Федеральное агентство по образованию

ГОУ ВПО «Хакасский государственный университет

им. Н.Ф. Катанова»

Институт истории и права

Кафедра государственного права

Реформы Екатерины II и Александра II в области местного самоуправления.

Курсовая работа

(по дисциплине «Муниципальное право России»)

Исполнитель: Полторанина Яна Олеговна

студентка гр. Ю-063

Научный руководитель: Копятина Г.Н.

Ассистент кафедры гос.права.

дата сдачи:_____________

дата защиты:___________

оценка:________________

Абакан

2009

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение 3

Глава 1.Причины, содержание, порядок реформирования местного самоуправления при Екатерине II и Александре II 6

1.1 Предпосылки проведение реформ 6

1.2 Содержание реформ Екатерины II и реформ Александра II в области местного самоуправления 10

1.3 Законодательное обеспечение реформ 22

Глава 2.Проблемы реформирования местного самоуправления в XVIII - XIX вв. Значение и реализация 30

Заключение 36

Библиографический список 38

Введение.

Прежде чем обратится к историческим истокам российской системы местного самоуправление, необходимо рассмотреть современное законодательное определение данного понятия. Закон 2003 года в ст.1 закрепляет, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.[1]

Нужно отметить, что данное понятие сформировалось не сразу, а в результате становления, реформирования и преобразования системы местного самоуправления на протяжении всей истории развития института власти на местах в России.

Интересен тот факт, что в научной литературе нет единого мнения об истоках местного самоуправления, данный вопрос остаётся дискуссионным. Ряд авторов связывают точку отсчета института местного самоуправления с догосударственным периодом, утверждая, что местное самоуправление начинает развиваться с производством и появлением собственности.[2]

Другие авторы не признают того, что в догосударственный период можно говорить о возникновении местного самоуправления вообще. Наличие таких противоречивых взглядов связано, прежде всего, с тем, что каждый учёный вкладывает в данное понятие своё содержание.

А также нельзя не согласиться с рядом авторов, которые связывают развитие института местного самоуправления с деятельностью определенной исторической фигуры. Так например, по мнению В.Г.Игнатова и В.И.Бутова «отчёт российского опыта самоуправления можно начинать с Ивана Грозного»[3] Л.В..Гильченко делает акцент на личности Екатерины II и определяет ей немаловажную роль в развитии власти на местах, утверждая, что «система органов местного самоуправления, созданная Петром I, была полностью разрушена. Екатерине II пришлось не восстанавливать, а создавать новую систему местных органов».[4] В.В.Бакушев же считает, что «первоначальный толчок развитию местного самоуправления в России дали земская и городская реформы Александра II( 1864-1870)»[5]

Именно о реформах в области местного самоуправления, проводимые, в период правления Екатерины II и Александра II пойдёт речь в данной курсовой работе.

Объектом моего исследования является вся совокупность общественных отношений в области реформирования местного самоуправления на протяжении всей истории России.

Предметом же является непосредственно направление, порядок проведения и результаты реформ Екатерины II и Александра II. в области местного самоуправления.

Целями моей курсовой работы является изложение основных положений реформ XVIII-XIX вв., касающихся местного самоуправления, уяснение их роли и значения для развития системы местной власти в России в целом.

Для достижения данных целей мной были поставлены следующие задачи:

1) Выявить предпосылки реформирования местного самоуправления.

2) Изложить общее содержание реформ Екатерины II(1785 г.) и реформ Александра II (1864,1870 г.).

3) Исследовать законодательное обеспечение проводимых реформ.

4) Рассмотреть проблемы реформирования местного самоуправления в XVIII-XIX вв.

5) Установить значение преобразований в системе местной власти.

6) Проанализировать проблемы реализации реформ в области местного самоуправления, проводимые Екатерины II-ой и Александром II-ым.

Раскрывая данную тему необходимо прибегнуть к методу анализа и сравнительного правоведения, а также исторического анализа. В этой связи воспользуемся научно - правовой базой прошлого и настоящего.

Выбор темы обусловлен прежде всего актуальностью для науки муниципального права России, потому, что правильное понимание и тщательное изучение исторических основ местного самоуправления позволит более эффективнее и рациональнее решать проблемы в области реформирования местного самоуправления на современном этапе. Также эта тема актуальна ещё и потому, что затрагивает такие вопросы как: понятие и содержание местного самоуправления, затрагивает проблемные вопросы о роли таких выдающихся личностей как Екатерина II и Александр II в реформировании и становлении института местного самоуправления вцелом в России. Таким образом, чтобы разобраться в данных вопросах необходимо тщательное исследование выбранной мной темы.

Глава 1.Причины, содержание, порядок реформирования местного самоуправления при Екатерине II и Александре II

1.1.Предпосылки проведение реформ.

