Статья: О необходимости перехода на новую парадигму разработки и реализации агропродовольственной политики

О необходимости перехода на новую парадигму разработки и реализации агропродовольственной политики

М.Ю. Ксенофонтов, Д.Е. Козин, М.А. Поскачей, Н.Н. Сапова

Управление социально-экономическими процессами должно основываться на научном предвидении возможностей и проблем развития, а также последствий бездействия и на оценках итогов реализации различных вариантов политики регулирования. Методической основой научного предвидения в этой области является сценарное прогнозирование.

Важнейшее содержательное предназначение средне- и долгосрочных прогнозов состоит в привнесении в контекст текущей экономической политики представлений о целях и задачах стратегического характера. При расширении временного горизонта прогнозно-аналитических исследований появляется реальная возможность рассмотрения содержательно различных вариантов экономической политики и соответствующих им сценариев развития. Средне- и долгосрочный прогноз в явном виде показывает зависимость будущего состояния экономики и общества от выбора той программы действий, которая составляет суть принятого курса экономической политики. Это позволяет перейти к парадигме «активного строительства будущего».

При этом прогнозирование отнюдь не сводится только к построению прогнозной динамики важнейших параметров и переменных, характеризующих развитие рассматриваемого объекта (например, сельского хозяйства или АПК, или в целом национальной экономики). Важнейший элемент процедуры сценарного прогнозирования - содержательная интерпретация получаемых количественных оценок, в результате которой выявляются перспективные возможности и проблемы развития, свойственные исследуемому варианту экономической политики. Эти возможности и проблемы в дальнейшем могут быть использованы для уточнения как исходных целевых установок, так и тактических задач, которые необходимо решить для их достижения. Однако в определенные моменты времени анализ перспектив развития позволяет выявить столь масштабные и глубокие изменения экономического содержания проблемных ситуаций и механизма их формирования, которые требуют не «косметической» корректировки экономической политики, а радикального критического переосмысления сложившихся стереотипов и перехода к новой парадигме разработки и реализации экономической политики.

Из прогнозно-аналитических исследований очевидно, что подобный пересмотр традиционной парадигмы разработки и реализации агропродовольственной политики становится актуальным уже применительно к периоду 2010-2020 гг. Это обусловлено тем обстоятельством, что к концу этого периода можно ожидать исчерпания имеющегося потенциала роста сельскохозяйственного производства с опорой на традиционные рынки сбыта аграрной продукции (рынки продовольствия, рынки сырья для пищевой и легкой промышленности).

Анализ сценарных условий развития российской экономики в среднесрочной перспективе показывает, что сохраняются высокие темпы роста спроса на мясо и мясные продукты, а также на молочные продукты. Остается значительным разрыв между фактическим среднедушевым потреблением этих продуктов в Российской Федерации и уровнем этих показателей, соответствующих современным представлениям о рациональном питании и (или) достигнутых в развитых странах. При этом сложившиеся тенденции роста доли импорта в ресурсах внутреннего рынка именно этих продуктов противоречат установкам на укрепление продовольственной безопасности страны. Следовательно, повышение конкурентоспособности животноводства может обеспечить значительный потенциал наращивания объемов производства в этой подотрасли сельского хозяйства в режиме удовлетворения растущего внутреннего спроса и активизации процессов импортозамещения.

Для того, чтобы оценить потенциал наращивания аграрного производства, который можно связывать с повышением конкурентоспособности животноводства, был проведен прогнозно-аналитический расчет на период до 2020 г., основанный на следующих предположениях.

Среднедушевое потребление мяса и мясных продуктов (в пересчете на мясо) может возрасти до 82 кг в год по сравнению с 52 кг в 2004 г. (81 кг - уровень, соответствующий рекомендациям Института питания РАМН).

Среднедушевое потребление молока и молочных продуктов (в пересчете на молоко) может возрасти до 394 кг в год по сравнению с 226 кг в 2004 г. (392 кг - уровень, соответствующий рекомендациям Института питания РАМН).

