Программно-целевой метод как механизм реализации государственной политики в сфере культуры
О. В. Бакина
Рассматриваются современные аспекты применения программно-целевого метода реализации государственной политики в сфере культуры. Утверждается, что совершенствование реализации механизмов государственного управления в сфере культуры требует не только перехода от управления учреждениями к управлению социально значимыми проектами и результатами, но и создания системы индикаторов оценки качества, в основу которой должна быть положена оценка конкретных социальных результатов реализации программ с учетом общественной экспертизы.
После вступления в силу новых законодательных актов и изменений федерального законодательства 1 , в частности, введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (Федеральным законом от 31.07.1998 № 145-ФЗ), произошло разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления. Определены бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, кардинально изменившие взаимоотношения учреждений культуры с главными администраторами доходов бюджетов разных уровней. Одной из форм государственной поддержки из бюджетов разных уровней стало участие учреждений в?конкурсах на получение субсидий или грантовых (денежных) средств. Поэтому к?главным задачам совершенствования деятельности учреждений культуры в?ходе административной реформы и реформирования бюджетной сферы относится разработка современных механизмов администрирования, а также создание условий для внедрения новых организационных форм, методов стратегического планирования, коммуникационного менеджмента.
На современном этапе становится актуальным изучение первых итогов применения механизма реализации единой государственной политики в сфере культуры, которым стал программно-целевой метод, предусматривающий переход от управления учреждением к управлению результатами и переход от сметного финансирования к программным методам бюджетирования деятельности организаций культуры.
Смысл данного подхода заключается в разработке и реализации на территории Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований соответственно целевых федеральных, региональных (област-ных, краевых), муниципальных программ развития сферы культуры, а также ведомственных целевых программ.
Необходимость анализа практики внедрения программно-целевого метода на федеральном, региональном, муниципальном уровнях вызвана потребностью уточнения адекватности данного подхода, призванного синхронизировать действия органов исполнительной власти отраслевой компетенции разных уровней и стать системообразующим элементом новой «вертикали» государственного управления. Данное положение еще более актуализируется с учетом того, что на современном этапе фундаментом для разработки программных документов в сфере культуры являются стратегия социально-экономического развития России до 2020 г. [9] и стратегии социально-экономического развития регионов на этот же период.
Так, в Кировской области постановлением Правительства области от 06.12.2009 № 33/432 принята Стратегия социально-экономического развития Кировской области на период до 2020 г., в которой целями политики в сфере культуры названы «сохранение культурного наследия, эффективная реализация культурного потенциала области, обеспечивающего повышение конкурентоспособности отрасли, развитие творчества, инноваций в сфере культуры, направленных на формирование гармоничной личности и социального благополучия в обществе» [14].
Тактическим решением стратегических задач является разработка и реализация ведомственных, областных целевых программ.
В соответствии с постановлением Правительства Кировской области от 14.03.2008 № 124/67 «О разработке, формировании и реализации целевых программ на территории Кировской области» ведомственная целевая программа представляет собой утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, описываемой измеряемыми индикаторами. По сути, ведомственные целевые программы содержат взаимоувязанные по срокам мероприятия и расходы текущей деятельности учреждений. К примеру, Департамент культуры Кировской области является учредителем 19 областных государственных учреждений (4 библиотек, 4 музеев, 3 театров, 2 организаций, 2?культурно-досуговых учреждений, 3 учреждений среднего профессионального образования, 1 учреждения дополнительного профессионального образования). Ими реализуются 7 ведомственных целевых программ по следующим направлениям деятельности: «Государственная поддержка в сфере культуры в?2009–2011 гг.», «Обеспечение дополнительного художественно-эстетического образования, подготовка и повышение квалификации кадров для учреждений культуры Кировской области в 2009–2011 гг.», «Деятельность государственных музеев в Кировской области в 2009–2011 гг.», «Организация и поддержка областных концертных организаций в 2009–2011?гг.», «Организация и поддержка народного творчества в 2009–2011 гг.», «Организация библиотечного обслуживания населения областными библиотеками в 2009–2011 гг.», «Организация и поддержка областных театров в 2009–2011 гг.».
