Тимонина Ирина Львовна, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института востоковедения РАН.
«Регионализация» экономики неотделима от процесса общей эволюции иерархической вертикали власти «Центр-регионы». Безусловно, этот процесс имеет страховую специфику. Пример Японии интересен потому, что эта страна, пожалуй, единственная из промышленно развитых государств, вплоть до 90-х годов сохранила достаточно жесткую вертикальную систему взаимоотношений между центральной властью и местным уровнем управления, в том числе и в экономической сфере. По ряду признаков видно, что сейчас сложившаяся система стоит на пороге решительных по японским понятиям перемен. Вместе с тем японская модель и в послевоенный период не оставалась неизменной. Другое дело, что сдвиги происходили настолько медленно и постепенно, что не всегда были заметны для многих зарубежных исследователей, и за пределами Японии эта модель часто воспринималась как нечто устоявшееся и малоподвижное.
Думается, прав в своих оценках профессор Принстонского университета Р. Дж. Самуэльс, утверждающий, что система вертикальных взаимоотношений между центральной и местными властями в Японии отнюдь не так проста и однозначна, как это часто представляется в западных исследованиях [I]. Сложность изучения применительно к Японии, по его мнению, состоит в том, что здесь сосуществуют разнонаправленные формальные и неформальные, горизонтальные и вертикальные связи (например через национальные ассоциации глав местной власти, которые были созданы для укрепления горизонтальных связей, но одновременно стали проводниками правительственной политики). Местное управление имеет горизонтальный компонент, который не может быть должным образом оценен, если акцентировать внимание на Японии, как на вертикально организованном обществе. Большая часть горизонтальных связей осуществляется как ответ на экономические потребности. Необходимость межрегиональных связей косвенно подтверждается планами создания специальных районов различными министерствами и ведомствами.
Еще одна важная черта - наличие барьеров между самими центральными ведомствами, направляющими приказы на места. «Центр» далеко не един, существует много бюрократических центров. Самуэльс называет эту систему «секциональным централизмом» и полагает, что часто пороки «вертикального администрирования» - по сути, пороки «замкнутости», узких, ведомственных подходов. Замечу, что эта черта присуща и деловым связям в Японии (система «кэйрэцу»,), но не носит абсолютного характера. Так, противовесами в сфере государственного управления становятся различные межведомственные образования, формирующиеся по проблемному признаку.
Другая проблема, о которой также говорит Самуэльс, - замкнутость локальных бюрократий. Японские исследователи отмечают «эготизм» и «секционализм» органов местного самоуправления (ОМС), сотрудничающих прежде всего с вышестоящими органами, от которых они получают и указания, и трансферты.
Что касается эволюции взаимоотношений Центра и периферии, то, как полагает П. Джайн, в послевоенный период японские регионы по отношению к Центру сменили три «роли». В конце 40-х - 50-х годов они выступали как получатели субсидий, полностью зависимые в экономическом, финансовом, административном и политическом отношении от государства. В 60-70-е местные власти стали действовать как «партнеры» правительства, которые могли выборочно «откликаться» на его планы и политику. В последующий период ОМС иногда становятся своего рода «конкурентами», пытаясь проводить собственную политику. Однако, как подчеркивает Джайн, подобные случаи единичны, и в целом система взаимоотношений остается централизованной [2].
Можно выделить две группы факторов, сформировавших в послевоенный период систему экономических взаимоотношений между японскими Центром и регионами. К первой относятся особенности политической системы местного самоуправления. Вторая связана с национальной спецификой государственного вмешательства в экономические процессы.
Система местного самоуправления в ее современном виде сложилась в Японии после Второй мировой войны в ходе демократизации экономики и общественного устройства под руководством оккупационных властей. Конституция 1947 года провозгласила «принцип местной автономии». В экономической сфере он предусматривал право местных органов власти «распоряжаться собственностью, вести дела, осуществлять административное управление и издавать собственные постановления в пределах, установленных законом» (статья 94). Общие конституционные принципы местного самоуправления были конкретизированы в целом ряде законов, принятых главным образом в конце 40-х - 50-е годы. Среди них были и основополагающие законы, ставшие правовым фундаментом для формирования экономических отношений центрального правительства и местной власти. Это прежде всего закон «О местной автономии» (1948 год), а также целый ряд законов, касающихся фискальной системы - «О финансовой автономии», «О местных налогах», «О лицензировании местных займов» (все приняты в 1950 году), «О местных общественных предприятиях» (1952 год) и другие, которые впоследствии не раз изменялись и дополнялись.
Важными особенностями системы местного самоуправления, сложившейся после войны, по мнению А. Сенаторова, стал быстрый переход от тоталитарной политической системы к демократической, когда местное самоуправление создавалось государственными органами по единому «спущенному сверху» рецепту. При этом за государством сохранялось право контролировать, а зачастую и прямо вмешиваться в дела местного значения [З]. Эти черты создали политико-правовые предпосылки для формирования «высокоцентрализованной» модели экономических отношений между Центром и периферией.
Еще более весомую лепту в создание такой модели внесли и особенности системы государственного регулирования экономики. Для японской экономики, как известно, характерна высокая степень государственного вмешательства с использованием прямых методов воздействия на хозяйственные пропорции, а также «неформальных» мер воздействия на частный сектор (так называемая «система административного руководства»). Основные принципы и особенности общеэкономической политики проецировались и на политику государства в отношении регионов, которая просто не могла не быть высокоцентрализованной.