Вступление России в эпоху абсолютизма сопровождалось бурной консолидацией населения страны в сословия. Сословность — характерная черта любого феодального общества. В период же становления и расцвета абсолютной монархии сословный строй достигает своего апогея. Сословные грани становятся почти непреодолимыми, а сословные группы — замкнутыми. Это, разумеется, не могло не отразиться на дальнейшем развитии российского самоуправления.

В силу наличия в обществе четырех основных сословий — дворян, крестьян, горожан и духовенства — наряду с общегосударственным централизованным управлением в России сложилось и особое сословное управление, в сферу которого входили некоторые вопросы местного хозяйства. Следует отметить, что сам термин «самоуправление» в XVIII веке еще не употреблялся ни в русском законодательстве, ни в научной литературе. Он вошел в оборот лишь столетие спустя. Законодательные акты XVIII века, установившие сословные привилегии в вопросах местного управления и внесшие в него элементы самоуправления, так называемые «жалованные грамоты» 1785 года, содержат термины «управление» и «внутреннее государственное управление», под которыми законодатель подразумевал «особое местное управление», осуществляемое определенным сословием и в интересах этого сословия.

Роль и место, отводимые российскому самоуправлению в XVIII столетии, соответствовали принятой в России так называемой континентальной модели самоуправления, в рамках которой деятельность органов государственной власти на местах сочеталась с самоуправлением. Правда, в условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь «достраивали» правительственный аппарат, выполняя делегированные центральной властью вспомогательные функции. Кроме того, одним из следствий централизации власти, обособления сословий и закрепощения крестьян стало постепенное прекращение со второй половины XVII века созывов земских соборов (теперь они стали не нужны). Выполнявшиеся ими самоуправленческие задачи были перераспределены по отдельным сословиям. Реформу, приспособившую местное управление к новым социально-экономическим условиям, связывают с именем Петра I (годы правления - 1689 - 1725)

Петр I придавал определенное значение в череде реформ и реформе местного самоуправления. Однако приоритетного значения они не имели. Политика Петра I была противоречива. Укрепляя самодержавие, царь-реформатор одновременно внедрял и общественные начала на местном уровне, часто просто копируя европейский опыт. Однако надо учитывать, что местное самоуправление в то время строилось на узко сословных началах, так как участвовать в выборах могли только дворяне.

Петр I в октябре 1689 г. издал указ, в котором за каждым городом было закреплено право самостоятельно распоряжаться городской землей без разрешения на то воевод и приказных людей, заручившись согласием своего общества, через выборных старост и сотских[6] .

Преследуя цель поднятия общественного фактора и ограничения приказной администрации, Петр I издал 10 марта 1702 г. Указ, в котором повелел, чтобы при городских воеводах по всем городам в суде и управлении участвовали выборные от дворянства. Но подобное управление и отношение к местному самоуправлению продолжалось до 1705 г. Общество вновь оказалось на последнем плане. Выборная система осталась только в обществах ремесленников и торговых людей по городам в соответствии с регламентом Главного Магистрата. Крестьяне по волостям выбирали своих старост, которые были подчинены чиновникам, назначаемым от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации.

Таким образом, Петр I, в начале реформ создав условия для участия общества в делах областной администрации, закончил удалением общества от дел местного управления и отдал его под опеку приказной администрации и военной силе. Компетенция местного самоуправления вновь была ограничена.

В 1720 г. Петр I учредил «главный магистрат», которому было поручено ведать все городское сословие в России. В 1721 г. был издан регламент, или устав Главного Магистрата, а в 1724 г. дана инструкция магистратам. Две «гильдии» «регулярных граждан» (составлявшие высший и средний слои городского населения) должны были выбирать членов магистрата, состоявшего из одного президента, двух бургомистров и четырех ратманов; в ведении магистрата находилось городское управление и хозяйство, а также казенные сборы и повинности[7] .

Соотношение самоуправления и государства не имело устойчивого характера. Это объяснялось отсутствием четкой собственной модели построения общества и управления им.

Многие ученые, политики, видные государственные деятели размышляли о проблемах и гарантиях оптимизации взаимодействия системы и личности, субъекта и объекта управления. Примечательны, например, суждения и оценки историка В. О. Ключевского о реформаторской деятельности Петра I, в частности, по рационализации муниципального управления. Противоречивость намерений императора историк увидел в том, что тот пытался реорганизовать систему, сохраняя унизительным положение главного субъекта прогресса - труженика, поскольку «хотел, чтобы раб, оставаясь рабом, действовал сознательно и свободно»[8] Примерно по такому же сценарию, с точки зрения осмысленности начинаемых действий, создавались Петром I отраслевые коллегии по шведскому образцу, а получилось так, что бюрократическая организация аппарата управления привела к тому, что «государство, загораживаемое канцелярией, отдалялось от народа, как что-то особое, ему чуждое»[9] .