Доля импорта в общем объеме ресурсов внутреннего рынка может быть сокращена до 18% по мясу и мясным продуктам (32% в 2004 г.), а по молоку и молочным продуктам возрастет до 28% (19% в 2004 г.) (прежде всего, вследствие того, что внутренний спрос на сыры и сливочное масло в рассматриваемый период будет существенно опережать возможности роста их внутреннего производства).

Численность населения Российской Федерации (в соответствии с имеющимися оптимистическими прогнозами демографического развития) будет снижаться незначительно (до 141-143 млн. чел. по сравнению с 144, 2 млн. чел. в 2004 г.).

Возможен значительный прирост эффективности производства основных видов животноводческой продукции, что выразится в существенном сокращении удельных расходов кормов при рационализации их структуры и питательной ценности за счет прироста производства фуражных культур в растениеводстве и развития комбикормовой промышленности.

Объем экспорта зерновых культур возрастет до 20 млн. т в год.

При этих гипотезах в 2020 г. по сравнению с 2004 г.:

внутреннее производство мяса возрастет в 2 раза, а молока - в 1, 4 раза;

валовой сбор зерновых культур может увеличиться на 15%;

продукция животноводства в неизменных ценах возрастет в 1, 7 раза, а растениеводства - на 10-15%;

общий объем продукции сельского хозяйства в неизменных ценах увеличится на 35-40%.

Однако чем менее оптимистические гипотезы о перспективном уровне конкурентоспособности российских производителей аграрной продукции будут приниматься, тем более высокими окажутся доли импорта и меньшими возможные приросты объемов сельскохозяйственного производства, при которых будет наблюдаться насыщение традиционных рынков сбыта, а следовательно, тем более близкими окажутся естественные пределы наращивания масштабов экономической деятельности в сельском хозяйстве. Важно отметить, что темпы приближения к состоянию насыщения потребностей российского населения в продукции животноводства будут определяться не возможностями развития отечественного сельского хозяйства, а динамикой реальных доходов домашних хозяйств. В любом случае, для перехода в состояние стабилизации внутреннего спроса на аграрную продукцию, согласно сценариям динамичного социально-экономического развития, потребуется 10-15 лет, а по отдельным направлениям - еще меньше.

Насыщение традиционных рынков сбыта приведет к существенным изменениям в логике взаимообусловленности различных аспектов развития АПК, в логике формирования проблемных ситуаций, которые будут возникать в развитии аграрного сектора в средне- и долгосрочной перспективе, что должно найти отражение в подходах к разработке и реализации агропродовольственной политики. Ниже представлено несколько иллюстраций этого тезиса.

Новый механизм взаимообусловленности политики развития аграрного сектора и политики устойчивого развития сельских территорий. Важнейшим фактором повышения эффективности и конкурентоспособности деятельности отечественных производителей аграрной продукции является рост производительности труда, который, с одной стороны, должен привести к снижению издержек производства, а с другой - обеспечить возможности для увеличения средней заработной платы. Абсолютный и относительный рост заработной платы в сельском хозяйстве необходим для формирования мотивов к эффективному труду, для решения проблем кадрового обеспечения, но одновременно он создает угрозу существенного обострения социально-экономических проблем развития сельских территорий. Она обусловлена тем, что необходимый для реализации этого оптимистического сценария рост производительности труда при ожидаемом замедлении темпов прироста спроса на аграрную продукцию на традиционных рынках ее сбыта с неизбежностью приведет к существенному сокращению численности занятых в сельском хозяйстве.