Центральное правительство и регионы вступают в разнообразные экономические отношения. В наиболее концентрированном виде практически все стороны этих отношений отражаются в разделении полномочий в экономической сфере между правительством и местными властями, в организации бюджетной системы, а также в государственной региональной экономической политике. Разделение экономических полномочий
ОМС в Японии действуют в тех сферах экономики, которые связаны с жизнью населения, с заботой о национальной территории (включая все составляющие местных природных комплексов), с поддержкой местного предпринимательства. Их непосредственно предпринимательская деятельность традиционно сосредоточена в строительстве и эксплуатации разнообразных объектов производственной и социальной инфраструктуры (по японской терминологии - «общественного капитала»), где действуют муниципальные предприятия. Сфера ответственности местных властей здесь велика. Они занимаются (т. е. планируют, финансируют, распределяют подряды и т. п.) строительством дорог, дамб, водоустроительными работами, сооружением общественного жилья и мощностей по переработке бытовых отходов, объектов коммунального хозяйства и охраны окружающей среды. Вместе с тем постепенно (особенно в последнее десятилетие) все большая часть таких работ передается частному сектору, а местные власти сохраняют за собой лишь организационно-контролирующие функции.
В ведении ОМС находится и чрезвычайно важная социальная сфера: страховая медицина, социальное обеспечение, культура, спорт. Большую роль играют они в регулировании трудовых отношений и занятости, выступая как непосредственные субъекты общегосударственной политики в области труда.
Особая забота ОМС - регламентация землепользования. На местах разрабатываются и принимаются планы использования национальной территории и землепользования, которые проходят экспертизу региональных советов по планированию использования территории и землепользованию и утверждаются губернаторами и мэрами. Местные власти дают разрешение на заключение земельных сделок (или регистрируют их в зависимости от категории земель и установленного порядка). Губернаторы префектур также утверждают так называемые «территории регулируемого землепользования», где вводится особый режим разрешения земельных сделок. Местные же власти следят за целевым использованием земель. Перевод земель из одной категории в другую требует специального разрешения. Особенно строго охраняются сельскохозяйственные угодья. Получить разрешение на их использование, например для жилищного строительства, теоретически возможно, но практически крайне трудно. Для этого нужно согласие не только сельскохозяйственного отдела префектуры, но и министерства сельского, лесного и рыбного хозяйства.
Хотя права ОМС достаточно обширны, многие их представители выступают за большую самостоятельность в вопросах землепользования. Это мотивируется тем, что часто ведомственные интересы вступают в противоречие с местными. Например, префектура хотела бы выделить земли под жилищное или промышленное строительство, чтобы привлечь в регион компании, а министерство сельского, лесного и рыбного хозяйства стремится сохранить сельскохозяйственные угодья. В этом же заинтересованы и чиновники сельхозотделов префектуральных управлений.
Местные власти обладают правом принудительного отчуждения (выкупа) земли у частных собственников по решению местного комитета по отчуждению. Но эта мера применяется крайне редко и для узкого круга общественных объектов - дорог, каналов, парков, при перепланировке городских кварталов. В целом же органы местного самоуправления стремятся к тому, чтобы процесс приобретения земли проходил как можно более гладко, и заранее принимают меры, позволяющие избежать конфликтов. Например, при строительстве территориальных комплексов иногда заранее планируется перевод части общественных земель из одной категории в другую с тем, чтобы они могли быть использованы для размещения инфраструктурных и иных объектов, предусмотренных в проекте 1
.
Обладая правами регулирования землепользования, ОМС используют их как важный инструмент экономической политики (для поощрения сельского хозяйства, строительства объектов общественного капитала или привлечения частных компаний в регион). Местные власти могут, например, облегчить компаниям процедуру регистрации земельной сделки, осуществляют контроль над ценами на землю. Вместе с тем свои права в регулировании землепользования ОМС реализуют параллельно с центральными министерствами (Управлением национальной территории, министерством сельского, лесного и рыбного хозяйства, министерством строительства) и в рамках планов использования территории и земель, что может существенно ограничивать для них свободу маневра.
Довольно значительные полномочия делегированы ОМС в области сельскохозяйственной политики. Это особенно важно для периферийных районов, где роль аграрного сектора в местных хозяйственных комплексах относительно велика. Через соответствующие отделы префектур, местные сельскохозяйственные комитеты и советы идут правительственные субсидии фермерским хозяйствам и кооперативам. На местах составляются планы развития и поддержки сельскохозяйственного производства и обеспечиваются условия (финансовые, материальные, организационно-технические) их выполнения.
Что касается промышленности и строительства (за исключением объектов инфраструктуры), то ОМС непосредственно не занимаются предпринимательской деятельностью. Но так как они крайне заинтересованы в развитии предпринимательства в своем регионе, политика его поддержки занимает заметное место в их деятельности. Направления и формы такой поддержки разнообразны. Здесь, как в никакой иной сфере, велика роль местных инициатив, особенно в поддержке мелкого и среднего предпринимательства. ОМС играют все более заметную роль в реализации общенациональных программ по оживлению регионов и переразмещению производства из центральных в отдаленные районы.