Само государство, по выражению Ключевского, «превратилось в какой-то заговор против народа»[10] . Петровская политика реформации государственного управления соответствовала глубинным системоцентрическим установкам национального сознания, не затрагивая основ социо-культурного генотипа.

Во время своего царствования Екатерина II попыталась исправить некоторые, по ее мнению, недоработки петровских реформ. Исходя из культурной «невозделанности» тогдашней России, она полагала, что усовершенствовать управление на научной основе будет благом для страны и народа! Попытка изменить российский культурный стереотип мышления (парадигму взглядов, представлений) основывалась на новейших достижениях европейской государственно-правовой мысли и практики, строилась на провозглашении законности основой всего общественного устройства, на постановке вопроса об обязанностях власти перед народом, о том, что государство существует для народа, а не наоборот. Это было публичное обращение к гражданам сотрудничать в деле совершенствования общественных отношений. Однако эти ключевые идеи не восприняли ни «цвет нации» - дворянство, ни депутаты Комиссии по выработке нового законодательства, ни другие сословия - купцы, казаки, духовенство. Народ и его власть имущие представители не обрели еще собственного социального «Я» и потому системоцентрический генотип остается живучим в российской реальности. Персоноцентрическая идея, провозглашенная даже императорствующей особой, оказалась исторически невостребованной. Прошедшие с тех пор годы показали, что преуспели те страны и народы, где персоноцентрическая идея материализовалась в идеологии, политике, праве и практике управления, воспроизводилась в национальной культуре[11] .

Что касается предпосылок проведение реформ Александра II-го, то они являются общими для всех великих реформ, проводимых в 60-е годы XIX-века. Предпосылками реформ стала постоянная угроза крестьянских бунтов, политический и экономический кризис. Поражение в Крымской войне не только снизило до предела международный авторитет России, но и показало необходимость реформ в финансовой, военной, медицинской, образовательной сферах. Еще одной предпосылкой стало недовольство общества полицейским николаевским режимом и постоянная угроза социальных выступлений. В стране сложилась благоприятная для реформ ситуация - императора поддержали сторонники реформ (П. Валуев, великий князь Константин Николаевич, Д. Милютин и др.); либералы и революционное движение были не организованы и не смогли предложить альтернативного плана реформ; противники реформ после поражения в Крымской войне не отваживались выступать против преобразований. Поэтому в 1856 г . Александр II выступил перед московским дворянством со знаменитой речью, в которой заявил, что «лучше отменить крепостное право сверху, нежели дожидаться того времени, когда оно само собою начнет отменяться снизу». С этой речи начались преобразования всей государственной системы, в том числе и реформы в области местного самоуправления.

1.2 Содержание реформ Екатерины II и Александра II в области местного самоуправления.

Созданная Петром I система практически в неизменном виде просуществовала около полувека. Серьезные новации начались лишь в годы царствования Екатерины II (1762 — 1796). Пик преобразований пришелся на 70-е годы XVIII века. К 1775 году Екатерина II успешно завершила три тяжелейшие войны: с Польшей, Турцией и со своим «воскресшим супругом» Пугачевым. С мирным течением жизни к ней вернулось былое желание всерьез заняться административно-территориальным устройством России. Еще за десять лет до этого, в «Инструкции губернаторам» 1764 года, она говорила, что такие административно-территориальные единицы, как губернии, «более всего исправления требуют», и обещала позднее подумать над этим вопросом. Отношение Екатерины II к существовавшей тогда системе местного управления еще более ухудшилось после того, как местные власти в ходе войн с внешними и внутренними врагами не смогли проявить достаточной эффективности и мобильности.

Линия Екатерины II на укрепление абсолютизма в государственном управлении, его централизацию и полицеизацию, подчинение лично императрице воплощена последовательно в губернской реформе, которая осуществлялась в два этапа.

21 апреля 1764 г. указом «Наставление губернаторам» усовершенствован институт губернаторства, его государственный статус и функции. Указ направлен на укрепление и усиление роли местного управления, которое представлялось слабым звеном, но упрочение его могло повлиять на всю систему государственного управления. Екатерина II исходила из того, что империя как «целое не может быть отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребудут», считала «самонужнейшим делом» приспособление должности губернатора к интересам императрицы.