Отличие федеральных, областных целевых программ от ведомственных заключается в том, что в рамках их реализации осуществляются дополнительное финансирование мероприятий, направленных на развитие сферы культуры в?целом. В реализации мероприятий этих программ могут принимать участие все учреждения вне зависимости от уровня бюджетных полномочий их учредителей. Так, в реализации мероприятий федеральной целевой программы «Культура России на 2006–2011 гг.» кроме федеральных участвуют и областные, и муниципальные учреждения, но на конкурсной основе и при условии 50?% софинансирования из того бюджета (областного, муниципального), откуда финансируется учреждение. Обеспечить софинансирование мероприятий (если они направлены не на текущую деятельность учреждения, а на его стратегическое развитие) возможно при условии принятия на региональном уровне областных, муниципальных целевых программ.
К примеру, в Кировской области действует областная целевая программа «Развитие культуры Кировской области на 2010–2013 гг.» [6] (далее — Программа). Принятие данной Программы означает, что в государственном управлении развитием сферы культуры региона утвердился целевой проектно-программный подход, который ориентирован на достижение социально значимого результата.
Основными целями Программы являются:
1. Сохранение культурного наследия Кировской области . В рамках достижения данной цели предполагается решить задачу по обеспечению сохранности историко-культурного наследия области. Решение этой задачи достигается усилением адресности мероприятий на основе концентрации ресурсов на особо значимых движимых и недвижимых объектах культурного наследия. Основные проектные линии:
— «Президентская библиотека» (строительство пристроя к зданию областного государственного учреждения культуры «Кировская ордена Почета государственная универсальная областная научная библиотека им. А. И. Герцена» с последующим размещением в нем филиала Президентской библиотеки им.?Б.?Н. Ельцина);
— «Земля Великорецкая» (содействие в проведении Великорецкого крестного хода, восстановление Великорецкого архитектурного ансамбля);
— «Васнецовское кольцо» (разработка инвестиционных проектов «Васнецовское кольцо», «Туристско-образовательный маршрут “Васнецовское Рябово”»);
— «Памятные места Вятки» (проведение ремонтно-реставрационных работ на важнейших объектах культурного наследия);
— «Никто не забыт и ничто не забыто» (ремонт памятников и обелисков воинам-землякам, погибшим в годы Великой Отечественной войны 1941–1945?гг.). Также осуществляется комплекс мер по обеспечению безопасности и сохранности государственной части музейного фонда Российской Федерации в музеях области.
2. Формирование единого культурного пространства области , создание условий для обеспечения равного доступа к культурным ценностям различных групп граждан . Достижение данной цели направлено на повышение уровня доступности культурных ценностей и сокращение территориальной дифференциации в обеспеченности населения продуктами культурной деятельности, что, в свою очередь, потребует решения задач:
— по обеспечению культурного обмена. Реализация этой задачи предполагает: разработку и принятие нормативных правовых актов, регулирующих развитие культуры на селе; поддержку творческих коллективов, представляющих культуру Кировской области на международных и всероссийских конкурсах и фестивалях; содействие обеспечению внутрирегиональной гастрольной театрально-концертной, выставочной деятельности;
— по внедрению современных инновационных программ и проектов, информационных продуктов и технологий в сфере культуры. Реализация этой задачи предполагает: проведение конкурсов на выделение денежных средств учреждениям культуры, внедряющим инновационные программы и проекты (по основным направлениям: библиотечное дело, традиционная народная культура, музейное дело, профессиональное искусство, образование в сфере культуры); приобретение и внедрение новых информационно-программных продуктов (в частности, «OPAC-Global») и технологий в сфере культуры для автоматизации процессов учета, оцифровки, фиксации библиотечных фондов; приобретение комплектов компьютерной техники для библиотек муниципальных образований области.