Таким образом, на местный уровень власти в Японии делегирован обширный круг экономических функций и прав. При этом в послевоенный период число «поручений» постепенно увеличивалось. Вместе с тем для правильной оценки общего характера взаимоотношений центрального правительства и регионов важно иметь в виду следующее.
Во-первых, многие функции (например образование, обеспечение общественной безопасности) выполняются по поручению центрального правительства. ОМС в данном случае выступают проводниками политики центральных министерств и ведомств и отчитываются перед ними. Министерства фактически обладают правом административного руководства и направляют местным властям приказы, нотификации и распоряжения. Руководство также осуществляется через «персональные связи» путем назначения местных государственных служащих и временного командирования на места служащих центрального аппарата, а также через сеть «амакудари» 2
. Интересно в этой связи мнение заведующего сектором планирования поселкового управления Когота М. Охары, который утверждает, что работа служащих префектур по своей сути состоит в рассылке по нижестоящим городским, поселковым и сельским управлениям распоряжений центральных министерств и ведомств и последующем контроле над их точным исполнением [4]. Важно также отметить, что ОМС не обладают правом окончательного принятия решений по многим вопросам (требуется «утверждение» или «одобрение» сверху), как, например, в случае с сельскохозяйственными землями.
Во-вторых, и, это, пожалуй, самое важное, ОМС не имеют полной финансовой самостоятельности. Поэтому организация фискальной системы становится важнейшим индикатором степени реальной автономии местной власти. Бюджетная система
Финансовое положение ОМС и их финансовые взаимоотношения с центральной властью определены в законах о местной автономии. Финансово-бюджетная система Японии построена таким образом, что местные власти собирают чуть больше трети от общих налоговых поступлений в стране 3
. Понятно, что ограниченность собственной финансовой базы ОМС вступает в противоречие с возложенным на них объемом функций. В связи с этим проводится балансировка доходов и расходов центрального и местных бюджетов, которая осуществляется в ходе бюджетного процесса, когда местные власти получают существенные переводы из Центра в виде перераспределения налогов, государственных субсидий и дотаций. В результате конечные расходы центрального правительства и местных бюджетов соотносятся примерно в пропорции 1: 3 [б]. По существу, эти отчисления представляют собой систему регулирования местных финансов, цель которой - обеспечить местные власти финансами для выполнения возложенных на них функций.
Трансферты призваны нивелировать разницу в финансовом положении отдельных префектур и муниципалитетов. Речь, конечно, не идет об «уравниловке» в какой бы то ни было форме. При распределении трансфертов правительство исходит из того, что гражданин, проживающий в любой префектуре или городе, является одновременно гражданином Японии и уже поэтому должен получать определенный набор общественных услуг независимо от того, каково финансовое положение местного органа власти. Исходя из этого принципа, трансферты распределяются между префектурами и муниципалитетами в неравных пропорциях. В среднем они составляют около 40% доходной части бюджетов префектур и 30% - муниципалитетов, но за этими средними показателями стоит значительный разброс по отдельным регионам.
Отчисления из центрального бюджета получают не все, а так называемые нуждающиеся префектуры и муниципалитеты (последние не непосредственно от правительства, а через префектуры). Перераспределение налогов осуществляется по принципу полного или частичного «сбалансирования разницы» между «основными финансовыми потребностями» и «основными финансовыми поступлениями». Большинство японских ОМС в той или иной форме получают трансферты от центрального правительства. Из 47 префектур лишь четыре - Токио, Канагава, Аити и Миэ - до недавнего времени считались состоятельными и не пользовались ими (сейчас их ряды сократились до одной - Токио). А из 3437 городов, поселков и деревень бездотационны лишь 164.
В Японии применяются несколько основных форм перераспределения финансовых ресурсов. Около половины всех переводов центрального правительства составляют отчисления от государственных налогов в пользу префектур и муниципалитетов. Ежегодно на заседании кабинета министров принимаются Основные положения об обычных отчислениях от госналогов на предстоящий финансовый год. В качестве отчислений регионам передается 32% подоходного налога, налогов с юридических лиц и налога на спиртное, 24% потребительского налога и 25% налогов на табачные изделия. Важная особенность этих отчислений - возможность для местных администраций использовать их как собственные источники доходов, т. е. без всяких условий и ограничений в отличие от государственных субсидий и дотаций.
Помимо обычных отчислений от государственных налогов правительство применяет и специальные, целевые. Если па территории ОМС реализуются какие-либо общегосударственные программы, в рамках которых предусматриваются льготы по местным налогам, государство компенсирует потери от недополучения налогов в размере 80% для префектур и 75% - для муниципалитетов. В целом отчисления от госналогов (или местные передаваемые налоги) играют заметную роль в формировании доходной части местных бюджетов (в 90-е годы около 20%).
В дополнение к вышеназванным механизмам перераспределения финансов Японии используется и система так называемых местных уступаемых налогов, когда государство «уступает» местным властям ряд налогов, идущих на определенные цели, например дорожный налог, налог на авиационное топливо и некоторые другие. Однако уступаемые налоги играют несравненно меньшую роль в качестве источника пополнения местных бюджетов (2-2, 5%).
