Роль диагностики в системе управления развитием региона

А.М. Озина

Е.Е. Францева-Костенко

В технологии управления социально-экономическим развитием региона исключительно важное значение имеет диагностика как начальная стадия стратегического планирования. Между тем анализ литературных источников показывает, что термин «региональная диагностика» используется преимущественно учеными-регионалистами, иногда применяется политиками, но фактически отсутствует в официальных документах, т.е. нормативно закрепленной трактовки данного термина нет [5]. С нашей точки зрения, наиболее полное содержание понятия «региональная диагностика» предложено В. Лексиным, который рассматривает ее как совокупность информационно-аналитических технологий, позволяющих описать региональные ситуации и проблемы, дать им количественную и качественную оценку, установить внутренние и внешние причины продиагностированных состояний [3].

Таким образом, основной целью диагностики территориальных ситуаций является определение ключевых проблем, выявление предпосылок социально-экономического развития, обоснование приоритетных направлений развития. Из этого следует, что в процедуре региональной диагностики принципиальное значение приобретают два ее аспекта: во-первых, формирование массива информации, необходимой и достаточной (по объему, составу и достоверности) для системного и адекватного представления о тенденциях социальноэкономического развития региона; и во-вторых, интерпретация информации, исходя из потребностей стратегического планирования [6].

В стратегическом управлении ориентиры развития в значительной степени зависят от результатов взаимодействия действующих на территории субъектов, имеющих собственные интересы, непосредственно или опосредованно участвующих в планировании и имеющих возможность контролировать планируемую реальность. Основной упор в стратегическом планировании делается на общественных отношениях (партнерских взаимодействиях различных субъектов территориального развития) и логике реализации планов. В методологии стратегического планирования конфликтные и консенсусные ситуации трактуются в качестве главных соответствующих факторов. Исходным шагом здесь служит ситуационный диагноз интересов, состояния и тенденций поведения действующих субъектов территориального развития.

Наиболее апробированной методической базой региональной диагностики является «Методика комплексной оценки социально-методического развития регионов», разработанная и практически используемая Минэкономразвития и Минфином России [4]. Цель данного вида диагностики - комплексная оценка, в которой учитываются ряд компонентов уровня социально-экономического развития регионов, каждому из которых соответствует определенный набор базовых и/или оценочных индикаторов [8]. В соответствии с этим подходом учитываются следующие компоненты регионального уровня: сравнительные масштабы текущей хозяйственной деятельности; накопленный экономический потенциал; инфраструктурное освоение территории; общий уровень жизни населения; развитие и состояние рынка труда; развитие регионального потребительского рынка; развитие рынка инвестиций; общий уровень развития отраслей социальной инфраструктуры; бюджетно-финансовая обеспеченность территории; сравнительные масштабы международного экономического сотрудничества и интенсивность внешнеэкономических связей; развитие малого предпринимательства; социальная стабильность. Данный перечень включается в комплексную оценку через соответствующий набор базовых оценочных индикаторов (среднедушевой ВРП; инвестиции в основной капитал; объем внешнеторгового оборота и финансовая обеспеченность региона; удельный вес занятых на малых предприятиях; уровень регистрируемой безработицы и др.).

Ряд авторов полагает, что применение данной методики обеспечивает достижение регулятивных целей органов власти и управления [7; 9; 10]. Однако заметим, что использование в формализованной оценке стандартного набора индикаторов позволяет установить лишь усредненный потенциал социально-экономического развития регионов без учета специфических особенностей каждого из них. Кроме того, сопоставление тех или иных региональных ситуаций и проблем с аналогами (зарубежными, дореформенными «нормами» или «эталонами») при всей полезности не всегда отвечают требованиям объективности.

В последнее время приобретает актуальность проблема формирования методологической основы муниципальной диагностики. Анализ, проведенный нами ранее [5; 6], показал, что конкретным объектом диагностики являются различные аспекты жизнедеятельности муниципального образования - доходная база, количество и виды ресурсов на территории муниципального образования и т.д. Основой для проведения расчетов служат статистические данные региона и информационно-аналитические разработки, используемые администрацией муниципалитета. Причем в зависимости от целей проводимой работы в муниципальных образованиях используются различные индикаторы и разные методические подходы к оценке уровня социально-экономического развития территорий, т.е. унифицированной методики муниципальной диагностики по существу нет.

