиеся международным нейтралитетом, — отмечал С.А.Котляревский,— Бельгия, Швейцария, Норвегия — не избавлены от забот о своей внешней безопасности. Нечего говорить, что план всеобщей нейтрализации — план превратить исключение в правило — ничуть не менее утопичен, чем план всеобщего разоружения. Истинной гарантией нейтралитета Швейцарии и Бельгии является готовность великих держав его отстаивать в крайности с оружием в руках”⁶⁸. Это к вопросу о нейтральности новых стран СНГ, особенно Украины и Молдовы...

За лозунгом нейтралитета слишком часто стояла необходимость выигрыша времени, особенно когда двусторонние договоры о нейтралитете подрывали основы коллективной безопасности (действия Германии в 1934—1939 гг.). Классическими примерами постоянно нейтральных государств являются Швейцария (с 1815 г.), Австрия (с 1955 г.), Лаос (с 1962 г.), Камбоджа (с 1991 г.). К ним пытаются присоединиться Туркменистан, принявший 12 декабря 1995 г. Конституционный закон “О постоянном нейтролитете”, и ряд других республик прежнего СССР.

В своем фундаментальном труде “Французская революция” А.Матьез посвятил теме завоевания Францией естественных границ отдельную главу. При этом осознание естественных границ шло, по его мнению, начиная от битвы при Вальми и продвижения Франции к Альпам и Рейну, через присоединение Савойи, занятие Бельгии с признанием за ней права избирать себе “форму правления по своему вкусу”, при ориентации на западе на Пиренеи⁶⁹. Так же полагает и Ф.Моро-Дефарж⁷⁰.

Декреты Конвента от 19 ноября и 15 декабря 1792 г. определили ключевой принцип внешней политики жирондистской Франции: покровительство угнетеннным народам при принятии ими французского политического режима. Жирондистское стремление к социальному консерватизму дополнялось политикой расширения территории. А.Матьез обоснованно подчеркнул неизбежность в той ситуации навязывания Францией своей внешней политики “народам, которые ее не просили, неприятельским державам, территориальную неприкосновенность которых она нарушала, и, наконец, нейтральным державам, которым она угрожала в их жизненных интересах”⁷¹.

Проблема естевенных границ изначально стояла и перед другими странами. Для Германии после 1870 г. — это проблема Австрии и выхода Германии к Адриатическому морю.

Государственно-территориальные потрясения 1988—1991 гг. в Советском Союзе, события в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Абхазии, Южной Осетии показывают, что время сведения концепции естественных границ к “практике империалистических государств”⁷²неумолимо ушло в прошлое. Мы без особого труда можем и должны видеть естественные границы России:

на западе — западная граница Русской цивилизации по славяно-православной линии;

на севере — Северный Ледовитый океан;

на востоке — Тихий океан (проблема Курил носит тактический характер, имеющий принципиальное значение с социально-экономической и идеологической точки зрения);

на юго-востоке — реки Уссури, Амур;

на юге: в Ср. Азии — Казахстан (Южная Сибирь), природные водоразделы в виде гор Тянь-Шаня и других, в том числе Памир; на Кавказе — по Большому Кавказскому хребту.

Последнее не означает, однако, что Российская Федерация должна уйти из Закавказья: Россия пришла туда отнюдь не случайно. Определение естественных границ корреспондирует с позицией А.Г.Дугина, утверждающего, что будущая Россия должна иметь либо морские границы, либо дружественные блоки на прилегающих континентальных территориях⁷³.

Аргументацию, основанную на идее естественных границ, применяют порой и для обоснования сецессии. Особенностями территории определяются, по мнению, например, С.Рудницкого, как своеобразие истории Украины, так и ее перспективы. “Украинская земля — полагает С.Рудницкий, — составляет выразительную географическую целостность, самостоятельную и обособленную по сравнению с соседними землями: Молдавией, Венгрией, Польшей, Белоруссией, Московщиной. Она опирается на юге о Черное море, Карпаты и Кавказ, на севере ограничивается болотами и лесами Полесья. Хотя и нет на Украине хороших естественных границ на западе, северо-востоке и востоке, она как южная прибрежная страна Черного моря имеет важные признаки единства... украинский народ имеет свою исконную землю, представляющую собой четко обозначенное географическое целое”⁷⁴. Обращает на себя внимание, что автор не рискует утверждать, что Украинская земля граничит с Русской землей. Указывая, что Украина граничит с Белоруссией и Московщиной, автор, возможно, подсознательно признает Украину частью Русской земли.

Проблема естественных границ отодвинулась перед историко-культурными (цивилизационными) причинами их формирования. Черное море, Балтийское море, Карпаты. Ожидая географически и этнически логичных пределов территории того или иного государства, мы повсеместно сталкиваемся с ситуацией, когда реальные линии государственных границ проходят “по живому” через единую плоть народа, либо крайне уязвимо с точки зрения безопасности обрамляют просторы государства.

Искусственные границы создаются в силу конкретно-исторического развития человечества, по произволу монархов или как результат сложного политического компромисса. Закрепляя мимолетное стечение обстоятельств или временное соотношение сил, они порождают неисчерпаемый источник международной напряженности, приводят к долговременным территориальным спорам.

14.3. Территориальные споры

Ушли в прошлое времена, когда территориальные претензии и споры упрощенно считались порождением капиталистического общества⁷⁵. Споры о территориальных пределах с древности были, являются ныне и останутся на все обозримое будущее главными в международном праве. Стоит вспомнить, когда во времена М.С.Горбачева “встала”, причем “вдруг”, проблема Курильских островов. Не только некоторые газеты писали про “четыре скалы в океане”, вокруг которых “столько излишнего шума”, но и кое-кто из российских политиков выступал за передачу Японии части российской территории. Лишь общественное мнение предотвратило роковое развитие событий.

За вопросом о государственной принадлежности Курильских островов встала политическая проблема гигантского масштаба — речь идет о территории, принципах ее организации, условиях изменения ее границ.

Государства обязаны “воздерживаться от угрозы силой или ее применения с целью нарушения существующих международных границ другого государства или в качестве средства разрешения международных споров, в том числе территориальных споров и вопросов, касающихся государственных границ” (Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, от 24 октября 1970 г.). Аналогичное требование содержит и Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. (раздел “Декларация принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях”). Важная взаимосвязь принципов отмечена в Декларации 1970 г.: “Каждый принцип должен рассматриваться в контексте всех других принципов”.

Парижская хартия для новой Европы (1990 г.) подтвердила тягу европейских народов к миру, солидарности и уменьшению пограничных барьеров.

Еще Г.Гроций сформулировал ключевой для разрешения многих территориальных межгосударственных споров вывод: “В землях, заключенных в естественные границы, незначительное изменение курса реки меняет и границы территории; что бы река ни прибавила к противоположному берегу, все отходит под власть того, к чьему владению принадлежит приращение; ведь надо полагать, что оба народа установили свою власть над территорией так, чтобы середина реки разделяла их как естественная граница”⁷⁶.

Несмотря на эту давнюю теоретическую позицию на практике и в настоящее время часто болезненно решаются проблемы фарватера реки и вытекающего из последних статуса речных островов. И это вопросы не только демаркации, но и делимитации границы.

Международно-правовой нормой является требование к спорящим государствам воздержаться от всяких действий в спорном районе, которые могут усугубить спор⁷⁷. Но на практике государство, контролирующее спорную территорию, как правило, стремится использовать все средства для прямого или косвенного освоения спорной территории⁷⁸.

Территориальный спор — это спор между государствами по поводу государственной принадлежности определенной территории. Субъектами территориального спора могут быть только государства. Б.М.Клименко, отграничивая территориальный спор от односторонних территориальных претензий, относил к последним претензии государства на определенную часть территории другого государства, не оспаривая суверенитета этого последнего над этой определенной территорией. При этом государство, по мнению Б.М.Клименко, “не сомневается в юридической принадлежности этой территории данному государству, но считает, по каким-либо основаниям, справедливым или несправедливым, что эта территория должна принадлежать ему”⁷⁹.

Реальность постсоветского пространства не укладывается в эту схему, заставляя говорить, например, в отношении Крыма и Севастополя, об отрицании государством (Российской Федерацией) самой юридической принадлежности определенной территории другому государству (Украине). Нахождение такой территории в управлении (под юрисдикцией) стороннего государства противоправно, но требование восстановить российскую юрисдикцию (российский суверенитет сохраняется, пусть и в остаточном виде) не означает выдвижение территориальных претензий Россией, ибо на указанные территории противоправно претендует Украина. Таким образом, в этом случае мы имеем дело с территориальным спором вне зависимости от того, как трактует этот вопрос украинская сторона⁸⁰. Сложность правовой оценки ситуации с Крымом и Севастополем увеличивается ввиду различия в подходах к указанной проблеме исполнительной и законодательной властей России.

Впрочем, и сам Б.М.Клименко позднее отошел от своей первоначальной классификации и стал различать территориальные споры и территориальные разногласия, относя к последним “разногласия между государствами относительно принадлежности какой-либо территории или разграничения между ними”⁸¹.

Завершая рассмотрение общих подходов к территориальным разногласиям, можно согласиться с Б.М.Клименко и А.А.Порком в понимании территориального спора как существования выкристаллизовавшихся и сформулированных разногласий относительно ясно выраженного и объективно существующего предмета спора: “существования или применения нормы о границе или вопроса о суверенитете над определенной территорией”⁸².

Вопрос о сроках давности территориальных споров. Изначально любые сроки давности устанавливались внутригосударственными правовыми актами и, соответственно, не могли иметь значения для отношений между соседними независимыми государствами. Но человеческая история, включающая в себя появление, существование и исчезновение многих этносов, государств и даже цивилизаций, слишком противоречива, она не предполагает механической закостенелости.

Отсюда проистекает и необходимость в определенных формально 0зафиксированных сроках давности как на определенную линию государственной границы, так и на ту или иную приобретенную государством в ходе своего развития часть территории. Ведь яркой отличительной чертой современных государств является возможность территориального расширения только за счет других государств.

Спор о Триесте между Италией и Австро-Венгрией, Италией и Югославией на протяжении XIX и XX вв. был излюбленной картой европейской внешней политики на севере Адриатики. В начале 1941 г. правительство Великобритании, стремясь убедить Югославию оказать сопротивление гитлеровской Германии, обещало югославам пересмотреть на мирной конференции границы Истрии и Италии с последующей передачей Триеста Югославии, что вызвало жесткий протест Ф.Рузвельта⁸³. Словенцы, очистившие Триест весной 1945 г. от гитлеровцев, затаили кровную обиду на СССР, молча согласившегося с требованием его западных союзников вернуть территорию Триеста под итальянский суверенитет.

В качестве примера длительного территориального конфликта можно указать на спор между Японией и СССР, а ныне Японией и Российской Федерацией о Курильских островах.

Спор о принадлежности Курильских островов. Япония требует от России передать ей часть южных Курильских островов общей площадью 8548,96 кв.км., в том числе:

а) два острова Большой Курильской гряды (8270 кв.км.):

— о.Итуруп, площадью 6720 кв.км;

— о.Кунашир, площадью 1550 кв.км;

б) острова Малой Курильской гряды (278,96 кв.км):

— о.Шикотан, площадью 182 кв.км;

— острова Плоские, имеющие в Японии название Хабомаи, площадью 96,96 кв.км: о.Полонского (Тараку), о.Зеленый (Сибоцу), о.Юрий (Юри), о.Танфильева (Суйсе), о.Анучина (Акиюри), о.Сторожевой (Моисе), о.Сигнальный (Кайгара), о.Рифовый (Одоке), о-ва Демина (Харукаримосери).

Даже выступая в январе 1997 г. в РАН в Москве, посол Японии в России Т.Того вновь заявил о том, что без разрешения проблемы четырех островов установление между Японией и Россией отношений подлинного доверия невозможно. Он изложил официальную японскую логику “порочного круга взаимного недоверия”, основывающуюся на различном подходе к определению территории.

По мнению японской стороны, в 1855 г. между Японией и Россией впервые устанавливались дипломатические отношения и проводилась линия границы, при этом стороны признали, что восемнадцать Курильских островов являются Курильской территорией, а о-ва Итуруп, Кунашир, Хабомаи и Шикотан — японской. Сахалин по взаимному согласию тогда согласились считать территорией совместного проживания японцев и русских, что не предотвратило, однако, в дальнейшем стычки и недоразумения на Сахалине между японцами и русскими. По договору 1875 г. стороны согласились, что весь Сахалин отходит к России, а все восемнадцать Курильских о-вов станут территорией Японии. Общественность Японии подвергла резкой критике правительство Мэйдзи за “неравноценный” обмен богатого природными ресурсами Сахалина на обделенные ресурсами и бесплодные восемнадцать Курильских о-вов. В результате русско-японской войны 1904 — 1905 гг. по Портсмутскому договору 1905 г. Россия уступила Японии Южный Сахалин. В сентябре 1945 г., после подписания Японией акта о безоговорочной капитуляции, над ней был взят реванш. Только в Токийской декларации, подписанной в 1993 г. в ходе визита в Японию Президента России Б.Ельцина, обе стороны выразили политическую волю “преодолеть тяжелое наследие прошлого” и строить отношения истинного доверия. Что нужно сделать, чтобы в будущем между нашими народами всегда существовали прочные отношения дружбы и доверия, вопрошал Т.Того? И предлагал ответ: самым разумным было бы вернуться в ситуацию распределения территорий, “естественным образом” оказавшихся во владении каждой из двух стран, а значит, к договору 1855 г. и проведенным им границам.

Логика аргументов интересна, но, основанная на неполноте, она крайне уязвима.

Претензии на часть дальневосточной островной территории России, отошедшей к Советскому Союзу (и РСФСР) в результате второй мировой войны и безоговорочной капитуляции Японии перед странами антигитлеровской коалиции, японские политические круги основывают на нескольких пробелах в международных решениях. Сан-Францисский договор 1951 г., изъявший Курильские острова у Японии, не определил их новой государственной принадлежности. Зафиксирован лишь общий отказ Японии от прав и претензий на ту или иную территорию без указания того, под чью юрисдикцию эта территория попадет в дальнейшем: “Япония отказывается от всех требований, прав и претензий на Курильские о-ва и часть Сахалина и примыкающие к нему острова, суверенитет над которыми Япония приобрела как следствие Портсмутского договора 5 сентября 1905 г.” (п. “с” ст. II Договора). И сделано это не только в отношении Курил. Так, п. “b” ст. II Договора гласит: “Япония отказывается от всех требований, прав и претензий на Формозу и Пескадорские о-ва”. Так же сформулированы и пункты “d”, “e”, “f” той же статьи, касающиеся Парасельских о-вов, о-вов Спратли, части острова Сахалин и прилегающих к нему островов.

По утверждению японской стороны, Южные Курильские о-ва всегда принадлежали Японии и никак не связаны с договором 1875 г. и являются частью не Курильской гряды, а Японских островов. А потому, соответственно, не подпадают под действие Сан-Францисского договора.

Вторая мировая война отодвинулась в прошлое. Но возникает вопрос: а кто же безоговорочно капитулировал в 1945 г.? Похоже, что Россия, ибо именно с ней после 1991 г. заговорили так, что “она обязана”, забывая очень многие документы, подписанные в том числе с Японией. Когда президент СССР Горбачев во время визита в Японию в 1990 г. официально согласился рассматривать вопрос не только об о.Шикотан и так называемых “нескольких островах Хабомаи”, но и об о-вах Кунашире и Итурупе, это принципиально перекрывало компромиссы Декларации 1956 г.

На закате советской перестройки в руководстве СССР и затем РСФСР были позывы передать острова Японии. Особенно выделяются попытки это практически осуществить в 1990 г. при М.С.Горбачеве и осенью 1991 г. уже российским руководством. С приходом к руководству российского МИД А.В.Козырева и Г.Ф.Кунадзе на рубеже 1990 — 1991 гг. линия на удовлетворение японских территориальных притязаний стала главенствующей. Как заявил протестующим руководителям органов власти о.Шикотан находившийся там Г.В.Кунадзе, “вы можете испортить нам отношения с Японией, но остров все равно будет передан”⁸⁴.

Наивно предполагать, что СССР или Российская Федерация за это получали какие-то принципиальные политические выгоды. Можно следовать японской логике нерушимости границ, но тогда возникает вопрос: а договор 1905 г., подписанный графом Витте, получившим в связи с ним прозвище “Витте-Полусахалинский”, оформивший передачу Японии Южного Сахалина? Договор, заключенный тоже на “вечные времена”, был нарушен в период гражданской войны 1918 — 1922 гг. Японией. Точно так же, как и Договор, подписанный князем Горчаковым в 1875 г., был нарушен в 1904 г. Японией, а не Россией.

В ст. 2 Конвенции об основных принципах взаимоотношений между Союзом ССР и Японией, подписанной 20 января 1925 г., СССР подтвердил, что остается в силе Договор, заключенный в Портсмуте 5 сентября 1905 г., и СССР и Япония согласились с тем, что “Договоры, Конвенции и Соглашения, кроме указанного, заключенные между Японией и Россией до 7 ноября 1917 г., будут пересмотрены на конференции, которая должна состояться впоследствии. Они могут быть изменены или отменены”.

При подписании этой конвенции представитель Советского Союза заявил Декларацию о том, что признание Правительством СССР действительности Портсмутского Договора от 5 сентября 1905 г. (а по этому Договору Россия передала Японии все Курилы и Южный Сахалин) никоим образом не означает, что Правительство Союза разделит с бывшим царским Правительством политическую ответственность за заключение данного Договора.

Иными словами, большевики в то время признавали беззаконность этих соглашений. Кажется, что сегодня в руководстве России кое-кто готов отказаться и от этого заявления.

Ссылки на позицию большинства государств, которые в этом вопросе поддерживают Японию, очень опасны. Очень многие государственные деятели, прежде всего Соединенных Штатов Америки, говорили после 1989 г. о признании Советского Союза в границах 1933 г. Это значило исключение из его территории и Калининграда, и Выборга, и Западной Белоруссии, Западной Украины, и даже большего.

Встречаясь летом 1992 г. в Вашингтоне с заместителем государственного секретаря США Найтом, курировавшим вопросы связей с государствами СНГ и поддержавшим в беседе территориальные притензии к России со стороны Японии, я был вынужден выразить сожаление в связи с ориентацией США на дальневосточные границы России середины прошлого века (адмирал Е.В.Путятин подписал вырываемый японскими политиками из общего контекста российской и японской истории Симодский трактат (договор) в 1855 г.), забывая, что в то время России принадлежала и Аляска. Восстанавливать, так восстанавливать, — именно американцы могут положить этому почин. Получив назад Аляску (плату за использованние в течение более чем ста лет недр Россия по-дружески может не брать, определив ее в зачет денег, полученных по договору 1867 г.), Россия сможет вернуться к вопросу и об остальной линии своей тихоокеанской границы средины XIX в. Найт благоразумно посмеялся “шутке”.

Токийская декларация от 13 октября 1993 г. о российско-японских отношениях подтвердила стремление обеих стран провести переговоры о заключении мирного договора. Но переговоры сразу же натолкнулись на кардинальные расхождения сторон по вопросу о линии границы.

Реальный выход из межгосударственного кризиса предложило осенью 1991 г. руководство Сахалинской области. Это создание на базе Южных Курильских островов с частью острова Хоккайдо особой экономической зоны со специальным правовым регулированием. Но требовалось заключение отдельного соглашения по этому вопросу. Продвижение вперед наметилось с визитом министра иностранных дел России Е.М.Примакова в Японию осенью 1996 г., однако двусторонние заявления о предстоящем совместном экономическом сотрудничестве на островах, прежде всего в рыбопереработке, туризме и развитии транспортной сети, вызвали настороженность российской общественности.

На официальный запрос в МИД я получил в начале января 1997 г. ответ за подписью заместителя министра Г.Карасина, в котором со всей определенностью было подтверждено, что “позиция России по вопросу о принадлежности ей южных Курильских островов остается прежней: они наши, и МИД России исходит из этого”.

Не менее болезненным остается вопрос о принадлежности о-вов Гото в японо-корейских отношениях. Оба корейских государства в этом вопросе занимают единую позицию, считая острова частью корейской территории. В отличие от курильской ситуации обсуждение проблем принадлежности о-вов Гото между Токио и Сеулом проходит конфиденциально.

В Южно-Китайском море существуют две спорных территории с расположенными на них островами: Парасельские о-ва (Сиша цюньдао или Хоанша) и о-ва Спратли (Наньша цюньдао или Чыонгша).

Парасельские о-ва (15 островков общей площадью 3 кв. км) расположены в 350 км от китайского о.Хайнань и в 400 км от побережья Вьетнама. Южная группа островов — Круассан (Кресент), северная — Амфитрит. Северная часть островков лежит буквально на границе континентального шельфа КНР. Все острова расположены вне пределов континентального шельфа Вьетнама.

В 1938 г. острова были официально присоединены к Вьетнаму декретом французского генерал-губернатора. В 1946 г. нанкинское правительство Китая, высадив десант на островах группы Амфитрит, установило на них эффективную оккупацию. Президент Китайской Республики через год указом включил все Парасельские о-ва в состав территории Китая. В период с 1950 по 1956 г. после эвакуации гоминьдановских войск с островов и до высадки на них частей НОАК острова вновь были безлюдными и забытыми. Фактически Парасельские о-ва находились под контролем двух государств — Вьетнама и Китая.

20 января 1974 г. в результате агрессии вооруженных сил КНР на территории о-вов Круассан все Парасельские о-ва оказались под их контролем.

Спор о принадлежности о-вов Спратли охватывает большую эллипсовидную территорию, имеющую длину до 1000 км. Центр территории расположен в 400 км к северо-востоку от о.Калимантан и о.Палаван, в 500 км от побережья Вьетнама, в 700 км от Парасельских о-вов и в 1000 км от о.Хайнань (Китай). Не более 14 объектов на этой территории могут иметь статус островов, причем все они сосредоточены в северо-восточной части спорной территории.

На острова претендуют Филиппины, Малайзия, Бруней, Тайвань, но особенно Китай и Вьетнам. Аргументы последних идентичны: они считают все острова принадлежащими им “с незапамятных времен”. В 1988 г., когда раздел островов и атоллов группы был фактически уже завершен, Китай осуществил высадку своих вооруженных сил на оставшиеся еще незанятыми атоллы, приступив к сооружению (намыву) на одном из них — Файери Кросс — искусственного острова с портовыми сооружениями.

В центре спора и по тем и по другим островам — проблемы принадлежности самих островов и разграничения континентального шельфа. Анализ этих проблем в любом случае должен строиться на двух исходных фактах. Во-первых, ни один из спорных островов на протяжении веков и вплоть до недавнего времени не имел постоянного населения. Во-вторых, все острова Южно-Китайского моря — кораллового происхождения, они образовались на поверхности коралловых сооружений под воздействием волн и прибоя из продуктов механического разрушения коралловых известняков и колоний живых кораллов. Геологически коралловые острова никак не связаны со структурами морского дна, а это значит, что правооснованием для обладания ими не могут быть исключительно “донные” аргументы, так же как сами острова не создают сами по себе правооснований на суверенные права на континентальный шельф. “Особыми обстоятельствами” такие острова могут служить лишь для островных государств района при разграничении ими континентального шельфа со своими смежными государствами.

В Тонкинском заливе существует территориальный спор между Вьетнамом и Китаем по проблемам делимитации континентального шельфа. С 1975 г. стороны в конфиденциальном порядке ведут соответствующие переговоры или консультации.

Позиция Вьетнама основана на том, что одно из условий франко-китайской пограничной конвенции 1887 г. касалось раздела прибрежных островов в Тонкинском заливе. В соответствии с ним была проведена линия по меридиану 108 град восточной долготы. Острова, расположенные к западу от нее, отходили Аннаму (Вьетнаму), а острова, лежащие к востоку от этой линии, — Китаю.

Китай настаивает на разграничении континентального шельфа на основе линии равного отстояния, как это обусловливалось ст. 6 Женевской конвенции 1958 г. о континентальном шельфе. Предлагаемая Китаем линия равноудаления не учитывает расположенный в 53 морских милях от побережья Вьетнама имеющий вулканическое происхождение о.Лонг-Ви, который выступает в качестве “особого обстоятельства”, влияя на прохождение границы континентального шельфа. Но и по вьетнамской “линии 1887 г.” можно согласиться только в отношении разграничения территориальных вод, без его распространения на открытое море.

К концу 90-х гг. ХХ в. сохраняются неурегулированными несколько участков сухопутной границы КНР. Помимо двух участков на восточном секторе российско-китайской границы (подробнее см. §. 15), это западный участок китайско-корейской границы от горы Пэктусан или Байтоушань (включительно) по р. Ялуц­зян до ее устья, Памирский участок (граница КНР с Киргизией и Таджикистаном), китайско-индийская граница и вьетнамо-китайская граница.

На Памирском участке КНР, выдвигая в свое время территориальные претензии к Советскому Союзу, объявляла спорным районом свыше 30 тыс. кв. км Горного Бадахшана. Общая площадь китайских притязаний на китайско-индийской границе достигает 130 тыс. кв. км.

14.4. Разрешение территориальных споров

Способы урегулирования территориальных споров. За игнорирование территориального фактора государственного развития следует всегда дорогая плата. В то время, как по существовавшей советской теоретической установке в отношениях между социалистическими государствами не существовало объективных предпосылок для вооруженных конфликтов⁸⁵, практика свидетельствовала об обратном. Но даже перерастание территориального спора между социалистическими Китаем и Вьетнамом в вооруженный конфликт 1980 г. не разрушило иллюзий.

а) Принудительные способы урегулирования территориальных споров. Характеризуя принудительные или насильственные средства урегулирования международных споров, выделяют обычно несколько видов: интервенцию, мирную блокаду, репрессалии (включая эмбарго), реторсии и войну⁸⁶.

Страбон в своей “Географии” приводит пример, как Халкида и Евбея, даже поссорившись между собой из-за территории Лелантской равнины, “вовсе не настолько разошлись, чтобы решать все споры самовластно военной силой, но пришли к соглашению о том, как и при каких условиях вести войну”⁸⁷.

Примерами насильственного решения территориальных споров могут быть почти все войны всех времен и народов, например, война между Боливией и Парагваем из-за пограничного района Чако (1932—1935 гг.), война между Колумбией и Перу из-за пограничной области Лорето с портом Летицией (1933—1934 гг.).

б) Мирные способы урегулирования территориальных споров.

Принцип мирного разрешения международных споров впервые был сформулирован и признан действующей нормой международного права — в Парижском пакте 1928 г. Я.Броунли видел в этом принципе обязанность государств “изыскивать разрешение, а не разрешать споры мирными средствами”, “не пользоваться иными, чем мирные, если делается попытка разрешения спора”⁸⁸.

Советское государство одним из первых в мире выдвинуло идею отказа от территориальных завоеваний. Уже в первом декрете Советской власти — Декрете о мире, принятом II Всероссийским съездом Советов 8 ноября (25 октября) 1917 года⁸⁹, говорилось: “Справедливым или демократическим миром... правительство считает немедленный мир без аннексий (то есть без захвата чужих земель, без насильственного присоединения чужих народностей) и без контрибуций”.

Еще в 1964 г. участники сессии Специального комитета по принципам международного права подчеркнули, что п. 3 ст. 2 Устава ООН, в котором формулируется принцип мирного разрешения международных споров, не налагает обязательств решать споры мирными средствами, а лишь обязывает не разрешать их какими-либо иными средствами. Государства в споре, который не угрожает миру, могут сохранять статус-кво без нарушения Устава⁹⁰. Есть и противоположная точка зрения⁹¹.

Л.Оппенгейм, Д.Старк, К.Райт и многие другие юристы-международники, не отрицая, что принцип мирного разрешения международных споров был признан в международном праве задолго до создания Организации Объединенных Наций, относили его формально не без основания лишь к отношениям между государствами — членами ООН, отказывая ему в статусе принципа общего международного права. Мирные средства они не считают единственно допустимыми средствами разрешения споров⁹².

Этапом в этом вопросе можно считать Генеральный акт о мирном разрешении международных споров 1928 г. По данным ООН, с 1928 по 1948 г. число договоров о мирном разрешении международных споров достигло 234⁹³.

Советский исследователь Д.Б.Левин выделял в принципе мирного разрешения международных споров три элемента:

— государства обязаны разрешать свои взаимные споры исключительно мирными средствами;

— государства обязаны разрешать таким образом все свои взаимные споры, как угрожающие, так и не угрожающие международному миру и безопасности;

— государства обязаны разрешать свои взаимные споры своевременно и не оставлять их нерешенными⁹⁴.

Но и Д.Б.Левин признает, что в последнем положении могут быть исключения, называя, правда, лишь случаи, когда государства в целях достижения соглашения по более общему и крупному вопросу могут временно откладывать на будущее свои разногласия по более мелким и частным вопросам. “Замораживать” нерешенные проблемы, как это было и с территориальными спорами между отдельными государствами при заключении Договора об Антарктике 1959 г.⁹⁵.

В связи с этим важное значение для Европы имеет Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии от 12 сентября 1990 г. Он предусматривает, что объединенная Германия “будет включать территории Германской Демократической Республики, Федеративной Республики Германии и всего Берлина. Ее внешними границами окончательно станут границы Германской Демократической Республики и Федеративной Республики Германии”. Далее справедливо констатируется, что подтверждение окончательного характера границ объединенной Германии является существенной составной частью мирного порядка в Европе (п.1 ст. 1 Договора).

И самое главное: “Объединенная Германия не имеет никаких территориальных претензий к другим государствам и не будет выдвигать таких претензий также и в будущем” (п. 3 ст. 1 Договора)⁹⁶.

Среди мирных средств разрешения споров указывают также обращения к региональным организациям и обследования. Изначально они были предназначены для содействия мирному урегулированию и, в случае необходимости, “для применения силы с целью предотвращения или подавления угрозы миру”⁹⁷.

При разрешении споров используются механизмы Международного суда и Международного арбитража, признающие важным источником права общие принципы права⁹⁸.

Механизм отчуждения территории. В России всегда господствовал принцип обеспечения территориальной целостности государства всеми возможными средствами. “Чужой земли не хотим. Но и своей земли, ни одного вершка своей земли не отдадим никому,” — говорил в ХХ в. И.В.Сталин⁹⁹.

Исходя из принципа, что “территория как в целом, так и в ее части составляет общую нераздельную собственность народа и потому находится в его свободном распоряжении”, Г.Гроций допускал отчуждение власти над необитаемой или безлюдной территорией, но только народом или царем с последующим согласием народа¹⁰⁰.

Из общего правила о неотчуждаемости частей государства юристы издавна делали два исключения: отчуждение по соображениям государственной пользы и в силу крайней необходимости. Гроций сделал справедливое уточнение, полагая необходимым в первом случае согласие всего народа и его частей¹⁰¹.

Когда часть территории государства или какая-либо иная территория, за международные отношения которой государство несет отвественность, становятся частью территории другого государства:

а) договоры государства-предшественника утрачивают силу в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств, с момента правопреемства;

б) договоры государства-преемника приобретают силу в отношении территории, являющейся объектом.

Уступка территории, отказ в праве прохода через территорию (по договору), например советским войскам через территорию Польши накануне второй мировой войны, безусловно, требуют соответствующего правового решения.

Изменение территории может осуществляться волей мирового сообщества. Так, в соответствии с резолюцией 687 Совета Безопасности ООН в мае 1991 г. была создана международная Комиссия по демаркации ирако-кувейтской границы. В нее вошли по одному представителю от Ирака и Кувейта и три специально назначенных Генеральным секретарем ООН независимых эксперта. Формально Комиссия не занималась территориальным переделом, а осуществляла техническую работу по делимитации и демаркации.