Губернатор объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполнителем императорской воли, законов, обеспечивающим «недремлющим оком соблюдение и выполнение указов, узаконений, изобличение с помощью губернского прокурора лихоимцев, взяточников, казнокрадов как врагов отечества, попечительство о земледелии, как источнике всех сокровищ и богатств государства, о промыслах, торговле, сохранении тишины и безопасности верноподданных, руководство чиновниками провинциальных, уездных, воеводских и приписных канцелярий, объезд их раз в три года, составление отчетов, сбор податей и др. Губернатор получал огромную власть, ему подчинены таможни, магистраты, разные комиссии, полиция, ямские правления — все «гражданские места», «земские правительства», функционировавшие прежде вне губернаторского и в сфере центрального подчинения.

В свете уроков народной войны, потрясшей императорский режим, Екатерина II решительно перестроила губернское управление. 7 ноября 1775 г. издан Указ «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», подготовленный с помощью вельможных бюрократов А. Вяземского, П. Завадовского, М. Сиверса, Г. Ульриха и др.

Констатированы недостатки местного управления, которое не обеспечивало безопасность дворян, не предотвратило народную войну, не смогло сохранить порядок, не справилось с массовыми выступлениями, которые были подавлены армией.

Исправление положения виделось на путях усиления всех звеньев, в том числе и особенно местного звена, всего самодержавного управления.

Преобразовав таким образом местное управление, Екатерина намеревалась обеспечить лучше и более точно исполнение монарших законов, внутреннюю безопасность и порядок в империи. Этому подчинено и новое административное устройство:

а) разукрупнение и увеличение губерний более чем вдвое — с 23 до 51;

б) ликвидация 66 провинций как ненужного промежуточного звена между губернией и уездом; в) многократное увеличение числа уездов;

г) введение 19 наместничеств двух-трех и более губерний каждое.

Новое административно-территориальное деление призвано повысить эффективность налоговой, полицейской, судебной, всей карательной политики, основано на принципе статистического расчета: «Дабы губерния порядочно могла быть управляема, полагается в оной от трех сот до четырех сот тысяч душ... В уезде, или округе считается от двадцати до тридцати тысяч душ»[12] .

Этот принцип воплотил казенно-бюрократический, средневековый подход, применялся Петром I при учреждении долей, дистриктов, игнорировал экономические, этнические и другие исторически сложившиеся факторы, был отвергнут в 1727 г., возобновлен на окрепшей крепостнической основе.

Реорганизован, укреплен институт губернаторства, изменено устройство губернского управления. Губернатор представлял корону и местную власть, являлся главным должностным лицом губернии. В его руках сосредоточена вся полнота власти и управления. Как и прежде, он назначался монархом, но именовался теперь главнокомандующим, государевым правителем губернии, мог иметь статус не только гражданского, но и военного губернатора. Он контролировал деятельность всех учреждений и должностных лиц, выполнение законов, указов, повелений, имел в подчинении все воинские части и команды на территории губернии.

Вместо прежней губернской канцелярии учреждалось губернское правление, присутствие которого состояло из государева правителя и двух советников. Губернские учреждения строились по функциональному признаку, выполняли строго определенные административные, финансовые, судебные и другие функции: палаты Домостроительных дел и управления Казенных доходов императорского высочества, уголовных и гражданских судов (в каждой председатель, по два советника и асессора), поручик правителя или вице-губернатор, директор экономии или домоводства, губернский казначей, землемер, верхний земский суд (председатель, 10 заседателей), прокурор, стряпчие казенных и уголовных дел, совестный суд. В каждой губернии учрежден своеобразный орган — приказ общественного призрения для управления народными школами, больницами, госпиталями, богадельнями, сиротскими, смирительными и работными домами. Возглавлял его губернатор, в присутствие входили также по два выборных заседателя от верховного земского суда, губернского магистрата, верхней расправы.

Широкими функциями, высоким статусом наделена казенная палата, глава которой — вице-губернатор назначался Сенатом по поручению монарха. Главная задача ее — попечение об исправном поступлении доходов. Распоряжалась собранными казенными доходами Штатс-коллегия.

Губернское правление, палаты являлись царской местной администрацией с назначенными чиновниками. Совестный суд, приказ Общественного призрения сочетали государственные и общественные начала, «заседатели» в них избирались сословиями, а председательствовало чиновное лицо. Получилось своеобразное совмещение централизации губернского управления с участием в нем представителей местного дворянства. В отличие от традиционно существовавших в Московском государстве земских неодносословных представительств Екатерина II установила исключительно сословно-дворянский способ представительства.

Четко определены статус, функции губернского правления: «есть то место, которое управляет в силу законов именем императорского величества всею губерниею», обеспечивает исполнение законов, «взыскание чинит со всех непослушных, строптивых, ленивых и медлительных», прекращает противные законам непорядки, сохраняет и утверждает порядок, мир, тишину в городах, селах, деревнях, на дорогах губернии, заботится о работе учреждений полиции, благочиния, торговли и др. Повеления губернского правления обязательны к исполнению уездными, нижними земскими судами, верхними и нижними расправами, губернскими и городовыми магистратами и ратушами. «Кто же губернским правлением недоволен, тот жалобу свою приносить имеет в Сенат»[13] .