Расчет иллюстрирующий этот тезис приведен в таблице. Он основан на сценарных условиях и прогнозных оценках Министерства экономического развития и торговли РФ1. Результаты расчета свидетельствуют, что при принятых сценарных гипотезах (о темпах роста заработной платы в экономике в целом в номинальном и реальном выражении, темпах роста объемов производства аграрной продукции и цен на нее) установка на сохранение численности занятых в сельском хозяйстве приходит в непримиримое противоречие с установкой на приближение средней заработной платы в этой отрасли к среднему по экономике уровню. Даже простое поддержание в 2010 г. сложившегося в 2005 г. соотношения этих средних уровней заработной платы оказывается возможным либо в случае снижения численности занятых в аграрном производстве примерно на 20% (что соответствует приросту производительности труда на 47%), либо в случае масштабного роста эффективности использования всех прочих ресурсов производственного потребления в сельском хозяйстве, который позволит увеличить фонд заработной платы этой отрасли в реальном выражении в 1, 6 раза (таблица).

Таблица

Анализ предпосылок реализации целевых установок в области относительного повышения заработной платы в сельском хозяйстве в рамках сценария развития российской экономики до 2010 г.

Расчет показывает, что согласование целевых установок в социальной области (повышение заработной платы и сохранение занятости) может быть обеспечено, во-первых (при принятых гипотезах о допустимом росте цен на аграрную продукцию и о возможных объемах бюджетной поддержки), вследствие масштабного дополнительного прироста физических объемов и эффективности производства, во-вторых (при принятой гипотезе о динамике объемов и эффективности производства) - перераспределения в сельское хозяйство дополнительных финансовых ресурсов на основе регулирования ценовых пропорций и механизмов бюджетной поддержки.

Подобное изменение ситуации занятости в аграрном производстве при прочих равных условиях приведет к росту дифференциации населения сельских территорий по уровню доходов и уровню жизни и к росту социальной напряженности.

Если в ретроспективе проблемы развития сельского хозяйства были прямым следствием общего для всех регионов страны воспроизводственного кризиса в этой сфере, то в перспективе основные проблемы одних регионов будут порождаться успешным развитием других регионов, что потребует более тонкой, специализированной проработки специфических проблем сельских территорий регионов с успешным и кризисным развитием аграрного производства. Таким образом, комплекс проблем устойчивого развития сельских территорий является инвариантным по отношению к широкому спектру сценариев развития сельского хозяйства - от пессимистических до крайне оптимистических.

Если исходить из того, что современные сельские территории должны остаться нормально заселенными, то любой вариант агропродовольственной политики должен содержать решение следующей дилеммы: или оказывать масштабную экономическую поддержку развитию аграрного производства тех регионов страны, которые не имеют благоприятных природно-климатических условий, исходя из того, что и в стратегической перспективе сельское хозяйство должно остаться ведущей отраслью экономики сельских территорий, или осуществлять масштабные затраты в диверсификацию экономики соответствующих сельских территорий, в формирование альтернативных неаграрных видов деятельности.

Обострение конфликта целевых установок агропродовольственной политики. Следует исходить из того, что отдельные цели и направления агропродовольственной политики могут не только «поддерживать» друг друга, но и находиться в конфликте. Насыщение рынков аграрной продукции станет фактором роста конфликтности целевых установок агропродовольственной политики, что определяет необходимость явного рассмотрения подобных конфликтных взаимодействий.

Разработка эффективной, системно непротиворечивой агропродовольственной политики в условиях (явных и неявных) конфликтов целевых установок, сформулированных в отношении отдельных подотраслей АПК или некоторых аспектов его функционирования, потребует специальных усилий, направленных на выявление проблем, которые возникают в результате не общего воспроизводственного кризиса, а несистемного, некомплексного развития, когда успех в достижении некоторых локальных целей приводит к обострению проблем в сопряженных сферах и к снижению общего социально-экономического эффекта.

