ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение. 2
1.Формы государственного устройства. 2
2.Федеративное устройство государства. 3
Заключение. 21
Литература и нормативные акты.. 22
Целью настоящей курсовой работы является попытка раскрыть понятие федерализма, основываясь на современной теории конституционного права, и дать примерное представление об этом.
В большом количестве литературы по изучению курса государственного права, понятию федерализма уделено много внимания, так как вся правовая наука в развитых государствах основывается на «демократизме». Прежде всего, по моему мнению, необходимо дать краткое определение в прагматическом смысле понятию «федерализм».
История существования государства свидетельствует о том, что во всех века разные государства отличались друг от друга внутренним строением, то есть способом территориального деления (административно-территориальные единицы, автономные политические образования, государственные образования, обладающие суверенитетом), а также степенью централизации государственной власти (централизованные, децентрализованные, организованные по принципу демократического централизма). Данный феномен обозначается термином «форма государственного устройства», под которой понимается территориальная организация государственной власти, соотношение государства как целого с его составными частями.
При всём многообразии форм государственного устройства двумя основными среди них являются унитарная и федеративная. Третья форма государственного устройства – конфедерация, но она встречается намного реже по сравнению с двумя первыми.
Унитарное государство – это целостное централизованное государство, административно-территориальные единицы которого (области, провинции, округа и т. д.) не имеют статуса государственных образований, не обладают суверенными правами.В унитарном государстве едины высшие органы государства, единое гражданство, единая конституция, что создаёт организационно-правовые предпосылки для высокой степени влияния центральной государственной власти на всей территории страны. Органы административно-территориальных единиц находятся либо в полном подчинении центра, либо в двойном подчинении – центра и местных представительных органов.
Большинство всех существующих и ныне существующих государств унитарные. Это и понятно, ибо унитарное государство хорошо управляемо, а унитарная форма достаточно надёжно обеспечивает государственное единство. Унитарные государства могут иметь и однонациональный (Франция, Швеция, Норвегия и др.) многонациональный (Великобритания, Турция и др.) состав населения.
Конфедерация – это союз суверенных государств, образуемы для достижения определённой цели (военных, экономических и др.). Союзные органы лишь координируют деятельность государств – членов конфедерации и только по тем вопросам, для решения которых они объединились. Поэтому, конфедерация не обладает суверенитетом.
Исторический опыт показывает, что конфедеративные объединения имеют нестойкий, переходный характер: они либо распадаются, либо преобразуются в федерации. Например, штаты Северной Америки с 1776 по 1787 были объединены в конфедерацию, что диктовалось интересами борьбы против британского владычества. Конфедерация стала ступенькой на пути создания федеративного государства – США.
Возможно, что у данной формы государственного устройства всё же есть будущее: в конфедерацию могут объединиться бывшие республики СССР, Югославия, Северная и Южная Кореи.
В последние десятилетия появилась особая форма ассоциированного государственного объединения. Примером тому является Европейское Сообщество, уже вполне доказавшее свою жизнеспособность. Представляется, что процесс современной европейской интеграции может привести от содружества к конфедеративному государственному устройству, а от него – и к федеративному всеевропейскому государству.
Федеративное государство (федерация) – сложное союзное государство, части которого (республики, штаты, земли, кантоны и тд.) являются государствами или государственными образованиями, обладающими суверенитетом. Федерация строится на началах децентрализации. В строго научном смысле федерацией называют союз государств, основанный на договоре или конституции. Поэтому федерация возможна только там, где объединяются самостоятельные государства. «При этом федеральные конституции устанавливают, в чём именно политически срастающиеся малые государства сохраняют свою «самостоятельность» и в чём они её утратят».
Входящие в состав федерации государственные образования и государства называются её субъектами. Они могут иметь свои конституции, своё гражданство, собственные высшие государственные органы – законодательные, исполнительные, судебные. Наличие в федерации двух систем высших органов – федерации в целом и её субъектов – вызывает необходимость разграничить их компетенции.
Способы размежевания компетенции, применяемые в различных федерациях, многообразны, однако наиболее распространёнными являются два. В Канаде, Бразилии, Мексике и других странах конституции устанавливают сферы, подпадающие под исключительную компетенцию федерации и исключительную компетенцию её субъектов. В ФРГ, Индии, Российской Федерации и иных государствах конституции, кроме того, предусматривают сферу действия совместной компетенции федерации и её субъектов. Само применение термина «федерализм» должно подчеркивать тот факт, что основой федерации является соглашение между сторонами о приверженности определенному порядку. По мнению видного мыслителя XX века Б.Рассела основная проблема федерализма заключается в разграничении власти различных государственных органов, а ее решение связано с большими трудностями. Традиционное федеративное устройство предполагает, прежде всего, добровольное объединение входящих в федерацию территорий в единое государство с разделением при этом государственного управления между центром и составными частями. В центре создаются общенациональные институты законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждая из составных частей федерации также сохраняет самостоятельные органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Между участниками достигается соглашение о разделении полномочий центра и составных частей. Построенные на началах федерализма государства получили различные наименования. В некоторых случаях они определяются как объединенные или соединенные (Соединенные Штаты Америки), в других – союзные (Швейцария, Германия) либо содружества (Австралия). К характерным признакам федерации относится и то, что отношения центра и составных частей регулируются основным законом государства - конституцией, создающий специальный механизм урегулирования конфликтов — конституционный надзор.