Уездную администрацию, подчиненную губернскому правлению, представлял нижний земский суд, ставший главным исполнительным органом, обладавший полнотой власти в уезде. Он обеспечивал соблюдение законов империи, исполнение распоряжений губернского правления, судебных решений, имел и другие функции по управлению уездом, в том числе обеспечивал организацию уплаты податей, исполнение натуральных повинностей, надзирал состояние дорог и др. Глава его, председатель земского суда в лице земского капитан-исправника, был наделен большими полномочиями, мог принимать любые меры для обеспечения законности, порядка. Он и два заседателя выбирались дворянами и только из местных дворян, утверждались центральной властью. В уездную администрацию входили также уездный казначей, присяжный землемер и др. Учрежден уездный суд для дворян (выборный судья и два заседателя), при нем — дворянская опека под председательством уездного дворянского предводителя для заботы о дворянских вдовах, сиротах. Нижняя расправа ведала в уезде судебными делами государственных крестьян. Крепостные крестьяне оставлены всецело во власти их собственников.

Связующим звеном высшего и местного управления стал введенный Екатериной II институт императорского наместничества в столичных губерниях, в крупных округах-регионах, охвативших по нескольку губерний. В наместничества Екатерина II назначила 19 генерал-губернаторов из числа наиболее доверенных элитных аристократов, наделив чрезвычайными, неограниченными полномочиями, необычайными функциями, персональной ответственностью перед короной. Генерал-губернатор имел свое наместническое правление в качестве исполнительного органа, нескольких советников, осуществлял надгубернаторскую должность, проводил через губернаторов монаршие повеления, действовал как глава царской администрации через губернский аппарат управления, суды, сословные органы, полицию, расположенные на территории наместничества войска, осуществлял общий надзор за чиновниками, мог оказывать давление на суд, останавливать исполнение судебных приговоров без вмешательства в судопроизводство.

«Учреждение для управления губерний» 1775 г. узаконило крупную областную реформу, которая усилила на местах государственное начало в духе абсолютизма, создала обширную административную систему управления, разделила административные, финансово-хозяйственные, судебные, полицейские функции по отдельным губернским учреждениям, отразила тенденции сочетания в местном управлении государственного и общественного начал, его бюрократизации и централизации, наделения дворянства властными полномочиями в регионах. Губернская реформа воплотила самодержавный традиционализм имперского управления во второй половине XVIII в., курс на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, полиции, которая пресекала бы любые проявления недовольства, народные выступления, оградила империю от западной революционной «инфекции», конституции, представительных, парламентских учреждений, подобия правового государства и гражданского общества.

Содержание реформы Александра II в области местного самоуправления. Данную реформу принято называть земской так как 1 января 1864 года было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Его предполагалось ввести в 33 губерниях, а в дальнейшем распространить действие Положения на Архангельскую и Астраханскую губернии, 9 западных губерний, Прибалтийскую, Бессарабскую области, Царство Польское.

Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

В систему земских учреждений входили: 1)земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний),2)Земские собрания,3)Земские управы.

1) Земские избирательные съезды являлись первым элементом системы земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах – от трех избирательных курий. Курии были следующие: курия уездных землевладельцев – состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской – 250-800 десятин, в Московской – 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных; городская курия – в ней участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч рублей в год и определенным объемом недвижимости; сельская курия – в ней не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание).

Единственный из трех съездов – крестьянский – носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

На съездах уездных землевладельцев и городских избирательных съездах могли выбирать гласных только от «своих», в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших в этой курии, и местных священнослужителей. Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Земские собрания – второй элемент системы земских учреждений. Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское собрание избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в гол, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских и самостоятельно решали следующие вопросы:

1)раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;

2)составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в губернское земское собрание;

3)предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;

4)разрешение на открытие торгов и базаров;

5)отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;

6)содержание бечевников, представление через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны;

7)местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию; представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.

К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:

1)разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;

2)дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;

3)дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;

4)представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;

5)дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;

6)раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства;

7)рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов;

8)рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 года не содержало четкого определения функций земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились:

1)заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;

2)попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности;

3)управление взаимным земским страхованием имущества;

4)участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);

5)раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;

6)взимание и расходование местных сборов.

Земские управы были исполнительными органами земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания были лишены этого права.

Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.

Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура председателя утверждалась губернатором.