3. Обеспечение адаптации сферы культуры области к рыночным условиям . Предполагается разработка и формирование новых подходов в кадровой политике, совершенствование системы профессиональной подготовки, переподготовки кадров, разработка методологических основ экономической эффективности различных направлений сферы культуры.
Достижение этой цели будет проводиться через решение задач:
— по развитию системы образования в сфере культуры и искусства, кадровому обеспечению отрасли. Предполагается проведение комплексного исследования организационных, управленческих, технологических и экономических аспектов образования в сфере культуры в целях формирования в области устойчивой трехступенчатой модели подготовки кадров (школа — колледж (училище) — высшее учебное заведение); разработка системы мер, направленной на решение вопросов совершенствования системы подготовки и переподготовки кадров;
— по обновлению специального технического и технологического оборудования организаций сферы культуры. Это предполагает замену и модернизацию специального технического, технологического, звукового и светового оборудования, инвентаря в театральных и концертных учреждениях; обновление парка музыкальных инструментов в государственных образовательных учреждениях среднего профессионального образования сферы культуры.
В соответствии с планом реализации мероприятий Программы в 2009?г. 19?муниципальным районам и городским округам предоставлены субсидии на ремонт памятников и обелисков воинам-землякам, погибшим в годы Великой Отечественной войны, в объеме 3 млн. руб. Начато строительство пристроя к зданию областного государственного учреждения культуры «Кировская ордена Почета государственная универсальная научная библиотека им. А. И. Герцена» (техническая готовность объекта составила 46,8?%). Изготовлена проектно-сметная документация и проведена процедура размещения заказа на выполнение работ по реставрации фасада здания Кировского областного драматического театра им.?С.?М.?Кирова. Средства, выделенные по Программе на поддержку творческих коллективов, представляющих культуру и искусство Кировской области на международных и всероссийских конкурсах и фестивалях, израсходованы на участие образцовой хореографической студии «Золотой рассвет» Кировского областного дома народного творчества в Международном конкурсе-фестивале детского и молодежного творчества «Балтийское созвездие» и на участие Кировского областного драматического театра им. С. М. Кирова в Международном театральном фестивале «На родине А. П. Чехова». В рамках мероприятий по содействию и обеспечению гастрольной театрально-концертной, выставочной деятельности Кировским областным художественным музеем им.?В.?М. и А. М.?Васнецовых была проведена выставка из фондов музея в Государственной Третьяковской галерее. В?рамках реализации мероприятий по пропаганде лучших образцов отечественного искусства Кировская областная филармония в марте — апреле 2009 г. организовала 5 концертных программ III Международного музыкального фестиваля «Вятская весна-2009», на которых побывало почти 2 тыс. человек. Также в сентябре 2009 г. на сцене Кировского областного драматического театра состоялись гастроли Российского академического молодежного театра (Москва), в?ходе которых было показано 3 спектакля. Их посетили 2100 человек.
Кировская областная научная библиотека получила и установила автоматизированную библиотечно-информационную систему «OPAC-Global», расширяющую возможности автоматизации процессов учета, оцифровки, фиксации библиотечных фондов, создания библиотечных сетей, сводных каталогов, а также планетарный сканер «Элар», необходимый для оцифровки документов коллекции «Память Вятки». Уже сегодня работа в данном направлении позволила расширить перечень информационных услуг, появилась возможность доступа к фондам через электронный каталог. Создаются собственные информационные ресурсы библиотек, 3 библиотеки имеют свои сайты. Хотя нужно признать, что процессы компьютеризации библиотек осуществляются на данный момент крайне медленно. В силу слабого материально-технического обеспечения муниципальным библиотекам необходима поддержка со стороны органов местного самоуправления.