В основу определения линии границы был положен Согласованный протокол, подписанный в Багдаде в 1963 г., и подтверждавший, в свою очередь, границу, установленную в 1932 г. в результате обмена посланиями между премьер-министром Ирака и правителем Кувейта. Определяя географические координаты и устанавливая пограничные столбы и указатели, Комиссия произвела параллельно новую съемку и картографирование пограничной зоны по всей ее протяженности.

Работа Комиссии проходила в обстановке антииракской истерии. В апреле 1992 г. большинство Комиссии высказалось за то, чтобы граница, проходящая через спорное нефтяное месторождение Румейла, была отодвинута на 570 ярдов в сторону Ирака. Под контроль Кувейта передавалась и часть города Умм-Каср. С этого момента Ирак вообще не принимал участия в работе Комиссии. В июле 1992 г., завершив демаркацию границы между Батином и Самфаном, Комиссия заявила о том, что нефтяные месторождения, расположенные между этими двумя пунктами, находятся на территории Кувейта.

Демаркацию сухопутного участка границы завершили в ноябре 1992 г. В марте 1993 г. Комиссия приняла решение о демаркации границы по линии мелководья в районе Кхор-Зубейр. Она установила географические координаты, определяющие среднюю линию от точки, ближайшей к пересечению фарватеров Кхор-Зубейр и Кхор-Абдалла, до точки на восточном окончании Кхор-Абдалла, где изменяется общее направление береговой линии.

Формально Комиссия руководствовалась тем, что доступность для судоходства различных участков территорий двух государств, прилегающих к демаркированной границе, должна быть важной предпосылкой обеспечения равноправия и укрепления стабильности, мира и безопасности в районе границы. Это право обеспечения возможности судоходства проистекало, по мнению Комиссии, их международного права, прежде всего оно опирается на нормы Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., ратифицированной и Ираком, и Кувейтом.

27 мая 1993 г. Совет Безопасности ООН одобрил решения Комиссии по координатам окончательной демаркации границы и потребовал от Ирака и Кувейта уважать нерушимость границы, подтвердив свое намерение всеми средствами гарантировать эту нерушимость.

Помимо территориальных потерь, Ирак встал перед лицом того, что его гражданам, оказавшимся на кувейтской стороне границы, не было разрешено остаться в Кувейте. Тем не менее Ирак заявил, что “не предпримет никаких действий, которые могли бы быть истолкованы как признание несправедливости, преднамеренно навязанной Ираку”, но в то же время “не предпримет никаких шагов, которые могли бы спровоцировать спор или разногласия с Организацией Объединенных Наций”¹⁰². 

Но международному диктату противостоять в одиночку нельзя. К февралю 1994 г. все иракские граждане были перемещены с территории Кувейта в Ирак. В ноябре 1994 г. Ирак вынужден был признать суверенитет, территориальную целостность и международные границы Кувейта, о чем и проинформировал Генерального секретаря ООН.

§ 15. Проблемы государственных границ на постсоветском пространстве

15.1. Фактические границы Российской Федерации

Уже подчеркивалась культурная и философская основа ощущения территории и ощущения границы населением нашей страны. Поэтому его значительное большинство воспринимает современные границы Российской Федерации едва ли не с чувством физической боли, исторической несправедливости. И от этого чувства современным поколениям вряд ли удастся избавиться. Лишь сегодняшние школьники, вступающие в сознательную жизнь уже в усеченной и искромсанной России, воспринимают новые территориальные пределы как некую данность.

Есть и еще один компонент территориальной проблемы. “Если мы теперь обратим внимание на то, что главные черты истории, — писал в начале нынешнего века Д.И. Менделеев, — определяются стремлением народов заполучить себе землю... то станет донельзя очевидно, хотя бы мы приняли во внимание и громадность наших бесплодных тундр, что наша земля представляет великий соблазн для большинства окружающих нас народов...”¹⁰³.

В конце века слова великого русского ученого звучат исключительно актуально.

Административным границам РСФСР с сопредельными союзными республиками статус государственной границы был придан простым Постановлением Верховного Совета Российской Федерации “О порядке введения в действие Закона Российской Федерации о Государственной границе Российской Федерации” весной 1993 г. Вопрос об уточнении линии границы при этом был вынесен за скобки¹⁰⁴.

Государственная граница Российской Федерации, опоясывающая всю ее территорию после 1991 г., имеет протяженность в 60 932,8 км, из которых 14 509,3 км — границы сухопутные, 38 807,5 км — морские, а остальные проходят по рекам и озерам.

Однако и эти границы Российской Федерации представляются далеко не бесспорными для ее соседей.

Китай. Притязания Китая на российскую территорию в их максимальном объеме были заявлены в начале 60-х гг. ХХ в. и простирались на весь советский Дальний Восток и Сибирь. Начиная с инцидента в 1955 г. в бирманском княжестве Ва на бирмано-китайской границе все сухопутные границы Китая постепенно приобрели спорно-конфликтный характер, а определяющие их документы, если таковые имелись, были объявлены неравноправными и, следовательно, с китайской точки зрения, незаконными. Ставился вопрос об их пересмотре.

С началом в 1980 г. нового этапа реформ в КНР споры о советско-китайской, затем российско-китайской границе утихли, хотя и не были официально аннулированы. И Китай, и Россия как бы ушли в себя, сосредоточившись на вопросах внутреннего развития.

Тем не менее 13 февраля 1992 г. Верховным Советом РСФСР было ратифицировано подписанное 16 мая 1991 г. межправительственное Соглашение о советско-китайской государственной границе на ее Восточном участке.

Соглашением определено прохождение границы на всем протяжении ее Восточной части, за исключением островов Тарабаров и Большой Уссурийский в районе г.Хабаровска, а также о.Большой на р.Аргунь, по которым, в соответствии со ст.3 Соглашения 1991 г., Стороны согласились продолжать переговоры в дальнейшем.

Острова Б.Уссурийский и Тарабаров на р.Амур имеют протяженность 30 км., общую площадь — 337 кв.км, остров Большой на р.Аргунь — протяженность 28 км, площадь 58 кв.км.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации ратифицировала и Договор 1994 г. по Западному участку российско-китайской границы.

С 1994 г. российская общественность особенно болезненно обсуждает проблемы делимитации и демаркации дальневосточной границы с Китаем.

Япония выдвигает многовариантные территориальные притязания к России, вкладывая весьма разное содержание в понятие “северные территории Японии”. Для “крайних” реваншистов — это, как минимум, остров Сахалин и все Курильские острова, для “умеренных” — Южный Сахалин и Курилы. Официальный Токио жестко настаивает на требовании передать Японии часть южных Курильских островов общей площадью 8548,96 кв. км. (подробнее см. § 14).

Совместное освоение Курильских островов под российской юрисдикцией — наиболее короткий и надежный путь к взаимопониманию и мирной стабильности в регионе.

Помимо Китая и Японии к “старым” границам России относятся границы Российской Федерации с Монголией, Норвегией, Польшей, США и Финляндией.

В Монголии ряд общественно-политических организаций выдвигает требования о пересмотре договоров о границе с бывшим СССР, передаче Монголии части территории Тувы. Высказываются и претензии на 121 кв. км территории Бурятии, распространяются идеи “воссоединения” в “единых исторических границах” автономного района Внутренняя Монголия Китая, Монголии и Бурятии.Сдерживает развитие приграничных связей и слабое обустройство пограничных пунктов пропуска (из 40 пунктов на 3485 км государственной границы в разной степени функционируют только 30).

Норвегия. Не урегулирован вопрос о разграничении континентального шельфа в Баренцевом море, переговоры по которому ведутся с 1970 г. В 1975 г. норвежская сторона предложила провести разграничение континентального шельфа линией, проходящей восточнее границы полярных владений Российской Федерации, что означало бы отход к Норвегии примерно 155 тыс. кв. км морских пространств.

11 января 1978 г. между СССР и Норвегией подписан протокол о временных правилах рыболовства в смежном участке Баренцева моря. Согласно протоколу, каждая из сторон в этом районе воздерживается от любого контроля правил регулирования рыболовства в отношении судов другой стороны. Действие протокола подлежит продлению ежегодно с 1 июля.

Польша. Небольшая протяженность границы России с Польшей в районе Калининграда, особый характер польской территории на ее Северо-Востоке предопределяют отсутствие существенных споров о линии границы, чего не скажешь о границе Калининградской области с Литвой.

Соединенные Штаты Америки. Соглашение, подписанное министрами иностранных дел СССР и США 1 июня 1990 г. в Вашингтоне по вопросу разграничения морских пространств и шельфа в Беринговом море, но до сих пор не ратифицированное Россией, создает ситуацию международно-правового спора. Конгресс США ратифицировал его 16 сентября 1991 г.

В Финляндии все больше активизируется деятельность “Карельского союза”, ряда других политических сил, требующих возвращения ей территории Карелии и части Мурманской области.

Финские реваншисты — это оппозиционные нынешнему руководству страны силы, но и в правительстве Финляндии формируется мнение о необходимости подготовки к рассмотрению данной проблемы на различных официальных уровнях. В прессе все настойчивее говорится о необходимости начать переговоры с Россией по пересмотру существующих границ и приведению их в соответствие с Тартуским договором 1920 г.

По “новым” границам уже с 1991 г. наметились проблемы во взаимоотношениях с республиками бывшей советской Прибалтики.

Латвийская Республика декларацией Сейма от 22 августа 1996 г. предъявила претензии на территорию Пыталовского и Палкинского районов Псковской области. Это бывшие Вышгородская, Кочановская и Толковская волости (общей площадью 1,6 тыс. кв.км), находившиеся в период с 1920 по 1944 г. в составе Латвии, а затем вошедшие в состав Псковской области РСФСР.

Верховный Совет Латвийской Республики своим постановлением 22 января 1992 г. не только признал антиконституционным Указ Президиума Верховного Совета СССР от 23 августа 1944 г. “Об образовании Псковской области в составе РСФСР”, но и заявил, что граница Латвийской Республики и Российской Федерации юридически все еще определяется ст. 3 двустороннего мирного договора от 11 августа 1920 г. Причем Постановление Верховного Совета Латвии вступило в силу с момента его принятия.

Литовская Республика, по официальным заявлениям, не имеет территориальных претензий к России, но периодически отмечаются жесткие разногласия в вопросах определения прохождения границы в районе озера Виштитис (Виштинец), на Куршской косе и города Советска. Определенные политические круги Литвы обосновывают литовскую принадлежность территории нынешней Калининградской области.

На границе с Эстонской Республикой объектами притязаний соседей являются:

— территории на восточном берегу реки Нарва Кингисеппского района Ленинградской области общей площадью 0,8 тыс кв.км (бывшие Выскацкая, Добручинская, Горская и Нарвская волости, вошедшие в состав Ленинградской области в 1944 г.);

— Печорский район Псковской области общей площадью 1,5 тыс.кв.км (бывшие Печорская, Слободская, Паниковская и часть Избарской волости Петсеримаского уезда Эстонии, включенные в состав Псковской области в 1944 г.).

Отнюдь не урегулированностью территориальных вопросов характеризуется тишина на границах Российской Федерации с Украиной, Азербайджаном, Грузией и Казахстаном. Территориальное размежевание с ними на многих участках достаточно условно и потенциально спорно.

Существенно и то, что растет число теоретических обоснований российских территориальных проблем. Так, по мнению украинских политологов, именно в условиях демократического политического устройства и свободного развития производства и экономических связей от России начнут отделяться территории вне европейской части. Первой среди них якобы будет Сибирь, которая является, по их мнению, “российской Америкой, лежащей возле самой России и связанной железной дорогой с ней и Средней Азией”¹⁰⁵.

15.2. Территории со спорным (неопределенным) статусом

Благодаря “усилиям” политиков республик бывшей Советской Прибалтики, отношения России с этими странами сфокусированы, в основном, на территориальных претензиях, которые России пытаются предъявить Латвия и Эстония. Речь идет о Пыталове (бывших Вышгородской, Кочановской и Толковской волостях), о бывших Выскацкой, Добручинской, Горской и Нарвской волостях, бывших Печорской, Слободской, Паниковской и части Избарской волостях бывшего Петсеримаского уезда Эстонии. Но современный статус всех указанных территорий не может считаться неопределенным, он полностью определяется корреспондирующим международному праву законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем разрушение Советского Союза действительно породило несколько территорий с неопределенным статусом.

Вильнюс и Виленский край. Если осуществленный в нарушение и Конституции СССР, и международных норм выход Латвии и Эстонии в сентябре 1991 г. из состава Советского Союза лишает юридической основы их территориальные претензии к России, то аналогичный выход из состава СССР Литвы помимо этого вновь возрождает Виленский вопрос, который в период 1917 — 1939 гг. был предметом значительного международного внимания.

С разрушением Российской империи на национальные государства в 1917 г. Польша и Литва вступили в продолжительный конфликт за обладание городом Вильно и территорией Виленского края. В ходе советско-польской войны 1920 г. Красная Армия, изгнав из Вильно польскую администрацию, согласно Литовско-Советскому мирному договору от 12 июля 1920 г. передала его Литве. По подписанному 7 октября 1920 г. в Сувалках представителями Литвы и Польши соглашению о прекращении военных действий и об установлении демаркационной линии, Вильно с прилегающими к нему территориями должен был отойти Литве. Однако 9 октября 1920 г. польские войска под командованием “взбунтовавшегося” генерала Желиговского заняли Вильно и установили над краем польскую юрисдикцию.

В последующий период Лига Наций безуспешно пыталась помирить Польшу и Литву. 28 октября 1920 г. на сессии Лиги Наций принимается решение о проведении в Виленском крае плебисцита, но 3 марта 1921 г. Совет Лиги Наций отменяет это решение и предлагает Польше и Литве вступить в переговоры при посредничестве представителя Лиги Наций Гиманса. 12 сентября 1921 г. Совет Лиги Наций единогласно принял за основу предложенный Гимансом план урегулирования конфликта, приводивший к полному подчинению Литвы Польше и предусматривавший передачу Виленского края Польше.

13 января 1922 г. Совет Лиги Наций вынес решение “считать польско-литовский спор законченным”, а 9 февраля своим постановлением разделил “нейтральную полосу” между Польшей и Литвой и передал часть участка железной дороги Вильно — Гродно полякам, что фактически закрепляло территорию Вильно за Польшей.

В январе 1922 г. на территории Виленского края под контролем Польши состоялся плебисцит, а 20 февраля 1922 г. вновь избранный Виленский сейм заявил о желании Виленского края безоговорочно присоединиться к Польше. А 24 марта 1922 г. Варшавский сейм ратифицировал решение Виленского сейма о воссоединении Виленского края с Польшей. Акт о присоединении имел форму соглашения между Польшей и Виленским краем, устанавливающего присоединение области к Польше с предоставлением ей прав автономной провинции. Литва в очередной раз отказалась признать решение Польши по Вильно. Лига Наций также признала незаконными выборы в Виленский сейм, но воздержалась от принятия каких-либо мер. Попытки Советской России вмешаться в польско-литовский спор на стороне Литвы были отвергнуты Лигой Наций со ссылкой на Рижский договор 1920 г.

Решением Лиги Наций от 3 февраля 1923 г. Виленский край закреплялся за Польшей. Переговоры между Литвой и Польшей осенью 1925 г., в марте-июле 1928 г. и в последующие годы ни к чему не привели.

Лишь события 1939 г. (советско-германский договор о ненападении, начало второй мировой войны и присоединение к СССР Западной Белоруссии и Западной Украины) изменили статус Виленского края. Но присоединив его на основе соглашений Молотова — Риббентропа, Литва именно на них могла основывать свои права на эту территорию. Осудив пакт Молотова — Риббентропа, особенно его “секретный протокол”, Литовская Республика лишила себя исходной юридической базы при определении юрисдикции над Виленским краем. Ныне оспаривать суверенитет над этой территорией вправе и Литва, и Польша, и Белоруссия (благодаря Западной Белоруссии и решениям о государственно-территориальном устройстве 1940 — 1958 гг.).

Клайпедская (Мемельская) область. Клайпеда с прилегающим к ней районом исторически входила в состав Пруссии, перешла в 1945 г. к СССР и была передана Советским правительством в административное управление Литовской ССР. Решение Потсдамской (Берлинской) Конференции (17 июля — 2 августа 1945 г.) было подтверждено Заключительным актом по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. Правопреемником СССР на международной арене является Российская Федерация. Клайпеда находится под юрисдикцией Литовской Республики.

Когда мы говорим о г.Клайпеде (Мемеле) и прилегающей к нему области как о территории с неопределенным статусом, то этому есть несколько принципиальных оснований.

Первое. Берлинская (Потсдамская) конференция глав государств антигитлеровской коалиции решением от 2 августа 1945 г. определила новую линию прохождения прилегающей к Балтийскому морю части западной границы СССР, передав тем самым территорию северной части бывшей Восточной Пруссии и Клайпедский край под суверенитет Советского Союза. С этого момента юридический статус рассматриваемой территории стал объектом исключительного регулирования внутренним законодательством СССР. Клайпедская область была образована 20 мая 1950 г. указом Президиума Верховного Совета СССР в составе Литовской Советской Социалистической Республики без принятия какого-либо правового акта о передаче г.Клайпеды и прилегающего района в состав Литовской ССР.

Руководители современной Литвы не признают ее вхождения в состав СССР 3 августа 1940 г. и отрицают юридическую силу всех актов, принятых в Советском Союзе в отношении Литвы после этой даты. Следуя современной официальной литовской логике, Литовская Республика не имеет никаких юридических прав на территории, отошедшие к СССР — России в связи с победой советского народа над фашистской Германией.

Второе. Постановление Государственного Совета СССР от 6 сентября 1991 г. “О признании независимости Литовской Республики”, во-первых, было принято с преступным превышеним компетенции этого союзного органа власти, во-вторых, противоречило конституционной процедуре суверенизации, регламентированной Законом СССР “О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР” (1990 г.), а потому является антиконституционным, изначально юридически ничтожным, не способным породить правовые последствия для Союза ССР или любой из его республик.

Литовская Республика была признана внешним миром в качестве суверенного независимого государства вопреки нормам действовавшего в тот момент советского законодательства и в нарушение международного права. На момент ее дипломатического признания границы Литвы с СССР не были определены, переговоры о них лишь были обозначены в качестве необходимых. Нынешние границы между Россией и Литвой, соответствующие административным границам между РСФСР и Литовской ССР, имеют временный характер. Согласно Постановлению Верховного Совета РСФСР от 4 ноября 1992 г., границам России с Литвой, Латвией и Эстонией правовой статус государственной границы Российской Федерации придан лишь “до заключения договора о государственных границах” с этими странами.

Третье. Клайпедская территория была отторгнута от Германии в 1919 г. Версальским мирным договором (ст.99 Договора) и передана под управление Парижской мирной конференции — органа государств Антанты, полномочного решать любые, в том числе территориальные вопросы, связанные с окончанием первой мировой войны.

10 января 1923 г. Литва в нарушение режима Клайпедской области ввела на ее территорию свои полувоенные формирования, взяв область, в которой литовцы составляли 26,6 % населения, под свой фактический контроль. Антанта официально опротестовала аншлюс, но затем была вынуждена пойти на подписание Конвенции Литвы и Британской империи, Франции, Италии и Японии о территории Клайпеда (1924 г.). Согласно Конвенции, территория области включалась в состав литовского государства на условиях широкой автономии, с правом Польши на свободу доступа и использования Клайпедского морского порта. Россия, вокруг которой в тот период сохранялся режим дипломатической блокады, не была допущена к участию в принятии решения.

22 марта 1939 г. Литва подписала договор с Германией, по которому отказалась от своих прав на Клайпедский край и передала эту территорию гитлеровской Германии. Это произошло за много месяцев до 23 августа 1939 г., когда состоялся “пакт Молотова — Риббентропа” с его секретными приложениями.

Исходя из вышесказанного, государства, принимавшие в декабре 1991 г. решение о прекращении существования СССР, правомочны вернуться к вопросу о статусе Виленского или Клайпедского краев. Особенно это затрагивает интересы Российской Федерации, Белоруссии и Польши. Представляется необходимым создание специальной государственной комиссии по расследованию обстоятельств передачи этих территорий Литве. До выяснения международных и правовых последствий этого шага президентам и правительствам России и Белоруссии следовало бы воздержаться от заключения договоров о государственной границе с Литвой.

Действия трех прибалтийских республик лишь более жестко высветили и обозначили первостепенные вопросы: что есть территория России, как современная Россия должна действовать в отношении своих граждан и соотечественников, не по своей воле оказавшихся вне ее официальной территории.

Крым. Хотя следует признать некоторым преувеличением утверждение лидера крымских коммунистов Л.И.Грача о том, что Россия и состоялась собственно как империя в борьбе за обладание Крымским полуостровом и Черным морем, он прав в том, что Крым — это не только главная база Черноморского флота, курорт, здравница и музей под открытым небом, но и символ государственной полноценности России¹⁰⁶.

Справедливость не должна быть избирательна. Когда Съезд народных депутатов СССР дал политическую и правовую оценку пакту Молотова — Риббентропа и секретному протоколу к нему, то он открыл возможность переоценки многих правовых и политических реалий прошлого. Справедливость в отношении России и ее народа столь же необходима, как она была необходима, по мнению демократической общественности, в отношении прибалтийских республик.

Прежде всего это касается подхода к передаче в 1954 г. Крыма из состава РСФСР в состав Украины. Доклад по этому вопросу я представил VI Съезду народных депутатов Российской Федерации 18 апреля 1992 г. И лишь талантливое противодействие сторонников Б.Н.Ельцина помешало в те дни Съезду принять решение по этому вопросу.

В архиве Президента Российской Федерации хранится протокол № 49 заседания Президиума ЦК КПСС от 25 января 1954 г., на котором 11-м пунктом в повестке дня стоял вопрос о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР. Председательствовал на заседании Г.М.Маленков. Кто докладывал вопрос, да и докладывали ли его вообще — в протоколе не указано. Очевидцы свидетельствуют, что решение готовилось и принималось под сильным давлением увлекшегося этой идеей Н.С.Хрущева.

5 февраля 1954 г. решение, принятое руководящей верхушкой КПСС, было юридически оформлено Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР “О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР”, в котором всего три предложения: “Учитывая общность экономики, территориальную близость и тесные хозяйственные и культурные связи между Крымской областью и Украинской ССР, Президиум Верховного Совета РСФСР постановляет: Передать Крымскую область из состава РСФСР в состав Украинской ССР. Настоящее постановление внести на утверждение Президиума Верховного Совета СССР”.

Уже 19 февраля 1954 г. по сценарию М.А.Суслова прошло заседание Президиума Верховного Совета СССР, принявшего Указ о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР. С позиций сегодняшнего дня, 1954 г. был годом красивых слов и обманчивых иллюзий. В этот год отмечалось 300-летие добровольного присоединения Украины к России, в связи с чем руководители КПСС и замышляли отметить юбилей какой-либо заметной акцией.

П.Г.Тычина, депутат от Украины, заверял на сессии Верховного Совета Союза ССР в апреле 1954 г.: “Мы безмерно благодарны великому русскому народу, который спас Украину от порабощения ее султанской Турцией и польской шляхтой... Передача Крымской области Украине еще больше укрепляет дружбу наших братских народов. Когда и в какой капиталистической стране возможен был такой великодушный акт как передача великим народом одной из лучших своих областей другому народу?”¹⁰⁷

Ныне горько и тревожно читать речи на той апрельской сессии: “Для украинского народа великая честь включить в состав своей республики Крымскую область — землю, на которой вели героическую борьбу отважные сыны русского народа, сыны всех братских народов нашей Отчизны с иноземными захватчиками. В семье братских народов, во главе с великим русским народом Советская Украина — неотъемлемая и составная часть Советского Союза...”¹⁰⁸

Это из выступления представителя Украины. Ему вторил депутат Н.М.Пегов, секретарь Президиума Верховного Совета Союза ССР: “Добровольная и безвозмездная передача Крыма из состава Российской Федерации в состав Украины имеет поистине историческое значение, олицетворяет собой новый, социалистический подход к разрешению территориальных вопросов...”¹⁰⁹.

“Решение о передаче Крымской области из РСФСР в состав Украинской ССР, — заверял Пегов, — отвечает интересам русского и украинского народов и общим государственным интересам Советского Союза. Это решение, принятое в знаменательные дни трехсотлетия воссоединения Украины с Россией, свидетельствует о дальнейшем укреплении единства и нерушимости дружбы русского и украинского народов в великой братской семье народов нашего социалистического Отечества”¹¹⁰

Украинский депутат Н.Бажан, благодаря за подарок, приуроченный к 300-летию воссоединения Украины с Россией, уверял: “Своим дружественным актом передачи Крыма в состав Украины русский народ еще более украсил наше большое национальное торжество”¹¹¹.

Воистину тогда была другая историческая эпоха, к которой можно относиться по-разному, но уроки которой необходимо помнить. Необходимо помнить, в каких условиях появился Закон СССР, утверждающий Указ Президима Верховного Совета Союза ССР о передаче Крымской области из состава Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в состав Украинской Советской Социалистической Республики, вносящий соответствующие изменения в ст. 22 и 23 действовавшей тогда Конституции СССР.

Закон несет следы спешки и правовой небрежности. В нем, как и в Указе от 19 февраля 1954 г., нет недвусмысленной директивы: “Передать Крымскую область и утвердить изменение границ между РСФСР и УССР”.

Но для нас главное: была ли вообще ясно и в конституционной форме выражена воля Российской Федерации, ее многонационального народа на передачу Крыма? Разговоры Хрущева, Молотова, Тарасова, Коротченко и других политиков того времени, их планы и поступки пусть останутся предметом исторических исследований и дискуссий. Для нас важны официально принятые конкретные правовые акты, оформившие изменение статуса Крыма. Таких актов пять. Исходный из них — Постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 5 февраля 1954 г.

В тот же день, 5 февраля 1954 года, было издано аналогичное Постановление Совета Министров РСФСР № 156. И лишь 2 июня 1954 г. вопрос о Крыме рассматривался на сессии Верховного Совета Российской Федерации. Но речь шла уже не о согласии или несогласии РСФСР на изменение статуса Крыма, а о приведении Конституции РСФСР в соответствие с Конституцией Союза ССР, по которой Крым стал частью Украины уже в апреле 1954 г.

Суть проблемы для нас с вами сводится к ответу на вопрос: кто имел право давать согласие от имени Российской Федерации на изменение ее территории? О таком обязательном согласии говорили в то время ст. 16 Конституции РСФСР и ст. 18 Конституции СССР.

Ст. 33 Конституции республики содержала исчерпывающий перечень полномочий Президиума Верховного Совета РСФСР — 11 пунктов, от права созывать сессии Верховного Совета, давать толкование законов РСФСР и до назначения и отзыва дипломатических представителей РСФСР, принятия верительных или отзывных грамот аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств. Исчерпывающий перечень полномочий Президиума не содержал даже намека на право решать вопрос об изменениитерритории республики.

Более того, при анализе конституционных норм мы с неизбежностью должны прийти к выводу о том, что не только Президиум Верховного Совета Российской Федерации, но даже и сам Верховный Совет ни своевременно, ни тем более задним числом не имел юридического права изменять или давать согласие на изменение территории РСФСР.

В соответствии со ст. 22 Конституции республики Верховный Совет РСФСР являлся высшим органом государственной власти РСФСР. Согласно ст. 23 Конституции он осуществлял все права, присвоенные РСФСР согласно ст. 13 и 19 Конституции РСФСР, за исключением тех, которые входили в силу Конституции в компетенцию подотчетных Верховному Совету РСФСР органов РСФСР: Президиума Верховного Совета, Совета Министров и министерств РСФСР.

Итак, высший орган государственной власти РСФСР мог осуществлять лишь права, предусмотренные ст. 13 и 19 Конституции, да и то не в полном объеме. Между тем правовая норма о том, что территория РСФСР не может быть изменяема без согласия РСФСР, содержалась в ст. 16 Конституции, а значит, находилась вне сферы прав не только Президиума, но и самого Верховного Совета РСФСР. Отсюда следует, что никакие органы государственной власти РСФСР не наделялись правом изменять или давать согласие на изменение территории РСФСР.

Поскольку пункт “д” ст. 14 Конституции Союза ССР относил к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления утверждение изменений границ между союзными республиками, а республиканская конституция не наделяла никакие органы государства правом решать этот вопрос, то впору говорить о конституционном пробеле, но остается единственный способ получения согласия РСФСР на изменение ее территории — референдум граждан. И пункт “г” ст. 33 Конституции Российской Федерации наделял Президиум Верховного Совета правом производить всенародный опрос (референдум). В 1954 году это сделано не было.

Такая ситуация оказалась возможной только в атмосфере правового нигилизма, когда прихоть партийных чиновников, а тем более вождей КПСС, была выше законов, выше Конституции. Игнорирование в 1954 г. уроков истории, национальных чувств и традиций, геополитических аксиом стало причиной драмы 90-х гг.

С распадом в 1991 г. Советского Союза проблема Крыма приобрела новое, уже трагическое звучание. В первой половине 1992 г. на трех заседаниях Верховного Совета Российской Федерации обсуждался вопрос о неконституционности решений 1954 г. в отношении Крыма. Когда сопротивление нигилистического антинационального лобби было преодолено, соответствующее постановление было принято. Через год, в 1993 г., Верховный Совет России дополнительно принял отдельное решение по Севастополю.

Отклоняя январский 1992 г. призыв Верховного Совета Российской Федерации одновременно с Россией рассмотреть вопрос о конституционности решений 1954 г., Верховный Совет Украины расценил это обращение как дестабилизирующее общественно-политическую ситуацию на Украине и в России. Аргументы украинской стороны не выдерживают критики. В заявлении имеется ссылка на ст. 6 Договора между УССР и РСФСР от 19 ноября 1990 г., в которой стороны признают и уважают территориальную целостность РСФСР и УССР “в ныне существующих в рамках СССР границах”. Речь идет о двух республиках, входивших в состав одного и того же федеративного государства. В настоящее время положение коренным образом изменилось, поскольку субъекты данного Договора стали независимыми, суверенными государствами.

Среди основных аргументов, которыми Украинская Сторона оперирует в обоснование своих прав на территорию Крыма, также следует упомянуть:

— ст. 5 Соглашения о создании Содружества независимых государств от 8 декабря 1991 г., говорящую о признании и уважении взаимной территориальной целостности и неприкосновенности существующих границ в рамках Содружества,

— Алма-Атинскую декларацию от 21 декабря 1991 г., подтвердившую этот подход,

— ст. 3 Устава СНГ от 22 января 1993 г., закрепившую среди взаимосвязанных и равноценных принципов отношений внутри СНГ как нерушимость государственных границ, признание существующих границ и отказ от противоправных территориальных приобретений, так и территориальную целостность государств и отказ от любых действий, направленных на расчленение чужой территории,

— Декларацию о соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств — участников СНГ от 15 апреля 1994 г.

Все эти аргументы “не работают”, поскольку юридически значимых документов, включивших Крым или Севастополь в состав государственной террритории Украины, не существует. Цессия (передача суверенитета от одного государства другому по соглашению между ними) требует заключения между соответствующими государствами международного договора, который должен отвечать всем основным принципам современного международного права¹¹².

Несостоятельны и другие ссылки, в том числе на хельсинкский Заключительный акт. Хельсинкский акт специально зафиксировал принцип, согласно которому государства-участники “считают, что их границы могут изменяться в соответствии с международным правом мирным путем и по договоренности”.