В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того их обязанности включали: составление губернских смет, раскладок и отчетов; подготовка нужных собранию сведений и заключений; надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм; представление в суде интересов земства по имущественным делам; распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них.

Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.

В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношение между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных. Таким образом, местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли ознакомиться с тем, как работали их предшественники.

Правительство, опасаясь влияния земских учреждений, ограничило их компетенцию узким кругом чисто хозяйствен­ных дел, из пределов которых земства не имели права выходить. Отделив хозяйственную область от общей админи­страции, правительство раздробило местное управление между различными коронными и земскими учреждениями, что пагубно отражалось на всем ходе местной деятельности. Часто одна и та же область местных дел была в ведении различных инстанций. Земства могли, например, нанять помещение для школы и взять на себя ее содержание, но не имели права, по закону, руководить обучением в этой школе, не могли состав­лять программы, контролировать учебно-воспитательный про­цесс, так как это считалось функцией государственных органов.

Несмотря на эти ограничения и столь надежный состав земских учреждений, правительство, предоставив им заботу о местном хозяйстве, лишило их самостоятельности даже в указанных пределах. Земские учреждения не имели своих исполнительных органов, не обладали принудительной властью; они должны были действовать только через поли­цию. Они были лишены права общаться друг с другом, были поставлены под строгую опеку и контроль губернатора и ми­нистра внутренних дел, которые могли приостановить любое постановление земских собраний.

Но и в таком урезанном виде земства внушали опасение самодержавию. Поэтому земская реформа была введена не одновременно и не повсеместно. Введение земских учреждений началось с февраля 1865 года и растянулось на длительный срок. К концу 70-х годов земства были введены только в 35 губерниях Российской империи.

1.3.Законодательное обеспечение реформ.

К началу губернской реформы 1775 г. система органов местной власти и управления, созданная Петром I, была полностью разрушена. Екатерине II пришлось не восстанавливать, а создавать новую систему местных органов. В период своего правления она издала множество актов, которые составили правовую основу реформы местного самоуправления. Один из них Наставление губернаторам от 21 апреля 1764 г. В этом нормативном акте высокое значение должности губернатора, его подчинение только Сенату и императрице. Усовершенствован институт губернаторства, его государственный статус и функции. Указ направлен на укрепление и усиление роли местного управления, которое представлялось слабым звеном, но упрочение его могло повлиять на всю систему государственного управления. Екатерина II исходила из того, что империя как «целое не может быть отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребуду», считала «самонужнейшим делом» приспособление должности губернатора к интересам императрицы.

Губернатор объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполнителем императорской воли, законов, обеспечивающим “недремлющим оком соблюдение и выполнение указов, узаконений, изобличение с помощью губернского прокурора лихоимцев, взяточников, казнокрадов как врагов отечества, попечительство о земледелии, как источнике всех сокровищ и богатств государства, о промыслах, торговле, сохранении тишины и безопасности верноподданных, руководство чиновниками провинциальных, уездных, воеводских и приписных канцелярий, объезд их раз в три года, составление отчетов, сбор податей и др. Губернатор получал огромную власть, ему подчинены таможни, магистраты, разные комиссии, полиция, ямские правления — все «гражданские места», «земские правительства», функционировавшие прежде вне губернаторского и в сфере центрального подчинения.

В свете уроков народной войны, потрясшей императорский режим, Екатерина II решительно перестроила губернское управление. 7 ноября 1775 г. издан Указ «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», подготовленный с помощью вельможных бюрократов.

Констатированы недостатки местного управления, которое не обеспечивало безопасность дворян, не предотвратило народную войну, не смогло сохранить порядок, не справилось с массовыми выступлениями, которые были подавлены армией.

Исправление положения виделось на путях усиления всех звеньев, в том числе и особенно местного звена, всего самодержавного управления.

Преобразовав таким образом местное управление, Екатерина намеревалась обеспечить лучше и более точно исполнение монарших законов, внутреннюю безопасность и порядок в империи.

В 1785 г. были приняты Жалованная грамота городам и Городовое Положение, объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Муниципальная реформа, произведенная Екатериной II, была не столько реформой, сколько революцией, так как она не усовершенствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно новые, коренным образом отличавшиеся от существовавших.

Городовое Положение представляет собой правовой документ, в котором использован системный подход к организации управления обществом. Однако муниципальная революция 1785 г. была заранее обречена, потому что совершена была сверху, чисто кабинетным путем, исходя из теоретических соображений. Кроме того, на практике идея не получила поддержки в самих городах.

В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское самоуправление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением. Со вступлением на престол Александра I в 1801 г. действие Жалованной Грамоты городам восстанавливается и Городовое Положение остается в силе до городской реформы 1870 г.