Среди других направлений региональной диагностики представляет практический интерес методика оценки инвестиционной привлекательности регионов, задача которой состоит в формировании координатной сетки «потенциал - риск», где для каждого региона оцениваются и идентифицируются сравнительные уровни его инвестиционного потенциала (высокий, средний и низкий) и инвестиционного риска (минимальный, средний, высокий и экстремальный). Для более полной картины результатов диагностики приводятся в качестве дополнительной информации таблицы, графики и карты, показывающие распределение, динамику, группировку регионов и их географию отдельно по показателям потенциала и риска, а также по их составляющим. Иллюстрацией к спискам регионов по каждому виду потенциала и риска служат перечни лучших и худших регионов по отдельным индикативным показателям, использованным при расчете рейтингов.

Характерной особенностью данной методики является ее ориентированность на использование разнообразной информации экономического, социального, политического и правового характера. Кроме того, представляется показательной графическая версия изложения результатов диагностики на основе определения места каждого субъекта РФ координатами инвестиционного риска и инвестиционного потенциала. Эта диагностика в принципе пригодна и для использования на внутрирегиональном уровне.

Заметим, что результаты региональной диагностики интересуют не только территориальные образования, но и крупный бизнес, который предполагает развивать свою деятельность в регионе. Это касается и крупных банков России, имеющих развитую филиальную сеть и намеренных расширять ареал своей деятельности, создавать новые территориально обособленные подразделения. Таким банкам необходимы объективные диагностические заключения о степени привлекательности (в том числе инвестиционной) того или иного региона.

Относительно новым, но интенсивно осваиваемым направлением диагностики становится оценка региональных ситуаций и проблем с гуманитарных позиций: экономические параметры рассматриваются лишь как условия для достижения главной цели территориального развития, определяемой в категориях социального благополучия населения, уровня и качества его жизни. Это направление диагностики первоначально служило целям международных сопоставлений (пример дают расчеты индекса социального развития в странах- членах ООН, осуществляемые по единой методике агрегирования нескольких десятков параметров), однако в последние годы оно успешно реализуется и на внутристрановом, региональном уровнях.

Стратегическая диагностика помогает оценить эффективность стратегии региона, понять его стратегическую позицию в каждом из направлений деятельности, оценить сильные и слабые сигналы, поступающие из внутренней и внешней сред. Последнее обстоятельство представляется особенно существенным, поскольку любая экономическая система, в том числе и субъект федерации, функционирует в изменяющейся среде. По степени влияния на состояние территории факторы среды принято разделять на следующие группы [2]:

факторы рыночной конъюнктуры (стратегические неожиданности, недобросовестная конкуренция, демпинговые цены, ограниченность ресурсов и др.);

финансовые факторы (ограниченность в инвестициях, дефицит бюджета, недостаточность оборотных средств, нестабильность рубля, инфляции и др.);

территориальные факторы (удаленность рынков сбыта, транспортная доступность, неравномерность обслуживания и т.д.);

общеполитические факторы (стабильность политической системы, экономическая и социальная политика, система управления, внешнеэкономическая политика и др.).

Совокупное действие указанных групп факторов формирует тот или иной уровень нестабильности и, как следствие, целесообразность применения адекватной системы (стратегии) управления. Однако сигналы внешней среды о возможных негативных явлениях могут быть слабыми и неточными. Своевременно реагировать на них помогают специальные методы диагностики, которые позволяют предвидеть, какого рода перемены ожидают регион в будущем. Особую актуальность в этих уровнях приобретает диагностика по слабым сигналам, когда уровень нестабильности в регионе чрезвычайно высок.

Оценку нестабильности целесообразно проводить по шкале, за основу которой принята шкала нестабильности И. Ансоффа [1]. Адаптированная к специфике территории шкала нестабильности представлена на табл. 1 [6]. Оценка в 4 балла соответствует наиболее высокому уровню нестабильности. В условиях нестабильности объем информации о возникающей угрозе формируется постепенно: вначале возникают первые признаки негативных изменений во внешней среде, затем уточняется возможный источник этих изменений и угроза конкретизируется.

После этого становится возможным определить меры противодействия возникшей угрозе, хотя информации не вполне достаточно для оценки и анализа последствий. Оценка и анализ могут быть выполнены лишь тогда, когда действия по предотвращению воздействия угрозы четко определены. В целом можно выделить пять уровней осведомленности [6].

Есть уверенность, что во внешней среде происходят изменения, однако характер этих изменений четко не определен.

Источники изменений внешней среды и направленность их действия становятся более четкими.

Масштабы, область и характер изменений принимают конкретные очертания.