Руководство Украины отрицает российский суверенитет над Крымом, не признавая фактически этой проблемы вообще. Действительно, односторонняя территориальная претензия не образует территориального спора. Но Международный суд ООН, характеризуя межгосударственный спор, заявил: “Недостаточно одной стороне в спорном деле заявить, что спор ее с другой стороной существует. Простого заявления недостаточно для доказательства наличия спора, так же как и простого отрицания недостаточно для доказательства того, что такого спора не существует”¹¹³.

Тем более, что юридическая наука знает лишь три случая односторонних территориальных претензий со стороны государства, не осуществляющего никаких государственных функций или других соответствующих актов над претендуемой территорией. Это случаи, когда территория:

1) никогда не принадлежала государству-претенденту, и оно никогда не осуществляло никакого суверенитета над этой территорией;

2) когда-то принадлежала государству-претенденту, но затем вошла в состав территории другого государства, и это было надлежащим образом юридически оформлено;

3) никому в прошлом не принадлежала, а впоследствии была включена в состав определенного государства, и это было надлежащим образом юридически оформлено, то есть территория была приобретена в соответствии с правом того времени, когда этот случай имел место¹¹⁴.

Как можно видеть, ситуация с Крымом даже приблизительно не укладывается ни в один из этих вариантов и соответственно не может быть отнесена к безосновательным территориальным претензиям. Она предполагает существование над территорией полуострова российского суверенитета. Та же Декларация о соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств — участников СНГ от 15 апреля 1994 г. в п. 3 утверждает, что “захват территории с применением силы не может быть признан, а оккупация территории государств не может использоваться для международного признания или навязывания изменения ее правового статуса”¹¹⁵.

Таким образом, правовая оценка решений высших органов государственной власти СССР и РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 г., как изначально ничтожных в силу неконституционности — остается оценкой политически назревшей, исторически справедливой и юридически обоснованной. Административное управление территорией Крымской области, которое осуществляла Украина, и суверенитет России над Крымом, который никому не передавался, — понятия абсолютно не равнозначные.

В особо сложную ситуацию попала русская военно-морская база — город Севастополь.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР № 761/2 от 29 октября 1948 г. город Севастополь был выделен в самостоятельный административно-хозяйственный центр со своим особым бюджетом и отнесен к категории городов республиканского подчинения. Этот указ в последующем не был ни отменен, ни изменен. В связи с ним Совет Министров РСФСР своим Постановлением № 1082 от 29 октября 1948 г. поручил российским министерствам, ведомствам и Крымскому облисполкому в плановых и бюджетных вопросах отделить Севастополь от Крымской области. Последнее поручение в связи с прекращением дотационного периода финансирования европейской части СССР после войны 1941 — 1945 гг. было отменено Постановлением Совета Министров РСФСР № 264 от 25 апреля 1968 г.

Следующий документ, принятый в отношении Севастополя на уровне высших органов государственной власти России, — это Постановление Верховного Совета Российской Федерации “О статусе города Севастополя” № 5359-1 от 9 июля 1993 г., подтвердившее российский федеральный статус города Севастополя в административно-территориальных границах городского округа по состоянию на декабрь 1991 г. В Постановлении давались поручения Совету Министров, Центральному банку России, Комитету Верховного Совета РФ предпринять меры по обеспечению этого статуса.

Больше никаких решений по Севастополю Россия не принимала. Отсюда следует, что, в отличие от случая с Крымом, в отношении Севастополя не было самого юридического факта передачи города от Российской Федерации к Украине. Включение Севастополя в текст Конституции Украинской ССР (ст. 77) в качестве города республиканского подчинения не имеет юридической силы с момента принятия, поскольку решение принято Украинской ССР в одностороннем порядке без принятия соответствующего решения конституционными органами власти РСФСР.

Можно вновь говорить о правовом нигилизме авторов передачи Крыма из РСФСР в состав Украины в 1954 г., не позаботившихся о формальном распространении этого решения на Севастополь. Но факт остается фактом: сделано это не было. Да и кто в то время мог предположить разделение Украины и России! В 60-е и 70-е гг., когда УССР стала явочным порядком причислять Севастополь к своей территории (фактически он как был, так и оставался в прямом подчинении союзных органов власти), о юридическом оформлении этого факта со стороны России никто и не заикнулся, понимая, что для общественного мнения это будет оскорбительным анекдотом.

В отличие от ситуации с Крымом, в неконституционном порядке переданном Украине, в вопросе о Севастополе речь не идет о предьявлении территориальных претензий со стороны России к Украине, поскольку в случае с Севастополем речь идет о правах России на территорию, находившуюся формально в пределах административно-территориальных границ РСФСР в период существования СССР.

Права России на Севастополь, даже внешне не нарушенные в 1954 г., опираются и на такой международный правовой обычай, как длительное и ненарушаемое пользование этой военно-морской базой. Ближайшими правовыми источниками, позволяющими определить передачу государственного суверенитета на территорию Севастополя (как и Крыма) в соответствии с международными нормами того времени, являются Кучук-Кайнарджийский договор от 10 июля 1774 г., Акт о присоединении Крыма и Кубани к России 1783 г. и Ясский мирный договор между Россией и Турцией от 29 декабря 1791 г.

Признание Украины после 1991 г. в качестве нового, суверенного, независимого государства вовсе не означает признания ее прав на оспариваемые территории. Франция, предоставляя независимость Коморским Островам, государству, расположенному на одноименных островах в Мозамбикском проливе, сделала изъятие для острова Маоре (Майотта, общая площадь 374 кв. км), который и ныне имеет статус территориальной единицы Франции.

Примеров защиты государствами своих анклавов и полуанклавов, важных с исторической или военно-политической точки зрения, предостаточно. Ставший британским в 1704 г. в результате войны за Испанское наследство, Гибралтар до сих пор остается одним из главных опорных пунктов морского могущества Великобритании. Все усилия испанцев вернуть город оказались безрезультатными. Эта военно-морская база Великобритании на Пиренейском полуострове, отдаленная от Африки всего на 21 км, имеет территорию площадью только 5 кв. км. И тем не менее она существует, статус Гибралтара общепризнан.

По результатам проведенного 26 июня 1994 г. опроса жителей Севастополя Севастопольский городской совет народных депутатов 23 августа 1994 г. в очередной раз обратился к президентам Б.Н.Ельцину и Л.Д.Кучме, руководителям парламентов В.Ф.Шумейко, И.П.Рыбкину и А.А.Морозу с предложением принять “государственно выверенное решение о Российском Федеральном Статусе Севастополя и окончательно решить проблемы Черноморского флота”. В подписанном руководителями Совета В.Семеновым, К.Павленко, В.Романенко и И.Куликовым обращении были указаны и основания для рассмотрения указанных проблем:

“1. Воля жителей г.Севастополя и моряков-черноморцев, 89% которых положительно ответили на вопрос о Российском его статусе;

2. Отсутствие конкретных решений по статусу города и флота;

3. Продолжающаяся финансово-экономическая блокада города;

4. Принципиально невозможное совместное базирование сил Черноморского флота и ВМС Украины;

5. Введение в город подразделений национальной гвардии Украины без согласования с городским Советом народных депутатов”.

Просьба вновь осталась без разрешения. Руководство России или не было способно или не хотело защищать своих сограждан и государственные интересы России. Продолжалась подготовка “широкомасштабного” двустороннего договора России и Украины.

Постановлением Совета Федерации России № 404-СФ от 5 декабря 1996 г. была создана парламентская комиссия по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя. Весной 1997 г. по рекомендации комиссии Совет Федерации России принял рекомендации в адрес Президента, но события развивались вопреки позиции обеих палат российского парламента. 28 мая 1997 г. в Киеве были подписаны межправительственные соглашения, по которым Севастополь как главная база Черноморского флота перестал существовать. Глава Правительства России В.С.Черномырдин поставил свою подпись под признанием Севастополя арендованной у Украины территорией. Похоронным звоном звучат слова Совместного заявления Российской Федерации и Украины, подписанного президентами Б.Н.Ельциным и Л.М.Кучмой 31 мая 1997 г.: “Отныне четко определены статус, условия и сроки пребывания Черноморского флота России на гостеприимной земле Украины... Севастополь был и навсегда останется в нашей памяти городом военной славы, воинской доблести, символом нашего братства по оружию, олицетворением дружбы русского и украинского народов”.

Сложность определения статуса отдельных территорий прежнего СССР, границ вновь создаваемых государств порождала и порождает медгосударственные проблемы в СНГ. Это вынудило, например, Н.Назарбаева в своем проекте Евразийского Союза (июнь 1994 г.) признать, что “ни унитарные, ни федеративные государства СНГ не могут быть признаны в полной мере стабильными”¹¹⁶.

Среди территорий с неопределенным статусом особое место занимают те из них, у населения которых хватило сил и политической воли пойти накануне гибели СССР на провозглашение своей самостоятельной государственности. Речь идет об Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье и Гагаузии.

Особое место среди непризнанных постсоветских государств занимает Республика Нагорный Карабах.

15.3. Непризнанные постсоветские государства

Нагорный Карабах. Площадь территории Нагорного Карабаха 4,4 тыс. кв. км. Конфликт между армянами и азербайджанцами по вопросу ее государственной принадлежности имеет свою непростую историю, которая требует отдельного исследования. Для азербайджанцев этот конфликт - защита единства и территориальной целостности своей республики, для многих армян - Отечественная война¹¹⁷.

Ограничимся несколькими штрихами, относящимися к нашей теме.

1 декабря 1989 г. Верховный Совет Армянской ССР и Национальный Совет Нагорного Карабаха приняли совместное Постановление о воссоединении Армянской ССР и Нагорного Карабаха. Заявив о своем уважении к общечеловеческим принципам самоопределения и законному стремлению двух насильственно разделенных частей армянского народа, парламент Армении признал факт самоопределения Нагорно-Карабахской автономной области, а Съезд полномочных представителей Нагорного Карабаха и избранный им Национальный совет объявил единственной законной властью в области. Было заявлено об образовании совместной комиссии для разработки практических шагов по осуществлению воссоединения Армянской ССР и Нагорного Карабаха. Президиуму Верховного Совета Армянской ССР, Совету Министров Армянской ССР и Президиуму Национального совета НКАО было поручено предпринять все вытекающие из постановления необходимые меры по осуществлению реального слияния политических, экономических и культурных структур Армянской ССР и Нагорного Карабаха в единую государственно-политическую систему.

Армянская сторона исходила из утверждения, что Карабах, как по ее мнению и Нахичевань, как территория исторического проживания армян, является “исконно армянской территорией”¹¹⁸.

Начались армяно-азербайджанские столкновения, переросшие в затяжную войну. Усилия высших органов власти СССР, а затем и мирового сообщества остановить и разрешить конфликт успеха не имели.

Совет Безопасности ООН в Резолюции № 822 от 30 апреля 1993 г., с беспокойством отметив очередную эскалацию вооруженных военных действий, и в частности вторжение местных армянских сил в Кельбаджарский район Азербайджанской Республики, подтвердив уважение суверенитета и территориальной целостности всех государств в регионе, а также нерушимость международных границ и недопустимость применения силы для приобретения территории, потребовал немедленного прекращения всех военных действий и враждебных актов в целях установления прочного прекращения огня, а также немедленного вывода всех оккупирующих сил из Кельбаджарского района и других оккупированных районов Азербайджана.

В Резолюции № 853 от 29 июля 1993 г. Совет Безопасности ООН вновь выразил свою серьезную озабоченность продолжением конфликта в нагорнокарабахском регионе Азербайджанской Республики, подтвердил суверенитет и территориальную целостность Азербайджанской Республики и потребовал вывода участвующих в конфликте оккупационных сил из оккупированных районов Азербайджанской Республики. Затем эти требования были повторены в Резолюции СБ ООН № 874 от 14 октября 1993 г. и № 884 от 11 ноября 1993 г.

Армянскими вооруженными силами продолжают контролироваться не только территория Нагорного Карабаха, но и территория нескольких прилегающих к нему административных районов Азербайджана, в том числе Агдам, Лачин, Физули, Кельбаджар, Зангелан, Кубатли, Джебраил, Шуша. Площадь только некарабахских оккупированных территорий — около 9 788 кв. км. А с учетом Нагорного Карабаха — 14 167 кв. км. До начала конфликта на этой территории проживало в благополучии и мире 837 тыс. человек, преимущественно азербайджанцев и армян.

Урегулирование карабахского конфликта возможно только через:

прекращение армянской оккупации территории Азербайджана;

признание над территорией Нагорного Карабаха суверенитета Азербайджанской Республики;

наделение Нагорного Карабаха самой широкой автономией, вплоть до предоставления проживающим там жителям возможности с сохранением азербайджанского гражданства приобретать и армянское.

Южная Осетия (территория площадью 3,9 тыс. кв. км). В результате государственно-территориальных экспериментов периода СССР осетинский этнос оказался разделенным между двумя республиками — РСФСР и Грузией. Разрушение Советского Союза означало разделение осетинского народа между двумя государствами и закрепление за осетинами статуса разделенной нации.

10 ноября 1989 г. область была преобразована в автономную республику в составе Грузинской ССР. Однако Верховный Совет аннулировал решение Цхинвали, а результатом раздумий в грузинской столице стало направление в Южную Осетию грузинских войсковых подразделений и начало вооруженного конфликта. 20 сентября 1990 г. Южная Осетия объявила себя суверенной республикой в составе СССР.

Однако после победы на выборах в парламент Грузии в декабре 1990 г. блока “Круглый стол — Свободная Грузия” и прихода к власти в Тбилиси З.Гамсахурдиа 11 декабря 1990 г. Верховный Совет Грузии отменил автономный статус Южной Осетии и принял закон об упразднении Юго-Осетинской автономной области. С тех пор в официальных грузинских документах Южная Осетия именуется на иначе, как “Цхинвальский регион”, а против южных осетин был развернут геноцид, унесший тысячи жизней.

19 января 1992 г. состоялся референдум, на котором более 90% населения Южной Осетии высказалось за независимость республики от Грузии. Компромиссная позиция руководства Южной Осетии заключается в установлении между Ю.Осетией и Грузией договорных отношений.

Конфликт был юридически заморожен подписанием 24 июня 1992 г. в г. Сочи Соглашения о принципах разрешения грузино-осетинского конфликта, под которым стоят подписи президентов России и Грузии Б.Ельцина и Э.Шеварднадзе, а также представителей Северной и Южной Осетий. Конституция Грузии, принятая 24 августа 1995 г., не определяет правовых статусов Абхазии и Южной Осетии.

События 1990—1993 гг. доказали право осетинского народа на воссоединение и благополучную жизнь в составе России. В правовом и историческом отношении проблема статуса территории Южной Осетии во многом аналогична абхазской.

Приднестровская Молдавская Республика. Глубокий кризис центральной власти СССР в 1989 — 1990 гг., подтолкнувший правящие круги Молдавской ССР как к внутренней культурной румынизации, так и к реальной подготовке государственного присоединения к Румынии, расколол молдавское общество. В государственно-территориальном плане это привело к провозглашению на территории Молдавии трех республик: Республики Молдовы, Приднестровской Молдавской Республики (ПМР) и Гагаузской Республики.

Приднестровская Молдавская Республика была провозглашена как новое государство 2 сентября 1990 г. Ее территория включила Григориопольский, Дубоссарский, Каменский, Рыбницкий и Слободзейский районы Молдавии, а также территорию города Бендеры с общей численностью населения ПМР в 717,4 тыс. чел. (на 1 января 1993 г.). После нескольких вооруженных попыток руководства Молдовы взять территорию Приднестровья под свой контроль, переросших летом 1992 г. в полномасштабные боевые действия с применением Вооруженных сил, начался трудный процесс поиска политических решений.

Культурно-нравственным и историческим обоснованием отделения ПМР от Молдовы был прежде всего тот факт, что до присоединения Бессарабии к СССР в 1940 г. и образования Молдавской ССР территория Приднестровского Левобережья составляла часть территории Молдавской Автономной ССР в составе Украины. С созданием Молдавской ССР часть территории прежней автономной республики отошла в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 ноября 1940 г. к Украинской ССР, а часть (практически — территория нынешней ПМР) — к Молдавской ССР.

Особенностью правового режима территории ПМР являются значительное ограничение (почти отсутствие) влияния правовой системы Молдовы и действие на территории Левобережья Приднестровья законов СССР и преломленных через акты органов ПМР законов Российской Федерации (без какой бы то ни было официальной инициативы России).

8 мая 1997 г. в Москве президенты Молдовы и ПМР в присутствии руководителей России и Украины как государств-гарантов и Действующего Председателя ОБСЕ подписали меморандум об основах нормализации отношений между Республикой Молдовой и Приднестровьем. При сохранении статус-кво в государственно-территориальном устройстве двух молдавских республик, под давлением России Стороны согласились строить свои отношения в рамках общего государства в границах Молдавской ССР на январь 1990 г. (п. 11 Меморандума).

Гагаузская Республика. Одновременно с ПМР на территории прежней Молдавской ССР была провозглашена Гагаузская Республика (столица — п. Комрат). Ее создание определялось стремлением малочисленной этнической группы — гагаузов — недопустить включения занимаемой ими территории в состав Румынского государства. Отсутствие соприкосновения с территорией ПМР, худшие естественные границы и меньшие экономический и оборонный потенциалы Гагаузии изначально делали ее уязвимей, что позволило руководству Молдовы через механизм политического и экономического давления добиться согласия гагаузов на определенную автономию в составе Республики Молдовы. При этом за Гагаузией закреплено право на самоопределение в случае потери Республикой Молдовой своей государственности (иными словами — при присоединении Молдовы к Румынии).

При этом следует четко осознавать статус территории Северной Буковины. С точки зрения международного права, определение “оккупация” относительно северной части Буковины может быть применимо только к вступлению на ее территорию румынских войск и в 1918 и в 1941 гг. Не только советские исследователи, но, например, и западногерманский правовед Г.Вебер справедливо подчеркнул то обстоятельство, что передаче северной части Буковины Румынией Советскому Союзу не предшествовал односторонний акт со стороны СССР, а состоялся двусторонний обмен нотами. Поскольку советская сторона “давала румынским государственным деятелям возможность свободного волеизъявления”, то разговоры о “возможной аннексии излишни”¹¹⁹.

Республика Абхазия (Территория площадью 8,6 тыс. кв. км). Проблема государственной принадлежности территории Абхазии требует определенного исторического экскурса, который ярко демонстрирует и практику советской политики национально-государственного устройства.

Абхазское княжество вступило под покровительство Российской империи в феврале 1810 г. как самостоятельная государственная единица, независимо от царств и княжеств Восточной и Западной Грузии. Одна из отличительных черт Абхазского княжества заключалась в том, что после присоединения к России оно не утратило государственности и суверенного контроля над своей территорией. С 1810 по 1864 г. на территории Абхазского княжества сохранялось “автономное управление”, просуществовавшее дольше других на Кавказе. С 1864 по 1917 г. Абхазия (“Сухумский военный отдел”, “Сухумский округ”) была подчинена царской администрации на Кавказе.

После распада в XIII в. “царства абхазов и картвелов” “общегрузинское единство” проявило себя лишь в ХХ в. Грузия в границах Грузинской ССР — результат усилий российских и советских администраторов, распространивших этот русифицированный вариант ирано-тюркского названия Гюрджистан (“страна волков”), охватывавшего еще в начале XIX в. только район Тифлиса, на территорию множества самостоятельных царств и княжеств (Картлия, Кахетия, Имеретия, Мегрелия и т.д.), сначала объединенных в Тифлисскую и Кутаисскую губернии и лишь после Октябрьской революции, наконец, переименованных в Грузию.

Первый раз это произошло с помощью германских штыков в 1918 г., когда и Абхазия, и район Сочи — Туапсе как “исконные грузинские земли” были силой оружия включены в Грузинскую Демократическую Республику.

В 1920 г. при заключении мирного договора с РСФСР Грузинская Демократическая Республика, возникновение которой зафиксировал “Акт независимости Грузии”, обнародованный 26 мая 1918 г. в г.Тифлисе (Тбилиси), попыталась включить Абхазию в состав своей государственной территории. Ст. 3 этого договора восстанавливалась территория Абхазии и определялась ее граница по реке Псоу. Позднее в ходе гражданской войны граница Абхазии с Россией отодвинулась от реки Псоу, и Пиленковская волость вошла в состав РСФСР. В 1922 г. ЦИК и СНК Абхазии ходатайствовали перед Правительством РСФСР о восстановлении границы. 30 августа 1925 г. ЦИК СССР принял решение о включении Пиленковской волости в состав Абхазии, но только в 1929 г. район Гантиади (ныне Цандрипш) и Ермоловка (затем Леселидзе, ныне Гечрипш) были приобщены к территории Абхазии, и тем самым сформировалась административная граница современной России с Абхазией.

Грузинская Демократическая Республика перестала существовать в феврале 1921 г., вместо нее 18 февраля 1921 г. Революционный комитет Грузии в своем воззвании провозгласил Грузию Советской Социалистической Республикой. 31 марта 1921 г. Абхазия была провозглашена независимой республикой: “независимой”, ибо около года была независима как от Советской России, так и от Советской Грузии. Ревком ССР Грузии 21 мая 1921 г. издал декларацию о независимости ССР Абхазии. Однако в декабре 1921 г. Абхазия под давлением Кавбюро РКП(б), принявшего постановление: “1. Считать экономически и политически нецелесообразным существование независимой Абхазии. 2. Предложить тов. Эшба представить окончательное заключение о вхождении Абхазии в состав федерации Грузии на договорных началах или на началах автономной области — в РСФСР”, подписывает “особый союзный договор” с Грузией. Ратифицированный в феврале 1922 г., он зафиксировал равноправие двух республик.

Характер межгосударственных отношений Абхазии и Грузии нашел свое отражение в Конституции ССР Абхазии 1925 г. и Конституции Грузинской ССР 1927 г., в ст. 2 которой подчеркивается, что Грузинская ССР является государством, строящимся на федеративных началах.

До 1931 г. ССР Абхазия называлась “договорной” республикой. Под нажимом Сталина договорная ССР Абхазия была преобразована в автономную республику (Абхазская АССР) и 19 февраля 1931 г. решением VI Всегрузинского Съезда Советов включена в состав Грузинской ССР.

Вопрос о выходе Абхазии из Грузии ставился задолго до “перестройки”: в 1957, 1967, 1978 гг. абхазская интеллигенция обращалась в центральные органы власти, ходатайствуя о переходе Абхазской АССР под юрисдикцию РСФСР, а начиная с 1988 г. — о возвращении Абхазии статуса союзной республики. Конфликт разгорелся после принятия в 1989 — 1990 гг. грузинским парламентом постановлений, признающих все договоры грузинского правительства, заключенные после февраля 1921 г., в том числе Союзный договор 1922 г. и договор о Закавказской федерации, которые служили юридическим обоснованием существования автономий в Грузии, недействительными. 25 августа 1990 г. Абхазия принимает Декларацию о суверенитете.

Пришедший в 1992 г. к власти в Грузии в результате вооруженного переворота Военный совет во главе с Э.Шеварднадзе принял решение об отмене Конституции Грузинской ССР 1978 г. и о переходе Республики Грузия к Конституции Грузинской Демократической Республики 1921 г., в которой Абхазская АССР как субъект государственно-правовых отношений даже не упоминается. Именно в ответ на это 23 июля 1992 г. Верховный Совет Абхазии принимает решение о восстановлении действия на территории Абхазии Конституции республики 1925 г.

12 августа 1992 г. Государственный совет Грузии признал политику, провозглашенную в Манифесте великого примирения, принятом 4 августа 1992 г. в день вступления Грузии в ООН, ошибочной и принял решение о походе в Западную Грузию для “борьбы с бандитизмом и охраны железных дорог”. 14 августа грузинские войска вступили на территорию Абхазии, началась жестокая братоубийственная война, которая закончилось военной победой абхазской стороны 30 сентября 1993 г.

В ходе переговоров по урегулированию абхазо-грузинского конфликта сторонам не удалось достигнуть согласия. Грузинская сторона готова предоставить Абхазии “самую широкую автономию в рамках единого грузинского государства”, абхазская — допускает возможность создания конфедерации, в которую Абхазия могла бы войти как самостоятельное государство на основе договора с Грузией. В качестве возможного компромисса Грузия уже не отвергает и возможность устройства страны по федеративному признаку, субъектами которой выступят исторические земли: Кахетия, Имеретия, Картли, Аджария и др. В этой федерации грузинским политикам видится и место Абхазии, но с большими, чем у других субъектов, правами.

Вариантом, который действительно позволил бы вывести проблему из ситуации тупика, является установление на территории Абхазии режима кондоминиума, при котором принципиальные вопросы существования этого государства подлежали бы разрешению неким специальным органом, состоящим из представителей России, Грузии и собственно Абхазии, в то время как вопросы непосредственного управления были бы отнесены к ведению местных властей.

Формально, как и предшествующие два столетия, Абхазия является органической частью российского пространства, что подчеркивается не только оголтелостью пока безуспешного насильственного отторжения Абхазии от России в последние семь лет, но и тем, что Абхазия по-прежнему продолжает оставаться в правовом (законодательство на основе российского, северо-кавказская государственная символика и др.), информационном (телевидение, радио и пресса на русском языке), образовательном (абхазская письменность на основе русской графики, преподавание в школах и вузах на русском языке, учебники из России и др.), экономическом (сельскохозяйственная и промышленная продукция, туристический бизнес ориентированы на спрос российского потребителя, российский рубль), культурном (большинство специалистов получили образование в России, двуязычность театров, осуществления церковных служб), научном (научно-исследовательские учреждения республики были образованы в рамках единой системы научных учреждений страны и укомплектованы русскими и российскоориентированными специалистами) и ином пространстве России.

Заключение

Размышляя о современном государственно-территориальном развитии континентов, трудно отрешиться от традиционного для русского человека европоцентризма. Европоцентристская модель нашего понимания цивилизаций основывается на триаде понятий: Европа — Культура — Прогресс. При всей спорности подобного понимания, европоцентризм для русского человека вполне естественен, учитывая то обстоятельство, что Россия не только занимает восточную часть Европы, но и объективно живет в системе европейских понятий и категорий.

Рассматривая Россию, необходимо прежде всего осознать различие между Русским, Российским государством и Русской, Российской государственностью. Это различие заключается в том, что если Российское государство как и любое другое — явление статическое, сиюминутное, как всякая система институтов и признаков, существующая на данный конкретный момент, то Российская государственность — это континиум, продолжение, это разворачивающийся во времени и пространстве процесс самовыражения полиэтнического народа, создавшего своеобразную Русскую цивилизацию. В этом смысле и следует понимать Е.Ф.Морозова, определяющего Россию как геополитический процесс, развивающийся в Евразии¹. Смена режимов и конкретных государственных форм есть история государственности. В период войн народ защищает не столько государство, сколько свою государственность. Разрушение, распад, гибель государства еще не означает прекращения государственной истории народа. До тех пор, пока сохраняется идея государственности, ее концепция, ее внутренняя привлекательность и сила.

Направленность, например, Версальской системы против Российской государственности сказалась прежде всего на том, что ст.ст. 116 и 117 Версальского мирного договора 1919 г. предписали Германии не только считать отмененными Брест-Литовский и другие договоры с “максималистским правительством в России” (это можно было бы еще толковать как заботу о восстановлении на территории России легитимной дореволюционной власти), но и “уважать как постоянную и неотчуждаемую независимость всех территорий, входивших в состав бывшей Российской империи к 1 августа 1914 г.”. А это было уже разрушением и единого государства и общей государственности.

Государственность предполагает стремление к созданию государства, а значит и к обретению территории. Понятие территории было центральным в политической доктрине украинского мыслителя начала ХХ в. В.Липинского, который полагал, что “осознание” своей территории и стремление иметь на ней свое государство является определяющим фактором настоящего национального движения. Если национализм и социализм были, по его мнению, идеологией “громады”, “чувством людей одного класса, одной веры, даже если они живут на другой территории”, то только территориальная идеология способна стать определяющим элементом построения государственности².

Именно с позиции территориального сознания О.Р.Ширгазин ставит вопрос о минимальном территориальном объекте геополитики, выдвигая в этом качестве не только национальные государства, но и административные образования, имеющие политический статус³. И именно поэтому прав А.Дугин в утверждении, что геополитика — это мировоззрение⁴.

Территориальное сознание включает в себя, в частности, и процесс самоотождествления людей с территориями, что ведет к их борьбе за право определять границы этих территорий. Не случайно последний труд одного из крупнейших французских историков ХХ в. Ф.Броделя называется “Что такое Франция?”, а начинается этот труд с книги “Пространство и история”⁵. В предисловии Ф.Бродель отметил, что попытался выявить в своей работе многоликие, перепутанные, трудноуловимые узы, связующие историю Франции с территорией, которая “сплачивает эту страну, служит ей основанием и определенным образом (хотя, разумеется, и далеко не полностью) ее объясняет”⁶.

Самоотождествление этноса и территории ярко проявилось в карабахском конфликте, когда и азербайджанцы и армяне стали значительную часть своей самоидентичности выводить из принадлежности территории Нагорного Карабаха. И речь пошла не только о территории Карабаха. Как пример своей национальной трагедии армянские политики и исследователи приводят Московский договор между РСФСР и Турцией от 16 марта 1921 г. Этим договором 24 920 кв. верст территории бывшей Российской империи (Карский, Ардаганский, Кагызманский и Артвинский округа, Южная часть Батумского округа, Сурмалинский уезд Эриванской губернии) перешли под суверенитет Турции. Причем Сурмалинский уезд (3241 кв. версты) никогда ранее не входил в состав Османской империи⁷.

Как уже говорилось, пространственный показатель был и остается главным для выявления империи. К концу ХХ в. можно говорить о трех устойчивых империях (Соединенные Штаты Америки, Китайская Народная Республика, Республика Индия), поскольку Британское Содружество и подобные ему объединения государств (например, СНГ) не обладают государствообразующими признаками (существует только единая территория, но или единой власти, или единого народа нет). XXI век будет веком империй. Не в смысле монархической формы правления государств, а в контексте государственно-территориального развития.

Этот контекст позволяет говорить о происходящем возрождении Российской империи, складывающейся на базе Российской Федерации, и о формировании империи Европейской.

Объединительные процессы, происходящие на просторах Европы и прежнего Советского Союза, все новые и новые опыты создания надгосударственных органов власти, как и нарастание аналогичных функций в системе ООН, — все это свидетельствует о реальном движении человечества к высокоинтегрированному обществу всеобщего процветания. Попытки же унифицировать этот процесс терпели и терпят провал за провалом: нельзя обгонять объективные закономерности развития на поворотах истории.

Завершая размышления о правовом, политическом и духовном понимании территории государства, хотелось бы подчеркнуть несколько актуальных на сегодняшний день выводов.

1. Территория государства объективно выступает как пространство самоопределения народа, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет.

2. Одной из основ становления и развития Русской цивилизации было осознание территории государства как расширяющегося пространства. Во многом это определяется межнациональными отношениями в России, которые исторически носят равноправный и равнодостойный характер. Уникальность Русской цивилизации заключается прежде всего в том, что развитие восточнославянских этносов гарантировало одновременно и развитие других проживавших в России этносов, сохраняло их культурно-национальную самобытность. Непременным условием сохранения и развития всех этносов России, связанных общей исторической судьбой, является политика национального единства, а в перспективе — укрепление и развитие наднационального русского суперэтноса.

3. Территория государства является не только пространством его существования, но и основным воплощением представлений народа о своем государстве, своем Отечестве. Российская Федерация после 1991 года — исторический стержень великого государства, объективно притягивающий к себе его осколки. Воссоздание процветающего единого государства на базе объединения для начала России и Белоруссии — надежда всего многонационального разделенного народа.