Другая категория безвозвратных выплат центрального правительства местным органам власти - это субсидии и дотации казначейства, предназначенные для частичного или полного возмещения расходов по выполнению функций, делегированных на местный уровень власти. Среди таких функций - обязательное образование, общественное строительство, государственное здравоохранение и социальное обеспечение, участие ОМС в общегосударственных программах, например по развитию местных энергоресурсов, строительству нефтехранилищ и других. Часть субсидий и дотаций передается префектурам для последующего перевода городам и поселкам.
Помимо безвозвратных выплат правительство Японии использует и систему кредитования ОМС через программу займов и инвестиций. Эта программа дополняет центральный бюджет и служит для финансирования различных экономических и социальных проектов из государственных средств или средств, аккумулируемых государством в Бюро доверительных фондов министерства финансов, почтово-сберегательной сети, в государственных страховых фондах (почтовый фонд страхования жизни), на спецсчете промышленных инвестиций. Средства правительственной программы займов и инвестиций (ППЗИ), выделяемые ОМС, используются на приобретение облигаций местных органов власти либо непосредственно, либо через корпорацию финансирования местных общественных предприятий. Они составляют около 45% всех местных займов. Ресурсы, поступающие через ППЗИ, местные органы власти направляют на организацию общественных работ, реализацию общегосударственных программ регионального развития, предварительную покупку земельных участков для общественных нужд, кредитование местных частных и общественных предприятий. Это строго целевые и процентные кредиты, поскольку предназначены для финансирования проектов с ожидаемой прибылью. В то же время условия кредитования - льготные по сравнению с обычным коммерческим кредитом.
Другая часть государственных кредитных ресурсов (около 30%) поступает через государственную (общественную) корпорацию финансирования местных общественных предприятий непосредственно на счета этих предприятий - главных субъектов реализации социально-экономической политики местных администраций.
Помимо государственных кредитных ресурсов местные бюджеты пополняются и за счет займов, размещаемых на частном финансовом рынке путем открытой продажи облигаций ОМС и закрытой подписки на них. Выпуск местных займов контролируется правительством и осуществляется с разрешения министерства по делам местного самоуправления.
В целом можно сказать, что перечисления центрального правительства местным органам власти на безвозвратной и возвратной основе не только обеспечивают финансовую базу для выполнения ими закрепленных общегосударственных функций, но и дают возможность участвовать в общегосударственной политике совершенствования инфраструктуры (в соответствии с комплексными планами развития национальной территории), проводить собственную политику развития, в том числе и путем инициирования, участия и поддержки локальных проектов. О масштабах и направлениях подобной деятельности можно судить по размерам и структуре инвестиционных расходов ОМС, которые достигли в 1995/1996 финансовом году 30 трлн иен. Это 36, 8% расходной части сводного финансового плана префектур и муниципалитетов, что значительно превышает как абсолютные масштабы, так и удельный вес подобных статей центрального бюджета.
Около 1/3 общего объема капиталовложений местных бюджетов направляется на общественные работы, находящиеся под непосредственным контролем правительства, а также на получившие целевые субсидии. Оставшиеся 2/3 инвестиционных расходов ОМС приходятся на счет «самостоятельных работ», большая часть которых осуществляется в рамках общегосударственных и региональных планов - долгосрочных планов развития данной территории, политики по отношению к депрессивным районам и районам депопуляции, планов возрождения «сельской родины» («фурусато»), в ходе перепланировки городов. Кроме того, из местных бюджетов финансируются работы по комплексному обустройству территории и созданию «благоприятной жизненной среды».
Система перераспределения финансовых ресурсов между центральным и местными бюджетами - важнейшая характеристика отношений между государством и регионами. Во-первых, на ее основе правительство формирует пропорции доходов и расходов, которые являются не только показателями степени централизации/децентрализации бюджетной системы, но и важными характеристиками территориальной структуры экономики.
Во-вторых, перераспределение части госналогов служит решению задачи обеспечения примерно равных условий жизнедеятельности людей по всей территории страны и создания базы для развития каждого региона. Разрыв в уровнях расходов на образование между «богатыми» и «бедными» префектурами значительно меньше, чем в расходах на общественные работы. Это отражает нацеленность государственной политики на территориальное нивелирование потребления социально гарантированных услуг. Что же касается распределения специальных грантов и особенно льготных кредитов, то здесь принцип нивелирования и единообразия играет меньшую роль, на первый план выходит критерий экономической целесообразности проекта. При этом учитывается наличие обоснованных планов развития данной территории, участие в общегосударственных проектах и т. п. Поэтому большое значение в получении доступа к подобным видам государственного финансирования имеет активность самих местных властей, которым зачастую приходится вступать в конкурентную борьбу друг с другом.
Таким образом, в сфере перераспределения финансовых ресурсов сосуществуют организованное и конкурентное начала. Их соотношение представляет собой квинтэссенцию проблем централизации и децентрализации экономической жизни, самостоятельности регионов. Все это широко обсуждается не только в научных, но и в политических кругах страны, находит отражение на страницах японской печати.
Так, довольно часто высказывается точка зрения, что централизованная система перераспределения финансовых ресурсов делает местные власти зависимыми от Центра, а это порождает серьезные проблемы [7-11]. Важнейшая из них - реальное ограничение самостоятельности местных властей, пределы которой определяют не только нормы закона, но и степень финансовой зависимости от Центра. Поэтому не случайно японскую систему местного самоуправления часто называют «тридцатипроцентным самоуправлением» в соответствии с уровнем самофинансирования.