Федеративные конституции включают в предметы ведения федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, финансы, налогообложение, организацию высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, регулирование торговли, развитие транспорта и коммуникаций. В ведение субъектов федерации входит более широкий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единообразного регулирования. В их числе - организация местных органов власти, общественно необходимые работы и службы.
Конституция федеративных государств по-разному, с учетом уровня развития экономики, исторических традиций, соотношения политических сил определяют объем предметов ведения федерации и её субъектов. Различным образом они решают и вопрос о принадлежности земли, недр и вод. Например, в Швейцарии и Мексике они подпадают под юрисдикцию федерации. В Австралии и Канаде земля и недра принадлежат субъектам федерации. Под юрисдикцией субъектов федерации находится земля и в Соединенных Штатах Америки, но здесь необходимо учитывать, что более 30% всей территории США принадлежит федерации на правах собственности. Во многих сферах федерация и ее субъекты тесно взаимодействуют, в частности, в решении вопроса охраны окружающей среды, ставшей в отсутствие каких-либо конкретных конституционных указаний объектом скоординированной политики федерации и её субъектов во многих государствах мира. В целом взаимоотношения между центром федерации и субъектами развиваются противоречиво. Во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других - её ослабление. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и права.
По мнению большинства западных исследований, в современном мире наблюдается тенденция к федерализации, ведущая к возникновению наряду со старыми, традиционными федерациями новых федерализирующихся систем. Федерализация отнюдь не представляет собой установление федеративной системы в обычном смысле. Современные западные исследователи видят смысл федерализма, с одной стороны, в предоставлении составным частям федерации самостоятельности и самоуправления, а с другой - в обеспечении их участия в управлении государственными делами. Сам федерализм при этом рассматривается как хорошо испытанное средство для решения конфликтов, в том числе основанных и на этнических различиях. Так, в частности, считают авторы работы «Федерализм и роль государства», изданной под редакцией известных правоведов Г.Баквиса и У.Чендлера.
Как уже упоминалось, само понятие федерализма определяется довольно широко. Федерализм рассматривается не только как определенная государственная структура, но и как понятие, предполагающее и непременно включающее в себя определенный процесс урегулирования отношений. Как пишет известный на Западе специалист по проблемам федерализма Д.Элизар, смысл федерализма в этом контексте состоит в ом, чтобы обеспечить такое соединение различных групп в союз, которое позволяло бы осуществлять общие цели и при этом сохранять самостоятельность частей. По его мнению, применение федеративного принципа означает определенную комбинацию самоуправления и разделенного правления. Это такое конституционное разделение власти, говорит он, при котором составным элементам федерации принадлежит доля в процессе принятия политических решений и в управлении. Д.Элизар вводит понятие «федеративные устройства», понимая под этим применение различного рода организационных средств для примирения требований самоуправления и разделенного правления. Часть ученых утверждает, что поскольку по самой своей сути федерализм - это средство укрепления демократического республиканизма, предполагающего разделение властей, тоталитарные системы, неотъемлемой чертой которых является неприятие разделения властей в какой бы то ни было форме, не могут быть подлинно федеративными. Другие, не отрицая справедливость подобных утверждений, доказывали, что воздействие федерализма, даже если тот был задуман в качестве ширмы, придает определенного рода институционально-конституционную силу местным этническо-территориальным интересам, позволяя им сохраняться хотя бы в ограниченной виде. Как показало дальнейшее развитие событий, правы были и те, и другие. Стоило пасть тоталитарным режимам в СССР, Чехословакии и даже Югославии, где режим был относительно мягким, они раскололись, и, по меньшей мере, в двух случаях из трех этот раскол повлек за собой кровопролитие. В то же самое время формирование на территории распавшихся образований новых государств происходило в рамках установленных ранее федеральных границ и преподносилось как обретение каждой из входивших в состав федерации этнических единиц суверенитета и независимости. Несомненно, также, что для установления и поддержания мира, по крайней мере, в двух случаях из трех названных - потребуется какие-то альтернативные федералистские решения. Из всего вышесказанного следует, что в своей основе федерализм - это вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но, в конечном счете, имеют значение именно взаимоотношения. При столь широком подходе к определению федерализма в число государств с федеративным устройством наряду с традиционными федерациями включаются также и унитарные государства, применяющие федеративные принципы для примирения требований самоуправления и разделенного правления. Это Бельгия, Италия и Испания с присущими им тенденциями к автономии; Португалия, передающая ряд полномочий островным провинциям. Д.Элизар полагает, что усиление федеративных начал отмечается в Швейцарии, Австрии, Германии, а в таких государствах как Канада и Великобритания использование федеративных устройств получает более широкое распространение.