4. Говоря о правовом титуле власти с точки зрения современного международного права, следует констатировать, что территория государства представляет собой материальное выражение верховенства и независимости населяющего ее народа. Именно народ — хозяин своей территории, и только он обладает высшим правом распоряжаться ею. Если в предыдущие эпохи, в том числе в Советском Союзе, было иначе, — это не значит, что так должно быть впредь. Любые территориальные изменения, прежде всего территориальные уступки, требуют выявления воли народа на различного рода референдумах.

5. Современные особые правовые режимы государственной территории различаются уровнем обеспечения гражданских прав и свобод, выступая в качестве защиты общества в период внешней или внутренней опасности. Принятие обществом мер против саморазрушения как на всей территории государства, так и на ее части — прямая обязанность органов государственной власти. Ограничения прав и свобод во имя целостности государственной территории оправданны и необходимы.

6. Развитие институтов международных территорий, территорий со смешанным правовым режимом и территорий с переходным правовым режимом призвано обеспечить самосовершенствование мирового сообщества, предотвратить попытки насильственным путем решать споры о территориальном верховенстве. Вопрос о территориях с неопределенным статусом (Крым, Приднестровье и др.) требует не правовых, а политических решений.

7. В вопросах распоряжения своей территорией государство ограничено интересами своего народа, который только и правомочен принимать окончательное решение. Любой этнос, проживающий на государственной территории, имеет право на культурно-национальное самоопределение (развитие), ограниченное лишь общими интересами народа соответствующего государства. Никакое национальное (этническое) самоопределение не вправе перечеркивать такой общий интерес, как безусловное сохранение неприкосновенности и целостности территории государства.

8. Защита национальных интересов государств на ближних и дальних подступах к естественным границам их территории останется смыслом внешнеполитической деятельности всех государств мира, условием устойчивого баланса разнонаправленных сил в международных отношениях.

СП И С О К

(использованных источников и литературы)

I. Документы и нормативно-правовые акты

Конституция Российской Федерации. - М.: Юрид.лит., 1993. - 96 с.

Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики.- М.: Советская Россия.- 1991.- 64 с.

Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России.- М.: Известия, 1992. - 112 с.

Федеративный Договор // Российская газета. - 1992 . - 16 мая.

Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1990.- N 2.- Cт. 22.

Декларация о соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств - участников СНГ от 15 апреля 1994 года //Бюллетень международных договоров. 1994, июль. № 7. С. 9-10.

Декларация прав и свобод человека и гражданина // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - N 52.- Ст. 1865.

Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень № 70 (212) от 15 января 1997 года. М.: Издание Государственной Думы, 1997. 63 с.

Действующее международное право. В 3 т. Составители Ю.М.Колосов и Э.С.Кривчикова. Т.1. М.: изд. Моск. независ. института международн. права, 1996. 864 с. Т.2. М.: изд. Моск. независ. института международн. права, 1997. 832 с. Т.3. М.: изд. Моск. независ. института международн. права, 1997. 832 с.

Закон РСФСР о гражданстве РСФСР // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.- 1992.- N 6.- Ст. 243.

Закон Российской Федерации об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации // Российская газета. - 1992. - 8 сентября.

Закон РСФСР о Конституционном Суде РСФСР // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1991.- N 20.- Ст. 621.

История Советской Конституции (в документах). 1917-1956. Под общ. ред. С.С.Студеникина. М.: гос. изд-во юридической литературы, 1957. 1046 с.

Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР. Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.1990.- N 22.- Ст. 260.

О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР. Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.1990.- N 21.- Cт. 237.

Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР о Федеративном договоре // Народный депутат. - 1990. - N 12. - С. 30.

Постановление Съезда народных депутатов РСФСР о разграничении функций управления организациями на территории РСФСР // Народный депутат. - 1990. - N 9. - С. 25-26.

Федеральный Конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации // Сборник федеральных конституционных законов и федеральных законов. Выпуск 1. - М.: Известия, 1995. - С. 3-39.

Российская Федерация. Президент ( 1991 - ; Б.Н.Ельцин). Об обеспечении внешнеэкономических условий для развития Калининградской области: Указ Президента Российской Федерации N 1625 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - N 52. - Ст. 3142.

Российская Федерация. Президент ( 1991 - ; Б.Н.Ельцин) О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2288 // Конституционное совещание. - 1994. - N 4. - C. 131.

Российская Федерация. Президент ( 1991 - ; Б.Н.Ельцин) Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР: Указ Президента РСФСР от 20 августа 1991 г. // Российская газета. - 1991. - 23 августа.

Российская Федерация. Президент ( 1991 - ; Б.Н.Ельцин) Об основных началах государственной власти в субъектах Российской Федерации. Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы: Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. N 1723 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - N 43. - Ст. 4089.

Российская Федерация. Президент ( 1991 - ; Б.Н.Ельцин). О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации N 1400 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - N 39. - Ст. 3597.

Российская Федерация. Государственная Дума. О политическом урегулировании отношений федеральных органов власти с органами власти Чеченской Республики: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. - 1994. - N 3. - Ст. 155.

Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан // Российская газета. - 1994. - 17 февраля.

Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик.- М.: Юридич.лит., 1990.- 48 с.

Договор об образовании СССР // История Советской Конституции в документах. 1917-1956. - М.: Госюриздат, 1957. - С. 394-398.

Закон СССР об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - N 16. - Ст.270.

Закон СССР о разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990 N 19. - Ст.329.

Алма-Атинская Декларация // Известия. - 1991. - 24 декабря.

Договор об экономическом сообществе.- Известия 1991. - 5 октября.

О соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств - участников Содружества Независимых Государств : Декларация СНГ от 15 апр. 1994 г., Москва // Дипломат. вестн.- 1994.- N 9-10.- С.38-39.

Протокол к соглашению о создании Содружества Независимых Государств, подписанному 8 декабря 1991 г. в г. Минске Республикой Беларусь, РСФСР, Украиной // Известия. - 1991. - 23 декабря.

Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938-1975. В 4 т. Т. 1. М.: “Известия советов депутатов трудящихся СССР”, 1975. -718 с.

Соглашение о координационных институтах СНГ // Известия. - 1991. - 23 декабря.

Устав Содружества Независимых Государств // Российская газета. - 1993. - 12 февраля.

Устав Организации Объединенных Наций. /Действующее международное право. В 3 т. Составители Ю.М.Колосов и Э.С.Кривчикова. Т.1. М.: изд. Моск. независимого института международного права, 1996. - 864 с.

Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 года. / Международное право в документах. М. 1982. с. 6.

Комментарий к Конституции Республики Бурятия. Улан-Удэ: Бурятское кн. изд., 1996. 175 с.

Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Изд-во БЕК, 1994. - 458 с.

Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей редакцией Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. - М.: Юрид.лит., 1994. - 624 с.

Конституции и декларации о государственном суверенитете государств - участников СНГ и стран Балтии : Материалы участника междунар.конф., 26-27 апр. 1994 г.. - М., 1994. - 288 с.

Международное право в документах: Учебное пособие/ Сост. Н.Т.Блатова.- М.: Юрид.лит., 1982. - 856 с.

Международное публичное право. Сборник документов. /Сост. К.А.Бекяшев и А.Г.Ходаков. Т. 1. М.: Изд-во БЕК, 1996. - 570 с. Т. 2. М.: Изд-во БЕК, 1996. - 539 с.

Новые конституции стран СНГ и Балтии. Сборник документов. М.: Манускрипт, 1994.- 654 с.

Первый Съезд народных депутатов РСФСР, 16 мая - 22 июня 1990 г.: Стеногр. отчет: В 6 т. Т. 4. М.:Республика, 1993. 495 с.

Постановление СНК РСФСР “Об общих экономических и юридических условиях концессий” // Декреты Советской власти. Т. XI. Октябрь - ноябрь 1920. М.: изд. политич. литературы, 1983. С. 251-253.

Сборник законодательных актов РСФСР о государственном суверенитете, Союзном договоре и референдуме - с комментариями. - М.: Сов. Россия, 1991. - 64 с.

Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. - М.: Юрид. лит., 1984. - 832 с.

II. Политические документы

Российская Федерация. Президент (1991 - ; Б.Н.Ельцин). Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики). - М., 1994.- 109 с.

Российская Федерация. Президент (1991 - ; Б.Н.Ельцин). Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1995. - 104 с.

Российская Федерация. Президент (1991 - ; Б.Н.Ельцин). О российской государственности и новой Конституции России". Доклад Президента Российской Федерации на открытии Конституционного совещания ( 5 июня 1993 г.) / Конституционное совещание информационный бюллетень N 1. С.12-21.

Российская Федерация. Президент (1991 - ; Б.Н.Ельцин). Съезд народных депутатов Российской Федерации (7; 1992; Москва). Заявление Президента Российской Федерации, Съезда народных депутатов Российской Федерации N 4077-1 от 11 декабря 1992 года // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - N 52. - Ст. 3055.

Российская Федерация. Президент (1991 - ; Б.Н.Ельцин). Съезд народных депутатов Российской Федерации (5; 1991; Москва). Правовую преграду хаосу и распаду. Выступление Президента Российской Федерации // Российская газета. - 1991. - 5 ноября.

Российская Федерация. Государственная Дума. Выводы и рекомендации Комитета Государственной Думы ФС РФ по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками по итогам научно-практической конференции и парламентских слушаний " положении соотечественников за рубежом".- Дума.- 1995.- N 1 (69).

Российская Федерация. Государственная Дума. Выводы и рекомендации Комитета Государственной Думы ФС РФ по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками по итогам парламентских слушаний " возниковении Содружества Независимых Государств, его нынешнем состоянии и перспективах развития.- Дума.- 1995.- N 1 (69).

Российская Федерация. Государственная Дума.Единая конституционнная система Российской Федерации / Ком. Гос. Думы по делам Федерации и регион. политике. - М.: Государственная Дума: Республика, 1994. - 143 с.

О резолюции Балтийской Ассамблеи по Калининградской области: Заявление Совета Федерации Рос. Федерации N 266-1 СФ от 17 нояб. 1994 г // Собр. законодательства Рос. Федерации .- 1994.- N 31.- Ст. 4427.

О резолюции Балтийской Ассамблеи по Калининградской области : Заявление Гос. Думы Рос. Федерации от 18 нояб. 1994 г : Принято Постановлением Гос. Думы Рос. Федерации N 340-1 ГД от 18 нояб. 1994 г // Собр. законодательства Рос. Федерации .- 1994.- N 31.- Ст. 4438.

Совет Федерации. Заседание девятое, 26-28 июля 1994 года. Стенографический отчет. М.: Издание Совета Федерации, 1996. - 447 с.

Совет Федерации. Заседание шестнадцатое, 7-10 февраля 1995 года. Стенографический отчет. М.: Издание Совета Федерации, 1996. - 589 с.

Тыва. Президент. Вместе с Россией, конституционно правовым путем : Доклад Президента Респ. Тыва Ш.Д. ООржака от 10 окт. 1994 г., на торжеств. заседании // Тув. правда.- 1994.- 11 окт.

Устав о предупреждении и пресечении преступлений. Прил.I к ст. 1 //Свод Законов Российской империи. Т.XIV. Спб., 1890.

III. Специальная литература. Книги, монографии, сборники

Абдулатипов Р.Г. и др. Федерализм в истории России : В 2 т. /Абдулатипов Р.Г. и др. Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. - М.: Республика, 1992. - 796 с.

Аверинцев С.С. Крещение Руси и путь русской культуры//Русское зарубежье в год тысячелетия крещения Руси:Сборник.- М.: Столица, 1991. - С.52-60.

Александренко Г.В. Буржуазный федерализм (Критический анализ буржуазных федераций и буржуазных теорий федерализма).- Киев.: Изд. АН УССР, 1962. - 355 с.

Алекперов В.Ю. Вертикально интегрированные нефтяные компании России. М.: АО РИТЭК, 1996. 294 с.

Алексеев Н.Н. С. Русский народ и государство. М.: Аграф, 1998. 640 с.

Алексеев С.С. Общая теория права. в 2 т. М.: Юрид. лит-ра, 1981 - 1982.- 2 т.

Алексеев С.С. Государство и право. М.: 1994.

Алинин С.Ф., Антонов Б.Г., Ицков А.Н. Гибель Джонстауна - преступление ЦРУ. М.: Юрид. лит., 1987.- 224 с.

Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей: Избр.ст.: С прилож. документов: Декларация независимости. Статьи Конфедерации. Конституция США / Пер., примеч. и вступ.заметка Г.Фрейдин; Ред. Валерий и Лиза Чалидзе. - М., 1990. - 327 с.

Андреевский И. Русское государственное право. - СПб.: Изд. Вольфа. - Т.1.- 1866. - 496 с.

Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. Учебник для вузов. М.: Изд. группа ФОРУМ - ИНТРА-М, 1998. 488 с.

Антарктида //Большой энциклопедический словарь. В 2 т. Т. 1. М.: "Сов.энциклопедия", 1991. С.59.

Аристотель. Афинская полития. Государственное устройство афинян. Второе издание. Перевод и примечания проф. С.И. Радцига -М.: Гос соц.-эк.изд-во.- 1937.

Аристотель. Сочинения в 4-х т.- М.: Мысль.- 1983. - 4 т.

Артхашастра, или наука политики/ Пер. с санскрита. Изд. В.И.Кальянова. М.: НИЦ"Ладомир";Наука,1993. -793 с.

Бандера С. З москалями нема спiльноi мови //Державнiсть. 1992. № 4. С. 42

Бараташвили Д.И. Принцип суверенного равенства государств в международном праве.- М.: Наука, 1978. - 118 с.

Барсегов Ю.Г. Территория в международном праве. М.: 1958. 210 с.

Барсенков А.С. Русский народ в XX столетии: меняющаяся роль в национальной политике, новые пути // Русский народ: историческая судьба в XX веке. М., 1993.

Басу Дурга Дас. Основы конституционного права Индии: Пер. с англ. /Под общ. ред. М.М.Сайфулина. М.: Прогресс, 1986. 664 с.

Безуглов А.А. Суверенитет советского народа.- М.: Юрид.лит., 1975. - 199 с.

Березовский Ц. Некоторые проблемы территориального верховенства / Под ред. и с предисл. Г.И.Тункина.- М.: Изд. иностр.лит., 1961. - 203 с.

Бжезинский З. Большой провал. Рождение и смерть коммунизма в двадцатом веке. Пер. с англ. New York: Liberty publishing house, 1989. -242 с.

Бромлей Ю.В. Национальные процессы в СССР: в поисках новых подходов. - М.: Наука, 1988. - 207 с.

Бродель Ф. Что такое Франция? Кн. первая: Пространство и история. Пер. с фр. М.: Изд-во им. Сабашниковых, 1994. - 405 с.

Броунли Я. Международное право (в двух книгах). Пер. с англ. Кн. 1. М.: Прогресс, 1977. 535 с. Кн. 2. М.: Прогресс, 1977. 510 с.

Бутаков А.В. Нормативный структурализм и современное Российское государство. Методологическое исследование. - Омск: изд. Омского госуниверситета, 1996. - 209 с.

Василенко В.А. Основы теории международного права. - Киев, 1988.с.

Васильев А.М. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий теории права". - М., 1976.- 264 с.

Вико Дж. Основания Новой науки об общей природе наций: Пер. с итал. М.-Киев: “REFL-book”- “ИСА”, 1994 - 656 с.

Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Изд. 4. СПб-Киев: 1905. 694 с.

Вознесенский Н.А. Избранные произведения. 1931-1947. М.: Политиздат, 1979. 606 с.

Волова Л.И. Принцип территориальной целостности и неприкосновенности в современном международном праве. М.: изд. Ростовского университета, 1981. 192 с.

Воробьев Н.Ф. О содержании нового Союзного договора // Новый Союзный договор: поиски решений. - М.: ИГПАН СССР, 1990. - С. 116-125.

Вышинский А.Я. Вопросы теории государства и права. - М., Гос. изд-во юрид. лит., 1949. - 420 с.

Гегель Г.В.Ф. Философия права.- М., Мысль, 1990.- 525 с.

Гегель. Соч. Т. VII. М.-Л.: 1934. С. 267-268..

Гейден Г. Критика немецкой геополитики/ Пер. с нем. - М.:изд. иностр. лит-ры, 1960. -307 с.

Гессен В.М. Основы конституционного права. Изд.2-е П.,Право, 1918. - с.

Гессен В.М. О правовом государстве. С-Пб., 1899. - с.

Гоббс Т. Левиафан или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. - М., Соцэкгиз, 1936.

Год планеты: Политика. Экономика. Бизнес. Банки. Культура. Вып. 1995 г. /РАН, Ин-т мировой экономики и международных отношений; Гл. ред. О.Н.Быков. - М.: Республика, 1995. 512 с.

Государственное право Германии. Сокр. пер. с нем. В 2 т. Т. 1. М.: ИГП РАН, 1994. 312 с.

Грамши А. Избранные произведения. В 3 т. Т.3. Тюремные тетради. /Пер. с итал. М.: изд. иностр. литературы, 1959. -565 с.

Градовский А.Д. Государственное право важнейших европейских держав / Под ред. Н.М.Коркунова. - СПб., - 1895. - 528 с.

Гроций Г. О праве войны и мира: Реприн с изд. 1956г. - М.: Ладомир, 1994. - 868 с.

Гумилев Л.Н. Этносфера: История людей и история природы. М.:Экопрос,1993.544 с.

Гумилев Л.Н. От Руси к России: очерки этнической истории. /Послесл. С.Б.Лаврова. - М.:Экопрос, 1992, 1992. - 336 с.

Додонов В.Н., Каминская Е.В., Румянцев О.Г. Словарь гражданского права /Под общей ред. В.В.Залесского. М.: ИНФРА-М, 1997. 304 с.

Додонов В.Н., Панов В.П., Румянцев О.Г. Международное право. Словарь-справочник /Под общей ред. В.Н.Трофимова. М.: ИНФРА-М, 1997. -368 с.

Демократизация советского общества / Керимов Д.А., Мальцев Г.В., Ильинский И.П. - М.: Мысль, 1989. - 332 с.

Дугин А. Основы геополитики. Геополитическое будущее России. М.: Арктогея, 1997. - 608 с.

Дынкин А. Наука, техника и национальные цели России // Год планеты: Политика. Экономика. Бизнес. Банки. Культура. Вып. 1995 г. /РАН, Ин-т мировой экономики и международных отношений; Гл. ред. О.Н.Быков. - М.: Республика, 1995. С. 145-150.

Дюги Л. Конституционное право: общая теория государства.- М., 1908. - 698 с.

Еллинек Г. Общее учение о государстве.- С-Пб, 1908.

Железнов Б.П. Компетенция РСФСР и ее субъектов. - Казань: Изд. Казан. ун-та, 1974. - 128 с.

Жуков В.И. Социальное развитие и развитие цивилизации: диалектика зависимости. М.:"Союз", 1996. 68 с.

Задарновский Б.Б. Национальный вопрос и право наций на самоопределение // Социально-экономические проблемы межнациональных отношений. - М.: АОН при ЦК КПСС, 1989. - С. 23-36.

Зеленин Д.К. Восточнославянская этнография. Пер. с нем. К.Д.Цивиной. Примеч. Т.А.Бернштам, Т.В.Станюкович и К.В.Чистова. Послеслов. К.В.Чистова. М.: Наука. Главн. ред. восточн. литературы, 1991. - 511 с.

Земельный кодекс и национальная безопасность России. Критический анализ отдельных статей земельного кодекса, принятого Государственной думой в третьем чтении 22 мая 1996 г. /Общ. ред. Ф.Харрисона и Т.Роскошной. Спб.: Фонд “Земля и благосостояние общества”, 1996. - 60 с.

Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. - М.: Юриздат, 1960. - 300 с.

Златопольский Д.Л. Единство советской федерации - Союза ССР и национальной государственности его народов // КПСС и развитие советской политической системы. - М., 1987. - М.: Мысль, 1987. - С. 115-137.

Златопольский Д.Л. Образование и развитие СССР как союзного государства. - М.: Юриздат, 1954. - 223 с.

Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. - М.: Изд-во МГУ, 1967. - 335 с.

История в Энциклопедии Дидро и д”Аламбера. Пер. и прим. Н.В.Ревуненковой. /Под общ. ред. А.Д.Люблинской. Л.: Наука, 1978. - 312 с.

История национально-государственного строительства в СССР, 1917-1978. В 2-х т. Т.1

История Советской Конституции / в документах/. 1917-1957 гг.- М.: Юриздат, 1957. - 1046 с.

Каменский В. Судан (Демократическая Республика Судан) //Ежегодник Большой Советской Энциклопедии. 1975. Вып. 19. М.: “Советская Энциклопедия”, 1975. С. 398-399.

Керимов Д.А. Консттуция СССР и развитие политико-правовой теории.М.: Мысль, 1979. - 196 с.

Кириченко М.Г., Перцик В.А. Конституционные проблемы национальных отношений в СССР // Правовые проблемы межнациональных отношений в СССР. - М., 1989. - С. 9-29.

Клименко Б.М. Международные реки. М. 1969.

Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. М.: Международные отношения, 1974. 168 с.

Клименко Б.М. Мирное решение территориальных споров. М.: Междунар. отношения, 1982. 183 с.

Клименко Б.М., Порк А.А. Территория и граница ССР. М.: Междунар. отношения, 1985. 304 с.

Кожевников Ф.И. Юридические вопросы в деятельности Международного Суда за 1959 год //Советское государство и право. 1960. № 3. С. 102

Казахстан: реалии и перспективы независимого развития. Под общ. ред. Е.М.Кожокина. М.: РИСИ, 1995. 410 с.

Козлова Н.Ю. Буржуазные учения о федерализме XYIII-XIX веков. - М.: Наука, 1988.- 141 с.

Кольцов Б.И. Диалектика правового регулирования международных экономических отношений и системный подход. - В кн.: Диалектика развития международных отношений в 70-е годы.- М., 1980. - С. 3-11.

Конституции буржуазных государств.- М.,1982

Концептуальные аспекты нового международного политического порядка (зарубежные исследования) реферативный сборник М.: 1990 - 305 с.

Конституционное право /Отв. ред. А.Е.Козлов - М.:изд.БЕК, 1996. с.464.

Конституционный строй России / Редкол.: Е.К.Глушко, А.Е.Козлов, И.М.Степанов, Ю.Л.Шульженко; РАН, Ин-т государства и права. - М.: Ин-т государства и права РАН, 1992 Вып. 1: 1992. - 170 с.

Коркмасова К.Д. Национальная государственность в СССР.- Ростов-н/Д, Изд. Рост. ун-та, 1970. - 167 с.

Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. / Под ред. и с доп. З.Д. Авалова и М.В. Горенберга. - СПб., 1909. - 623 с.

Коровин Е. Экстерриториальность //Большая советская энциклопедия. Т.63. М.: ОГИЗ, 1933. С.387-388.

Коротченя И.М. Экономический союз суверенных государств: стратегия и тактика становления. Спб.: изд-во СпбУЭФ, 1995. - 128 с.

Котляревский С.А. Правовое государство и внешняя политика.- 2-е изд.- М.: Междунар. отношения, 1993. - 368 с.

Костомаров Н.И. Русь крещеная (Кн. I: Господство дома Св.Владимира). М.:"Чарли",Смоленск "Смядынь", 1996. с.640.

Кризис в России: характеристики, тенденции развития, пути преодоления. Материалы научно-практической конференции, Москва, 10 декабря 1996 г. М.: РОС-информбюро, 1996. - 88 с.

К Союзу суверенных народов: Сб. документов КПСС, законодат. актов, деклараций, обращений и президент. указов, посвящ. пробл. нац.-гос. суверенитета / Сост. и авт.введ. Доронченков А.И.; Ин-т теории и истории социализма ЦК КПСС. - М., 1991. - 541 с.

Куприц Н.Я. Из истории государственно-правовой мысли дореволюционной России (XIX). - М.: Изд. МГУ, 1980. - 168 с.

Куприц Н.Я. Из истории науки советского государственного права. М.: Юрид.лит., 1971. - 247 с.

Курашвили Б.П. Страна на перепутье... - М.: Юриздат, 1990. - 176 с.

Курс международного права. В 6 т.

Т. II. Основные принципы современного международного права. М.: Наука, 1967. -331 с.

Т. III. Основные институты и отрасли современного международного права. М.: Наука, 1967. -451 с.

Т. V. Основные институты и отрасли современного международного права. М.: Наука, 1969. -445 с.

Т. VI. Международное право в отношениях между социалистическими государствами. М.: Наука, 1973. -384 с.

Курс советского государственного права. В 2 т. - М., Госюриздат. - 1961-1962. - 2 т.

Кутафин О.Е. Конституционные основы общественного строя и политики СССР. - М.: Изд-во МГУ, 1985. - 288 с.

Лавров С.Б. Геополитические и геоэкономические проблемы России. Спб.: ТОО ТК “Петрополис”, 1994. - 16 с.

Латышев И.А. Покушение на Курилы. Ю.-Сахалинск: “Пресса”, 1992. -238 с.

Левин Д.Б. Основные проблемы современного международного права. - М., 1958. - 275 с.

Левин Д.Б. Принцип мирного разрешения международных споров. М.: Юридич. лит. 1977.

Левин И.Д. Суверенитет. - М.: Госюриздат, 1948. - 376 с.

Ленин В.И. Вопрос о мире // Полн.собр. соч. - Т. 26. - С. 301-306.

Ленин В.И. Государство и революция // Полн.собр. соч. - Т. 33. - С.1-120.

Ленин В.И. Доклад о внешней политике на объединенном заседании ВЦИК и Московского Совета 14 мая 1918 г. // Полн.собр. соч. - Т. 36. - С. 327-345.

Ленин В.И. К вопросу о национальностях или об автономизации // Полн.собр. соч.- Т. 45. - С. 356-362.

Ленин В.И. Критические заметки по национальному вопросу // Полн.собр. соч. - Т. 24. - С. 113-150.

Ленин В.И. Национальный вопрос в нашей программе // Полн. соб . соч. - Т. 22. - С. 142-143.

Ленин В.И. О лозунге Соединенных Штатов Европы // Полн.собр. соч. - Т. 26. - С. 351-354.

Ленин В.И. О праве наций на самоопределение // Полн. собр.соч. - Т. 25. - С. 255-320.

Ленин В.И. Речь на объединенном заседании ВЦИК, Московского Совета, фабрично-заводских комитетов и профессиональных союзов Москвы 29 июля 1918 г. // Полн.собр. соч. - Т. 37. - С. 1-19.

Ленин В.И. Социализм и война // Полн.собр. соч. - Т. 26. - С. 307-350.

Ленин В.И. Тезисы по национальному вопросу // Полн.собр. соч. - Т. 23. - С. 314-322.

Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 42. С. 72).

Леонтьев К.Н. Византинизм и славянство// Леонтьев К.Н. Избранное.- М.:Рарогъ,Московский рабочий, 1993.- С. 19-118.

Леонтьев К.Н. О национализме политическом и культурном: Письма к В.С.Соловьеву// Леонтьев К.Н. Избранное.- М.:Рарогъ,Московский рабочий, 1993.- С. 339-397.

Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). - М.: Юридлит., 1977. - 295 с.

Лукашенко А.Г. Интеграция двух братских народов - магистральный путь развития. Доклад и ответы на вопросы на третьей сессии Парламентского Собрания Сообщества Беларуси и России 17 марта 1997 года. Минск, 1997. - 56 с.

Магазинер Я. Самодержавие народа (опыт социально-политической конструкции суверенитета). - С.Пб., Изд. Н.Глаголева. - 142 с.

Макиавелли Н. Государь. Рассуждения о первой декаде Тита Ливия. О военном искусстве /Предисл., коммент. Е.И.Темнова. М.: Мысль, 1996. - 639 с.

Мальцев Г.В. Социалистическое правовое государство: исторический опыт и традиции. // Социалистическое правовое государство: концепции и пути реализации. - М.: Юриздат, 1990. - С. 114-151.

Мамут Л.С. Проблемы теории государства в современной идеологической борьбе (против буржуазной критики взглядов К.Маркса на государство). М.: “Юридич. литература”, 1976. 192 с.

Манукян К.А. Принцип равноправия государств в международном праве. - Ереван: Изд. Ереван. ун-та, 1975. - 201 с.

Маркс К., Энгельс Ф. Соч.. Т. 1. С. 254-255

Маркс К. К еврейскому вопросу // К.Маркс и Ф.Энгельс. Соч. Изд. 2. Т. 1. М.: Госполитиздат, 1954. С. 382-413.

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. II. С.421

Маркс К., Энгельс Ф. Британское владычество в Индии //Соч. Т. 9. М.: Госполитиздат, С.132

Маркс К.,Энгельс Ф. Манифест Коммунистической партии. - М., Политиздат, 1966. 126 с.

Маунц Т. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР). - 1959.

Международное право: Учебник /Отв. ред. Ю.М.Колосов, В.И.Кузнецов. М.: Междунар. отношения, 1994. 608 с.

Межнациональные отношения в России и СНГ. Семинар Московского Центра Карнеги. Выпуск 1.- М.: ИЦ"АИРО-XX"-"Ратобор", 1994 - 154 с.

Мечников Л.И. Цивилизация и великие исторические реки; Статьи /Сост., предисл., примеч. Евдокимова В.И. М.: Прогресс, Пангея, 1995. 464 с.

Моджорян Л.А. Субъекты международного права. - М., Госюриздат, 1958. - 156 с.

Молодцов С.В. Международно-правовой режим открытого моря и континентального шельфа. М. 1960. 335 с.

Монтескье Ш. Избранные произведения. - М.: Госполитиздат, 1955. - 800 с.

Моро-Дефарж Ф. Введение в геополитику. М.: Конкорд, 1996. -145 с.

Нерсесянц В.С. Гегелевская философия права: история и современность.- М.: Наука.- 1974.- 287 с.

Нерсесянц В.С. Политические учения Древней Греции.- М.- 1979.263 с.

Неру Дж. Взгляд на всемирную историю. /Пер. с англ. в 3 т. под ред. Г.Л.Бондаревского, П.В.Куцобина и А.Л.Нарочницкого. Т. 3. М.: “Прогресс”, 1975. - 453 с.

Носовский Г.В., Фоменко А.Т. Новая хронология и концепция древней истории Руси, Англии и Рима. Т. 1. Изд. 2, испр. и доп. М.: издат. отдел УНЦ ДО МГУ, 1996. 448 с.

Образование и развитие СССР (в документах). - М.: Юриздат, 1973. - 735 с.

Образование и развитие СССР как союзного государства (Сборник законодательных и других нормативных актов). - М.: Известия Советов депутатов трудящихся, 1972. - 343 с.

Общая теория государства и права /Отв. ред Д.А.Керимов и В.С.Петров. В 2 т. Т. 1 Л.: изд. ЛГУ, 1968. 304 с.

Общая теория права и государства: Учебник /Под ред. В.В.Лазарева. 2 изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 1996. 472 с.

Оппенгейм Л. Международное право. т.1, полутом 1.М.,1948. - 260 с.

Осипов Г.В. Социология и политика. М.: ИСПИ РАН, 1995. 588 с.

Осипов Г.В. Россия: Национальная идея. Социальные интересы и приоритеты. М.: Фонд содействия развитию социальных и политических наук, 1997. - 208 с.

Основные сведения об Организации Объединенных Наций. М.: Юридическая литература, 1995. 418 с.

Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество / Предисл. А.Оболенского. - М.:"Арена", 1993. - 320 с.