В деле перераспределения финансовых ресурсов участвуют многие силы. Их обзор был сделан в докладе по Японии, опубликованном ЭСКАТО в рамках изучения проблем децентрализации налоговых систем и использования национальных ресурсов для развития в странах региона [12]. Его авторы выделили следующие группы влияния в процессе перераспределения финансов.
1. Министерства и ведомства, каждое из которых имеет свою позицию по отношению к местным властям и конкурирует с другими министерствами по вопросам бюджетно-кредитной политики. Наибольшим влиянием в деле перераспределения финансов от Центра к периферии обладают шесть государственных органов. Министерство финансов определяет бюджетную политику. Министерство по делам местного самоуправления выступает как своего рода представительный орган местных автономий. Управление национальной территории отвечает за соблюдение баланса развития территории страны в целом и ее отдельных регионов в плане строительства мостов, дорог и других объектов инфраструктуры. Министерство строительства занимается общественными работами и принимает решения относительно строительства объектов в тех или иных районах. Министерство внешней торговли и промышленности решает вопросы, связанные с промышленным развитием, реализует различные проекты в данной сфере, в которые вовлекаются и регионы. Наконец, Управление экономического планирования ответственно за разработку долгосрочной экономической политики, в том числе и стратегии регионального развития.
2. Шесть местных ассоциаций, воздействующих на решения правительства с помощью «прошений и апелляций».
3. Парламентарии, имеющие склонность представлять экономические интересы прежде всего собственного избирательного округа и бороться за предоставление привилегий своему городу или префектуре. Особенно ярко это проявляется при решении вопросов о выборе мест для реализации национальных проектов и отборе кандидатов для участия в них.
4. Предпринимательские организации - общенациональные (например Кэйданрэн, Никкэйрэн и др.) и местные (например Канкэйрэн - федерация экономических организаций района Кансай). Они участвуют в разработке общеэкономической стратегии, в том числе региональной, и осуществляют реальные проекты развития на местах.
Таким образом, как считают авторы доклада, даже краткий обзор сил и движений, влияющих на распределение государственных средств между регионами, показывает, что в этой сфере имеет место столкновение многочисленных экономических и политических интересов, а также личных амбиций и пристрастий.
Проблема целесообразности и справедливости распределения финансовых ресурсов часто интерпретируется в японской печати и выступлениях политиков как вопрос о взаимоотношениях между «состоятельными» и «дотационными» регионами. В связи с этим в адрес правительства раздаются упреки в том, что несправедливо урезать суммы дотаций состоятельным регионам. Особенно часто выражают недовольство по этому поводу власти Токио, который помимо расходов большого города несет и бремя затрат, связанных со статусом столицы.
Экономические трудности, связанные прежде всего с экономическим спадом 90-х годов, с еще большей остротой поставили вопрос о взаимоотношениях местных и государственных финансов, о самостоятельности местных бюджетов и, в более широком плане, - о судьбах местного самоуправления. Большинство ОМС выступает за расширение прав и пределов компетенции регионального уровня власти, за передачу им части государственных полномочий, тесно связанных с местной жизнью, например права распоряжаться земельным и лесным фондом.
Идеи децентрализации нашли отражение в концепции Новой партии Японии (НПЯ), возглавляемой М. Хосокавой - премьер-министром страны в 1993-1994-х годах. Горячий поборник идей местного самоуправления Хосокава впервые после премьер-министра К. Танаки уделил столько внимания регионам и региональному развитию. Планы реформирования местного самоуправления нашли, в частности, отражение в его книге «Время действовать», где повышение самостоятельности, независимости и сохранение индивидуальности каждого региона называются в числе необходимых условий сбалансированного национального развития. Согласно концепции НПЯ, региональная финансовая система также нуждается в перестройке. В частности, предлагалось отменить дотации и другие поступления из государственной казны, а налоги с юридических лиц и подоходный налог распределить между государством и регионами как объединенный.
На разных уровнях выдвигаются идеи передачи в ведение местных властей потребительского налога и либерализации выпуска местных займов. Эти планы встретили понимание губернаторов и мэров крупных городов (о чем свидетельствуют результаты опроса, проведенного агентством «Киодо цусин»). Однако одновременно они столкнулись и с сильной оппозицией со стороны центральных министерств и ведомств. К тому же со сменой кабинета в 1994 году идеи децентрализации лишились сильной поддержки, которую они имели в лице премьер-министра.
Еще более существенным препятствием на пути децентрализации стал дефицит финансовых ресурсов, ограничивающий возможности реального расширения полномочий местных властей. В условиях экономического спада и сокращения налоговых поступлений последние, вероятно, задумываются, стоит ли так решительно отказываться от государственных дотаций и переводов. Их позиция по отношению к идее всесторонней, в том числе финансовой, децентрализации становится более осторожной.
Так или иначе в настоящее время и в обозримой перспективе очень многие регионы Японии будут нуждаться как в регулярных ежегодных трансфертах, так и в специальном механизме финансирования в соответствии с программами регионального развития. Они также являются инструментом стимулирования депрессивных районов, но инструментом более гибкого, дифференцированного действия. Эволюция концептуальных основ региональной экономической политики
Реальное соотношение сил в руководстве экономикой и степень централизации этого процесса наиболее полно и адекватно проявляются в характере государственной региональной экономической политики (РЭП). В настоящее время в Японии, как и в других промышленно развитых странах, действует хорошо отлаженный и четко структурированный механизм такой политики,
В принципиальном плане РЭП в Японии исходит из ограниченности территории и природных ресурсов, необходимости гармонизации природы и деятельности людей, требования создания адекватных условий для существования и деятельности людей в различных частях страны и комплексного использования национальной территории. Основными направлениями РЭП в послевоенный период были регулирование размещения производства, населения, всех экономических ресурсов по территории страны и создание условий для полноценного и сбалансированного развития всех регионов.