Итак, развитие современного федерализма свидетельствует о том, что преобладающей является тенденция к интеграции при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации. В то же время наблюдаются и весьма серьезные всплески сепаратизма. Причем они имеют место и в высокоразвитых странах (Австралии, Канаде), и в странах со средним уровнем развития (Индии), и в экономически слаборазвитых государствах (Нигерии).
Говоря о федерализме, следует также сказать об экономической интеграции субъектов федеративной структуры. Как известно, развитие любой теории, в том числе и федерализма, неразрывно связано с практикой. Более того, философия нам неоспоримо указывает, что критерием истинности теории является именно практика. Поэтому развитие теоретического исследования федерализма состоит в правильной интерпретации существующих федеративных систем, обобщения практических вопросов экономической, правовой, социальной и других сфер.
Развитие федерализма в нашей стране невозможно без постоянного теоретического обобщения практического опыта федерализма в других государствах и внедрения в практику передовой научной теории.
Федерация как форма государственного устройства и федерализм как политико-правовая и идейная философия развития общества по самой своей сути и природе в наибольшей степени отвечают общедемократическим тенденциям общественной эволюции на постиндустриальной ступени его существования. Отсюда совсем неслучаен тот повышенный интерес к институту именно федеративной государственности, который отчетливо прослеживается во всем мировом сообществе за последнее время.
Достаточно упомянуть, что на сегодняшний день в мире насчитывается более 20 федераций, расположенных на пяти континентах, с совокупным населением около двух млрд. человек. Федерализм оказался жизненно стойкой формой государственного устройства. Он сохранился во всех буржуазных странах, где существовал до второй мировой войны, а в ФРГ был восстановлен. Причем показательно, что из семи наиболее развитых государств в мире, три ( США, ФРГ, Канада ) являются федерациями. Еще лишь каких - нибудь четверть века назад в таком признанном федеративном образовании как США нередко можно было столкнуться с тем, что вопросы федеративного развития рассматривались чисто поверхностно. Определенный спад интереса к федерации как перспективной форме государственного устройства в послевоенный период сменился обратной реакцией приблизительно с конца 60-х гг.
Во всем мире постепенно стала отчетливо проявляться набирающая силу тенденция устойчивого возрождения интереса со стороны правящих кругов многих стран (политиков, правоведов, экономистов, предпринимателей и т.д.) к федерализму как многообещающей форме государственного устройства. Это объяснялось целым комплексом обстоятельств. С одной стороны, качественное усложнение процессов функционирования государственных структур как внутри страны, так и на международной арене, требовали поиска более оптимальных форм и методов управления общественно-экономической и политической жизнью на государственном уровне. С другой стороны, углубление процесса международного разделения труда, интернационализация многих сторон общественно-политической жизни диктовали необходимость создания в целом ряде случаев единых межгосударственных структур управления с использованием опыта и по образцу федеративных институтов (ЕС, союз Австралии и Новой Зеландии и др.). И наконец, распад одних федераций (СССР, Чехословакия, изменение границ Югославии), а также глубокий кризис или проявление кризисных явлений в целом ряде казавшихся достаточно прочными федеративных государственных образований (Канада, Австралия, Бразилия, Бельгия, Швейцария и др.) привлекли самое пристальное внимание мировой общественности к своей эволюции.
На современном этапе федерализм представляет собой чрезвычайно емкий, сложный и многомерный феномен, который одновременно характеризуется исключительным динамизмом. Данное понятие охватывает самые разные аспекты общественной жизнедеятельности - политический, правовой, экономический, финансовый, культурный, международный и др. Разделение власти в федерациях, функциональных полномочий между центром и субъектами, не только позволяет учитывать национальный фактор в развитии государства, существенно приблизить аппарат и органы управления к территориям, но и значительно повышает возможности населения оказывать влияние на подотчетные государственные управленческие структуры. В этой связи показательна и приобретает немаловажное значение, та значительная трансформация взглядов и подходов к институту федерации и понятию федерализма в целом, с учетом естественной эволюции и накопленного опыта в данной области, происшедшая за несколько истекших десятилетий. Существуют самые разнообразные (подчас совсем не исключающие и не отрицающие одна другую) трактовки и интерпретации федерализма, которые с течением времени претерпевали заметные изменения. При этом самые авторитетные специалисты за рубежом и в России так и не могут придти к единому знаменателю.