Иллюстрацией этого тезиса может стать сценарий трансформации относительно «независимого» роста производства в отдельных подотраслях животноводства в достаточно жесткую конкуренцию между ними в условиях ограниченного внутреннего спроса. Вне зависимости от степени успешности политики импортозамещения на внутреннем рынке мяса можно ожидать его насыщения при среднедушевом уровне потребления 80-85 кг в год уже в 2018-2022 гг. При этом есть все основания полагать, что с естественными ограничениями по спросу прежде всего столкнутся наиболее динамично развивающиеся подотрасли - птицеводство (в начале) и свиноводство (несколько позже). В силу взаимозависимости конъюнктуры отдельных сегментов рынка мяса можно ожидать, что с этого момента «относительно отставшие» подотрасли окажутся в принципиально новой ситуации, т е. в условиях обострения конкуренции за внутренний рынок между отечественными производителями различных видов мяса. Для того, чтобы в стране производилось достаточное количество мяса разных видов, необходимо средствами агропродовольственной политики обеспечить требуемый уровень конкурентоспособности свиноводства относительно птицеводства, а скотоводства - относительно птицеводства и свиноводства (в дополнение к проблеме общего повышения конкурентоспособности отечественных производителей всех видов мяса по отношению к зарубежным поставщикам).

Необходимость повышения эффективности и конкурентоспособности производства молока определяется перспективами вступления России в ВТО, формированием «навеса» товарных ресурсов молока и молочных продуктов в странах Балтии в результате динамичного развития молочного скотоводства, основанного на масштабной поддержке из «аграрного» бюджета ЕС. Основным фактором интенсификации производства молока и снижения его себестоимости является повышение продуктивности молочного стада. При прочих равных условиях чем с большей эффективностью будут производиться востребованные рынком объемы молока, тем меньшими будут объективно необходимые для этого поголовье молочного стада и выход мяса. Так, если принять, что в 2020 г. средняя продуктивность коров в сельскохозяйственных предприятиях составит 5500-5600 кг в год, т. е. вырастет по сравнению с 2005 г. на 60-70%, то относительное сокращение производства мяса от молочного поголовья (по сравнению с гипотетическим случаем сохранения продуктивности базисного года) составит 30-40%. Таким образом, рост эффективности молочного животноводства в условиях насыщения внутреннего рынка молока и молочных продуктов станет фактором сокращения предложения говядины от молочного стада крупного рогатого скота, т. е. успех в осуществлении целевой установки на рост эффективности приводит к возникновению ограничений по реализации другой целевой установки - на наращивание производства говядины в соответствии с растущим спросом.

Результаты прогнозно-аналитических расчетов, проведенных применительно к ожидаемым уровням насыщения внутреннего рынка мяса и молока в предположении, что объемы их внутреннего производства будут соответствовать критериям продовольственной независимости, а эффективность использования кормов в отечественном животноводстве возрастет до уровней, которые сложились в настоящее время в развитых странах, свидетельствуют, что потребность в зерне на кормовые нужды будет примерно соответствовать уровню 2004-2005 гг. (несмотря на то, что ожидается рост доли мяса птицы и свинины, при производстве которых используются корма с максимальным содержанием концентратов, произведенных из зерновых культур). При реализации сценария эффективного развития животноводства емкость внутреннего рынка зерновых культур будет иметь тенденцию к незначительному росту, а затем снизится до исходного уровня, т. е. нет оснований рассчитывать на то, что даже потенциальное удвоение объемов производства животноводческой продукции обеспечит формирование стратегического потенциала развития и зернового хозяйства. Это означает, что, во-первых, перспективы роста зернового производства следует связывать, прежде всего, с экспортной экспансией, а во-вторых, интенсификация зернового хозяйства, которая приведет к значительному росту урожайности, в условиях ограниченной емкости рынков сбыта обострит конкуренцию между отечественными производителями. В этой ситуации можно ожидать, что предприятия, расположенные в регионах с благоприятными природно-климатическими условиями, получат конкурентные преимущества и вытеснят с рынка предприятия других регионов. Это может привести не только к изменению региональной структуры производства, но и к обострению социально-экономического кризиса сельских территорий тех регионов страны, которые в настоящее время производят зерновые культуры в значительных объемах, но в перспективе окажутся неконкурентоспособными.