Палиенко Н.И. Суверенитет: историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. - Ярославль, 1903. - 434 с.

Печчеи А. Человеческие качества. /Пер. с англ. М.: Прогресс, 1980. 302 с.

Платон. Государство /Сочинения в 3 томах. Т. 3. Ч. 1. М.: “Мысль”, 1971. С. 89-454.

Победоносцев К.П. Сочинения. Спб.: Науна, 1996. 510 с.

Поздняков Э.А. Геополитика. М. Прогресс-Культура, 1995.- 96 с.

Полибий. Всеобщая история в сорока книгах. /Пер. с греч. Ф.Г.Мищенко. В 3 т. Т. II. (кн. VI-XXV). Спб: “Наука”; “Ювента”, 1995. 421 с.

Т. III. (кн. XXVI- XL). Спб: “Наука”; “Ювента”, 1995. 382 с.

Портной М.А. Мировой опыт и внешнеэкономическая стратегия России. М.: Инст. США и Канады РАН, 1996 - 38 с.

Право и политика современной России. М.: Былина, 1996. - 212 с.

Прело М. Конституционное право Франции. - М. Изд-во иностр. лит-ры, 1957. - 671 с.

Равин С.М. Принцип федерализма в советском государственном праве. - Л.: Изд Ленингр. ун-та, 1961. - 76 с.

Романович-Славатинский А. Пособие для изучения русского государственного права. В.1.1877.

Россия сегодня: реальный шанс. - М., 1994. - 538 с.

Рузвельт Ф.Д. Беседы у камина /Пер. с англ. А.Шаракшанэ. М.: ЛХА “Альманах”, 1995. 266 с.

Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. - М.: Юрист, 1994.- 288 с.

Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре или принципы политического права. - М., Соцэкгиз., 1938. - 122 с.

Руссо Ж.-Ж. Общественный договор или принципы государственного права. - М.: Изд. Скирмунта, 1908. - 134 с.

Руссо Ж.Ж. Трактаты. - М.: Наука, 1969. - 703 с.

Рыбкин И.П. К безопасности - через согласие и доверие. М., 1997. - 78 с.

Сабо И. Основы теории права./ Пер. с венг. М.: Прогресс. 1974. 271 с.

Секретная переписка Рузвельта и Черчилля в период войны /Пер. с англ. - М.: ТЕРРА, 1995. 800 с.

Советский Союз на международных конференциях периода Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.: Сб. документов /М-во иностр. дел СССР. Т. 5. Конференция Объединенных Наций в Сан-Франциско (25 апр. - 26 июня 1945 г.) М.: Политиздат, 1980. - 710 с.

Сталин И.В. Против федерализма. - Соч. - М.: Политиздат, 1951. - Т.3. - С. 23-31.

Становление гражданского общества и правового государства в Российской Федерации: Сб. работ докторантов, аспирантов и соискателей: (В 2 ч.) / Ред.-сост. Яценко И.С.:Рос. акад. управления, Центр государства и права. -М.:РАУ, 1993 -: Ч. 1: - 228 с., Ч. 2:- 197 с.

Страбон. География в 17 книгах /Пер. Г.А.Стратановского. Под ред. С.Л.Утченко. М.: НИЦ “Ладомир”, 1994. - 942 с.

Теоретические основы советской конституции/ Отв. ред. Б.Н.Топорнин. М.:Наука, 1981. -207 с.

Тихомиров Ю.А. Теория закона. М.: Наука, 1982. 257 с.

Технология политической власти: Зарубежный опыт. Кн.-дайджест/ В.Н.Иванов, В.Я.Матвиенко, В.И.Патрушев, И.В.Молодых.- К.: Вища шк., 1994. - 263 с.

Тилле А.А., Швеков Г.В. Сравнительный метод в юридических дисциплинах.- М.: Высшая школа.- 1978.- 199 с.

Токвиль А. Демократия в Америке.- М.: Прогресс, 1992.- 560 с.

Топорнин Б.Н. Новый союзный договор: теоретические подходы. // Новый союзный договор: поиски решений. - М.: ИГПАН СССР, 1990. - С. 8 - 70.

Тункин Г.И. Вопросы теории международного права. - М.Госюриздат, 1962. - 330 с.

Тункин Г.И. Основы современного международного права. - М., 1956.- 48 с.

Тункин Г.И. Теория международного права. - М.,Междунар. отношения, 1970. - 511 с.

Украинская государственность в ХХ веке: Историко-политологический анализ / А.Дергачев (рук. авт. коллектива). - К.: Полiтична думка, 1996. 448 с.

Ушаков Н.А. Суверенитет в современном международном праве. М.: 1963. 168 с.

Ушаков Н.А. Международное право: основные термины и понятия. Учебное пособие. М.: ИГП РАН, 1996. с. 46.

Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. - Саратов: Приволж. кн. изд., 1967 - 319 с.

Хомяков П.М. Национал-прогрессизм. Теория и идеология национального выживания и развития России./Библиотека РОС. Вып. 1. М.: “Паллада”, 1994. - 64 с.

Хроника человечества. / Сост. Б.Харенберг М.: “Большая энциклопедия”, 1996. - 1200 с.

Черниченко С.В. Международное право: современные теоретические проблемы. - М.: Международные отношения, 1993.- 295 с.

Чистяков О.И. Становление Российской Федерации. - М., Изд-во МГУ., 1966. - 327 с.

Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. ч.1. - М. , 1894. - 481 с.

Шалланд Л. Юридическая природа территориального верховенства. Спб., 1903. 453 с.

Шахназаров Г.Х. Грядущий миропорядок: О тенденциях и перспективах международных отношений. М.: Политиздат, 1981. 447с.

Шевцов В.С. Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии). М.: Юрид. лит., 1978. 232 с.

Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. - М.: Изд-во Башмаковых, 1910, - 320 с.

Шлезингер А. Циклы американской истории: Пер. с англ. Закл. ст. Терехова В.И. М.: “Прогресс”, “Прогресс-Академия”, 1992. 688 с.

Шпенглер О. Закат Европы. Очерки морфологии мировой истории. Т.1. Гештальт и действительность/ Пер. с нем. -М.:Мысль,1993. -663 с.

Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства // К.Маркс и Ф.Эгельс. Соч. Изд. 2. Т. 21. М.: Госполитиздат, 1961. С.23-178.

Энциклопедический словарь географических названий /Гл. ред. С.В.Колесник. М.: “Сов. Энциклопедия”, 1973. 808 с.

Эсмен А. Основные начала государственного права: В 2 т. - М., 1898.- 2 т.

Эсмен А. Общие основания конституционного права. - С.Пб.- Изд. Попова. - 1898.- 357 с.

Юридический конфликт: сферы и механизм / Отв. ред. В.Н.Кудрявцев. - М. 1994. - 171 с.

Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. Сухарев А.Я.М.: Сов.энцикл., 1984. - 415 с.

Ященко А.С. Теория федерализма.- Юрьев, 1912. - 445 с.

IY. Статьи (журналы)

Абдулатипов Р.Г. Россия: национальное возрождение и межнациональное сотрудничество // Регионология.- 1994.- N 2-3.- С. 8-48.

Абросимова Е.Б. Международная конференция " Конституионные проблемы федерализма и регионализма" // Государство и право.- 1994. - N 3.- С. 142-154.

Агаев А.Г. Нация и государство: связь и взаимодействие // Философские науки. - 1985. - N 5. - С. 8.

Айвазян Распределение компетенции между Союзом ССР и союзными республиками // Сов. государство и право. - 1985. - N 6.

Берест Л.А. “Государственная идея” и социализм //Марксизм и современность. 1995. № 2. С. 27-31.

Бессарабов Г.Д. Экономико-географическое положение Казажстана / Казахстан: реалии и перспективы независимого развития. Под общ. ред. Е.М.Кожокина. М.: РИСИ, 1995. С. 9-15.

Билд К. Лакмусовая проба отношений на Балтике // Компас /ИТАР-ТАСС.- 1994 .- N 186 .- С. 15-28.

Богомолов О.Т. Международный опыт регулирования национальных отношений // Вестник РАН, том 63. - 1993.- N 11.

Брандт В. Программа выживания// Брандт В. Демократический социализм. Статьи и речи: Пер. с нем. - М.:Республика, 1992. С.413-420.

Брандт В. Политика мира в наше время// Брандт В. Демократический социализм. Статьи и речи: Пер. с нем. - М.:Республика, 1992. С.369-384.

Брун М. Подданство //Энциклопедический словарь. Т.XXIV. СПб:Брокгауз и Ефрон, 1898. С.70-73.

Будущий глава ЦРУ намерен присматривать за Россией и Китаем //Эксперт. 1997. № 17, 12 мая. С. 36

Булгаков С.Н. Нация и человечество// Булгаков С.Н. Сочинения в 2 томах. Т.2.- М.:Наука, 1993.- С.644-653.

Бурачас А. Суверенитет // 50\50: Опыт словаря нового мышления. Под ред. Ю.Афанасьева и М.Ферро. М.:Прогресс, 1989. С. 519

Вишняков В.Г. Беловежские соглашения: мифы и реальность // Марксизм и современность. 1996. № 1-2. С. 67-71.

Власов П. В США решили радоваться объединению Европы //Эксперт. 1997. № 17, 12 мая. С. 37.

Вышинский А.Я. О некоторых вопросах теории государства и права // Сов. государство и право. - 1948. - N 6. - С.1-17.

Государственно-правовые отношения в обновляющейся федерации // Сов. государство и право. - 1991. - N 9. - С. 12-45.

Грач Л.И. Геополитика и современность //Марксизм и современность. 1995. № 2. С. 32-34.

Деканозов Р.В. К вопросу о приобретении необитаемых, никому не принадлежащих земель /Вопросы теории советского права. Новосибирск, 1966. С. 149

Драма в Лиме. Ниточка тянется в Ленгли? //Московская правда. 1997, 5 февр.

Загорский А. Россия - СНГ и Запад // Международная жизнь.- 1994.N 10. - С. 78-86.

Златопольский Д.Л. Государственное единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы: Субъекты Российской Федерации и проблема ее государственного единства // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. - 1994. - N 4. - С. 3-13.

Журавлев А. Несколько тезисов к программе реформирования власти и государства //Земский вестник. 1995. № 7-8. С. 2-4.

Ильинский И.П. Российский федерализм: проблемы и решения // Народный депутат. - 1991. - N 8. - С.

Ионин Л. Реквием по Союзу // Новое время. - 1991. - N 52. - С. 14- 17.

Каламкарян Р.А. Проблема разделения споров на “юридические” и “политические” в доктрине и практике Международного суда и Международного арбитража //Государство и право. 1996. № 10. С.88-98.

Кива А.В. Сверхдержава, разорившая сама себя // Международная жизнь. - 1992. - N 1. - С. 15-24.

Ким А.И. К вопросу о государственно-правовой природе РСФСР // Правоведение. - 1960. - N 1.

Клапцов В.М. Экологические проблемы Республики Казахстан / Казахстан: реалии и перспективы независимого развития. Под общ. ред. Е.М.Кожокина. М.: РИСИ, 1995. С. 101-112.

Коваль Б.И. Экзистенциализм как отражение духовного кризиса цивилизации /Цивилизационные исследования. М.: ИЛА РАН, 1996. С. 69-150.

Комиссина И.Н. К проблеме импорта Россией китайской рабочей силы // Новая Евразия: отношения России со странами ближнего зарубежья. Сб. статей № 5. Под ред. Е.М.Кожокина. М.: РИСИ, 1996.С. 58-71.

Конфликты в СНГ: некоторые вопросы методологии исследования: Дискуссия по методологическим проблемам изучения конфликтов в СНГ // Мировая экономика и междунар. отношения. - 1994. - N 8-9. - С. 60-75.

Коротченя И. СНГ: год четвертый //Год планеты: Политика. Экономика. Бизнес. Банки. Культура. Вып. 1995 г. / РАН, Ин-т мировой экономики и междунар. отн-ний; Гл. ред. О.Н.Быков. М.: Республика, 1995. С. 18-23.

Кортунов А.В. СНГ и Запад: Модели интеграции (статья третья) // США: Экономика, политика, идеология.- 1994.- N 5.- С. 12-21.

Крылов Б.С. и др. Концепция Союзного договора / Крылов Б.С., Кузнецов И.Н., Михалева Н.А. // Сов. государство и право. - 1990. - N 10. - С. 3-13.

Кузеев Р.Г. Национальные движения и федерализм в России // Этнограф. обозрение. - 1993. - N 6 . - С. 46-59.

Кушнир А. Федерация или унитарное государство ?: (У истоков Российской Федерации. 1917-1921 гг.) // Народный депутат. - М.,1992. - N 6. - С. 56-61.

Ладыженский А.М. Юридическая природа территориального верховенства //Вестник МГУ. 1948. N 10. С.42-46.

Лайонс Д.М., Мастандуно М. Международное вмешательство, государственный суверенитет и будущее международного общества // Междунар. журн. социальных наук.- 1994.- N 2 .- С. 93-113.

Лившиц Р.З. Государство и право в современном обществе: необходимость новых подходов // Сов. государство и право. - 1990. - N 10. - C. 13-21.

Манов Г.Н. Правовое государство и советский федерализм // Сов. государство и право.- 1991. - N 11. - С.

Миличевич П.Ч. Почему погибает Югославия //Марксизм и современность. 1995. № 4. С.65-73.

Миличевич П.Ч. Почему погибает Югославия (Продолжение агрессии Запада в 1995 г.) //Марксизм и современность. 1996. № 1-2. С.89-93.

Миронов В.А. Российское государственное строительство в постсоюзный период (1991-1994) // Кентавр.- 1994.- N 3 .- С. 3-13.

Митяев В.Г., Шилова Р.А. Проблемы русскоязычного населения в Казахстане // Новая Евразия: отношения России со странами ближнего зарубежья. Сб. статей № 5. Под ред. Е.М.Кожокина. М.: РИСИ, 1996.С. 5-57.

Молодяков В.Э. Геостратегические проекты принца Коноэ // Русский геополитический сборник. № 2. С. 49-56.

Морозов Е.Ф. Большой евразийский проект // Русский геополитический сборник. № 2. С. 14-26.

Морозова Л.А. Межнациональные отношения и будущее России: конфликты и потенциал гражданского согласия // Государство и право. - 1992. - N 5. - С. 120-123.

Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа // Государство и право. - 1994. - N 3. - С. 49-59.

Мюллерсон Р.А. О соотношении международного публичного, международного частного и национального права // Сов. государство и право. - 1982. - N 2. - С. 78-89.

Никитин Е.П., Никитина А.Г. Загадка “Государя” //Вопросы философии. 1995. № ... С. 43-55.

Панарин А.С. Россия в Евразии : геополитические вызовы и цивилизационные ответы // Вопросы философии. - 1994.- N 12. - С. 19-31.

Панина Е. О задачах Российского Земского Движения по формированию и реализации национальной концепции образования в России //Земский вестник. 1995. № 6. С. 4-9.

Пастухов В.Б. Особенности взаимодействия основных элементов российской цивилизации /Цивилизационные исследования. М.: ИЛА РАН, 1996. С. 188-200.

Покровский М. Балканские войны 20 в. //Большая Советская Энциклопедия. Т. 4. М.: “Сов. энциклопедия”, 1930. Ст. 501-510.

Поленина С.В. Федеративные договоры и структура законодательства России // Государство и право. - 1993.- N. 3-13.

Прохоренко И.Л. Межгосударственные и межнациональные конфликты на территории бывшего СССР (взгляд зарубежных ученых) // США: Экономика, политика, идеология.- 1994.- N 8-9 .- С. 65-75.

Пустогаров В.В. Члены федерации как субъекты международного права // Сов. государство и право. - 1992. - N 1. - С. 48-53.

Рамни Ф. Рецензия на книгу Рамзи Кларка “Правда о той войне: военные преступления США в Персидском заливе” //Марксизм и современность. 1996. № 1-2. С.118-121.

Ржевский В.А. О юридической природе форм нового Содружества Независимых Государств // Государство и право. - 1992. - N 6.- С. 27-37.

Россия и пространство// Элементы. 1993. N 4. С.31-35.

Россия сегодня: реальный шанс /Обозреватель. Спец. вып. М.: ИА"Обозреватель",1994. N 21-24. 538 с.

Рубцов Б. Кипр (Республика Кипр) //Ежегодник Большой Советской Энциклопедии. 1988. Вып. 32. М.: “Сов. Энциклопедия”, 1988. С.282.

Румер Е. Новое зарубежье: партнеры или обуза? // Новое время.1994.- N 23 .- С. 14-17.

Савицкий П.И. Развитие Конституции Бельгии 1831 г. //Государство и право. 1996. № 10. С. 108-116.

Салмин А.М. Союз после Союза: проблемы упорядочения национально-государственных отношений в бывшем СССР // ПОЛИС. - М., 1992. - N 1-2. - С. 34-55.

Скуратов Ю.И. Государственная граница России: формирование правовой основы // Государство и право. 1993. № 10. С. 16-25.

Смирнягин Л. Решение проблем федерализма в России только еще начинается...// Конституционное совещание. - 1994 . - N 4.- С.5-12.

Соколов В. Волнения в Китае стихают //Независимая газета. 1997, 19 февр.

Соотношение федерального и республиканского законодательства (научная дискуссия на совете юридического факультета МГУ) // Вестн.Моск.ун-та. Сер. 11, Право. - М.,1992.- N 3. - С. 23-25.

Сталин И.В. О статье Энгельса “Внешняя политика русского царизма” // Русский геополитический сборник. № 2. С. 64-66.

Степанов И.А. Принципы Макиавелли о соотношении внутренней и внешней политики и их современное применение //Взаимосвязь и взаимовлияние внутренней и внешней политики. Ежегодник Советской ассоциации политических наук. 1980. М.: Наука, 1982. С. 115-120.

70 лет советского государства и права /Под ред. А.И.Королева, Ю.К.Толстого, Л.С.Явича. Л.:изд.ЛГУ, 1987. - 752 с.

Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм //Государство и право. 1996. № 10. С. 3-14.

Тихомиров Ю.А. Государственность: крах или воскрешение? // Сов. государство и право. - 1992. - N 9. - С. 11-19.

Тишков В. А. Народы и государство // Коммунист.- 1989. - N 1. - С. 49 - 59.

Тишков В. Этничность, национализм и государство в посткоммунистическом обществе// Вопросы социологии. 1993. N 1/2. С.3-38.

Трайнин И.П. К вопросу о суверенитете // Советское государство. - 1938. - N 2. - С. 75-108.

Тункин Г.И., Шишкин В.М. О международно-правовых принципах нового международного экономического порядка // Сов. государство и право. - 1980. - N 9. - С. 17-25.

Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. - 1994. - N 8-9. - C. 43-51.

Усенко Е.Т. Теоретические проблемы соотношения международного и внутригосударственного права. - СЕМП, 1977.- С.57-58.

Ушаков Н.А. Сотрудничество как международно-правовой принцип взаимоотношений государств. //Международное сотрудничество и международное право.- М., 1977. - С.3-11.

Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве : Аналит. обзор междунар.-правовых документов // Моск. журн. междунар. права.- 1994.- N 2.- С.3-21.

Федотов Г.П. Национальное и вселенское// О России и русской философской культуре: Сборник. М.:Наука, 1990.- 444-449.

Фельдман Д.И., Курдюков Г.И., Лихачев В.Н. О системном подходе в науке международного права // Правоведение. - 1980. - N 6. - С. 41.

Цымбульский. Идея суверенитета в посттоталитарном контексте //ПОЛИС (Политические исследования). 1993. № 1. С. 17-30.

Черниловский З.М. Гражданское общество: опыт исследования // Государство и право. - 1992. - N 6. - С.

Четвернин В.А. Размышления по поводу теоретических представлений о государстве // Государство и право. - 1992. - N 5. - С.

Шахрай С.М. Выступление на парламентских слушаниях 24 мая 1994 г "О проблеме соответствия конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации // Думский вестник. - 1994. - N 3.

Шемякин Я.Г. Перспективы сравнительного изучения России и Ибероамерики /Цивилизационные исследования. М.: ИЛА РАН, 1996. С. 22-32.

Шенин О.С. От развала - к единому союзному государству //Марксизм и современность. 1996. № 1-2. С. 3-4.

Ширгазин О.Р. Геополитические интересы России в период глобального передела мира //Русский геополитический сборник. № 2. С. 10-13.

Эбзеев Б. Российский федерализм и единство конституционного пространства // Российская Федерация. - 1994. - N 17. - C. 19-20.

Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов //Государство и право. 1995. № 3. С. 9

Энгельс Ф. Начало конца Австрии // К.Маркс и Ф.Энгельс. Соч. Изд. 2. Т. 4. М.: Госполитиздат, 1955. С. 471-478.

Юсуповский А. От национального кризиса к национальному соразвитию: в поисках адекватной модели // Обществ. науки и современность.1994.- N 5 .- С. 102-112.

Яковлев В.Ф. Правовая реформа: тенденции и перспектива // Сов.государство и право.- 1990.-N 4.- С. 21-30.

Y. Статьи (газеты)

Абдулатипов Р. Конституция - не яблоко раздора, а шанс на согласие // Известия. - 1993. - 28 мая.

Абдулатипов Р. Национальная политика России должна быть честной и демократичной // Независимая газета. - 1995. - 14 марта.

Баграмов Э. Нация как согражданство? // Независимая газета. - 1994. - 15 марта.

Гущин В. Быть России имперской // Независимая газета.- 1993. - 23 июля.

Домрин А. Федеральная интервенция в дела субъектов федерации // Независимая газета. - 1995. - 28 февраля.

Каргополов С. Со стороны виднее? // Янтарный край.- Калининград, 1994.- 23 августа.

Козырева А. Калининград или Кенигсберг?: За желанием переименовать город на Балтике - далеко идущие интересы // Российская газета. - 1994.- 3 декабря.

Кувалдин В. Точка отсчета. Национальная идея в евразийском контексте // Независимая газета. - 1992. - 10 апреля.

Мигранян А. Россия и ближнее зарубежье // Независимая газета. - 1994. - 18 января.

Петров Н. ...Плюс сплошная федерализация всей России // Независимая газета. - 1991. - 16 октября.

Попов А. Философия распада // Независимая газета. - 1992. - 10 апреля.

Салмин А. Союз после Союза // Независимая газета. - 1992. - 24 апреля.

Солженицын А. Россия должна быть единым государством,а не лжефедерацией /Записал М. Зубко] // Известия. - 1993. - 6 октября.

Тишков В. Россия как национальное государство // Независимая газета. - 1994. - 26 января.

Тишков В. Тупики национальной государственности // Правда. - 1990. - 4 сентября.

Црнобрня Б. Международные отношения и политика неприсоединения// Междунар. политика.- Белград, 1989. - N 932, 5 февр.

YI. Диcсертации и авторефераты диссертаций

Саломатин А.С. Территориальная организация Российского государства (государственно-правовые вопросы).- Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук- М.,1996.- 39 с.

Чинчиков А.А. Целостность государства: вопросы теории. - Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук- М.,1995.- 34 с.

YI. Литература на иностранных языках

Crawford James. The Creation of States in International Law. Oxford, 1979.

Dunlop John. The Rise of Russia and the Fall of the Siviet Empire. Princeton, N.J., 1993.

End of Empire. The Demise of the Soviet Union. El. by G.Urban. Wash., 1993, pp. 92-93

Falk R. The end of world order: Essays on normative intern. relationas.- N.Y.: L., 1983.- X, 358 p.

Lakey G. Strategy of a Living Revolution. Paries,1982. P.7,20.

Oppenheim L. International Law, I. 1937. - P.236.

Pipes Richard. The formation of the Soviet Union. - Harward, 1954.- 252 p.

King P. The ideology of order a comparative analysis of Jean Bodin a. Thomas Hobbs. - L.,Allen a. Unwin, 1974.- 352 p.

H. Studies in Law and Politics.- London, Allen & Unwin, 1932. - 237 p.

Morrison F.L. Conflicts of Jurisdiction // German Yearbook of International Law = Jahrbuch fur Internationales Recht. - B., 1987. - Vol. 29, 1986. - P. 417-434.

Neale A.D., Stephens M.L. International Business and National Jurisdiction - Oxford: Clarendon Press, 1988. - XIX, 216 p.

Nelson A. Rockefeller. The future of federalism. - Cambridge, Harvard University Press, 1964.- 83 p.

Nixon R. 1999: Victory without war. - N.Y.: Simon and Schuster, 1988. - 159 p.

Ostrom V. Can Federalism Make a Difference? // Publius. 1973. Vol.3. - P. 197-238.

Ostrom V. The Meaning of Federalism in "Federalist": A Critical Examination of the Diamond Theses // Publius, 1985. Vol. 15, winter.P. 1-21.

Rethinking Nationalism and Sovereignty // J. of Intern. Affairs. - N.Y., 1992. - Vol. 45, N 2.- P. 307-623.

Salo J. Self-Determination: an Overview of History and Present State with Emphasis on the CSCE Process // The Finnish Yearbook of International Law. - Helsinki, 1991. - Vol. 2.

Spykman, Nicolas J. America's Strategy in World Politics. The United States and the Balance of Power. New York, 1942,

The Great Political Theories. N.Y., Vol 2.- N.Y.: 1981. - 492 p.

Wagner W. J. Comparative law : its methodology and development in the United States // Comparative law review. - Torin, 1991, 2. - P. 5-19.

Wallace W. What Price Independence?: Sovereignty and Interdependence in British Politics // Intern. Affairs. - L., 1986. - Vol. 62, N 3. - P. 367-389.

Weber H. Die Bukowina in Zweiten Weltkrieg // Volkerrechtliche Aspekte der Lage der Bukowina im Spannungsfeld zwischen Rumannien, Sowietunion und Deutschland. Berlin, 1972. S. 8-14.

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при Президенте Российской Федерации

На правах рукописи

БАБУРИН Сергей Николаевич

ТЕРРИТОРИЯ ГОСУДАРСТВА

(правовые проблемы)

Специальность 12.00.01 - теория права и государства; история права и государства; история политических и правовых учений

А в т о р е ф е р а т

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва - 1998

Диссертация выполнена на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ

Официальные оппоненты:

член-корреспондент Российской академии наук, доктор юридический наук, профессор —

КЕРИМОВ Джангир Аббасович

доктор юридический наук, профессор —

ЛАЗАРЕВ Валерий Валерьевич

доктор юридический наук, профессор —

ИСАЕВ Игорь Андреевич

Ведущая организация: — Санкт-Петербургский государственный университет

Защита состоится “---” ________________ 1998 года в ____ часов на заседании специализированного совета ----------------- по правовым наукам для защиты диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук при Российской академии государственной службы при Президенте РФ по адресу: 117606, г.Москва, пр.Вернадского, 84.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС при Президенте РФ

Автореферат разослан “---”__________ 1998 г.

Ученый секретарь специализированного совета

__________________

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Последнее десятилетие ХХ века по-новому поставило проблему территории. Рассматривая территорию как один из основных признаков любого государства, следует подчеркнуть, что трагедия 1991 года заключается не только в том, что некоторые внутренние административные границы стали государственными. Главное состоит в том, что страна Россия, носившая в XX в. имя Советский Союз, единый организм, единая культура, единая цивилизация оказались разорванными на несколько частей. Не стало единой территории, единой российской или русской земли.

Указанные проблемы не замыкаются только и исключительно на вопросах правовой неопределенности и незавершенности территориального размежевания на востоке Европы после гибели великого государства. Речь, несомненно, идет о некоем цивилизационном разломе, который пытаются искусственно углубить между русской и европейской цивилизациями.

Социально-экономическая и политическая интеграция государств, возникших на территории СССР — один из острейших вопросов современного развития. Необходимо энергичное движение к воссозданию на территории прежнего СССР нового единого союзного государства, которое органично вобрало бы в себя весь лучший опыт государственного строительства, как дореволюционной России и Советского Союза, так и независимой Российской Федерации последних лет, сочетало реалии конца нынешнего века с задачами, которые встанут перед страной в будущем. Потребности возрождения России, как, пожалуй, редко какого государства в современную эпоху, требуют развития в гражданском обществе территориального сознания как государственной идеологии, предполагающей доминирование в государствоведении понятия территории.

Особое внимание теоретиков и практиков государствоведения к проблематике территории обусловлено объективными потребностями государственно-правового и международно-правового развития Российской Федерации:

во-первых, современный уровень разработки и понимания в правовденеии вопросов территории не соответствует потребностям формирования взвешенной внутренней и внешней политики Российской Федерации, не обеспечивает учет ее национально-государственных интересов в оперативной деятельности:

во-вторых, действующее федеральное законодательство, законодательство и нормативно-правовые акты субъектов Федерации поставили на повестку дня ряд важнейших проблем, среди которых обеспечение территориального единства России, ее территориальной целостности. Их разрешение невозможно без осознания территориального смысла развития государства.

Цель, задачи и предмет исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ современных проблем взаимосвязи территории и государства, территории и политического сознания. Для достижения цели исследования анализируются конституции и конституционные законы различных государств мира, международные конвенции и договоры, а также практика их реализации.

Указанная цель достигается при разрешении следующего комплекса задач:

— определение понятия “территория государства”, отвечающее современному уровню знаний;

— изучение правовых отношений между государствами при изменениях их территории по различным основаниям, а также между государством и гражданином при изменении территории государства;

— выявление типологии форм территориальной организации человеческого общества, видов территории, особых правовых режимов государственной территории, значения территориального фактора во внутренних и внешних факторах государства;

— представление путей разрешения территориальных споров между государствами, составлявшими ранее единый Советский Союз, механизмов реинтеграции на территории прежнего СССР.

Предмет исследования в диссертации рассматривается в двух основных аспектах, охватывает вопросы территориальных режимов и территориального разграничения. К первым относятся, в частности, территориальный суверенитет, территориальная юрисдикция, особые (специальные) правовые режимы. Ко вторым — неприкосновенность и целостность территории государства, установление границ континентального шельфа и морской экономической зоны, территориальные споры.

Степень научной разработанности и круг источников. Диссертационная работа выполнена на базе изучения и использования большого научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых.

Правовую основу работы составляет конституционное законодательство Российской Федерации, других государств мира.

При подготовке диссертационного исследования автор использовал достижения мировой правовой мысли, работы современных отечественных и иностранных исследователей, специалистов в области теории и истории культуры, политологии, всеобщей и отечественной истории и др. Среди них работы Р.Г.Абдулатипова, Н.И.Конрада, И.П.Рыбкина, Н.В.Ревуненкова, А.И.Солженицына, Басу Дурга Даса, Г.Дж.Бермана, Ф.Броделя, Я.Броунли, Г.Брэбана, Г.Гейдена, Э.Ланга, А.Матьеза, Ф.Моро-Дефаржа, Л.Оппенгеймера, К.Райта, Д.Старка, А.Шлезингера, Ю.Эволы.

Подвергнута анализу советская и российская политико-правовая литература, прежде всего работы К.В.Арановского, Г.В.Атаманчука, Ю.Г. Барсегова, Ю.Я.Баскина, К.А.Бекяшева, С.А.Боголюбова, М.М.Богуславского, А.М.Васильева, Л.И.Воловой, О.А.Жидкова, Д.Л.Златопольского, И.А.Исаева, В.П.Казимирчука, Л.М.Карапетяна, Д.А.Керимова, Б.М. Клименко, Ю.М.Колосова, Э.С.Кривчиковой, В.И.Кузнецова, О.Е.Кутафина, А.М.Ладыженского, В.В.Лазарева, М.И.Лазарева, Д.Б.Левина, Д.И.Луковской, Г.В.Мальцева, Л.С.Мамута, М.В.Мархгейм, М.Н.Марченко, С.В. Молодцова, В.С.Нерсесянца, Г.В.Осипова, В.С.Петрова, А.С.Пиголкина, М.И.Пискотина, А.А.Порк, П.И.Савицкого, А.С.Саломаткина, Ю.И.Скуратова, Б.А.Страшуна, Э.В.Тадевосяна, Ю.А.Тихомирова, В.Тишкова, И.П.Трайнина, В.А.Туманова, Г.И.Тункина, И.А.Умновой, Н.А.Ушакова, А.Г.Ходакова, П.М.Хомякова, В.С.Шевцова, Б.С.Эбзеева, А.И.Экимова.