О целенаправленной комплексной РЭП в масштабах страны можно говорить, начиная с 50-х годов. Отправной точкой здесь стал закон «О комплексном развитии национальной территории» 1950 года. В первое послевоенное десятилетие цели и содержание политики определялись задачами восстановления хозяйства, преодоления дефицита продовольствия, сырья и материалов для промышленности и строительства. Проблемы развития отдельных районов не были среди приоритетных, но все же регионам оказывалась некоторая финансовая помощь для восстановления жилого фонда, коммуникаций, сельскохозяйственного производства.
С середины 50-х годов, когда Япония вступила в период реиндустриализации, перед правительством возникла проблема выбора путей регионального развития на пер: пективу: продолжать политику размещения производительных сил в перенаселенных промышленных районах или заняться освоением малоразвитых областей, реконструировать и расширять основные магистрали в мегаполисах или строить дороги и другие соммуникации в слаборазвитых районах, чтобы привлечь туда новые отрасли промышленности.
Важным этапом в становлении региональной политики на общегосударственном уровне стало принятие в декабре 1960 года Плана удвоения национального дохода на 1961-1970-е годы. В нем впервые была сформулирована цель сближения уровней социально-кономического развития районов страны (в первую очередь устранение различий между районами по размерам национального дохода на душу населения) путем рационального использования национальных ресурсов и надлежащего распределения рабочей силы, капитала, научно-технических ресурсов. Эта цель, конечно, в современной интерпретации, остается основополагающей и в региональной политике наших дней. В качестве ведущей концепции политики регионального развития в Японии, как и в большинстве других стран, столкнувшихся с проблемами территориальных диспропорций в экономическом развитии, с начала 60-х годов была принята концепция поляризованного развития, базирующаяся на принципе нодальной системы и на предпосылке, что развитие регионов идет вокруг своеобразных «очагов роста», или «полюсов».
На различных этапах развития японской экономики в 60-90-е годы конкретные формы реализации идеи поляризованного развития варьировались. Происходившие сдвиги отражали, в частности, изменение роли самих регионов в реализации региональной политики. Так, в соответствии с первым и вторым планами комплексного развития территории страны (соответственно, 1960-1970-х и 1969-1985-х годов) при активной финансовой поддержке государства за пределами Тихоокеанского промышленного пояса создавались так называемые «новые промышленные города» и «специальные промышленные зоны». Региональное развитие ассоциировалось тогда преимущественно с промышленным, поэтому новые территориальнопроизводственные образования фактически копировали промышленные центры тихоокеанского побережья, основу которых составляли отрасли тяжелой и химической промышленности и соответствующие инфраструктурные объекты. Отличительной чертой этих «полюсов роста» была их «усредненность», иными словами, разрабатывалось что-то вроде типового проекта промышленного центра. При этом относительно слабо учитывались особенности и своеобразие отдельных регионов, интересы местных сообществ и жителей. Показательно, что социальные аспекты, т. е. та часть программы, которая непосредственно затрагивает интересы местных жителей, были сведены к одному направлению - созданию новых рабочих мест.
В начале 70-х годов в переломный для японской экономики период в преддверии кризисных потрясений, сделавших структурную перестройку экономики неотвратимой и стремительной, появляется новая программа размещения производительных сил и обустройства территории страны, изложенная в книге премьер-министра Японии К. Танаки «План реконструкции Японского архипелага».
В предисловии к книге Танака писал, что отрицательные стороны урбанизации, выражающиеся в перенаселенности городов, росте цен, загрязнении природной среды промышленными отходами, в упадке сельских районов и нарастании диспропорций в развитии «солнечной» и «теневой» Японии 4
, стали перевешивать ее положительные стороны. Все это заставляет в принципе отказаться от сосредоточения населения в больших городах и направить силы нации на развитие всей территории Японского архипелага [14]. В этой книге впервые на самом высоком уровне признавалось наличие территориальных диспропорций в масштабах всей Японии. Равномерное размещение промышленных объектов и развитие инфраструктуры выступали не только и не столько как цель регионального развития, но и как средство преодоления разрыва в уровнях доходов и условиях жизни в различных частях страны. Иными словами, здесь прослеживается разворот экономической политики, в том числе региональной, в сторону решения социальных задач регионов.
Концептуальный прорыв, который совершил Танака в области идей регионального развития и региональной политики, состоял в том, что экономическая политика и политика развития территории впервые выступали у него как единое целое. Иными словами, если раньше территория как природно-географическая и социально-культурная общность была фоном (фактором, условием) реализации целей экономической политики, то в рассматриваемой книге она стала непосредственным ее объектом. (Впоследствии ей предстоит стать и активным субъектом.)