Еще одной иллюстрацией может служить рассмотренная выше логика формирования негативных социально-экономических последствий роста производительности труда в сельском хозяйстве - сокращение численности эффективно занятых в аграрной сфере, что определяет необходимость компенсирующих затрат в развитие неаграрных видов занятости в сельской местности (в противном случае локальный прогресс в эффективности труда может привести к обострению социальной ситуации в сельской местности вследствие усиления дифференциации населения по уровню доходов и уровню жизни или вызовет волну трудовой миграции из села, что негативно скажется на социальной обстановке в городах).

В условиях насыщения рынков аграрной продукции рост эффективности и конкурентоспособности отечественных производителей сельскохозяйственной продукции из блага «безусловного» превращается в благо «условное»: рост эффективности является благом, если агропродовольственная политика, которая обеспечила этот рост в одной локальной области, содержит также систему инструментов для полного или частичного демпфирования тех негативных последствий, которые будут вызваны этим ростом в сопряженных сферах агропромышленного производства и (или) в социальной сфере. В этих обстоятельствах государственная поддержка неэффективных производителей также может рассматриваться как «условное» благо, если у государства нет возможности реализовать программу кардинального переустройства экономики сельских территорий и (или) другие программы, имеющие своей целью адаптацию сельского населения к новой ситуации на рынке труда.

Все эти примеры одновременно являются и иллюстрацией растущих рисков, обусловленных «локально оптимальными» решениями, т. е. решениями, принимаемыми в неадекватно узком содержательном контексте, а также необходимости отражения диалектической противоречивости процессов социально-экономического развития при разработке агропродовольственной политики.

Необходимость отказа от стереотипов обобщенного рассмотрения процессов развития аграрного сектора. Необходимость отказа от стереотипов , т. е. рассмотрения проблем и перспектив развития сельского хозяйства в терминах малосодержательных агрегированных показателей, которые формируют «усредненный» образ отрасли, и отказа от установки на разработку единой, универсальной, ориентированной на всю совокупность сельскохозяйственных предприятий агропродовольственной политики определяется реальной неоднородностью процессов развития сельскохозяйственного производства, принципиальными различиями проблемных ситуаций и возможностей развития различных совокупностей сельскохозяйственных предприятий. Следует исходить из того, что предприятия АПК в целом и отдельных его секторов по-разному адаптировались к особенностям сложившейся экономической конъюнктуры. Среди них можно выделить следующие совокупности хозяйствующих субъектов: обреченных (в отсутствии специальных государственных программ их поддержки) на экономическую «смерть»; находящихся в режиме послекризисного восстановления; динамично развивающихся. Соответственно нет и не будет ни «кризиса вообще», ни «развития вообще». Рост эффективности и объемов производства, который определяет позитивные изменения в отрасли в целом, свойствен лишь некоторой части предприятий, которая и является локомотивом ее развития. В перспективе внутренняя структура роста объемов аграрного производства еще больше усложнится, он станет в еще большей мере сальдо между приростом выпуска продукции конкурентоспособных хозяйствующих субъектов и ее спадом у тех хозяйствующих субъектов, которые вытесняются с рынков сбыта. Это потребует перехода к более сложным процедурам оценки результатов развития отрасли и более тонкой структуризации агропродовольственной политики - необходимости в явном виде формулировать подсистемы мер, ориентированные на решение проблем, с которыми сталкиваются в процессах функционирования как успешные, так и неконкурентоспособные предприятия. Следовательно, необходимо сконцентрировать усилия на разработке типологии проблемных ситуаций, в которых оказываются различные сельскохозяйственные предприятия, и разработать агропродовольственную политику, характеризующуюся достаточным разнообразием и целевых установок, и инструментов решения возникающих при их реализации задач. Иными словами, «содержательная размерность» агропродовольственной политики должна соответствовать реальному разнообразию проблемных ситуаций, с которыми сталкиваются различные хозяйствующие субъекты АПК.