Представлены в диссертации и произведения отечественных и зарубежных мыслителей и политиков прошлого: К.Маркса, Ф.Энгельса, В.И.Ленина, И.В.Сталина, Ф.Рузвельта, Н.Н.Алексеева, Дж.Вико, А.Грамши, Г.Гроция, Л.Дюги, Г.Еллинека, К.Д.Кавелина, Н.И.Костомарова, С.А.Котляревского, Л.И.Мечникова, Н.И.Палиенко, Платона, К.П.Победоносцева, Полибия, Страбона, А.Хаусхофера, К.Хаусхофера, Л.Шалланда.

Методология исследования. Теоретической и методологической основой исследования стал системный подход к анализу правовых проблем статуса и режима территории в их диалектической взаимосвязи. Применение разнообразных методов исследования (сравнительно-правового, структурно-функционального, конкретно-социологического, аксиологического и других) способствовало обращению одновременно к теории государства и права, конституционному, административному и муниципальному праву.

Теоретические обобщения заключаются и исследуются на основе правового анализа внешнеполитической и внутригосударственной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов власти ряда иностранных государств. В работе использованы методы сравнительного правоведения и системного анализа, аксиологический и конкретно-исторический подходы, данные конкретно-социологических исследований и практической государственной деятельности диссертанта.

Научная новизна исследования заключается в разработке проблемы территории через комплексный анализ ее различных аспектов (видов территории, территориального суверенитета, территориального устройства государства, безопасности (защищенности) территории как признака государства, правового режима территории, регулирования территориальных вопросов в унитарных и федеративных государствах, взаимосвязи территории и гражданства, территориальный фактор во внешних функциях государства, в том числе проблемы естественных границ государств и территориальных споров).

Впервые в литературе предпринята попытка монографического исследования правовых проблем территории государства.

На защиту вынесены следующие положения, выводы и предложения:

1. Территория государства представляет собой пространство самоопределения народа, пространство, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет. Территории государства присущи как пространственные, так и внепространственные характеристики. Пространственные характеристики включают собственно пространство, а также его географическое поле (географические координаты, климатические условия и т.д.). К числу внепространственных характеристик относятся населенность территории (численность, плотность и распределение населения на отдельных участках), характер правового оформления границ, механизмы осуществления государственной власти и т.п. Пространственные и внепространственные характеристики территории определяют качество территории. Государственность неразрывно связана с территориальными ресурсами.

2. Качество территории обуславливает необходимость создания адекватной системы управления, отвечающей задачам сохранения единства страны, эффективного использования территории с учетом исторических и иных особенностей. Не будучи оформленным в политико-территориальных границах, государство не могло бы обладать качеством целостного субъекта и потеряло бы возможность воздействия на своих граждан.

3. Юридическая характеристика территории государства как публично-правовой категории предполагает верховенство государства, владеющего территорией от имени народа, включающее государственный суверенитет, юрисдикцию и территориальный контроль.

4. Территория является признаком государства при условии существования в его пределах единого общества (соединения населения и государственной власти). Условием и признаком самоуправляемости общества является сохранение территориальной целостности государства. Поэтому решение вопроса о территории (ее уступках и т.д.) возможно только в случае насилия либо перестройки национального самосознания, выраженного в прямом демократическом волеизъявлении. Принятие обществом мер по ограничению прав и свобод отдельных граждан во имя сохранения целостности государственной территории оправданно и необходимою

5. Территория государства есть материальное выражение верховенства и независимости населяющего ее народа. Именно народ — хозяин своей территории, и только он обладает высшим правом распоряжаться ею. Любые территориальные изменения, прежде всего территориальные уступки, требуют выявления воли народа на различного рода референдумах.

6. Одной из основ становления и развития Русской цивилизации было осознание территории государства как расширяющегося пространства. Во многом это определяется межнациональными отношениями в России, которые исторически носят равноправный и равнодостойный характер. Уникальность Русской цивилизации заключается прежде всего в том, что развитие восточнославянских этносов гарантировало одновременно и развитие других проживавших в России этносов, сохраняло их культурно-национальную самобытность. Непременным условием сохранения и развития всех этносов России, связанных общей исторической судьбой, является политика национального единства, а в перспективе — укрепление и развитие наднационального русского суперэтноса.

7. Территория государства является не только пространством его существования, но и основным воплощением представлений народа о своем государстве, своем Отечестве. Российская Федерация после 1991 года — исторический стержень великого государства, объективно притягивающий к себе его осколки. Воссоздание процветающего единого государства на базе объединения для начала России и Белоруссии — надежда всего разделенного многонационального народа.

8. Современные особые правовые режимы государственной территории различаются качеством самозащиты общества в период внешней или внутренней опасности. Принятие обществом мер против саморазрушения как на всей территории государства, так и на ее части — прямая обязанность органов государственной власти. Ограничения прав и свобод во имя целостности государственной территории оправданны и необходимы.

9. Развитие институтов международных территорий, территорий со смешанным правовым режимом и территорий с переходным правовым режимом призвано обеспечить самосовершенствование мирового сообщества, предотвратить попытки насильственным путем решать споры о территориальном верховенстве. Вопрос о территориях с неопределенным статусом (Крым, Приднестровье и др.) требует не столько правовых, сколько политических решений.

10. В вопросах распоряжения своей территорией государство ограничено интересами своего народа, который только и правомочен принимать окончательное решение. Любой этнос, проживающий на государственной территории, имеет право на культурно-национальное самоопределение (развитие), ограниченное лишь общими интересами народа соответствующего государства. Никакое национальное (этническое) самоопределение не вправе перечеркивать такой общий интерес, как безусловное сохранение неприкосновенности и целостности территории государства.

Защита национальных интересов государств на ближних и дальних подступах к естественным границам их территории остается смыслом внешнеполитической деятельности всех государств мира, условием устойчивого баланса разнонаправленных сил в международных отношениях.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы обусловлена прежде всего тем, что в диссертации содержится комплексный анализ основных характеристик территории государства, исследуются формы территориальной организации общества и правовой режим территории, исследуется территориальный фактор в ходе реализации внутренних и внешних функций государства. В работе разрабатывается система понятий, раскрывающих и характеризуюущих категорию “территория государства”, рассматриваются наиболее значимые вопросы территории в современных условиях Российской Федерации.

В результате чего стало возможным вынесение на защиту выводов, положений и рекомендаций, представляющих значительный интерес в практическом плане для утверждения территориального сознания, выборе механизмов реинтеграции Российской Федерации с государствами СНГ, при разрешении существующих и могущих возникнуть территориальных споров и разногласий. Представленные в работе положения направлены на реформирование внешнеполитического курса Российской Федерации, утверждение приоритета национально-государственных интересов, отражающих потребности её существования и развития.

В результате проведенного исследования выявлены перспективы и возможности совершенствования режима территории, необходимость корректив института российского гражданства. Диссертационный материал представляет значимость в законотворческой деятельности, может быть применен в научно-педагогической работе при преподавании в юридических и гуманитарных учебных заведениях курсов теории и истории государства и права, конституционного права, международного права, политологии, других дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы отражены в опубликованных работах автора, в его выступлениях на сессиях российского парламента в 1990-1998 годах, на заседаниях Парламентской Ассамблеи Совета Европы (1992-1993), Межпарламентской Ассамблеи стран - участников СНГ (1996-1998), Парламентского Собрания Союза России и Беларуси (1996-1998), а также в докладах, с которыми он выступал на различных конференциях, в частности, в Москве (1992, 1995, 1996, 1998), Тулузе (Франция, 1994), Екатеринбурге (1995), Бонне (Германия, 1996 и 1997), Лондоне (Великобритания, 1996), Минске (Беларусь, 1996), Санкт-Петербурге (1996 и 1998), Мюнхене (Германия, 1998) и Берлине (Германия, 1998).

Результаты исследований использовались в деятельности автора как народного депутата РСФСР (1990-1993) и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (1993-1998), заместителя Председателя Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, в том числе использовались в повседневной законотворческой деятельности, например, в работе над Декларацией о государственном суверенитете РСФСР (1990), законами об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР от 15 декабря 1990 г. и от 24 мая 1991 г., об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления от 24 мая 1991 г., а также законами и законопроектами “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации”, “О внутренних водах, территориальном море и прилегающей зоне РФ”, “О ратификации Конвенции ООН по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции ООН по морскому праву”, “О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении Союза ССР”, “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О гражданстве РФ”, других законов, в ходе подготовки и принятия постановлений Государственной Думы ФС РФ и Парламентского Собрания Союза Беларуси и России по данной проблематике.

Результаты работы были использованы автором на юридическом факультете Омского государственного университета в ходе подготовки и чтения специального учебного курса (1995).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.

II. Основное содержание диссертационной работы

Во введении обоснованы актуальность темы, цель и задачи исследования, методологическая основа, научная новизна и практическая значимость диссертации, формулируются предложения, выносимые на защиту.

Глава I — “Территория государства: основные характеристики” — содержит анализ понятия территории и ее видов (§1), территориальных аспектов государственного суверенитета (§2), территориального устройства государства (§3), безопасности территории государства (§4).

Предпринимается попытка на теоретическом уровне осмыслить соотношение государства и пространства, проанализировать понятия территории в юридической и политической науке.

Развитие человечества идет через пространственное (территориальное) утверждение отдельных цивилизаций, их взаимовлияние и интеграцию. Объективно представляя собой пространственные пределы осуществления государственной власти, территория закономерно ассоциируется либо с могуществом и величием государства, либо с его слабостью и уязвимостью. Но территория — не просто особого рода пространство. Для нее характерны не только специфические пространственные критерии, но и многие другие характеристики. В их числе: размеры, то есть общая площадь; протяженность с севера на юг и с востока на запад; компактность, то есть сконцентрированность в единое целое; географическое положение на карте мира, в том числе наличие рек и выхода к морю; населенность (численность и плотность населения, его распределение по отдельным участкам территории); климатические условия, на которые оказывают влияние приближенность к экватору или к одному из полюсов Земли, к морям или другим большим водоемам, нахождение в глубине или на краю континента; особенности ландшафта (горы или низменности, болота или пустыни); характер недр и степень их разработки (наличие полезных ископаемых, их доступность для разработки); характер границ (юридически оформленные или фактически существующие, естественные или произвольные, надежно укрепленные или беззащитные); характер сопредельных территорий (государственные или международные, с миролюбивыми или агрессивными политическими режимами); время существования.

Как видим, ряд параметров имеют явно внепространственный характер. Не случайно главным показателем территории, позволяющим различать ее виды, был и остается существующий на ней правовой режим (или механизм осуществления государственной власти).

Пространство включает в себя как собственно физическое пространство, так и его географическое поле (географические взаимосвязи). Если физическое пространство может характеризоваться дискретностью (прерывистостью), то географическому полю свойственна континуальность (непрерывность). Это, в частности, позволило Л.И.Грачу сделать вывод о том, что слишком узок перешеек, соединяющий Крым с Украиной, и еще более узок пролив, отделяющий его от России¹. В международном праве территория выступает не только как юридическая категория, но и как естественная географическая среда, в которой существует данное человеческое общество.

Вопрос о качестве территории всегда был и остается в центре любого территориального урегулирования, при жесткой альтернативе — качество территории или ее размеры — предпочтение всегда отдается первому. Соединение населения и государственной власти рождает феномен определенного типа общества, а вся триада создает государство и означает то, что верховная и единая государственная власть распространяется на всю данную территорию и на всех людей, составляющих ее население. В случае совершения действий, направленных на нарушение этого триединства, посягательств на верховенство государственной власти, государство имеет право и обязано обеспечить безусловное подчинение своим распоряжениям. Закрепление основных положений составляющих этого права производится в основных законах государств.

В диссертации анализируются различные способы такого закрепления. Нетрудно заметить, что в данном контексте территория представляется не только в виде пространственных пределов функционирования общества, некоей основы существования социального организма, но и как своего рода политическое, экономическое и культурное пространство, пределы осуществления власти внутри страны и пределы, за которыми государство выступает как иностранная, внешняя сила.

Диссертант анализирует взгляды различных юристов на понятие территории (Б.М.Клименко, Н.А.Ушакова и др.), останавливаясь на формально-юридических свойствах территории государства, выделяет следующие аспекты:

1) без разрешения со стороны властного аппарата государства никакая другая власть не имеет права осуществлять на ней свое господство;

2) все находящиеся в пределах территории государства граждане (подданные), а также другие лица (исключение составляют лица, обладающие дипломатическим иммунитетом) подчинены власти государства и его законам.

Из первого пункта вытекает, что на одной и той же территории (то есть территории, находящейся под юрисдикцией одного государства) может осуществлять власть только одно государство. Второй означает, что, не имея пространственных границ, государство не имело бы возможности воздействовать на своих граждан (подданных, гражданское общество, социальные группы). То есть государство не могло бы обладать качествами целостного субъекта, не будь оно оформлено в своих границах.

Управление государством может осуществляться, как правило, лишь в пространственных пределах его территории. Действие самих нормативных предписаний государства оправданно рассматривать как “процесс существования права во времени, в пространстве и среди широкого круга лиц”². Только здесь, используя свою власть, оно может беспрепятственно в полном объеме повелевать людьми, и в первую очередь — своими гражданами. Особые случаи (территория посольств, консульств и т.п.) лишь подтверждают правило. Иными словами, государственность как таковая тесно связана с территориальными ресурсами.

В работе рассматриваются юридические характеристики территории, существующие в различных правовых теориях. При этом автор исходит из юридически корректного определения государства, данного в ст. 1 Конвенции Монтевидео 1933 г. о правах и обязанностях государств: “Государство как субъект международного права, — говорится в Конвенции, — должно обладать следующими чертами: а) постоянным населением, б) определенной территорией, в) правительством, г) способностью вступать в сношения с другими государствами”³. Это определение используется при решении вопроса о том, соответствует ли то или иное образование критериям государства. Факт территориального контроля реализуется в международной практике через признание. Территориальные организмы со стабильными и эффективными правительствами защищаются международным правом.

В сущности, аналогичные идеи были выдвинуты еще Г.Гроцием, который считал, что “власти обыкновенно подчинены двоякого рода предметы: во-первых, лица — этот предмет иногда достаточен сам по себе, как, например, толпа переселенцев на новые места — мужей, жен и детей; во-вторых, пространство, называемое территорией”⁴.

В диссертации содержится анализ понятия “территория”, свойственный и политической науке. В частности, изучается вопрос, как соединение территориальных проблем с проблемами развития общества и вопросами осуществления государственной власти привело к рождению науки геополитики, ведь еще древние греки, раскрывая понятие Родины, начинали с того, что это “земля, все жители которой заинтересованы в ее сохранении”⁵. Геополитика рассматривается как обусловленность политики государств географическими факторами, такими, как территория, географическое положение, климат, полезные ископаемые и другие.

Современная геополитика, по мнению автора, включает в себя следующие составляющие: господство над территорией; господство над ресурсами земли; господство над творческими силами народов; господство (контроль) над экологической и демографической ситуациями.

Характеризуя формы территориальной организации общества, автор выделяет семейную территорию, территориальную общину, государственную и надгосударственную территориальные организации.

Рассматривая различные классификации территории по видам, диссертант отмечает шесть видов территории:

а) каноническая территория, совмещающая любую форму территориальной организации с определенной религией и не подразумевающая единых государственно-властных отношений;

б) государственная территория, которая “находится под суверенитетом определенного государства, то есть принадлежит определенному государству, осуществляющему в ее пределах свое территориальное верховенство”⁶. С позиций международного права государственная территория выступает как пространство осуществления верховной власти государства, подчиненное его исключительному господству⁷, как принадлежащая данному государству и находящаяся под его исключительной властью часть земного пространства, состоящая из суши с ее недрами, вод и воздушного пространства над сушей и водами⁸;

в) международная территория — это пространство, на которое не распространяется суверенитет какого-либо государства. Она определяется также как территория, принадлежащая всем (res communis);

г) территория со смешанным режимом — территория , которая не входит в состав государственной территории, является объектом суверенных прав одновременно нескольких государств. Речь идет о континентальном шельфе и морских экономических зонах;

д) территория с переходным (временным) режимом, которая так же, как и предыдущая, относится к сфере международного права. К этой разновидности территорий относятся несамоуправляющиеся территории, подмандатные и подопечные территории, территории с неопределившимся статусом, ничейные территории, а также территории, в отношении которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиум. К территориям с переходными режимами относятся существовавшие ранее колониальные территории, протектораты и доминионы;

е) административная территория как часть государственной.

В диссертации дается характеристика правового режима территорий с неопределившимся статусом (sub judice), рассматриваются вопросы статуса “ничейной земли” (terra nullius). Исследуются понятие территориального суверенитета и его соотношение с юрисдикцией государства, проблемы неотчуждаемости государственной территории, совместного суверенитета, кондоминиума и конфедерации.

Территориальный суверенитет рассматривается в работе как компетенция государства в отношении его территории. Территория не находится и по своему содержанию не может находиться в неких правовых отношениях с государством. Правоотношения возможны только по поводу территорий. Как юридическое понятие территория государства может рассматриваться лишь опосредовано, через правовой режим, установленный в отношении территории на основании принципа территориального верховенства.

Юридическая природа государственной территории раскрывается в соответствующих властных установлениях государства и в отношениях одного государства с другими государствами по поводу территории.

В диссертации анализируются вопросы территориальной юрисдикции, которая всегда имеет территориальный характер, выражающийся в прямой зависимости предмета юрисдикции от его пространственного местонахождения, режима территории и разумности интересов той юрисдикции, которую стремятся осуществить. Наиболее ярко это проявляется в уголовной юрисдикции, где непреложно признается принцип принадлежности юрисдикции судам того места, где совершено преступление.

Понятие юрисдикции значительно уже понятия территориального верховенства. Но, с другой стороны, юрисдикция государства может осуществляться в районах, где государство не осуществляет территориального верховенства. Так, согласно морскому праву прибрежное государство может в определенных случаях осуществлять контроль в зоне открытого моря, прилежащей к территориальному морю⁹.

Территориальные пределы действия права — это уже сфера политики. Через законотворчество политика государства находит свое воплощение в принципах права. Не случайно все правовые системы предполагают (явно или по умолчанию), что “в случае отсутствия законодательных установлений необходимо соблюдать политику государства” (ст. 6 Общих положений гражданского права КНР). Есть и другой аспект этой проблемы: правовой вакуум может быть и случайным, и преднамеренным.

В отрыве от территориального аспекта невозможно уяснить понятие правовой нормы. Сами по себе правовые нормы выступают в качестве социальных моделей и принципов (даже в части конструирования тех или иных юридических механизмов), обязательный характер которых начинается лишь с определения границ пространства принудительного действия этих норм.

Существенным признаком территориального верховенства государства является принцип неотчуждаемости государственной территории. Он предполагает, что никакая часть государственной территории не может быть отчуждена в какой-либо форме другому государству, кроме как в силу собственного свободного решения передающего ее государства. Утрачивая территорию, государство исчезает.

В то время, как суверенитет есть юридическое обозначение статуса государства, юрисдикция государства характеризует конкретные аспекты этого статуса, прежде всего определенные права, привилегии и компетенцию. В компетенцию государства включают значительные права в отношении внутренней организации и распоряжения территорией.

Существуют ситуации, когда и без передачи всей территории одного государства другому принцип неотчуждаемости территории нарушается в такой мере, что может возникнуть вопрос о территориальном верховенстве этого государства. Примеры тому: размещение иностранных военных баз и воинских подразделений. Если это сделано даже на основе договора и взаимного согласия, но при политическом или ином давлении более сильного государства — такую ситуацию можно квалифицировать как ущемление независимости и самостоятельности соответствующего государства. Нельзя к тому же не упомянуть, что за государством, размещающим на территории другого свои вооруженные силы, признается право юрисдикции в отношении личного состава войск, его имущества. Хотя здесь речь идет о распространении юрисдикции на лиц и имущество, но не на территории.

Осуществление государством своих суверенных прав не всегда соединено с реализацией территориального суверенитета. Так, право прохода не обязательно предполагает суверенитет над соответствующими участками территории.

Вопрос о допустимости отчуждения прав на территорию одного государства в пользу другого государства был и останется одним из наиболее злободневных. Исходным моментом в решении этой проблемы выступает признание за государством как за субъектом международных отношений права публичной международно-правовой собственности на свою территорию. Б.М.Клименко обоснованно подчеркивает, что это собственность особого рода, далеко не тождественная гражданско-правовой собственности¹⁰.

Подчеркивая необходимость всесторонней разработки проблемы взаимосвязи принципов территориальной целостности и неприкосновенности и самоопределения наций и народов, рассматривая территориальные проблемы в ходе самоопределения нации, диссертант исходит из понимания, что принцип территориальной целостности и неприкосновенности границ обеспечивает целостность и государственной, и национальной территории, в пределах которой данная нация исторически сложилась и развивалась как общность населения, которую связывает воедино ряд факторов исторического, экономического, политического характера, общность языка, культуры, географических особенностей, психологического склада национального самосознания, социального развития. Причем все эти связи сложились исторически, являются устойчивыми и осознанными. На основе этого понимания автор выделяет характеристики, позволяющие отграничить самоопределение народа от сепаратизма, исследует формы осуществления совместного суверенитета, правовой режим кондоминиума.

Представляя в качестве классического примера союзного государства (а значит, и совместного суверенитета) Союз ССР, автор подчеркивает, что совместный суверенитет может быть достаточно эффективным способом разрешения проблемы территориального верховенства, когда государственная власть осуществляется через сложение политической воли и систем законодательства на объединенной территории нескольких государств.

Приводя доказательства в подтверждение тезиса, что в осуществлении совместного суверенитета СССР участвовали только союзные республики, наделившие созданные в соответствии с Договором 1922 г. общие высшие органы власти союзного государства делегированной компетенцией, диссертант приходит к выводу, что в современной Российской Федерации нет совместного суверенитета, несмотря на наличие среди субъектов федерации 21 республики. Декларации о суверенитете, принятые большинством из них, носят односторонний и безусловно антиконституционный характер, а потому не имеют юридической силы. И хотя в некоторых российских регионах существует мнение о том, что “одностороннее решение федеральных органов власти влечет нарушение права народа на самоопределение и статуса суверенного государства в составе РФ”¹¹, право наций на самоопределение вплоть до отделения не может и не должно стать силой, произвольно ломающей границы государств.

Достаточно подробно анализируя осуществление совместного суверенитета на территории кондоминиума, автор выделяет следующие основные признаки кондоминиума : 1) вхождение территории в состав обоих государств; 2) двойное гражданство; 3) многоязычие государственных (официальных) языков; 4) нахождение на территории кондоминиума вооруженных сил обоих государств, а также и два дополнительных признака: 1) распределение государственных должностей и постов в соответствии с законодательно закрепленными квотами для представителей различных национальностей; 2) наличие разнообразных механизмов, обеспечивающих стабильность управления подобной территорией во избежание излишних противоречий.

К подобным механизмам диссертант относит: а) управление территорией по принципу большой коалиции; б) предоставление наиболее значимым сегментам общества, например этническим общностям, права взаимного вето, то есть когда меньшинство, если оно признано одним из государствообразующих элементов, способно заблокировать решение, противоречащее его интересам; в) принцип сознательного завышения представительства малых сегментов, который хотя и может показаться не совсем справедливым, но способствует удовлетворению амбиций меньшинств и поддержанию стабильности; г) высокая доля автономности сегмента при решении исключительно его внутренних вопросов.

Для преодоления спорных валютных и финансовых вопросов возможно образование на подобных территориях свободных экономических зон, что приведет к устранению налогов и сборов как вполне вероятной причины конфликтов между государствами, владеющими кондоминиумом. В работе предлагается изучить возможность использования механизмов кондоминиума при разрешении политических и, тем более, военно-политических кризисов, в частности при решении вопросов о статусе Крыма, Абхазии или Приднестровья.

Исследуя вопросы конфедерации, автор заключает, что именно отсутствие единого территориального суверенитета позволяет отличить конфедерацию как союз государств от федеративного государства, тогда как от коалиции государств конфедерацию отличает определенный государственно-территориальный элемент в ее организации. Если коалиция государств — это временная координация действий вооруженных сил двух и более государств, то конфедерация — межгосударственное объединение, предполагающее большее или меньшее сближение правовых режимов территорий соответствующих государств.

В § 3 работы диссертант рассматривает государство как территориальную систему, которой свойственны помимо политико-правовых и определенные системные признаки: целостность, структура, управление, связи, самоорганизация, цели. Автором выделяются административная, национально-государственная и государственно-территориальная системы территориальной организации.

Государство как территориальная система предполагает единство и взаимосвязь отдельных составных частей государства независимо от их размеров, различий в правовом статусе или организации внутреннего устройства. В диссертации сделан вывод, что целостность территории как элемент целостности государства есть непременное условие стабильности, устойчивости соответствующего общества.

Территория как подсистема государства, возникая в силу действия естественно-исторических закономерностей, является материальным отражением уровня развития цивилизации и находит свое воплощение в том или ином территориальном устройстве государства. Территориальное устройство государства определяется его исторической и культурной эволюцией, становлением и развитием экономической системы, политических и правовых институтов. Оно выступает в социально-экономическом развитии общества одновременно и как фактор развития, и как результат этого развития¹².

Рассмотрение территории в двух смыслах — как фактической территории и территории юридической — позволяет отойти от понимания территории как формально-юридического предела существования государства. Понятие территории в юридическом аспекте позволяет выявить ее роль во всем процессе общественного государственного развития и не ограничиваться только лишь закреплением определенных пределов распространения государственной власти.

И территориальная организация государства может пониматься двояко.

Во-первых, под территориальной организацией понимается само государство как одна из организаций общества, в которой связь между населением и властью осуществляется по территориальному принципу. Как писал Ф.Энгельс: “По сравнению со старой родовой организацией государство отличается... разделением подданных государства по территориальным делениям”¹³. В отличие от догосударственной организации, когда население было организовано по кровно-родственному принципу, государство является такой организацией общества, при которой обеспечивается осуществление прав и обязанностей граждан по месту их жительства, безотносительно к роду и племени. К.Маркс в этом смысле и отмечал, что “завершенное политическое государство является по своей сущности родовой жизнью человека, в противоположность его материальной жизни”¹⁴.

Во-вторых, под территориальной организацией государства имеют в виду организацию его территории, определение ее составных частей и организацию взаимоотношений между ними. Здесь мы имеем дело с государством как территориальной системой, живущей по общим законам кибернетики.

Государство обязано считаться с условиями жизни других народов, не допуская при этом существенного ущерба себе. Неизменность формулы существования любого государства (“нация” плюс “территория”) позволяет сделать вывод о том, что забота о нации и ее территории и есть обеспечение национальной безопасности.

Есть “национальные” государства, где единство территории основывается на преимущественно однонациональном составе проживающего населения (моногенности нации). Говоря о становлении национальных государств, В.И.Ленин подчеркивал объективную необходимость государственного сплочения территорий с населением, говорящим на одном языке, при устранении всяких препятствий развитию этого языка и закреплению его в литературе¹⁵.

Есть “территориальные” государства, где само единство многонационального (полиэтнического) населения основывается на единстве территории. У таких государств возникают дополнительные проблемы, когда “здоровье” народа как целостности увязано напрямую с вопросом о способности каждого этноса реализовать свои цели.

Организмические аналогии Д.Локка и Г.Спенсера внесли свою лепту в становление различных современных подходов к анализу государства. Отходя от традиционного понимания государства как “общего дела”, К.Маркс, Ф.Энгельс, В.И.Ленин и их последователи вскрыли социальную сущность и заведомую неполноту отвлеченных подходов к пониманию государства. Тем не менее мы рассматриваем здесь государство только как территориальную систему, то есть совокупность определенным образом между собою связанных элементов, некое целое, объединяющее населенное пространство посредством политического режима и системы законодательства.

Относясь к самонастраивающимся системам, территориальная система государства включает различные уровни территориальной организации, где первый уровень — это система экономической организации территории., а второй уровень — национальная система территориальных единиц, существующая в виде либо административной, либо национально-государственной, либо федеративной системы территориальной организации.

Исследуя государственно-территориальную систему территориальной организации, автор подчеркивает несоответствие национально-территориального устройства задачам сохранения государственности. Национально- государственные территориальные системы либо рассыпаются на самостоятельные государства, либо ликвидируются и заменяются на более стабильные — федеративные. В конце ХХ в. наиболее яркой иллюстрацией этого процесса стала судьба двух федеративных государств, кичившихся своим национально-государственным устройством, — Советского Союза и СФРЮ.

Закрепленная Конституцией Российской Федерации 1993 г. новая российская национальная система территориальной организации попыталась придать устойчивость старой структуре, прибавив к ней жесткость и неизменность границ между субъектами федерации. И все же это уже не национально-государственная организация с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальная федерация, пусть некоторое время в ряде элементов еще и асимметричная. Согласно части 1 ст. 5 Конституции, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.

Завершая рассмотрение различных систем территориальной организации, автор делает вывод, что невозможно получение в практике государственного строительства идеально “чистого” классического устройства, поскольку взаимодействие системообразующих принципов создает объективные предпосылки для множественности проявления одной и той же формы государственного устройства в различных опытах государственного строительства.

В диссертации (§ 4) раскрывается безопасность (защищенность) государства как признак государства, аргументируется тезис о том, что к основным характеристикам территории государства следует отнести наличие или отсутствие угрожающей территории государства опасности (безопасность) следует отнести к характеристикам территории государства, и этот показатель настолько существенен, что он может быть отнесен к признакам государства. Безопасность территории является условием существования и развития государства, ибо невозможно ни то, ни другое при отсутствии как неприкосновенности границ государства, так и саморегулирования государством правового режима территории.

Безопасность территории рассматривается в диссертации как понятие многогранное, подразумевающее определенную систему параметров-элементов, в том числе политико-правовую, пространственную безопасность (территориальную целостность), социально-экономическую, экологическую и культурную безопасность территории. В данном контексте автор особо останавливается на проблемах анклавов и депрессивных территорий, исследует правовой статус Калининградской области и “чеченский прецедент”, заключающийся в некоем “особом” статусе Чечни, закрепленным целой серией правовых актов 1996-1997 гг.

Глава II — “Правовой режим территории государства” — посвящена рассмотрению принципов режима территории государства (§ 5), состава государственной территории (§ 6), государственных территорий с особым правовым режимом (§ 7) и правовых гарантий и юридических механизмов обеспечения стабильности режима территории (§ 8).

Соглашаясь с Н.И.Матузовым и А.В.Малько в необходимости разграничения понятий “правовой режим” и “механизм” правового регулирования, автор рассматривает правовой режим территории как процесс реализации ее политико-юридического состояния.

На основе анализа положений Конституции Российской Федерации диссертантом выделяется ряд конституционных принципов правового регулирования (режима) государственной территории. Среди них:

1. Суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией. (ст.ст. 4, 71). Согласно ст. 71 Конституции, федеративное устройство и территория Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, а ч. 1 ст. 4 жестко фиксирует: “Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию”.