Результатом городской реформы было принятие Городового Положения 1870 г., представляющего собой один из заключительных актов великой эпохи реформ.

В 1892 г. было принято еще одно Городовое Положение, которое внесло коррективы в избирательное право.

Следует обратить внимание на то, что в Положении 1785 г. нет места определениям и научным дефинициям, что нередко можно встретить в нынешних законах. Зато в них есть та самая сущность, которая является главным условием становления и развития самоуправления. Речь идет о собственности, о свободном развитии производства и свободе инициативы граждан, составляющих основу местного самоуправления.

Статья 2 Городового Положения 1785 г. устанавливает, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность: земля, сады, поля, пастьбы, луга, реки, леса, рощи, кустарники, пустыри, водяные и ветряные мельницы.

Принятие Городового Положения 1785 г. преследовало далеко идущие цели. Правительство предпринимало меры по становлению и развитию производственной сферы и различных промыслов, которые на всех этапах развития общества были определяющими.

В Указе о введении в действие Городового Положения прямо зафиксирована цель развития производственной сферы, к которой должны были стремиться жители городов. Екатерина II повелевала «освободить рукоделия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений и преподать им различные полезные способы и ободрения». Такой подход был нацелен на возрождение инициативы людей в создании своего дела. Центральная власть хорошо осознавала, что мощь государства зависит от состояния дел на местах. В связи с этим в Указе содержался призыв ко всем гражданам о развитии производств и промыслов. Смысл его состоял в том, что кроме самих граждан никто не сможет сделать страну процветающей.

Отдавая приоритет развитию производства и различного рода промыслов, Положение 1785 г. (ст. 90) вводит уведомительный порядок создания всех без исключения производств, приносящих людям пользу:

«Мещанин волен заводить станы всякого рода и на них производить всякого рода рукоделие, без иного на то дозволения или приказания».

Материальные нормы о собственности, финансах, налогах, правах собственников закреплены в 47 статьях, процессуальные - в 50 статьях. Вопросам организации и компетенции городской Думы посвящено всего 27 статей. Но и они имеют предметное содержание.

Анализ Городового Положения 1785 г. показал, что все его нормы были нацелены на развитие мелкого и среднего производства, на создание как можно большего числа собственников в городах, на подъем инициативы людей, от которых зависело все.

В целях развития торговых отношений, свободного движения товаров ст. 24 Положения отменяла паспортный режим. Ввоз и вывоз производственных товаров, сельхозпродукции, рукоделий был беспрепятственным для всех граждан сельской и городской местности.

Развитие производственного самоуправления осуществлялось по видам ремесел. Ремесла делились на цехи, или ремесленные управы. Управы и цехи формировались на основе экономического интереса по определенным отраслям. Это вытекает из ряда статей Ремесленного Положения. Так, ст. 3 указанного Положения гласит «Управы или цехи установить из одинакого ремесла». Аналогичное указание имеется в ст. 9 и 28. Производственное самоуправление приобретало характер специализации ремесел по направлениям.

Органы и формы осуществления местного самоуправления, согласно Городовому Положению, приобретают более совершенный, структурированный характер. Так, в соответствии с Городовым Положением 1785 г. гильдии имели свое внутреннее самоуправление, цехи и ремесленные управы — свое.

На уровне города в качестве органа местного самоуправления избирались городская общая Дума и городская шестигласная Дума. Исполнительную власть представлял городской Магистрат, выполнявший решения городской Думы. Самоуправление города представляло собой трехступенчатую структуру, построенную по принципу соподчиненности. Внизу - гильдии, цехи и ремесленные управы, а также обыватели, именитые граждане, иностранцы и иногородние, посадские люди; наверху - городская общая Дума и городская шестигласная Дума, как органы представительные.

Городская общая Дума избиралась, согласно ст. 29, 30, 157 Положения, на собраниях городовых обывателей, от гильдий, от цехов, от иногородних и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей. Каждая из названных групп граждан имела 1 голос в городском обществе.

Шестигласная городская Дума избиралась на заседании общей городской Думы. Городской Голова, бургомистры и ратманы выбирались городским обществом через каждые три года.

К формам проявления местного самоуправления можно отнести выборы в общую городскую Думу, в которых принимали участие все перечисленные группы населения, сходы, собрания горожан, а также отдельных профессиональных цехов и ремесленных управ. Управы избирали сроком на один год своих Управных Старшин и Старшинских товарищей, которые осуществляли руководство в соответствующей ремесленной организации и представляли интересы своих организаций в общей городской Думе.

Кроме того, согласно ст. 11 Ремесленного Положения все ремесленные управы вообще (в масштабе города) избирали ежегодно ремесленного Главу, который представлял их интересы в городской шестигласной Думе. Как видно, представительные органы формировались в основном из числа собственников и от производственных единиц.