Так К.К.Уир, австралийский ученый, характеризуя систему федеративного устройства, акцентировал внимание на особой «методике разделения полномочий, в соответствии с которой и центральное, и региональные правительства, каждое в своей области, оставались бы полностью самостоятельными и независимыми». Тем самым, исходя из так называемой теории «водонепроницаемых переборок», автор основной упор делает на недопустимость какого-либо нарушения сфер юрисдикции того или иного уровня власти в рамках федеративного государства. В свою очередь, Дэниел Элазар, напротив, последовательно отстаивает концепцию неизбежного тесного взаимодействия при характеристике федеративных взаимоотношений. По его мнению, федерализм - это прежде всего тесный союз, предусматривающий «распределение реальной власти между несколькими центрами, которые для достижения общих целей должны вырабатывать совместные соглашения».
С самым пристальным вниманием следует отнестись к характеристике рассматриваемой проблемы, которую дает политолог В.Острем. В своем фундаментальном исследовании «Смысл американского федерализма», основываясь на анализе достигнутого высокого уровня развития федеративных отношений в США, он делает заключение: «Федерализм - не просто форма государственного управления, а это метод разрешения проблем, образ жизни».
Среди отечественных авторов наибольшей разработанностью и фундаментальностью выделяется подход к проблеме федерализма Р.Г.Абдулатипова и Л.Ф.Болтенковой. По их мнению, «понятие принципа федерализма, на базе которого и должна строиться федерация», охватывает десять основополагающих «элементов», таких как «определение государственности как федеративной; ...самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий; ... системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федерации…». И хотя подобный подход имеет полное право на существование, он не решает главной задачи - выработки достаточно краткого и вместе с тем емкого, обобщающего понимания проблемы федерализма.
Таким образом, как в зарубежных, так и в отечественных научных публикациях, несмотря на многочисленные попытки пока не удается обнаружить достаточно емкого и краткого терминологического определения современного федерализма.
В сложившейся ситуации в наиболее общем виде под федерализмом, с моей точки зрения, следует понимать сложную, многогранную совокупность отношений, которая возникает и развивается на основе и в рамках политически согласованных и четко юридически закрепленных федеративных государственных или международных структур. Преимущество данного понятия федерализма заключается в том, что оно в сжатой и максимально сконцентрированной по содержанию форме позволяет охватить во многом полярные (от политико-правовых до экономических, культурных, национальных и др.) аспекты федерализма как явления и философско-идеологической концепции развития общества, включая и процессы, происходящие в современной Российской Федерации.
Конституция как совокупность основополагающих законодательных актов, в правовом порядке регулирующих весь спектр взаимоотношений в обществе, играет важнейшую роль в жизни любого государства. Но ее значение многократно возрастает в странах с федеративной формой государственного устройства, так как в подавляющем большинстве случаев именно в Основном законе закрепляется исходная юридическая база разделения полномочий и функций между центром и субъектами федерации.
Современная мировая практика формирования политико-правовых основ федераций наглядно демонстрирует, что конституционные положения в своем обобщенном виде подразделяются на предметы ведения, относящиеся к сфере федеральных (центральных) органов власти, на полномочия, закрепленные за субъектами союзного государства и так называемые остаточные полномочия, не отнесенные четко и однозначно в тексте Основного закона к ведению того или иного уровня власти.
Подобное разделение позволяет достаточно четко соотнести целое с частным, наиболее общие вопросы, требующие совместных усилий от субъектов федераций, с их собственными историческими, социально-экономическими, национально-культурными и другого рода особенностями.
В настоящее время вопросы сохранения единства страны определяются теми положениями и составляют ядро той части федеральной конституции, которая регламентирует и содержит в общем сжатом или более пространном виде перечисление предметов ведения центральных органов власти. Это в равной мере характеризует конституционную практику как развитых, "устоявшихся" федераций (США, Австрии, Канады, Германии, Швейцарии, Австралии и др.), так и складывающихся заново или только формирующихся (Бельгия, Нигерия, ЮАР, Испания и др.). Это объясняется тем, что для любого федеративного государства проблема обеспечения всестороннего единства и целостности относится к кардинальным, первостепенным вопросам его существования. Но и здесь просматриваются отдельные нюансы и различия, что во многом связано с историческими условиями образования и формирования тех или иных государств. Если для федераций североамериканского континента (Канада, CША) и Австралии, сравнительно «недавно» возникших как государственные образования и расширявшихся в значительной степени за счет освоения необжитых пространств и новых территорий, в Конституциях вполне понятно наличие положений о возможности «формирования» центральными властями новых субъектов в рамках федераций. В Европе данная ситуация выглядит несколько иначе. Федеральные органы «обязаны» гарантировать неприкосновенность территориальных границ субъектов от внешних и внутренних посягательств, в то время как сами субъекты ответственны за обеспечение внутреннего порядка на своих землях. Изменение территориальных границ субъекта возможно лишь в исключительных случаях и, как правило, с законодательного одобрения «заинтересованных» субъектов, а также при согласии общефедеральной Палаты, представляющей интересы членов федерации.