Нефтяные шоки 70-х годов, экономический кризис 1974-1975-х годов, начавшаяся глубокая структурная перестройка экономики, переход к умеренным темпам роста, резкая смена приоритетов экономического развития - все это поставило под сомнение возможность дальнейшей реализации концепции поляризованного развития в том виде, как это предусматривалось в первых двух планах комплексного развития территории страны и плане Танаки. Во-первых, сама идея создания новых центров тяжелой и химической промышленности в значительной мере утратила свою актуальность в связи со свертыванием мощностей этих отраслей. Во-вторых, при общем сокращении темпов прироста частных инвестиций в промышленность шансы привлечь частный капитал в менее развитые районы существенно снизились. В-третьих, в кризисной ситуации середины 70-х годов возможности государственного финансирования строительства на периферии также сократились.
В третьем плане комплексного развития национальной территории на 1976-1990-е годы была выдвинута концепция «интегрированного расселения». Региональное развитие, по замыслу авторов этого плана, должно было происходить на базе реально сложившихся местных сообществ, с учетом местных особенностей и в гармонии с окружающей средой 5
.
Эта концепция несла в себе большой идейный потенциал. В самом деле, ее авторы впервые вышли за рамки «производственного» подхода, поставив во главу угла человеческое сообщество. Это в свою очередь создавало предпосылки для учета местной специфики в региональном развитии и сохранения своеобразия каждого из регионов в противовес усредненности предыдущих программ.
В то же время конкретная версия концепции оказалась не подкрепленной финансово - ч экономически. Поэтому результаты ее реализации были весьма скромными. В связи с этим, а также с быстро менявшимися в тот период условиями и факторами экономического развития в начале 80-х годов была выработана новая концепция регионального развития на базе высокотехнологических комплексов - технополисов, соединившая в себе два теоретических начала - «поляризованное развитие» и «местные сообщества». По замыслу авторов новой программы, технополисы должны были развиваться преимущественно по инициативе органов местного самоуправления при активном участии местных предпринимателей и населения, с учетом природно-географических и социально-экономических особенностей.
Принципиальным отличием японских технополисов от их зарубежных собратьев стала социальная направленность проекта, что привлекало к нему интерес и симпатии местного населения. Причем, плановые органы практически отказались от «тиражирования» определенной модели экономического роста на периферию, предоставив местным властям самостоятельность в вопросах выбора набора отраслей. Авторы программы рассчитывали, что при таком подходе периферийные районы в перспективе смогут стать самодостаточными, а само региональное развитие в масштабах страны может превратиться в один из важных ресурсов экономического роста. Это было особенно важно в период становления новой модели экономического развития.
Технополисы стали одной из основополагающих стратегий более широкой концепции многополюсного использования национальной территории, предложенной в четвертом плане ее комплексного развития (1987-2000-е годы). Суть последнего состоит в рассредоточении функций Центра (причем не только производственных, но и исследовательских, коммуникационных, управленческих, культурных) по различным "полярным" регионам страны. Одним из направлений формирования мультиполярной модели использования территории в плане называется оживление регионов через местные сообщества, внутри- и межрегиональное взаимодействие.
В плане вводится понятие "высококачественной жизненной среды" в единстве ее природных, культурно-исторических и социально-бытовых аспектов. При этом экономическое, в том числе индустриальное, развитие выступает уже не как самоцель, а как средство решения задачи обеспечения высоких жизненных стандартов по всей территории страны с учетом таких тенденций, как старение населения, повышение требований к условиям жизни, увеличение фонда свободного времени. В связи с этим в плане наметилась переоценка самого понятия "региональное развитие". Регионы и территории должны развиваться как целостные живые организмы, прогресс каждой из них достигается в том числе и благодаря их взаимодействию между собой и с окружающим миром, обогащает новыми красками и является дополнительным ресурсом для общенационального прогресса [15].
Таким образом, на всем протяжении послевоенного периода концепция поляризованного развития эволюционировала в направлении усиления региональной составляющей в системе РЭП. Сходные тенденции можно было наблюдать и в схемах реализации политики. Регионы получили большую самостоятельность в планировании конкретных программ развития. Если "новые промышленные города" и "специальные промышленные зоны" планировались министерствами, то составлением проектов тех-нополисов занимались местные власти. Они же выбирали и конкретные населенные пункты в качестве кандидатов в технополисы.
Кроме того, постепенно менялась система финансирования проектов. В "полюсах роста" 60-70-х годов практически вся инфраструктура строилась за счет средств центрального бюджета. Для технополисов же были предусмотрены главным образом косвенные методы государственной финансовой поддержки (кредитные и налоговые льготы).
Отличительной чертой региональной политики 90-х годов становится окончательный отход от принципа единообразия в постановке задач и определении путей развития отдельных регионов. Т. Мэндзю в статье "Безграничные возможности органов местного самоуправления" замечает по этому поводу, что на фоне своего рода "стандартизации" уровня и образа жизни в предшествующий период за основу развития регионов принимались стандарты крупнейших городов, прежде всего Токио. В результате произошла "какая-то наводящая уныние унификация всей жизни в Японии, игнорирующая местную культуру и колорит". Однако по мере того, как японское общество приобретает все более зрелые черты, в масштабе всей страны предпринимаются попытки вновь возродить культуру и традиции районов, переживающих сое тояние упадка, а также восстановить их специфику [7].