Это означает, что Российская Федерация обладает всей полнотой власти и никакая другая власть на ее территории не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти или, тем более, поставить себя над нею. При этом государственная власть России распространяется на всю без исключения территорию Федерации: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т.д.)¹⁶.

2. Целостность государственной территории (ст.ст.1, 3, 67). Уже преамбула Конституции Российской Федерации подтверждает исторически сложившееся государственное единство, а в ст. 1 говорится о Российской Федерации как о государстве демократическом, федеративном, но не как о федерации (конфедерации) государств. Хотя в ч.1 ст. 3 сказано, что территорию Российской Федерации составляют территории ее субъектов, ст. 3 (а она включена в главу “Основы конституционного строя”) провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч.1 ст. 3) и никто не может присваивать власть в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3).

Примечательный момент. Если, например, ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. гласит, что территория этого федеративного государства включает в себя территории земель Федерации, то согласно ч. 1 ст. 67 Конституции России территория Российской Федерации включает в себя не только территории ее субъектов, но также внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ними. Таким образом, в России не только территориальное море, но и внутренние воды, как и воздушное пространство над ними, являются конституционно федеральной территорией. Без сомнения, это крайне важный рычаг в борьбе против национального и регионального сепаратизма.

И в довершение этого механизма ч. 3 ст. 4 Конституции закрепляет именно за Российской Федерацией право и обязанность обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории.

3. Верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции России федеральных законов (ст.67) Из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, которая, в свою очередь, обеспечивает государственную целостность как одну из основ федеративного устройства России, прямо вытекает принцип верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов.

4. Прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (ст.15). Важное значение для режима территории России имеет норма ч.1 ст. 15 Конституции, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Таким образом, Основной закон России не просто является базой федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, но его нормы могут быть изменены только в порядке, предусмотренном самой Конституцией, и действуют на всей территории Российской Федерации непосредственно.

5. Конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства (ст.ст. 67, 71, 131). Регулирование вопросов территории находится непосредственно в ведении Российской Федерации (п. “б” ст. 71), которая только и вправе определять статус и осуществлять защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства (п. “н” ст. 71). Но если применительно к внутренним границам четко сказано, что границы между субъектами Федерации могут меняться только с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67), а при изменении границ территорий местного самоуправления учитывается мнение проживающего на соответствующей территории населения (ч.2 ст. 131), то применительно к внешним границам России порядок их изменения скрыт за упомянутым в Конституции словом “статус”. Следует предположить, что без согласия субъекта Российской Федерации не может быть изменена и та его граница, которая имеет статус государственной границы РФ.

Между тем, принимая 12 июня 1990 г. Декларацию “О государственном суверенитете РСФСР”, I Съезд народных депутатов РСФСР в п. 8 жестко записал: “Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума”¹⁷.

6. Единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства) (ст.8) Для правового регулирования территории государства характерно его единство в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности.

Вероятно, в противовес прежним советским конституциям Конституция России 1993 г. не содержит специального раздела, посвященного экономической основе государства и общества, но обязывает государство на всей его территории создавать условия для развития и закрепления рыночной экономики, видя это в обеспечении свободы экономической деятельности, свободном перемещении товаров, услуг, финансов.

Рассматриваемая статья Основного закона носит следы явной спешки и, соответственно, весьма уязвима. Как быть с перемещением других ресурсов? Конституционная норма явно претендует на исчерпывающий перечень. А ведь, например, еще Указ Президента РСФСР о едином экономическом пространстве от 12 декабря 1991 г. закреплял свободное движение на всей территории РСФСР товаров, услуг и работ¹⁸.

Статус административных территорий, составляющих единую территорию государства, также предполагает определенные общие начала (принципы). Рассматривая основные принципы правового регулирования (режима) административных территорий, автор выделяет следующие из них, закрепленные в законодательстве РФ:

А. Взаимное согласие субъектов федерации на изменение границ между ними. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Все они выступают равноправными субъектами Российской Федерации (ч. 1 ст. 5 Конституции). Они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст. 5 Конституции).

При всем при этом, границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены лишь с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67 Конституции).

Жесткость приведенной формулировки в сочетании с нормой Конституции России, согласно которой отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа, края или области (ч.4 ст. 66), а следовательно, могут и не регулироваться, создала своего рода конституционный тупик. Этот тупик усугубляется утверждением, что, с одной стороны, имеются края и области, в которые входят автономные округа (с соответствующим объединением территорий), с другой — и те и другие полностью равноправны, а в довершение статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч.5 ст. 66 Конституции).

Выход из сложившейся ситуации предпочтительно искать не в каком-либо определении Конституционного суда, а через изменение самой конституционной нормы.

Б. Учет мнения населения территорий местного самоуправления при решении вопроса об изменении их границы. Применительно к местному самоуправлению в ст. 131 Конституции России закреплено, что изменение границ территорий, в которых оно осуществляется, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение указанных границ относится законом к компетенции органов государственной власти субъектов федерации, которые обязаны тем самым учитывать мнение населения таких территорий. Механизмами выявления мнения населения территории могут служить консультативный опрос населения, сбор подписей под проектом соответствующего решения на сходах и собраниях жителей с обсуждением вопросов о намечаемых изменениях, решения представительных органов местного самоуправления и т.д. В постановлении Конституционного суда от 24 января 1997 г. наиболее адекватной формой учета мнения населения назван референдум, проводимый по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования.

В. Согласование интересов. Принципы правового режима территорий, на которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиумов, а определяются в каждом отдельном случае договором (соглашением). Трудно говорить об общих принципах правового регулирования (режима) других видов территории. Принципы правового режима международных территорий как пространств, на которые совершенно не распространяется суверенитет какого-либо государства, а также территорий со смешанным режимом, на которые определенные государства имеют суверенные права, равно как и несамоуправляющихся, подмандатных, подопечных и иных территорий, определяются специальными актами международного права. Автором рассматриваются особенности правового регулирования различных типов территории, на которые распространяется верховенство государства: сухопутная территория, водная территория (территориальное море, национальные реки, каналы, внутренние озера и внутренние моря, пограничные воды), земные недра, воздушное пространство, арктическая территория.

Предпринята попытка систематизировать государственные территории с различными видами особых правовых режимов. Классифицируя существовавшие в различные исторические эпохи особые виды правовых режимов, автор приводит следующую структуру: 1) территории действия исключительных законов; 2) территории осадного положения; 3) территории чрезвычайного положения; 4) территории военного положения; 5) территории прямого правления центральной власти; 6) закрытые административные территории; 7) демилитаризованные и нейтрализованные территории; 8) экстерриториальность; 9)территории транзита и территории мирного прохода.

При характеристике территории действия исключительных законов диссертантом с учетом дореволюционной российской практики выделяются два вида: режим территории усиленной охраны (когда режим усиленной охраны вводился в случаях нарушения общественного спокойствия преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имущества, или приготовления таковых, если для охраны порядка применения действовавших “постоянных законов” оказывалось недостаточно) и режим территории чрезвычайной охраны (как более суровый, вводился при отягчающем обстоятельстве — когда население бывало приведено в тревожное состояние, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка). В Советской России оба режима охраны (исключительного положения) были трансформированы в единый институт чрезвычайного положения.

В диссертации содержится анализ действующего в РФ законодательства, регулирующего режимы “территории чрезвычайного положения”, “военного положения”, прямого правления центральной власти и практики их применения.

Особый статус отдельных частей государственной территории определяется не только наличием внутренних социальных или политических конфликтов, либо внешней агрессией. Такой статус иногда формируется в связи с потребностями в обеспечении обороноспособности, пограничного режима, безопасности для определенного экономического развития территории.

Автор отмечает особенности закрытых административно-территориальных образований, рассматривает специфические вопросы их правового регулирования, проводит анализ режимов демилитаризованных и нейтрализованных территорий, правовой режим экстерриториальности, статус оккупированной территории, территории транзита и территории мирного прохода, режим территорий концессии и его отличия от режима арендованных территорий.

Так, концессионный договор определяется не как обычный гражданско-правовой контракт, а как односторонний акт суверенного государства, выраженный в форме особого договора. На основе этого акта частной компании, в том числе и иностранной, предоставляется право заниматься определенной хозяйственной деятельностью, полезной для экономики развивающихся государств. Но с этой же целью действие такого акта может быть досрочно прекращено, предоставленная концессия может быть “взята обратно”.

Автор считает, что прекращение концессии не представляется международным правонарушением, поскольку концессионный договор не является международным соглашением, заключаемым между субъектами международного права.

Таким образом, в отличие от международной аренды территории, концессия:

— представляет собой гражданско-правовой договор между государством и своими или иностранными гражданами;

— регулируется национальным законодательством и заключенным на его основе договором;

— не создает на своей территории особого правового режима, если только это не оговорено конкретным национальным законом.

Анализируя практику соглашений об аренде, диссертант выделяет определенные особенности правового режима арендуемой территории. В связи с чем в работе обсуждаются вопросы реализации соглашения об объединении таможенных территорий Российской Федерации и Республики Белоруссия, об обязанности Польши и Литвы обеспечить транзит (на условиях аренды соответствующих территорий) через их территории для связи Белоруссии — России и Калининградской области, обосновывается недопустимость постановки вопроса об аренде Россией г.Севастополя.

В диссертации содержится анализ правовых гарантий и юридических механизмов обеспечения стабильности режима территории” (§ 8), исследуется понятие “стабильность режима территории”, внутренними составляющими которой являются внутренняя и внешняя стабильности территории.

Конституционно-правовая стабильность и неизменность территориальных пределов государства основываются на принципиальном положении, что государственность в принципе неделима. К правовым гарантиям стабильности режима территории автор относит:

а) Принципы международного публичного права, среди которых выделяются: принцип территориальной целостности и неприкосновенности границ; принцип мирного решения международных споров; принцип неприменения силы;

б) Институт остаточного (номинального) суверенитета;

в) Институт приобретательской давности;

г) Договорной режим границ;

д) Система внутреннего права.

Обеспечение стабильности правового режима территории осуществляется юридическими механизмами структурного и материально-правового характера. К структурным механизмам международного характера относятся Совет Безопасности ООН, Международный суд, Специальные органы ООН (Совет по Опеке, Комитет по несамоопределившимся территориям) и др. Структурные механизмы такого обеспечения в национальных государствах включают прежде всего конституции государств и Верховный или Конституционный суд.

Среди материально-правовых механизмов обеспечения стабильности правового режима территории в диссертации выделяются четыре основных.

1) Закрепление государственной целостности как принципа федеративного устройства Российской Федерации. “Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности...”(ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

2) Единое правовое пространство, предполагающее верховенство и высшую юридическую силу федеральной Конституции и федерального законодательства. Конституция, федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ).

3) Единство государственной власти. Источником единой государственной власти является многонациональный народ России. Большой проблемой для постсоветской России является отсутствие единства органов власти, единства и в действиях и в структуре. Сохранена единая вертикаль исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Но единой вертикали законодательной (представительной) власти в Российской Федерации нет, если не считать возможности представительных органов субъектов РФ направлять по одному своему представителю в Совет Федерации.

4) Перечисление в Конституции субъектного состава, образующего (входящего в) государство.

Эффективность работы юридических механизмов, обеспечивающих стабильность того или иного режима территории, зависит и от функциональной собранности всего комплекса органов государственной власти.

Размеры и характер территории прямо влияют на наличие или отсутствие тех или иных функций государства, а также на их объем. Это относится к функциям и внешним, и внутренним.

В Главе III диссертации — “Территориальный фактор во внутренних функциях государства” — на примере ряда стран (Великобритания, Алжир, Монголия, Италия, КНР, Швеция, Франция) изучаются отношения в унитарном государстве между его составными частями (регионами), между государством и его частью. Территориальный аспект внутригосударственного регулирования выступает в унитарном государстве в форме пространственного действия законов, пространства функционирования органов государства.

В рамках анализа процессов осуществления внутренних функций унитарного государства автором исследуется порядок перераспределения территории в унитарном государстве, особо отмечается, что во многих странах действуют правила, согласно которым любое территориальное изменение должно пройти парламентскую процедуру. Это касается и приращения территории, поскольку при всей своей позитивности оно может нести и негативные последствия: необходимость финансовых вливаний, изменение национального и демографического состава, социальные противоречия, поток переселенцев и т.п.

Международный опыт показывает, что при относительной незначительности приращения территории возможно обойтись парламентской процедурой, при глобальных изменениях — необходимо проведение референдумов и т.п.

Территориальное устройство федеративных государств определяется преимущественно способом их образования. Если, например, в Российской Федерации, как до того в Советском Союзе, территориальное устройство архаично, раздроблено и бессистемно, то в большинстве федераций оно унифицировано.

Российское федеративное государство образуется в государственно-правовом смысле из трех частей. Первичными элементами федеративной структуры являются отдельные субъекты федерации, виды которых указаны в ч.1 ст.5 Конституции РФ. Вторым звеном выступает сообщество субъектов федерации — собственно Российская Федерация как государство. И третьим элементом является система федеральной государственной власти, которая не ограничивается функционированием на верхнем этаже государственной структуры, а пронизывает своими структурами все государственные органы.

Так, Президент Российской Федерации до 1994 г. был самостоятельным институтом исполнительной власти, ныне де-факто возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в систему которой входят президенты республик в составе РФ, главы администраций краев и областей. Если Совет Федерации Федерального Собрания РФ выражает интересы и региональные особенности прежде всего субъектов федерации как относительно изолированных образований, олицетворяет собой тенденцию федерализма, то Государственная Дума ФС РФ, напротив, предстает как единый орган всей федерации, который, по определению, обязан выражать общегосударственные интересы, тенденцию унитаризма. Подобная трехчленная система федеративного государства придает федеративной структуре большую степень прочности.

Для каждого сложносоставного государства основным вопросом является разграничение полномочий между федеральной властью и властью субъектов, именно оно не только позволяет говорить о том или ином государственно-правовом положении государства, но и определяет характер и эффективность деятельности властей. В этом отношении прав В.Б.Пастухов, считающий федерализм одним из возможных проявлений сущности современного нации-государства¹⁹.

Схема разграничения полномочий выглядит приблизительно так: Конституция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, в которой полномочны федерация и ее субъекты, и вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Посредством специальных договоров компетенция федерации и ее субъектов может перераспределяться, что придает системе необходимую гибкость.

Власть, таким образом, может осуществляться лишь в пределах полномочий, установленных центральными органами, и притом лишь в рамках единой системы власти государства. Ни полновластием, ни автономностью от высших органов государства, частью которого оно является, такое образование не обладает и обладать не может, то есть не может характеризоваться понятием суверенитета. Аналогичный подход приемлем и к федеративным государствам западного образца, где суверенитет государства — члена федерации не отражает народного и национального суверенитета, воплощаемого в федерации в целом. Напротив, лишь делегированные полномочия могут быть у органов межрегиональных ассоциаций²⁰.

Внутренние функции государства, в том числе функции обеспечения защиты существующего государственного строя, хозяйственно-организаторская, финансовая, охраны общественного порядка, сохранения и обогащения культуры, стимулирования научно-технического прогресса, претерпевают в федеративном государстве существенную трансформацию.

Наличие федеративной структуры обусловливает более сложную, чем закреплена действующим законодательством, схему распределения полномочий исполнительной власти:

1. Собственно федеральное управление.

2. Управление от лица Федерации.

3. Управление совместными задачами Федерации.

4. Исполнение федеральных законов регионами.

5. Исполнение законов субъектов федерации регионами.

Задача территориального обустройства России, таким образом, имеет две составляющие: реализация новой федеративной структуры вместо существовавшей ранее фактической унитарной, с одной стороны, и обоснование приемлемого варианта перехода к новой структуре с учетом объявленных суверенитетов — с другой. Особое звучание проблема приобретает на этапе, последовавшем за принятием Конституции, когда теоретическая схема проверяется на практике.

Процесс формирования Российской Федерации как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов федерации, закрепления стабильного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов федерации еще далеко не завершен. Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации “находятся“ в составе России (ч.1 ст. 65 Конституции РФ), а не объединяются в федерацию.

Анализируя особенности российского федерализма, диссертант отмечает, что реальная региональная политика в федеративной России предполагает развитие общества через соединение многообразия культур и традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально-экономической, политической и правовой систем, а главное — с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой государственности.

В диссертации содержится анализ практики заключения соглашений о разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации (Татарстана, Башкортостана), и их реализации правового статуса субъектов Федерации (Калининградская область), разрешения возникающих спорных вопросов. Делается вывод, что устранить эти спорные вопросы и выработать приемлемые правовые нормы можно только с непосредственным участием субъектов Российской Федерации, с учетом их законотворческого опыта и правоприменительной практики. При всей пагубности изначального запуска процесса подписания договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами ныне это устоявшийся политико-правовой процесс.

Однако, Россия — не конфедерация и даже не договорная федерация, а федерация конституционная, поэтому разграничение полномочий органов государственной власти разных уровней с помощью договоров и соглашений можно рассматривать лишь как дополнение к главному — регулированию этого процесса Конституцией и законами. Российская Федерация обладает необходимыми юридическими механизмами и государственными институтами, которым по силам разрешить накапливающиеся противоречия между федеральным и республиканским законодательством. Подобным институтом должен выступить прежде всего Конституционный суд Российской Федерации.

Из двух возможных способов развития России как единого государства: унитаризма с жестко централизованной системой управления и федерализма с децентрализованной системой управления, — российское общество выбрало второй. И притом не сразу. Даже В.И.Ленин долгое время подчеркивал отрицательное отношение марксистов к федерации и децентрализации²¹.  Но в структуре российского государства федеральные власти должны быть скорее всего заинтересованы не в победе одной из постоянно существующих в любом федеративном государстве тенденций: унитаризма и федерализма, а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России, главные из которых: 1) государственная целостность; 2) единство системы государственной власти; 3) разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации; 4) равноправие и самоопределение народов (ч.3 ст.5 Конституции РФ).

На современном этапе развития российской государственности не отрицание права наций на самоопределение или национальной государственности, как полагает Э.В.Тадевосян²², а полное исчезновение унитарного начала из государственно-правовой жизни подвергнет Россию опасности полной дезинтеграции.

Следует воспользоваться опытом германской правовой школы, согласно которой “равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям — административной компетенции”²³. Сам термин “унитаризм” не должен исчезнуть из российской государственной практики. При том, что меняется предназначение российского федерализма, переставшего быть только и исключительно средством решения национального вопроса, но выступающего как форма демократизации управления государством.

Исследуя порядок перераспределения территории в федеративном государстве, автор делает вывод, что российская правовая мысль прошла путь от построения федерации по национальному принципу, через идею разделения России на некие условные земли — до законодательного закрепления моратория на изменения границ между субъектами федерации.

Хотя нельзя быть абсолютно уверенным, что современная картография разделения России сохранится после истечения срока моратория, с формальной точки зрения, после принятия уставов краев и областей какие бы то ни было изменения в административно-территориальном делении страны затруднены. В этих уставах закрепляются положения, осложняющие процесс изменения статуса субъекта федерации, а также его разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации. В работе, в частности, приводятся механизмы, закрепленные ч.1 ст.3 Устава Ставропольского края, ч.2 ст.8 Устава Ленинградской области, ч. 4 ст.60 Конституции Республики Бурятия.,

В диссертации критически рассматривается практика национально-государственного устройства РСФСР, утверждается, что в России назрела необходимость принять новые законодательные акты о территориальном делении, а также о государственных границах. При том, что закрепление определенной жесткости правового статуса и границ современных субъектов федерации характеризует процесс постепенного преобразования административно-территориальных образований унитарного государства (какими по сути являлись края и области) в подлинные субъекты федерации.

Ныне следует говорить о двух особенностях формирования Российской Федерации: о ее историческом характере и специфических конституционных механизмах.

Исторический характер формирования российской государственности предопределяет единое культурно-историческое (цивилизационное) и экономическое пространство на территории нашей страны.

Конституционная основа формирования Российской Федерации означает её законодательное происхождение. Речь не идет и не шла о договорном образовании Российской Федерации. Речь может идти лишь о разграничении полномочий между органами власти: федеральными (центральными) и местными (региональными).

Предотвратить несоответствие между федеральной конституцией и конституциями субъектов федерации, обеспечить целостность конституционной системы федерации призваны определенные гарантии, система которых излагается в диссертационном исследовании. В России, по мнению автора, следует предусмотреть 4 вида конституционных гарантий целостности федеральной территории:

1. Получение официального заключения со стороны федеральных органов о соответствии законов субъектов федерации федеральной конституции.

Для получения положительного заключения прежде всего необходимо, чтобы конституции республик, уставы краев и областей: а) не содержали ничего противоречащего федеральной конституции; б) обеспечивали осуществление политических прав, свобод, иных форм согласно формам, предусмотренным федерацией: республиканская форма, представительный характер осуществления власти, демократические процедуры; в) были приняты демократическим путем.

2. Судебный контроль за соответствием конституций субъектов федерации федеральной конституции.

3. Конституционное закрепление обязанности всех должностных лиц субъектов федерации соблюдать федеральные конституции и законы и нести ответственность за нарушение этой обязанности.

4. Закрепление единого экономического рынка, принципов свободы торговли и промышленности на всей территории государства, отрицание возможности создания внутренних таможенных границ. Единство финансово-кредитной системы, банковской системы.

В последние годы практически впервые в отечественной истории законодатель на местах получил возможность взять на себя ответственность за принятие и реализацию правовых актов. Конституционное законодательство обогатилось новыми подходами, которые могут послужить хорошей базой для развития как республиканского законодательства, так и федерального. Период после принятия Конституции ознаменовался совершенно новым для правовой практики России явлением: принятием законов областей и краев.

Такова современная ситуация, в которой в настоящее время происходит столкновение двух разнонаправленных тенденций государственного развития, обусловленных объективными потребностями обеспечения государственного единства, однородности правового пространства Российской Федерации, с одной стороны, и необходимостью сохранения этнической, культурной, экономической самобытности ее субъектов — с другой.

Российский опыт 1989—1997 гг., так же как аналогичный опыт Югославии, позволяет ставить вопрос о существенной корректировке понимания этнической территории. Если Б.М.Клименко мог ограничиться констатацией, что этническая территория, являясь достоянием ее населения, обладает столь существенными особенностями правового режима, что государство существенно ограничено в распоряжении этой территорией на международной арене²⁴ , то для нашего времени этого недостаточно.

Во-первых, следует признать, что в вопросах распоряжения на международной арене любой территорией государство ограничено интересами своего народа, который только и правомочен принимать окончательное решение.

Во-вторых, этнос, проживающий на какой-либо территории, имеет право на культурно-национальное развитие, ограниченное лишь общими интересами народа соответствующего государства. Но среди этих общих интересов — безусловное сохранение неприкосновенности и целостности территории государства.

Автор раскрывает смысл государства через анализ образующих его народа, территории и власти. Делается вывод о том, что речь при этом идет об общефилософской взаимозависимости формы и содержания. Территория предполагает некую обязательную форму существования государства, народ — содержимое этой формы, а власть — силу, скрепляющую форму и содержание в единое целое. Государство — это народ, юридически организованный на своей территории.

Организация государственной территории может порождать институт многогражданства. Речь идет о государствах, территория которых складывается из территорий составляющих их государственных образований. На особенности гражданства в этой ситуации размеры территории государства и степень его централизации влияют во вторую очередь, пропуская по значимости вперед культурно-исторические традиции соответствующего общества. В США первичным является гражданство федерации, а производным — гражданство того или иного штата, в Швейцарии, напротив, при принятии гражданства кантона именно федеральное гражданство является производным.

В Советском Союзе гражданство было неравным. Если все граждане СССР имели еще автоматически гражданство той или иной союзной республики, то те из них, кто жил на территории автономных республик, приобретал и гражданство соответствующей автономии. К прискорбию для СССР, в течение многих десятилетий механизм такого “тройного” гражданства не прогнозировался и реально не осмысливался. Но у СССР с его изысканиями и экспериментами в искусственном конструировании национально-государственного устройства был перед глазами опыт Германской империи.

Индивид в Германии начала ХХ в. считался подданным империи только в силу его нахождения в подданстве одного из государств, входивших в ее состав. Лишь жители имперских земель — Эльзаса, Лотарингии и колониальных территорий — состояли в непосредственном подданстве империи. Подданный любого государства империи имел право перехода внутри империи из одного подданства в другое, не переставая быть подданным Германской империи. Более того, возможно было состоять в подданстве сразу нескольких государств империи.

Все это позволяет на примере Германии лучше понять направленность советских реформ государственно-территориального устройства и согласиться с признанием решающей роли в формировании института многогражданства реально различного статуса территорий, составляющих государство.

Но и федеративные государства иногда имеют только одно гражданство — гражданство федерации (например, Индийский Союз). В случае, если какая-либо территория становится частью Индии, то лишь правительство Индии определяет, какие лица на этой территории становятся индийскими гражданами²⁵.

Говоря о взаимосвязи территории и гражданства, нельзя не сказать о принципе “почвы” как одном из основных в приобретении гражданства. Комбинирование принципов “почвы” и “крови” для определения гражданства является наиболее распространенным подходом в законодательстве большинства стран мира.

Одним из самых отрицательных последствий разрушения СССР стало появление огромного массива граждан фактически несуществующего государства, явочным порядком поставленных перед необходимостью заново решать вопросы своего гражданства, но уже не столько по своей воле, сколько в соответствии с жестко ситуационными политическими, правовыми и социально-экономическими условиями.

На основе собственного участия в законотворческой деятельности автор делает вывод, что Российская Федерация, являясь государством — правопреемником Союза ССР, далеко не в полной мере выполняет свои обязательства, вытекающие из существовавшего ранее статуса граждан СССР. Россия призвана быть реальным правопреемником Советского Союза, защитить права граждан, ставших после 1991 г. жертвами законодательства ряда республик прежнего СССР, претендующих ныне на моноэтничность. Международная практика выработала механизм защиты прав граждан при переходе территории от одного государства другому — оптацию или право свободного выбора гражданства.

Уже при оптации подданства предполагалось, что лицо, стоящее перед необходимостью выбирать себе принадлежность к тому или иному государству, никогда не выходило из подданства государства, уступающего территорию, а следовательно, безупречно перед лицом обоих государств.

В результате разрушения Советского Союза на мировой карте появились государства, которые либо ранее вообще не существовали (Белоруссия, Украина, Казахстан, Киргизия), либо имеют весьма ограниченный опыт самостоятельной государственности (Эстония, Латвия, Литва). В процессе обретения этими новыми государствами своей независимости было нарушено право оптации — общепризнанного мировой практикой права гражданина на выбор гражданства при самоопределении или передаче территории от одного государства другому.

Рассуждая юридически, при переходе некоей территории от одного государства другому или при получении независимости частью до этого единого государства у жителя такой территории возникает право на выбор одной из трех моделей своего поведения в вопросах гражданства:

1) безусловное право на получение гражданства нового образовавшегося государства;

2) право сохранения за собой гражданства страны-правопреемника, то есть прежнего или старого государства, и выезда на территорию своего государства;

3) возможность сохранить за собой гражданство прежней страны, но остаться проживать на той же территории и получить в новом государстве вид на жительство.

Ограничения в праве оптации гражданства в принципе недопустимы. Государство может распоряжаться своей территорией в установленном законом порядке, принимать решение о выделении из своего состава нового независимого государства или передаче своей территории иному государству, но государство не вправе отказаться от своих граждан и передать их кому бы то ни было без их согласия.

Помимо чисто территориальных вопросов, связанных с образованием новых государств и изменением границ, разрушение Советского Союза, наряду с множеством иных государственно-правовых проблем, привело к тому, что значительная часть граждан прежнего СССР превратились в лиц без гражданства. В диссертации исследуется международная практика применения института оптации при распаде государств, переходе части территории государства другому государству и т.п., содержится подробный критический анализ действующего законодательства по вопросам гражданства, анализируется комплекс проблем, связанных с оценкой Российской Федерации в качестве правоприемника Союза ССР.

На примерах Казахстана, Крыма в диссертации рассматриваются практические вопросы, вызванные разрушением Союза ССР, анализируются противоречия в позиции Украины при разрешении вопроса о правовом статусе жителей полуострова нормам международного права. На основе анализа нормативных документов, действовавших в момент передачи Крыма под административную юрисдикцию Украинской ССР, норм международного права автором делается вывод, что жители Крыма до сих пор по праву сохраняют гражданство России, их формальная принадлежность к корпусу граждан Украины может, в лучшем случае, рассматриваться как обретенное ими второе гражданство со всеми вытекающими из данного факта юридическими последствиями.

Отмечается, что ещё в эпоху Русской земли началось преобладание территориальных, пространственных начал над кровными, что придает особое содержание самому существу института гражданства в России, дополняя общее понятие института гражданства как устойчивой правовой связи человека со своим государством положением о связи культурной и пространст­венной. Для России юридические проблемы гражданства приобретают и некий иной, философский, культурологический смысл.

Глава IV — “Территориальный фактор во внешних функциях государства” — включает четыре параграфа, посвященных изучению взаимосвязи и взаимозависимости внешних функций государства и его территории (§12), правовых отношений между государствами в связи с изменением их территории по взаимному согласию (§13), естественных границ государств и территориальных споров ( §14), проблем государственных границ на постсоветском пространстве (§15). Прежде всего речь идет о зависимости внешних функций государства от размера и характера его территории. Внешние функции государства выражают политику государства по отношению к другим субъектам международных отношений, а эта политика в значительной степени определяется основными характеристиками территории самого государства. Трудно не согласиться с И.А.Степановым, когда он видит основу теоретических построений Н.Макиавелли в предположении, что важнейшей целью государства является его выживание в борьбе с другими государствами²⁶.

Основные внешние функции государства (в частности, дипломатическая и функция защиты своей территории от агрессора и потенциальных внешних угроз) прямо отражают потенциал соответствующего государства, в том числе и территориальный. Не случайно Дж.Бернал относил страны, владеющие огромными территориями и ресурсами, к привилегированным²⁷. “Неуклюжесть” внешней политики государств с небольшой территорией всегда чревата для них гораздо большими издержками политического, экономического и даже военного характера, чем подобная же, а то и большая “неуклюжесть” государств-гигантов. Проблемы городов-государств всегда меркли, в свою очередь, перед проблемами империй. А за понятием “империя” стояли и стоят не столько определенная форма государства или форма государственного устройства, сколько государственно-территориальная организация очень большого по меркам соответствующей эпохи пространства, еще и населенного, как правило, представителями разных этносов.

Размеры и характер территории государства помимо влияния на его основные внешние функции сказываются и на таких сферах деятельности государства, как:

— участие в поддержании мира в международных отношениях либо осуществление политической или военной экспансии, ведение войны;

— оказание помощи слаборазвитым государствам и территориям;

— координация внешней и внутренней политики, а также планов развития экономики с политическими партнерами.

При этом территория — важный, но, конечно же, не единственный фактор, предопределяющий внешнюю политику. Любое внутренне слабое государство теряет контроль над своим будущим, поскольку вынуждено становиться союзником тех государств, чье влияние распространяется за пределы их собственных государственных границ.

Исследуя географическую доминанту внешней политики государства, автор определяет международные отношения как специфическую форму общественных отношений, складывающихся прежде всего из экономических, политических, правовых, идеологических, культурных и иных отношений между государствами и группами государств. Речь идет о сложнейшей и до предела хрупкой системе совмещения интересов всех существующих в мире государств.

Характер внешней политики определялся в истории прежде всего размерами территории, наличием естественных внешних границ. Не менее значима при формировании внешней политики и качественная характеристика соответствующей территории, ее ресурсный потенциал.