В целом во всех Основных законах современных федераций их целостность и единство гарантируется уже простым перечнем того круга полномочий, который относится к ведению центрального уровня власти. В него входят формирование общефедеральных органов власти, судебных органов, обеспечение обороны, внешних связей, торговли и обмена, прямого и косвенного налогообложения, банковского дела, службы связи и т.д., то есть закрепляются все необходимые функции по созданию и закреплению гарантий надлежащего развития единого государственного организма.
В таких федерациях как Индия, Канада, Нигерия и ряде других дополнительные права по обеспечению целостности государства могут также вытекать и из совокупности остаточных полномочий, которые закрепляются в Основных законах этих государств за федеральным уровнем власти. Фундаментальные положения международного права (Устав ООН, Заключительный Акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. и др.), провозгласившие приоритет прав и свобод личности, вместе с тем, базируются на необходимости соблюдения стабильности в существующей системе международных отношений и относят вопрос о единстве и целостности современного государства к его внутреннему законодательству.
Говоря о соблюдении территориальной целостности федеративного государства, имеются в виду, прежде всего незыблемость его границ и сохранение целостности общества, живущего на его территории. В частности, в конституциях некоторых государств прямо закреплено положение, в соответствии с которым их территория образуется из совокупности территорий субъектов федерации. В связи с этим следует особо подчеркнуть, что сам факт конституционно определения территории государства представляет собой существенную гарантию его территориальной целостности, так как для изменения территории необходимо внесение поправок и корректив в текст самой конституции.
Другая важная гарантия обеспечения целостности федеративного образования заключается в том, что конституции сосредоточивают решение всех вопросов, касающихся защиты неприкосновенности и неделимости государства от посягательства со стороны внешних и внутренних недружественных сил, исключительно в руках федеральных властей. Следует особо отметить и тот факт, что важнейшей гарантией, обеспечивающей целостность федеративных государств, является и отсутствие в их конституциях специальных предписаний, которые предусматривали бы право субъектов федерации на свободный и односторонний выход из состава федерации.
Конституции некоторых федеративных государств, помимо того что в них определенные вопросы отнесены к исключительному ведению федерации, содержат специальные предписания, которые запрещают субъектам федерации какую-либо деятельность, относящуюся к этим вопросам. Подобный вид конституционного запрета несомненно представляет собой существенную гарантию сохранения территориальной целостности федеративного государства. Что касается конституционных гарантий целостности общества, проживающего на территории федеративного государства, то это прежде всего те из них, которые обеспечивают юридическое равенство граждан данного государства.
В этом отношении конституции зарубежных федеративных государств устанавливают в качестве гарантий, во-первых, институт единого гражданства для всего населения, обитающего на территории государства, во-вторых, равенство всех граждан перед законом и, в-третьих, определяют в качестве официального языка один из языков или несколько языков, которыми пользуется для общения население, живущее на территории страны.
Исключительно важной гарантией сохранения территориальной целостности государства представляется конституционно установленный примат федерального права над правом субъектов федерации. Основной закон ФРГ по тому же вопросу констатирует: «Федеральное право имеет преимущество перед правом земель».
Следует особо выделить предназначение целой совокупности конституционных гарантий, обеспечивающих целостность конституционной системы федеративного государства, направленных на преодоление несоответствия между федеральной конституцией и основополагающими актами субъектов федерации. Соответствующие положения содержатся практически во всех без исключения федеральных конституциях. Так, в части 1 статьи 28 Основного закона ФРГ говорится, что конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона Германии.
Конституционной практике зарубежных стран присущи три разновидности гарантий. Первая из них предусматривает получение официального заключения со стороны федеральных органов о соответствии конституций субъектов федерации федеральной конституции. Например в Швейцарии в соответствии со статьей 6 Конституции Союза для получения подобного заключения необходимо, чтобы конституции кантонов не содержали ничего противоречащего постановлениям союзной конституции; чтобы они обеспечивали осуществление политических прав согласно республиканским формам - представительным и демократическим, а также чтобы они были приняты народом и могли быть пересмотрены, если этого потребует абсолютное большинство населения.