Проведены конкурсные отборы на выделение в 2010 г. из областного бюджета субсидий в размере 400 тыс. руб. музейным учреждениям — на обеспечение безопасности и сохранности государственной части музейного фонда РФ и в размере 3 млн. руб. — на ремонт памятников и обелисков воинам-землякам, погибшим в годы Великой Отечественной войны.
Итоги реализации Программы в 2009 г. выявили и основную проблему: недостаток в сфере культуры квалифицированных кадров, обладающих знаниями и владеющих приемами проектной деятельности. К примеру, в рамках реализации Программы, на основании постановления Правительства Кировской области от 08.07.2009 № 16/176 «О предоставлении денежных средств бюджетным учреждениям культуры, внедряющим инновационные проекты и программы», приказа Департамента культуры Кировской области от 09.07.2009 №?274 «О?проведении конкурсного отбора бюджетных учреждений культуры, внедряющих инновационные проекты и программы в 2010 г.», был проведен конкурсный отбор бюджетных учреждений культуры, внедряющих инновационные программы и проекты, на предоставление денежных средств в размере 6?млн. руб. На конкурс подали заявки 65 государственных и муниципальных учреждений культуры. В?указанный срок было представлено только 55 полных пакетов документов, из них 4 не соответствовали требованиям оформления конкурсной документации. Из 51 пакета документов 4 пакета было представлено из областных театрально-концертных организаций, 17 — из библиотек (из них 4 областных, 13?муниципальных), 7 — из музеев (из них 3 областных, 4 муниципальных), 17 — из культурно-досуговых учреждений (из них одно областное, 16 муниципальных), 6?— из образовательных учреждений (из них 2 областных, 4 муниципальных).
При проведении оценки конкурсных проектов и программ было выявлено, что практически 90?% авторов проектов закладывают средства на покрытие текущих нужд учреждения (приобретение оргтехники и пр.). Документация представляется без финансово-экономического обоснования расходов, отсутствует культура составления проектов. Это свидетельствует о недостаточности знаний, умений и навыков проектной деятельности у специалистов, занимающихся данной работой. Одним из вариантов решения данной проблемы могут стать обучающие семинары, практикумы. При этом следует отметить, что процесс обучения весьма осложнен отсутствием необходимой теоретической базы. Если в контексте разработки общеметодологических подходов к вопросам управления проектами в организации (учреждении) теоретическая база является весьма обширной, то ресурс социально-культурного проектирования представлен единичными исследованиями. Так, инновационному менеджменту посвящены работы В.?И. Аверченкова, Е.?Е. Ваинмаера [1], А.?В. Гугелева [5], И.?В.?Афонина [2], В.?М. Аньшина, А.?А. Дагаева [8], В.?Г. Медынского [12], А.?В.?Сурина, О.?П.?Молчановой [15] и др. Управление проектами детально рассматривается в трудах В.?И.?Воропаева [3], П.?С.?Гейзлера, О.?В.?Завьяловой [4], А.?Г.?Ивасенко, Я.?И.?Никоновой, М.?В.?Каркавина [7], И.?И.?Мазур, В.?Д.?Шапиро, Н.?Г.?Ольдерогге [11], М.?В.?Романовой [13] и др. Основой же обучения проектированию в сфере культуры является только учебное пособие пермского ученого Г.?М.?Кузицына [10].
Проблему недостатка квалифицированных специалистов по разработке и реализации проектов, программ выявил и проведенный автором данной публикации мониторинг муниципальных программ развития культуры.
Поскольку следующим шагом после федеральной, областной целевых программ, обеспечивающих реализацию проектно-целевого подхода, является его проецирование на муниципальный уровень, в 2009 г. перед муниципальными районами и городскими округами региона была поставлена задача принятия и реализации программ развития сферы культуры на среднесрочную перспективу. В 2010 г. информацию о наличии программ представили 38 из 44 муниципальных районов и городских округов Кировской области. Предварительный анализ полученных данных показал, что в 34 муниципальных образованиях решением городских, районных дум либо постановлениями администраций приняты программы развития культуры с разными сроками реализации (от одного до трех лет). В четырех муниципальных образованиях программ развития культуры нет, есть соответствующие разделы в муниципальных целевых программах социально-экономического развития районов с крайне небольшим объемом задач и отсутствием конкретных значимых результатов. В трех муниципальных образованиях есть и разделы по культуре в программах социально-экономического развития, и муниципальные программы развития культуры.