Ориентировочно намечаются пути решения проблемы, хотя результаты принятия того или иного решения еще неясны.

Результаты принимаемых решений по устранению опасности можно предсказать, и они становятся определенными и конкретными.

Таким образом, для того чтобы своевременно реагировать на сигналы, поступающие как извне, так и из внутренней среды, должно быть организовано наблюдение за большим количеством параметров, характеризующих условия жизнедеятельности региона. Это сложно, но сложность проблемы не может быть оправданием для отказа от ее решения.

Таблица 1

Уровни нестабильности среды региона

Наиболее целесообразным направлением для организации контроля за параметрами внешней и внутренней сред является организация мониторинга, т.е. непрерывного систематического наблюдения, сбора и анализа поступающей информации. Мониторинг отлавливает сильные и слабые сигналы, поступающие из внутренней и внешней среды. При этом возможны два варианта реагирования на внешние обстоятельства:

реакция на основе регулярно осуществляемого планирования;

оперативная реакция на чрезвычайную ситуацию, когда установленный порядок действия отменяется и для принятия быстрых ответных мер создаются целевые команды.

Выбор метода реакции зависит от скорости развития конкретной ситуации и имеющейся информации - уровня «осведомленности» региона. Так, при высоком уровне нестабильности, когда внутренняя и внешняя ситуации меняются достаточно быстро, темп происходящих изменений намного выше, чем реакция на эти изменения. Поэтому появляется необходимость готовить решения при поступлении из внешней среды слабых сигналов (см. табл. 2). Выделенная часть таблицы показывает, что по мере увеличения поступления информации о сигналах можно принять различные по своей активности контрмеры. Данный подход отвечает задачам управления по слабым сигналам, поскольку полученная информация была правильно классифицирована и сделаны расчеты возможного воздействия угрозы и времени наступления опасности.

Таблица 2

Порядок действия региона при слабых сигналах о возникновении проблем

Преимущество предупредительной реакции состоит в том, что она позволяет принять своевременные шаги к ликвидации угрозы возникновения кризисных явлений.

Результаты стратегической диагностики являются основой для принятия стратегических мер органами управления региона.

Таким образом, резюмируя изложенное, место региональной диагностики в системе стратегического управления можно представить в виде схемы (см. рис.), то есть результаты диагностики являются основой формирования будущего образа региона и обоснования стратегических направлений его социально-экономического развития.

Рис. Анализ состояния региона

В качестве образа будущего может использоваться модель «эталонного региона», имеющего наилучшие из фактических значений частных показателей социальноэкономического развития. Динамика изменений в развитии исследуемого региона в сравнении с эталоном будет характеризовать эффективность регионального управления за определенный период. Подобный подход может использоваться также и для диагностики социально-экономического развития муниципальных образований в составе того или иного региона.

Список литературы

Ансофф И. Стратегическое управление / И. Ансофф. - М.: Экономика, 1989.

Жмачинский В.И. Стратегическое управление предприятием: уч. пособие. / В.И. Жмачинский [и др.]. - Астрахань, 2006. - 508 с.

Лексин В. Региональная диагностика: сущность, предмет и метод, специфика применения в современной России // РЭЖ. - 2003. - № 9-10. - С. 64-86.

Методика комплексной оценки уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации: утв. в качестве приложения к ФЦП «Сокращение различий в социальноэкономическом развитии регионов РФ (2002-2010 гг. и до 2015 г.)» Постановлением Правительства РФ от 11.09.01 № 717.

Францева-Костенко Е.Е. Управление регионом в условиях экономической нестабильности: мо- ногр. / Е.Е. Францева-Костенко. - Н. Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии гос. службы, 2010. - 128 с.

Францева-Костенко Е.Е. Формирование организационного механизма разработки и реализации стратегического плана: дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05. - Нижний Новгород, 2009. - 166 с.

Чекесов Р. Оценка эффективности реализации региональных программ социальноэкономического развития: как улучшить методику // РЭЖ. - 2007. - № 11-12. - C.118-120

Швецов А. Соотношение централизации и децентрализации в государственной региональной политики: о сложившейся ситуации, необходимости и путях ее изменения // РЭЖ. - 2006. - № 56. - С. 14-35

Шпенглер Н.В. Проблемы и факторы социально-экономического развития крупного промышленного города / Н.В. Шпенглер. - Н. Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2004.

Шукеев У. Приоритеты развития региональной экономики // Экономист. - 2002. - № 10.