В этих условиях все более возрастает роль органов местного самоуправления и самих локальных сообществ в определении стратегии и политики регионального развития. При этом создаются объективные возможности для значительного усиления социальной направленности, своего рода "гуманизации" региональной политики благодаря приближению ее к нуждам и запросам населения каждого из регионов. Региональная политика обогащается за счет тесной интеграции со смежными направлениями политики - социальной, промышленной, научно-технической. Так, с начала 90-х годов разрабатывается самостоятельная научно-техническая стратегия для регионов. Принципиально новым явлением стала и активизация самостоятельных международных связей регионов, которая рассматривается как дополнительный стимул и источник роста местных экономик. В число стратегических приоритетов развития нецентральных регионов был также внесен пункт о необходимости усиления «функций международного взаимодействия» городов местного значения, что, по замыслу составителей, открывало местным сообществам возможности полноценного участия в международном сотрудничестве и создавало благоприятные условия для оживления экономической жизни как в самих этих городах, так и в прилегающих районах, давало новый шанс местным предприятиям.
Международную деятельность ОМС ни в коей мере не следует рассматривать как альтернативу государственной политике. Она направлена главным образом на решение задач провинциального общества. Это лишь одно из проявлений общего процесса интернационализации не только по вертикали, но и по горизонтали, когда, выражаясь словами Мэндзю, местные власти шаг за шагом создают прочную основу для построения «провинциального общества, открытого для остального мира» [7]. * * *
Итак, в ходе эволюции послевоенной РЭП наблюдается определенный отход от норм и практики жесткого вертикального управления экономическим развитием регионов. В то же время по мере укрепления финансово-экономической базы ОМС, накопления ими необходимого опыта все более отчетливо проступает их стремление к оперативно-хозяйственной самостоятельности.
Вместе с тем, несмотря на наметившиеся тенденции к повышению самостоятельности регионов, вся система отношений остается пока централизованной и по духу, и по букве закона. Изменения экономических взаимоотношений «Центр периферия» происходят в ее рамках. Тем не менее в настоящее время японское общество, повидимому, осознало необходимость обновления и модернизации в этой сфере.
В 80-е годы была проведена «местная административная реформа», которая, однако, не затронула основ вертикальной системы управления. Поэтому в 90-е годы дискуссии о децентрализации продолжились, перейдя уже в практическую плоскость. В 1994 году были внесены изменения в закон «О местной автономии», а в 1995 году принят закон «О децентрализации», в котором было юридически закреплено требование модернизации всей системы местного самоуправления 6
. Как пойдет процесс децентрализации, покажет будущее. Вероятно, изменения коснутся наиболее проблемных аспектов: сбора налогов и вообще бюджетной системы, распоряжения землей и общественными зданиями, выпуска местных займов, принципов разделения экономических функций и прав.
Масштабы, глубина и интенсивность предстоящего реформирования будут зависеть от хода дерегулирования экономики и перестройки всей экономической структуры Японии. Эта зависимость обусловлена тем, что в послевоенный период в Японии сложилась концептуально цельная система управления экономикой. С высокой степенью регламентации со стороны государства (по отношению как к частному сектору, так и к местным органам власти) и патерналистским стилем руководства не только на внутрикорпоративном, но и государственном уровне. Эти черты в полной мере присущи и экономическим взаимоотношениям государства и регионов.
Вместе с тем нельзя не принимать во внимание и такую черту японской системы управления, как высокая степень организационной «обустроенное» взаимоот отношений экономических субъектов. Многочисленные межфирменные связи и объединения, предпринимательские организации, межведомственные советы, комитеты, комиссии обслуживают не только вертикальные, но и горизонтальные связи.
В будущем, если тенденции к децентрализации и усилению самостоятельности регионов получат дальнейшее развитие и будут подкреплены конкретными шагами по реформированию системы местного самоуправления, вырастет значение «трансгокальных коммуникаций» в общей структуре связей между субъектами управления, го иерархическая вертикаль будет постепенно утрачивать свою жесткость, а общая; истема взаимоотношений не только между отдельными ОМС, но и местными властями и государством постепенно станет приобретать черты равноправного партнерства.
Список
литературы
1. Samuels R. J., The Politics of Regional Policy in Japan: Localities Incorporated? New York, 1983.
2. Local Government Studies. 1993. Vol. 19. 2. P. 267, 284, 285.
3. СенаторовА . Я . Японская модель самоуправления // Знакомьтесь - Япония . 1996. 11.
4. Япония о себе и мире. Дайджест. 1992. 2.
5. Тиики токэй ран (Справочник региональной статистики). 1995. Токио, 1995. С. 549, 553.
6. Хакус - но хакус (Белая книга по белым книгам) 1994-1995. Токио, 1995. С. 377.
7. Япония о себе и мире. 1993. 3.
8. Япония о себе и мире. 1993. 4.
9. Тиходзайму. 1993. 10.
10. Murayma Promises Movement on Local Authority Within 1994//Japan Economic Almanac. 1995. P. 52, 53.
11. Thoughts on the tax Reform Fiasco//Japan Echo. 1994. 2.
12. Development papers. ESCAP. Bangkok, 1991, 11.
13. Hosokawa M. The Time to Act is Now. Tokyo, 1993.
14. Танака К . Нихон рэтто кайдзорон . Токио 1972
15. The Fourth Comprehensive National Development Plan. Tokyo, 1987.
|