Императив поиска новых направлений развития. Учитывая негативные последствия замедления темпов роста аграрного производства, обусловленные тенденцией к насыщению традиционных рынков сбыта, необходимо заблаговременно рассматривать возможности формирования новых рынков сбыта и осуществления проблемно-ориентированной структурно-технологической политики, которые позволят обеспечить приемлемую динамику развития сельского хозяйства в стратегической перспективе.

Значительные новые возможности прироста масштабов сельскохозяйственного производства можно связывать: с развитием растениеводства как сырьевой базы производства биотоплива; с ориентацией развития сельскохозяйственного производства на внешний рынок (т. е. с участием российского сельского хозяйства в решении глобальной продовольственной проблемы).

Оба эти направления развития заслуживают специальных исследований, которые не укладываются в рамки данной публикации. Однако важно отметить то обстоятельство, что и биотопливный сценарий развития растениеводства, и сценарий экспортной экспансии, как показывает зарубежный опыт, не могут быть реализованы без масштабной государственной поддержки, требующей в свою очередь пересмотра принципов разработки и финансирования мероприятий агропродовольственной политики. В первом случае государство компенсирует недостаточную коммерческую эффективность самого биотоплива и формирует не только благоприятные экономические условия его производства, но и спрос (например, путем введения нормативов содержания биотоплива в структуре моторных топлив). Главной проблемой сценария экспортной экспансии является относительно низкая платежеспособность населения тех стран, которые в наибольшей степени нуждаются в продовольствии. Вследствие этого потребуется государственная поддержка экспорта аграрной продукции.

Императив явного политического выбора. Рассмотренные выше примеры дают достаточно оснований для актуализации диалектического взгляда на закономерности развития, в соответствии с которым проблемные ситуации возникают не только в логике, формулируемой как: «проблемы функционирования одного элемента системы порождают проблемы развития другого (или других) элемента системы», но и в логике: «успехи в решении одних проблем приводят к возникновению или обострению других проблем». Социально-экономическое развитие вообще и развитие аграрного сектора в частности является процессом не перехода от «проблемного» прошлого к «беспроблемному» будущему, а реализации целевых установок, который неизбежно порождает и новые проблемные ситуации, объективно свойственные следующему этапу развития. Об этом убедительно свидетельствует и опыт передовых стран, в которых, несмотря на достижение высочайшего уровня эффективности сельскохозяйственного производства, существуют специфические и весьма болезненные проблемы развития и самого аграрного сектора, и сельских территорий. Таким образом, следует иметь в виду, что и сценариям позитивного развития российского сельского хозяйства, в рамках которых удастся кардинально повысить эффективность и конкурентоспособность отечественных производителей и создать тем самым предпосылки динамичного роста объемов производства, объективно свойственны различные угрозы социального, экономического и экологического характера.

Наличие естественного, неустранимого конфликта целевых установок развития сельского хозяйства и АПК в целом предопределяет императив разработки и реализации агропродовольственной политики как системы явно сформулированных компромиссов, характеризующих мотивы многоаспектного или многокритериального выбора на множестве альтернатив, которые не являются непосредственно сопоставимыми, поскольку каждая из них имеет свои положительные и отрицательные стороны. Следует исходить из того, что угрозы, свойственные каждому варианту политики, органично связаны с его позитивными сторонами, т. е. являются прямым или косвенным следствием закладываемых в него прогрессивных изменений. Ситуация псевдовыбора между «во всех отношениях хорошим» вариантом и вариантами, которые в разных аспектах ему уступают, но ни в одном отношении его не превосходят, свидетельствует лишь о недостаточно глубоком и некомплексном анализе перспективных проблем развития или о неадекватно узком содержательном контексте разработки агропродовольственной политики.

1 Сценарные условия социально-экономического развития Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года и предельные уровни цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий на 2008 год» (МЭРТ, февраль 2007 года).