Вторая разновидность гарантий охватывает судебный контроль за соответствием конституций субъектов федерации общефедеральной конституции. Он осуществляется Верховным федеральным судом или Конституционным судом, которые вправе полностью или частично объявлять недействительными конституции субъектов федерации.
Третий вид гарантий предусматривает конституционное закрепление обязанности для высших должностных лиц субъектов федерации неукоснительно соблюдать федеральную конституцию и нести ответственность в случае нарушения установленных норм. В Мексике губернаторы, депутаты законодательных органов и члены Высших судов штатов несут ответственность за нарушение федеральной конституции. В случае ее нарушения со стороны названных лиц они подлежат увольнению и лишаются права занимать государственную должность.
Целостность зарубежных федеративных государств обеспечивается также и тем, что их конституции предусматривают ряд гарантий, обеспечивающих строгое вертикальное соподчинение в деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации. Подобная «субординация» соответствующих федеральных органов за деятельностью органов субъектов обеспечивается путем осуществления контроля со стороны федерации. Как правило судебным инстанциям предоставляется право контролировать акты, принимаемые органами субъектов федерации, с точки зрения их соответствия федеральным законам. В случае возникновения коллизии соответствующие нормативные акты могут быть полностью или в какой-либо их части отменены. В ФРГ в соответствии с Основным законом, кроме контроля со стороны Федерального конституционного суда, контроль за выполнением федеральных законов землями осуществляет и федеральное правительство. С данной целью оно может направлять уполномоченных в высшие ведомства земель, а с их согласия или в случае их отказа с согласия Бундесрата - также в подчиненные им ведомства. Если недостатки, обнаруженные федеральным правительством при исполнении землями федеральных законов, не будут устранены, то по представлению федерального правительства или земли Бундесрат выносит решение, нарушила ли земля соответствующую норму права. Решение Бундесрата может быть обжаловано через Федеральный конституционный суд. Органы земель подчиняются указаниям компетентных высших органов федерации. Такие указания передаются высшим ведомствам земель, кроме случаев, признаваемых федеральным правительством срочными. Выполнение указаний должны обеспечивать высшие ведомства земель. Федерация осуществляет контроль за законностью и целесообразностью исполнения федеральных законов. Федеральное правительство может в этих целях требовать отчета и предоставления документов, а также направлять уполномоченных во все ведомства.
Еще одна совокупность гарантий сохранения целостности федеративного государства связана с обеспечением выполнения принятых решений федеральных органов на всей территории федерации. Сюда относится применение определенных мер принуждения, если это продиктовано складывающейся ситуацией. Статья 37 Основного закона ФРГ провозглашает, что если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным актом, федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны федерации. Для осуществления таких мер принуждения федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям. Высший представительный орган Швейцарии - Союзное Собрание - по конституции вправе принимать меры, имеющие целью поддержание авторитета союзной Конституции и обеспечение гарантий, данных кантональным конституциям, а также обеспечение выполнения союзных обязанностей.
Сохранению целостности федеративного государства в немалой степени способствуют и содержащиеся в конституциях гарантии прав субъектов федерации. Прежде всего, это относится к таким основополагающим принципам федерализма, как равенство субъектов федерации и независимость в решении вопросов внутренней политики. Конституциями признается наличие собственных правовых и политических систем субъектов федераций. А защита их прав во многом обеспечивается конституционным надзором или контролем. В Канаде, Австрии, Германии, Индии, Нигерии, Малайзии и др. странах представительство субъектов федерации в верхней палате федерального парламента на прямую зависит от численности населения. В ФРГ каждая из земель имеет в Бундесрате не менее трех мест. Земли с населением свыше двух миллионов человек представлены четырьмя, а свыше пяти миллионов жителей - пятью законодателями. Одной из основополагающих гарантий прав штатов, провинций, земель, кантонов и т.д. является порядок принятия новой или изменения действующей конституции. Какое-либо кардинальное изменение баланса сил и соотношения полномочий в пользу федерации может быть осуществлено только с изменением текста конституции, что в ряде случаев требует его санкционирования определенным числом субъектов федерации. В Швейцарии, Австралии и некоторых других современных федерациях поправки к конституциям должны получить одобрение на специальных референдумах.
К числу важнейших гарантий прав субъектов федерации следует отнести и требование целостности и неприкосновенности территории земель, штатов, провинций или кантонов, границы которых не могут быть изменены без предварительного согласия
их представительных органов. Отдельные конституции закрепляют и ряд дополнительных гарантий. Например, в ФРГ при заключении договоров, затрагивающих интересы отдельных земель, необходимо проведение с ними консультаций. В большинстве федераций центральные органы проводят предварительные переговоры и консультации с субъектами федерации перед принятием законов, регулирующих важнейшие стороны государственной жизни.