В целом анализ муниципальных программ развития культуры в Кировской области показывает, что только 6 (17,6?%) из 34 имеют в своем содержании конкретные показатели социально значимых результатов, синхронизированы с?областной целевой программой развития культуры, т. е. соответствуют ее целям, задачам, основным показателям эффективности. К примеру, в областной целевой программе «Развитие культуры Кировской области на 2010–2013?гг.» одним из показателей результативности значится «увеличение доли общедоступных библиотек, обеспеченных комплектами компьютерной техники, от общего количества общедоступных библиотек до 100?%». То же отражено и в муниципальной целевой программе «Развитие культуры Подосиновского района Кировской области на 2010–2013 гг.»: «обеспечение 100?% библиотек района комплектами компьютерной техники».
Недостатком большинства программ является ограниченный спектр мероприятий, несоответствие важнейших показателей эффективности ожидаемым конечным результатам. К примеру, в качестве результатов реализации некоторых программ указано «повышение общей культуры населения района», «повышение качества проводимых мероприятий», «взаимодействие с органами местного самоуправления муниципальных образований района».
Очевидно, что совершенствование организационных, экономических и правовых механизмов развития сферы культуры, реализация механизмов государственного управления требуют не только перехода от управления учреждениями к управлению социально значимыми проектами, но и создания системы индикаторов оценки качества, в основу которой должна быть положена оценка конкретных социальных результатов реализации программ с учетом общественной экспертизы.
Примечания
1 Принятие Федерального закона от 16.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
Список литературы
1. Аверченков В . И ., Ваинмаер Е . Е . Инновационный менеджмент. 2-е изд. М., 2008.
2. Афонин И . В . Инновационный менеджмент. М., 2005.
3. Воропаев В . И . Управление проектами в России: Основные понятия. История. Достижения. Перспективы. М., 1995.
4. Гейзлер П . С ., Завьялова О . В . Управление проектами. Минск, 2005.
5. Гугелев А . В . Инновационный менеджмент. М., 2008.
6. Об областной целевой программе «Развитие культуры Кировской области на 2009–2013 гг.» : закон Кировской области от 06.10.2008 № 282?; Об утверждении областной целевой программы «Развитие культуры Кировской области на 2010–2013 гг. : постановление Правительства Кировской области от 06.12.2009 № 33/482 [Электронный ресурс]. URL: httр: www.consultant.ru
7. Ивасенко А . Г ., Никонова Я . И ., Каркавин М . В . Управление проектами. Ростов н/Д, 2009.
8. Инновационный менеджмент: многоуровневые концепции, стратегии и механизмы инновационного развития / под ред. В. М. Аньшина, А. А. Дагаева. 2-е. изд. М., 2006.
9. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерация от 17.11.2008 № 1662-р. [Электронный ресурс]. URL: httр: www.consultant.ru
10. Кузицын Г . М . Проектирование социально-культурных процессов. Пермь, 2002.
11. Мазур И . И ., Шапиро В . Д ., Ольдерогге Н . Г . Управление проектами / под общ. ред. И.?И.?Мазура. 2-е изд. М., 2004.
12. Медынский В . Г . Инновационный менеджмент. М., 2008.
13. Романова М . В . Управление проектами. М., 2009.
14. Стратегия социально-экономического развития Кировской области на период до 2020 г. [Электронный ресурс]. URL: httр: www.consultant.ru
15. Сурин А . В ., Молчанова О . П . Инновационный менеджмент. М., 2008.
|