Исследуются проблемы территориальной взаимозависимости государств, политического значения географического положения, влияния физико-географической среды на развитие государственности различных народов (на примере Йемена, Курдистана, Кипра, стран Балканского полуострова).

Особое внимание автор уделяет военной политике как политике территориального переустройства и миру как политике территориальной стабильности. В течение веков внешняя политика государств была направлена на приобретение новых территорий, на изменение по принуждению их статуса. Войны были основным способом такого приобретения и такого принудительного изменения статуса.

Есть точка зрения, что государства выступают в качестве живых организмов, борясь за колонии, рынки сбыта, источники сырья²⁸.Именно война как естественная форма деятельности государства во внешнем мире, насильственная борьба, военная функция, остается ведущим фактором изменения территории по принуждению. Международное право долгое время признавало агрессии и аннексии главными формами принуждения государств к территориальным уступкам. К.А.Неволин, характеризуя отношения между государствами, приходил к выводу, что при безуспешности мирных сношений остается единственное средство решения споров — война²⁹.

Через завоевания, как правило, и создавались государства. Е.Дюринг, Л.Гумплович и К.Каутский видели в завоевании и насилии даже главную причину возникновения государства и права. Международные конфликты практически все связаны с межгосударственным территориальным переделом. Война, как правило, завершалась миром, когда оказывалась разбитой армия противника и оккупирована его территория, либо когда стратегическая цель войны достигалась потенциально, то есть создавалось положение, не оставляющее сомнений в том, что, в частности, армия “в состоянии” оккупировать вражескую территорию³⁰. Акты агрессии часто приводили к прямой или скрытой аннексии территорий.

К числу так называемых первичных способов приобретения территории автор относит оккупацию, понимаемую в современном международном праве как приобретение такой территории, которая не находится под суверенитетом какого-либо государства, то есть ничейной территории, приводит классификацию института оккупации, где выделяет фиктивную оккупацию и эффективную оккупацию.

Специфической формой территориальной экспансии, по мнению диссертанта, следует рассматривать распространение на Восточную Европу сферы деятельности НАТО (“расширение НАТО на Восток”). Потенциальное перенесение на территорию Польши и Чехии, Венгрии и Румынии, государств прежней советской Прибалтики и некогда сугубо просоветской Болгарии военно-политической инфраструктуры этого блока означает территориальное поглощение системой Североатлантического договора многих бывших членов Варшавского договора с распространением на территории вновь принятых в блок НАТО государств соответствующего правового и военно-политического режима.

Неизменность площади территории государства и его границ ведет к утверждению атмосферы стабильности и надежности в отношениях как между государствами, так и между индивидами. Последующий перенос внимания на вопросы экономического и культурного сотрудничества создает атмосферу добрососедства и взаимопонимания. Ситуация мира между государствами, даже при наличии у них территориальных споров, обеспечивает постоянную возможность разрешения любых противоречий за столом переговоров. В закреплении этой стабильности — главное значение Заключительного акта по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанного в Хельсинки в августе 1975 г., провозгласившего нерушимость послевоенных границ в Европе.

Изменение территории государств возможно и в условиях мира по взаимному согласию заинтересованных государств. При этом одним из Принципов деятельности ООН (Принцип 3) является разрешение международных споров мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость (ст. 2 Устава ООН).

В противоположность войне, мир выступает как система стабильности государственных территорий. В этом смысле сформулирован и Принцип 4 деятельности ООН, гласящий: “Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций” (ст. 2 Устава ООН).

В диссертации отмечается, что территориальный фактор в межгосударственных отношениях в конце ХХ в. вновь приобрел ныне небывалую остроту. Автор вслед за Ю.А.Тихомировым различает “проблемы самоопределения народов, защиты прав личности и национальных меньшинств и проблемы нерушимости границ. Первая отражает новые международные императивы и суверенитет народа, вторая — идеи и принципы конституционного и международного права”, и разделяет вывод, что “механизм сочетания этих явлений еще предстоит отработать”³¹.

Если при феодализме не видели различий между частной собственностью на землю и территориальным суверенитетом как верховенством государственной власти, то в эпоху капитализма уже проводится четкое разграничение между правом собственности на землю “dominium” и суверенной верховной властью над территорией “imperium”, существует четкое различие между частноправовыми сделками, даже если одной стороной ее выступает государство как субъект права, и вопросами расширения государственной территории.

Буржуазная эпоха приносит признание двух способов приобретения территории:

1) самостоятельные (aqiusito originaria) — завоевание (аннексия, присоединение территории другого государства) или завладение (невоенная оккупация, если территория является безгосударственной);

2) производные (derivativa) — в этих случаях государство, приобретающее территорию, наследует права и обязанности, лежащие на приобретаемой территории.

Автором исследуются примеры приобретения территории:

— уступка (цессия) части территории одним государством другому на основе международного соглашения (например, по мирным договорам об Эльзасе и Лотарингии в 1871 г., о Выборге в 1940 г.);

— передача территории “для занятия и управления” (передача в 1878 г. Боснии и Герцеговины, занятие Кипра Великобританией в 1878 г., получение США области Панамского канала в аренду по договору 1903 г.);

— аренда (китайские территории Кжао-Чау — Германии, Вейхавей — Англии, Порт-Артур — России в 1898 г.);

— передача территории по мандату Лиги Наций и по решению Совета ООН об опеке;

— передача территории в соответствии с итогами плебисцита (например, уступка Савойи и Ниццы в пользу Франции по договору с Сардинским королевством ( 40-е гг. XIX в.), или присоединение Ионических островов к Греции в 1863 г. ).

Определяя территорию как предмет аренды, сделок, продажи в качестве одного из механизмов нормализации межгосударственных отношений, способ осуществления не только внешней, но порой и внутренней политики, автор анализирует примеры цессии (уступки), купли-продажи территории, наследования и получения территории в качестве приданого.

Характеризуя размен (обмен) территории, автор отмечает, что передача суверенитета над определенной территорией одним государством другому по соглашению между ними (цессия) означает передачу не территориального верховенства (по существу, непередаваемого), а территориального суверенитета. Цессия может происходить и путем взаимного обмена равноценными участками между пограничными государствами.

В качестве оснований для легального изменения территории государства в работе приводятся следующие случаи:

1. Осуществление народами и нациями права на самоопределение. В данном случае возможно не только выделение, но и разделение и воссоединение государств (народов), что приводит к ликвидации старых межгосударственных границ и установлению новых.

2. Обмен территориями по соглашению сторон. Как правило, речь идет о небольших участках для более удобного расположения границы на местности. Подобные соглашения оформляются международными договорами и требуют последующей ратификации.

Использование метода территориального размена может разрешить проблему пограничного урегулирования между Эстонией и Российской Федерацией. Эстонская сторона, ставя вопрос о нескольких деревнях народности сету на российской стороне границы как о неотъемлемой части эстонской духовности и государственности, предлагая референдум на территории их компактного проживания с вопросом о государственной принадлежности этой территории, должна принять и встречное предложение об аналогичном референдуме русского и русскоязычного населения северо-востока Эстонии (Нарва, Кохтла-Ярве, Силламяэ). Подобный обмен территориальными участками способствовал бы нормализации ситуации на государственной границе двух государств и формированию общей атмосферы добрососедства.

Исследуя такой механизм, как уступка территории, автор выделяет аккрецию как приращение территории, то есть присоединение вновь образовавшейся по естественным или искусственным причинам сухопутной территории, и адъюдикацию как присуждение территории по решению арбитража или Международного суда.

Важным видом уступки территории является территориальное изменение в результате лишения агрессора части его территории, систематически использовавшейся в качестве удобного плацдарма для нападения на прилегающие государства. Подобные изменения предстают как форма ответственности государства за тягчайшее международное преступ­ление — агрессию, и как мера, направленная против ее повторения.

Автор исходит из убеждения, что вопрос о территории государства — это прежде всего вопрос о границах. На протяжении всей истории границы государств устанавливались силой. Попытки в любой отдельно взятой границе отыскать действие некоей исторической закономерности и безусловное торжество справедливости беспочвенны.

Границы государств — это границы реального жизненного пространства населяющих их народов. Если государственные границы государств представляют собой линии на местности и проходящие по этим линиям вертикальные поверхности до границы земного пространства с космосом, с одной стороны, и с другой стороны — до центра Земли в глубь ее недр, а практически — на доступную для проникновения в недра глубину³², то геополитические границы — это линии, разделяющие сферы действия суверенитетов, в пределах которых происходит выравнивание статуса территорий³³.

Режим государственной границы предполагает наличие нескольких условий, среди которых автор выделяет:

А. Сохранность территории государства. Установление пределов государства (а именно в этом состоит задача границ между государствами), предостережение населения соседних государств о начале или прекращении юрисдикции требует фактического действия, подкрепленного правовым установлением. Правовое оформление сохранности территории государства осуществляется через процедуры их признания и установления.

Б. Международное признание границ. Международно признанными государственными границами называют линии разграничения государственных территорий или линии отграничения территории государства от территорий с другим правовым режимом, прохождение которых согласовано сопредельными государствами. Международное признание границ может осуществляться и многосторонними межгосударственными договорами. Признание границ неразрывно связано с их международным установлением.

В. Международное установление границ предполагает определенную правовую процедуру, выработанную за века межгосударственных отношений. Эта процедура складывается из двух дополняющих друг друга процессов, практически между собой не связанных. Для международного установления границы должны быть делимитированы и демаркированы.

Элементы Б и В являются факторами, создающими правовой режим международно признанной межгосударственной границы, при их отсутствии речь может идти о существующих или потенциальных территориальных спорах. Указанные элементы — необходимое, но не достаточное условие для конституирования границы. Только элемент А придает границе смысл, а потому может быть признан не только первичным, но и необходимым и достаточным условием для существования границы государства. Даже если линия границы при этом и будет оставаться неделимитированной и даже оспариваемой кем-либо из соседей.

Исследуя возникновения и развитие в мировой юридической науке концепции естественных границ государств, автор отмечает, что государственно-территориальные потрясения 1988—1991 гг. в Советском Союзе, события в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Абхазии, Южной Осетии показывают, что время сведения концепции естественных границ к “практике империалистических государств”, имевшее место в советском праве,   неумолимо ушло в прошлое.

В исследовании содержится следующее представление о естественных границах России:

на западе — западная граница Русской цивилизации по славяно-православной линии;

на севере — Северный Ледовитый океан;

на востоке — Тихий океан (проблема Курильских островов имеет принципиальное значение с социально-экономической и идеологической точки зрения);

на юго-востоке — реки Уссури и Амур;

на юге: в Средней Азии — Казахстан (Южная Сибирь), природные водоразделы в виде гор Тянь-Шаня и других, в том числе Памир; на Кавказе — по Большому Кавказскому хребту.

Подобное определение естественных границ корреспондируется с позицией А.Г.Дугина, утверждающего, что будущая Россия должна иметь либо морские границы, либо дружественные блоки на прилегающих континентальных территориях³⁴. Соглашаясь с мнением, что проблема естественных границ отодвинулась перед историко-культурными (цивилизационными) причинами их формирования, автор утверждает, что закрепляя мимолетное стечение обстоятельств или временное соотношение сил, искусственные границы, созданные в силу конкретно-исторического развития человечества, по произволу монархов или как результат сложного политического компромисса, порождают неисчерпаемый источник международной напряженности, и, как следствие, территориальные споры.

Территориальный спор понимается как спор между государствами по поводу государственной принадлежности определенной территории, субъектами которого могут быть только государства. Б.М.Клименко, отграничивая территориальный спор от односторонних территориальных претензий, относил к последним претензии государства на определенную часть территории другого государства, не оспаривая суверенитета этого последнего над этой определенной территорией. При этом государство, по мнению Б.М.Клименко, “не сомневается в юридической принадлежности этой территории данному государству, но считает, по каким-либо основаниям, справедливым или несправедливым, что эта территория должна принадлежать ему”³⁵.

Реальность постсоветского пространства не укладывается в эту схему, заставляя говорить, например, в отношении Крыма и Севастополя об отрицании государством (Российской Федерацией) самой юридической принадлежности определенной территории другому государству (Украине). Нахождение такой территории в управлении (под юрисдикцией) стороннего государства противоправно, но требование восстановить российскую юрисдикцию (российский суверенитет сохраняется, пусть и в остаточном виде) не означает выдвижение территориальных претензий Россией, ибо на указанные территории противоправно претендует Украина. Таким образом, в этом случае мы имеем дело с территориальным спором вне зависимости от того, как трактует этот вопрос украинская сторона. Сложность правовой оценки ситуации с Крымом и Севастополем увеличивается ввиду различия в подходах к указанной проблеме исполнительной и законодательной властей России.

Впрочем, и сам Б.М.Клименко позднее отошел от своей первоначальной классификации и стал различать территориальные споры и территориальные разногласия, относя к последним “разногласия между государствами относительно принадлежности какой-либо территории или разграничения между ними”³⁶.

Завершая рассмотрение общих подходов к территориальным разногласиям, автор соглашается с Б.М.Клименко и А.А.Порком в понимании территориального спора как существования выкристаллизовавшихся и сформулированных разногласий относительно ясно выраженного и объективно существующего предмета спора: “существования или применения нормы о границе или вопроса о суверенитете над определенной территорией”³⁷.

Достаточно подробно останавливаясь на анализе причин и современной характеристики состояния наиболее значимых территориальных споров (о Триесте, о Курильских островах и др.), диссертант исследует способы урегулирования территориальных споров, среди которых выделяются:

а) принудительные способы урегулирования территориальных споров. среди которых автор выделяет несколько видов: интервенцию, мирную блокаду, репрессалии (включая эмбарго), реторсии и войну³⁸;

б) мирные способы урегулирования территориальных споров.

Принцип мирного разрешения международных споров впервые был сформулирован и признан действующей нормой международного права — в Парижском пакте 1928 г. Я.Броунли видел в этом принципе обязанность государств “изыскивать разрешение, а не разрешать споры мирными средствами”, “не пользоваться иными, чем мирные, если делается попытка разрешения спора”³⁹. Л.Оппенгейм, Д.Старк, К.Райт и многие другие юристы-международники, не отрицая, что принцип мирного разрешения международных споров был признан в международном праве задолго до создания Организации Объединенных Наций, относили его не без основания лишь к отношениям между государствами — членами ООН, отказывая ему в статусе принципа общего международного права.

Диссертант, анализируя выделенные советским исследователем Д.Б.Левиным в принципе мирного разрешения международных споров три элемента: государства обязаны разрешать свои взаимные споры исключительно мирными средствами; государства обязаны разрешать таким образом все свои взаимные споры, как угрожающие, так и не угрожающие международному миру и безопасности; государства обязаны разрешать свои взаимные споры своевременно и не оставлять их нерешенными⁴⁰, отмечает, что в последнем положении могут быть исключения, когда государства в целях достижения соглашения по более общему и крупному вопросу могут временно откладывать на будущее свои разногласия по более мелким и частным вопросам.

Среди мирных средств разрешения споров приводятся также обращения к региональным организациям и обследования, механизмы Международного суда и Международного арбитража.

Изучая механизм отчуждения территории, автор заключает, что из общего правила о неотчуждаемости частей государства юристы издавна делали два исключения: отчуждение по соображениям государственной пользы и в силу крайней необходимости. Диссертант отмечает, что, когда часть территории государства или какая-либо иная территория, за международные отношения которой государство несет ответственность, становятся частью территории другого государства:

а) договоры государства-предшественника утрачивают силу в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств, с момента правопреемства;

б) договоры государства-преемника приобретают силу в отношении территории, являющейся объектом.

На примере ирако-кувейтского конфликта в диссертации рассматривается возможность изменения территории, осуществленное в соответствии с решениями международных организаций, прежде всего ООН.

В диссертации подчеркивается культурная и философская основа ощущения территории населением нашей страны, в связи с чем большинство населения России воспринимает современные границы Российской Федерации как историческую несправедливость. В России всегда господствовал принцип обеспечения территориальной целостности государства всеми возможными средствами.

Есть и еще один компонент территориальной проблемы, на который обращал внимание великий ученый Д.И.Менделеев. “Если мы теперь обратим внимание на то, что главные черты истории, определяются стремлением народов заполучить себе землю... то станет донельзя очевидно, хотя бы мы приняли во внимание и громадность наших бесплодных тундр, что наша земля представляет великий соблазн для большинства окружающих нас народов...”⁴¹

Административным границам РСФСР с сопредельными союзными республиками статус государственной границы был придан Постановлением Верховного Совета Российской Федерации “О порядке введения в действие Закона Российской Федерации о Государственной границе Российской Федерации” весной 1993 г. Тогда вопрос об уточнении линии границы не был поставлен.

В диссертации содержится анализ территориальных притязаний на территорию Российской Федерации со стороны сопредельных государств и некоторых негосударственных организаций таких стран, как: Китай (вопрос западного участка российско-китайской границы), Япония (Южные Курилы) в Монголия (о передаче Монголии части территории Тывы, претензии на 121 кв. км территории Бурятии), Норвегия (вопрос о разграничении континентального шельфа в Баренцевом море), США (соглашение, подписанное министрами иностранных дел СССР и США 1 июня 1990 г. в Вашингтоне, но не ратифицированное Россией, по вопросу разграничения морских пространств и шельфа в Беринговом море, создает ситуацию международно-правового спора), Финляндия (так называемый “Карельский вопрос”).

Диссертант особо останавливается на проблемах пограничных взаимоотношениях с республиками бывшей советской Прибалтики: претензии Латвии на территории Пыталовского и Палкинского районов Псковской области разногласия с Литвой в вопросе определения прохождения границы в районе озера Виштитис (Виштинец), на Куршской косе и города Советска. Более того, определенные политические круги Литвы обосновывают литовскую принадлежность территории нынешней Калининградской области, а объектами притязаний Эстонской Республикой являются территории на восточном берегу реки Нарва Кингисеппского района Ленинградской области и Печорский район Псковской области.

Отнюдь не урегулированностью территориальных вопросов характеризуется тишина на границах Российской Федерации с Украиной, Азербайджаном, Грузией и Казахстаном. Территориальное размежевание с ними на многих участках достаточно условно и потенциально спорно.

Автор считает, что разрушение Советского Союза породило несколько территорий со спорным, неопределенным статусом. Среди них он исследует правовые основы статусов Вильнюса и Виленского края, Клайпедской (Мемельской) области, Крыма, Севастополя. Среди территорий с неопределенным статусом особое место занимают те из них, у населения которых хватило сил и политической воли пойти накануне гибели СССР на провозглашение своей самостоятельной государственности. Речь идет об Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье и Гагаузии.

Если осуществленный в нарушение Конституции СССР и международных норм выход Латвии и Эстонии в сентябре 1991 г. из состава Советского Союза лишает юридической основы их территориальные претензии к России, то аналогичный выход из состава СССР Литвы помимо этого вновь возрождает Виленский вопрос. На основе проведенного анализа делается вывод: государства, принимавшие в декабре 1991 года решение о прекращении существования СССР, правомочны вернуться к вопросу о статусе Виленского и Клайпедского краев. Особенно это затрагивает интересы Российской Федерации и Республики Беларусь.

В диссертации содержится подробный правовой и исторический анализ решения о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР, рассматриваются юридические и политические последствия отрицания существования данного территориального вопроса.

Юридическая наука знает лишь три случая беспочвенных односторонних территориальных претензий со стороны государства, не осуществляющего никаких государственных функций или других соответствующих актов над претендуемой территорией. Это случаи, когда территория:

1) никогда не принадлежала государству-претенденту, и оно никогда не осуществляло никакого суверенитета над этой территорией;

2) когда-то принадлежала государству-претенденту, но затем вошла в состав территории другого государства, и это было надлежащим образом юридически оформлено;

3) никому в прошлом не принадлежала, а впоследствии была включена в состав определенного государства, и это было надлежащим образом юридически оформлено, то есть территория была приобретена в соответствии с правом того времени, когда этот случай имел место⁴².

Диссертант утверждает, что ситуация с Крымом даже приблизительно не укладывается ни в один из этих вариантов и соответственно предполагает существование над территорией полуострова российского суверенитета. Таким образом, правовая оценка решений высших органов государственной власти СССР и РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 г., как изначально ничтожных в силу неконституционности — остается оценкой политически назревшей, исторически справедливой и юридически обоснованной. Административное управление территорией Крымской области, которое осуществляет Украина, и суверенитет России над Крымом, который никому не передавался, — понятия абсолютно не равнозначные.

В отличие от ситуации с Крымом, в неконституционном порядке переданном Украине, в вопросе о Севастополе речь не идет о предъявлении территориальных претензий со стороны России к Украине, поскольку в случае с Севастополем речь идет о правах России на территорию, находившуюся формально в пределах административно-территориальных границ РСФСР в период существования СССР.

Права России на Севастополь, даже внешне не нарушенные в 1954 г., опираются и на такой международный правовой обычай, как длительное и ненарушаемое пользование этой военно-морской базой. Признание Украины после 1991 г. в качестве нового суверенного, независимого государства вовсе не означает признания ее прав на оспариваемые территории.

Сложность определения статуса отдельных территорий прежнего СССР, границ вновь создаваемых государств порождала и порождает многочисленные межгосударственные проблемы в СНГ. Это побудило Н. Назарбаева в своем проекте Евразийского Союза (июнь 1994 г.) признать, что “ни унитарные, ни федеративные государства СНГ не могут быть признаны в полной мере стабильными”⁴³.

В Заключении кратко подводятся итоги исследования, аргументируются практические выводы и рекомендации, вытекающие из диссертационного исследования.

Публикации по теме исследования.

Автором опубликовано свыше 120 работ, из них непосредственно теме диссертации посвящены следующие:

1. Монографии. Сборники статей и выступлений

Территория государства: Правовые и геополитические проблемы. М.: изд-во Московского университета, 1997. - 480 с. - 30 п.л.

Российский Путь: Становление российской геополитики кануна ХХI века. М.: “АНКО”, 1995. - 244 с. - 12 п.л.

Российский Путь: утраты и обретения. М.: “Новатор”, 1997. - 460 с. - 29 п.л.

2. Статьи в журналах и сборниках

1. Государство в политико-правовом учении Георга Форстера // Вестник ЛГУ. 1985. № 20. С.86-91.

2. Политическое учение Г.Форстера и его исторические судьбы // Правоведение. 1986. № 6. С.33-40.

3. Особенности формирования в СССР социалистического правового государства // Проблемы повышения качества и эффективности правовой деятельности. Омск: ОмГУ, 1990. С.41-43.

4. Политико-правовой анализ проекта Конституции (Основного закона) Российской Федерации. Гуманитарный аспект // Конституционный вестник. М.,1991. № 8, октябрь. С.19-31.   (Совместно с В.И.Костенко).

5. Об утверждении Закона РСФСР "О Президенте РСФСР" и Закона РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Четвертый Съезд народных депутатов РСФСР, 21 - 25 мая 1991 г.:Стеногр. отчет: В 4 т. Т.1. М.:изд.Верх.Совета РСФСР, 1991. С. 95-97.

6. Местные органы власти, управления и самоуправления в политической системе РСФСР // Материалы республиканской научно-практической конференции "Проблемы местного самоуправления в РСФСР". Омск. 1991. С.30-42.

7. О суверенитете РСФСР //Первый съезд народных депутатов РСФСР, 16 мая - 22 июня 1990 г.: Стеногр. отчет: В 6 т. Т.1.- М.:Республика, 1992. С. 592-594.

8. О принципах заключения Союзного договора // Второй (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР, 27 нояб.- 15 дек. 1990 г.:Стеногр. отчет: В 6 т. Т.4. М.:Республика, 1992. С.91-93.

9. По вопросу о Крыме // Шестой Съезд народных депутатов Российской Федерации, 6 - 21 апреля 1992 г.: Стеногр. отчет: В 5 т. Т.4. М.:Реcпублика,1992. С.107-108.

10. О политическом положении Российской Федерации в СНГ: состояние и перспективы развития // Шестой Съезд народных депутатов Российской Федерации, 6 - 21 апреля 1992 г.: Стеногр. отчет: В 5 т. Т.5. М.:Республика,1992. С.201-203.

11. По вопросу о правовой оценке решений высших органов государственной власти СССР и РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году, и о порядке изменения внешних границ России // Шестой Съезд народных депутатов Российской Федерации, 6 - 21 апреля 1992 г.: Стеногр. отчет: В 5 т. Т.5. М.:Республика,1992. С.741-747.

12. Я выступаю за единую страну // Народный депутат. 1992. N 16. С.100-102.

13. Закат нигилистического либерализма // Российский мониторинг. Архив современной политики. Вып.1. М.: "ИНДЕМ";"Международные отношения". 1992. С.20-22.

14. Российская действительность и вьетнамский синдром //Новое время. 1993. N 25. С.24-25.

15. Внешнеполитическая стратегия России: протекционистский прагматизм // Иртыш. Альманах Омской писательской организации Союза писателей РФ. 1994. N 1. С. 3-12. (Совместно с В.Н.Тетекиным).

16. Парламентаризм и политико-правовые традиции России: проблемы совместимости // Российская Федерация. 1994. N 19. С.22-24.

17. Российский Союз как геополитическая закономерность //Россия и Центральная Европа в новых геополитических реальностях. Тезисы Международной научной конференции. Москва, 27-30 января 1995 г. ИМЭПИ РАН, 1995. С.4-5.

18. Национальные интересы России на рубеже XXI века //Наш современник. 1995. N 2. С.173-176.

19. Демократия, патриотизм, эффективная экономика // За единую великую Россию. М.:”Новатор”,1995. С. 9-16.

20. “Брестский мир” 1991 г. //За единую великую Россию. М.:”Новатор”,1995. С. 91-93.

21. Геополитический смысл Ялтинской (1945) конференции //За единую великую Россию. М.:”Новатор”,1995. С. 312-317.

22. Современный сербский вопрос и Россия // Наш современник. 1995. № 6. С.93- 103.

23. Россия и Европа: общие ценности и права человека // Россия в рамках партнерства и сотрудничества в Европе: Материалы международного симпозиума. М.: “Научная книга”, 1995. С. 70-74.

24. Российский Союз как геополитическая закономерность // Россия и Центральная Европа в новых геополитических реальностях. Сб. статей участников международной научной конференции, проходившей в Москве 27-30 января 1995 года. М.: ИМЭПИ РАН. 1995. С.133-139.

25. Путь России в Европу - через защиту ее национальных интересов. Выступление в Страссбурге 2 октября 1992 года на Парламентской Ассамблее Совета Европы // Российский Путь: Становление российской геополитики кануна ХХ1 века. М.: “АНКО”,1995. С.131-133.

26. Проблемы строительства новой Европы. Из выступления в Страссбурге 6 октября 1992 года на Парламентской Ассамблее Совета Европы // Российский Путь: Становление российской геополитики кануна ХХ1 века. М.: “АНКО”,1995. С.133-136.

27. Россия в поисках будущего. Выступление в Тулузе 5 июня 1995 года на заседании регионального Совета клубов ЮНЕСКО // Российский Путь: Становление российской геополитики кануна ХХ1 века. М.: “АНКО”,1995. С.181-194.

28. Объединять - историческое призвание России //Российская Федерация. 1996. № 13. С. 12-13.

29. Современные проблемы российской государственности: территория и гражданство //Государство и право. 1996. № 11. С. 3-9.

30. Взаимосвязь территории и гражданства государства как фактор российской геополитики // Вестник Омского университета. № 2. 1996. С. 103-107.

31. Союзный договор: новое мышление или сумерки разума? // Российский Путь: утраты и обретения. М.: “Новатор”, 1997. С. 36-41.

32. Южные Курилы: диалектика политики и права // Российский Путь: утраты и обретения. М.: “Новатор”, 1997. С. 65-67.

33. Об угрозе территориальной целостности Российской Федерации в связи с событиями в Чечне //Российский Путь: утраты и обретения. М.: “Новатор”, 1997. С. 147-152.

34. Территориальное, социально-экономическое, политическое единство и перспективы развития российского федерализма //Российский Путь: утраты и обретения. М.: “Новатор”, 1997. С. 136-146.

35. “Русская земля” как территория, государство и мировоззренческий принцип // Российский Путь: утраты и обретения. М.: “Новатор”, 1997. С. 196-199.

36. Парламентаризм и проблема территориального единства. // Российский Путь: утраты и обретения. М.: “Новатор”, 1997. С. 215-218.

37. Предотвратить экспансию НАТО на Восток, или почему Россия против второй “холодной войны” // Международный диалог (International Dialogue). ИМЭПИ РАН; 1998. № 1. С. 33-53.

38. Государственное единство России и проблемы законодательной деятельности //Подготовка и принятие законов в правовом государстве: Материалы международного семинара. Москва, Государственная Дума, 28-29 апреля 1998 года. М.: изд. Государственной Думы, 1998. С. 71-75.

39. Союзный парламент как обязательный элемент реинтеграции России и Беларуси //Информационный бюллетень Парламентского Собрания Беларуси и России. 1998. № 2. С. 5-9.

40. The Russian Realities and the Vietnam Syndrome // New Times.1993. V. 26, p. 24-25.

41. Was bewegt Russland? Der Westen auf der Suche nach einem Partner. Referat // Bergerdorfer Gesprachskreis. 1996. Protokoll Nr. 108. S.14-18.

42. Von der UdSSR zur Russischen Union. Probleme der territorialen Federation, der Konfederation und der Partnerschaft //Federalismus und Verfassungsgerichtsbarkeit in Russland. / [Deutsches Institut fur Federalismusforschung e. V., Hannover]. Johannes Ch. Traut (Hrsg.). - 1. Aufl. - Baden-Baden: Nomos Verl.-Ges., 1997. S. 68-80.

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при Президенте Российской Федерации

На правах рукописи

БАБУРИН Сергей Николаевич

ТЕРРИТОРИЯ ГОСУДАРСТВА

(правовые проблемы)

Специальность 12.00.01 - теория права и государства; история права и государства; история политических и правовых учений

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва - 1998

Оглавление

Введение ................................................................................................... 3-11

Глава I. Территория государства: основые характеристики .................. 12-85

§ 1. Понятие территории и ее виды ................................................. 12-51

§ 2. Территориальные аспекты государственного суверенитета .... 51-70

§ 3. Территориальное устройство государства ................................ 70-77

§ 4. Безопасность территории ........................................................ 78-85

Глава II. Правовой режим территории государства ............................. 86-138

§ 5. Принципы правового регулирования (режима) территории

государства ................................................................................ 86-92

§ 6. Состав государственной территории ....................................... 92-98

§ 7. Государственные территории с особым правовым режимом

................................................................................................. 98 -131

§ 8. Правовые гарантии и юридические механизмы обеспечения

стабильности режима территории .......................................... 132-138

Глава III. Территориальный фактор во внутренних функциях государства

................................................................................................... 139-180

§ 9. Регулирование территориальных вопросов в унитарном государстве

................................................................................................... 139-145

§ 10. Регулирование территориальных вопросов в федеративном

государстве ............................................................................. 145-167

§ 11. Территория и гражданство ...................................................... 167-180

Глава IV . Территориальный фактор во внешних функциях государства

......................................................................................................181-257

§ 12. Взаимосвязь и взаимозависимость внешних функций государства от

размера и характера его территории ....................................... 181-194

§ 13. Правовые отношения между государствами в связи с изменением их

территории по взаимному согласию ....................................... 194-204

§ 14. Естественные границы государств и территориальные споры

................................................................................................... 204-229

§ 15. Проблемы государственных границ на постсоветском пространстве

.................................................................................................. 229-255

Заключение ................................................................................................... 256-260

Список использованных источников и литературы ................................. 261- 286