Вопрос об обеспечении территориальной целостности является относительно самостоятельным и одним из кардинальных вопросов существования единого, в том числе и федеративного государства. На практике его решение не исключает конституционно предусмотренного использования и силовых методов, в том числе и привлечения для выполнения задачи специализированных военных подразделений вплоть до армейских формирований. Так, в 1970 г., после совершения крайне националистическими подпольными организациями ряда террористических актов в крупном канадском городе Монреале, правительство Канады на основании Конституции ввело в действие «Закон о мерах военного времени» и направило туда и в столицу франкоязычной провинции г. Квебек части регулярной армии. Однако подобная акция носила и по времени, и по своим масштабам крайне ограниченный характер. К тому же федеральные власти неоднократно объявляли, что действовали только в интересах наведения общественного порядка, а не против субъекта федерации - провинции Квебек и его властей. Однако в современных условиях подобные действия в государственных масштабах являются исключением из общей практики и сугубо крайней мерой со стороны федеральных властей, как в самой Канаде, так и в других развитых федерациях. На протяжении трех последних десятилетий острый конфликт в Канаде нашёл своё разрешение мирными средствами- путем взаимных политических уступок и переговоров (так по поводу возможного отделения Квебека от Канады в самой стране неоднократно высказывалась и высказывается точка зрения, что это будет не собственно отделение субъекта от федерации, а скорее неудачное стечение обстоятельств и неспособность самого федеративного государства в целом найти внутренние резервы для урегулирования взаимоотношений с одним из членов федерации). А примеры бывшей Югославии и горячих точек на территории СНГ показывают, что использование вооруженных сил сопряжено с многочисленными человеческими жертвами и зачастую малоэффективно для реального поиска компромисса.
Следует особо подчеркнуть, что вопрос о территориальной целостности, хоть и носит важный, относительно самостоятельный характер, но все-таки в наши дни все больше рассматривается как совокупная часть более общей проблемы, а именно сохранения и всестороннего обеспечения единства и всеобъемлющей (исторической, экономической, социально-политической, правовой, национально- культурной и т.д.) целостности того или иного федеративного образования.
Для этого используется целый комплекс многообразных и взаимосвязанных средств и методов. Обобщая, их можно подразделить на уже упоминавшиеся чисто «силовые», и так называемые «цивилизованные». Действие последних, получающих все большее распространение в современном мире, основано как на прямом, так и на косвенном, опосредованном воздействии на решение проблемы. В экономической области, например, центральные власти уделяют все большее внимание сглаживанию экономических диспропорций в развитии отдельных субъектов федераций, проводя соответствующую финансовую политику и перераспределяя совокупный национальный доход в рамках федерации (не без конфликтов с наиболее развитыми регионами) с целью обеспечения во всех районах конкретной страны единого, равного уровня предоставления социальных благ и гарантий населению, который не опускался бы ниже среднестатистической величины по всей стране.
В политической сфере для сохранения единства и обеспечения максимального «баланса интересов» в рамках федеративных структур (что является краеугольным камнем поддержания стабильной федерации) активно используются разнообразные совещания, переговоры на самом различном уровне, разнообразные механизмы согласования, постоянные и временные консультативные комитеты и т.д.
В правовой области огромное значение принадлежит (наряду с уже упоминавшимися конституционными гарантиями) толкованию конституционных положений в судебных инстанциях. Возникающие таким образом прецеденты не только стоят на страже сохранения законности, гарантии строгого соблюдения прав двух уровней власти, но и как бы корректируют правовые положения в соответствии с духом времени и реальностью развития данной конкретной федерации в более централизованном или децентрализованном состоянии.
Наиболее впечатляющим и характерным из "косвенных" мер воздействия на сохранение и упрочение единства и целостности (в том числе и территориальных) федеративного союза на современном этапе служит построение отношений между двумя уровнями власти в области международных контактов. Как известно, сфера внешней политики и внешних сношений относится к предметам ведения федеральных органов власти, и это положение является одним из краеугольных камней существования жизнеспособного федеративного государственного образования.
Но известен целый ряд примеров, приобретший в последние десятилетия характер систематического и последовательного процесса, когда члены того или иного федеративного государства самым непосредственным образом участвовали и участвуют в деятельности на международной арене. Что еще более важно, объективная тенденция развития современных международных отношений создает основу для дальнейшего все более масштабного непосредственного вовлечения субъектов различных федераций в международные связи.
Осуществление субъектами федераций функций внешних сношений свидетельствует о том, что они обладают частичным международным статусом, но он так и не получил пока в силу различных причин хотя бы частичного отражения в нормах международного права. Однако развитие собственных международных контактов в первую очередь зависит от того, позволяет ли федеральная конституция составным частям государства вступать в международные сношения или нет.
В зависимости от тех возможностей, которые внутреннее законодательство страны предоставляет субъектам федеративных государств в отношении международной деятельности, современные федерации можно подразделить на три группы. К первой из них относятся такие страны, в которых в соответствии с конституцией осуществление внешних сношений является исключительной прерогативой центрального правительства. В качестве примера подобных федераций служит Австрийская Республика, Аргентинская Республика, Венесуэла, Федеративная Республика Бразилии и др. Во вторую группу федераций входят государства, в которых, согласно конституции, субъекты имеют некоторые права на осуществление международной деятельности, но для этого необходимо предварительное согласие и контроль со стороны общенациональной администрации. Такого рода примером являются, прежде всего Соединенные Штаты Америки. И, наконец, третью группу составляют такие федерации, конституция которых признает за субъектами определенные полномочия в области внешних сношений. К ним относятся ФРГ, Швейцарская Конфедерация, Канада. Для того, чтобы сохранять верховенство и контроль над сферой межгосударственных связей и в то же время не создавать излишнюю основу для прямого конфликта, запрещая субъектам, прямое участие в установлении и налаживании самостоятельной системы внешних контактов, федеральные власти многих современных федераций пошли на значительные уступки, разрешив субъектам на современном этапе участие в системе международных отношений в их сфере юрисдикции. При этом следует считать, что сфера деятельности субъектов регулируется международным частным правом, а не международным публичным правом. Таким образом, предупредительными действиями в значительной мере устраняется почва для потенциально взрывоопасного конфликта между двумя уровнями власти.
Подводя итог, следует особо отметить: серьезную трансформацию функций государства на этапе постиндустриального развития общества, для которого характерно максимальное стремление воздерживаться от «силового» решения проблем в пользу органичного использования совокупности средств и методов предупреждения или цивилизованного преодоления конфликтных ситуаций; совокупность вопросов, относящихся к сфере обеспечения единства страны, регулируется в федеративном государстве основными положениями общефедеральной конституции и относится к прерогативам центральной власти; вопрос о территориальной целостности составляет часть более общей проблемы обеспечения единства и целостности страны; проблема территориальной целостности (особенно в федеративных государственных образованьях, чья территория фактически состоит из территориальных владений субъектов федераций) может рассматриваться и как относительно самостоятельный вопрос, но в современной мировой практике и в правовых документах предпочтение отдается его анализу в контексте других составных элементов государственной целостности; в Основных законах, как правило, отсутствует прямая конституционная норма, связанная с обеспечением территориальной целостности федеративного государства, она трактуется в судебных прецедентах как производное от «единства федеративного государства»; набор средств и методов по обеспечению единства и целостности федерации в решающей степени зависит от исторически сложившихся традиций развития государственности, типа («силового» или «цивилизованного») федеративного образования; опыт современных развитых федераций показывает, что основной упор делается на профилактические, предупредительные меры по сохранению целостности государства; использование «силовых» действий, и в первую очередь регулярной армии против субъекта федерации является крайне редким, исключительным случаем, который должен в обязательном порядке получить одобрение федерального парламента; любые политические заявления руководящих государственных деятелей, направленные на запугивание субъектов федерации применением вооружённой силы, преследуются по закону вплоть до отстранения от власти.
В своей работе по государственному праву я попыталась раскрыть понятие «федерализма». Итак, сам федерализм является важнейшим принципом основ конституционного строя многих современных государств.
Вопрос был рассмотрен, насколько это представлялось возможным, достаточно подробно. Проанализированы соотношение различных форм государственного устройства, определены признаки, характерные для понятия «федерализма» в целом.
1. Основной закон ФРГ 1949 г.
2. Конституция РФ 1993 г.
3. Бабаев В. К. Теория государства и права. - М.: Юристъ, 1999. - 592 с.
4. Баглай М. В. Конституционное право РФ. – М.: Юрист, 1997. – 554 с.
5. Козлова Е. И., Кутафин О.Е. Конституционное право РФ. – М.: Юрист, 1997. – 437с.
6. Корельский В. М. и Перевалов В. Д. Теория государства и права. - М.: Норма, 2000.- 595 с.
7. Марченко М. Н. Общая теория государства и права: Акад. курс в 2-х т. Теория права, т. 2. - М.: Зерцало, 1998. - 640 c.
8. Чиркин В. Е.Модели современного федерализма: Сравнительный анализ //Государство и право. 1994. № 8-9 С. 151.
9. Юсубов Э. С. Теория федерализма в России: - Томск: Изд-во НТЛ,1998. - 110 c.
|