Таким образом, выборное начало органов самоуправления и должностных лиц на производстве и в масштабах города было одной из главных форм проявления самоуправления по Положению 1785 г.

Что касается законодательного обеспечения Земской реформы Александра II-го то она проводилась на основе «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года. Создание земств не предусматривалось в волостях и на всероссийском уровне. Правительство мешало и общению отдельных земств. Введение земских учреждений происходилов 35 губерниях[14] , т. е. примерно в половине губерний страны. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где не было или почти не было помещичьего землевладения, а также на национальные окраины страны – Польшу, Литву, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 35 губерниях, на которые распространялось действие закона, земские учреждения вводились не сразу. К началу 1866 г. они были введены в 19 губерниях, к 1867г. – ещё в 9, а в 1868 – 1879гг. – в остальных 6 губерниях.

Ещё одним нормативно-правовым актом, обеспечивающим реформу местного самоуправления является «Городовое положение» 1870 года, которое строго регламентировало деятельность Городской думы, поскольку, как записано в документе, «Городская дума представляла собой все городское общество» (ст. 54), в сферу ее компетенции входили дела, касающиеся жизни города, и предоставлялось право действовать от имени городского общества. Дума могла назначать должностных лиц городского общественного самоуправления и определять размер их содержания; насущные вопросы установления, увеличения или уменьшения городских сборов и налогов, а также недоимок по городским сборам разрешались думой на основе соответствующих регламентирующих документов. В ходе ее заседаний рассматривались и утверждались городские сметы расходов, а также отчеты о сборе и расходовании средств, о распоряжении городским имуществом. Регламентация действий исполнительной власти городского общественного управления, в том числе определение общего порядка ее действий и подробные инструкции по конкретным вопросам, утверждение постановлений по вопросам городского благоустройства и утверждение изменений в плане города, - все это находилось в ведении общественного самоуправления. Дума принимала пожертвования в пользу города и разрешала осуществление займов и принятие других обязательств от имени города (ст. 55).

Кроме того, положение предусматривало публикацию решений думы в особом издании, которое учреждалось органами общественного самоуправления (ст. 68).

На исполнительный орган - городскую управу - возлагалось непосредственное управление делами городского хозяйства, решение текущих вопросов, исполнение распоряжений думы (ст. 72). Численный состав управы определялся думой, но должен был составлять не менее двух человек, кроме председателя (городского головы) (ст. 70). Для принятия соответствующих мер в чрезвычайных случаях, либо для непосредственного управления отдельными отраслями городского хозяйства, дума могла, по представлению управы, учреждать особые исполнительные комиссии, временные или постоянные (ст. 73). Причем, если городская управа большинством голосов признавала постановление думы противозаконным, то, не приводя его в исполнение, могла обратиться к губернатору, который передавал дело в губернское по городским делам присутствие (ст. 80). Так же мог поступить городской голова в случае, когда принятое большинством голосов решение городской управы не соответствовало закону (ст. 76). На члена управы, который в случае необходимости мог заменить городского голову, возлагались обязанности контроля за казначейской частью; выдача купеческих и промысловых свидетельств и других торговых документов; хранение ценных бумаг, «крепостных актов» на здания и сооружения, находящиеся в городской собственности; надзор за поступлением городских доходов, а также ведением финансовой отчетности. Другой член Управы обязывался осуществлять контроль за соблюдением санитарных норм и правил в торговых заведениях с помощью базарных смотрителей и старшин; следить за своевременным сбором налогов с торговых помещений и «других пустопорожних мест, существующих в городе для публичной торговли и промысла»; обеспечивать меры по охране правопорядка в публичных торговых местах, а также во время проведения ярмарок. Еще одному члену Управы надлежало наблюдать за поддержанием в надлежащем виде городских зданий, богоугодных заведений, содержащихся на средства города, мостовых и тротуаров, мостов, освещением мостов и улиц, общественных бульваров и загородного сада, а также водопровода; осуществлять закупку леса и других строительных материалов для нужд города, включая дрова для отопления общественных зданий; и контролировать соблюдение городского плана застройки. Сведения о распределении обязанностей между членами управы позволяют представить круг вопросов, которые приходилось решать исполнительному органу общественного управления.

Таким образом можно сделать вывод, о том, что преобразования в области местного самоуправления в XVIII-XIX вв.дали толчок к становлению современного института власти на местах, что обеспечивалось рядом нормативных актов, изданных при Екатерине и Александре II.

Глава 2.Проблемы реформирования местного самоуправления в XVIII-XIX вв. Значение и реализация.

Екатерина II отзывалась о губерниях как о частях государства, «которые более всего исправления требуют» и всегда хотела заняться этим вопросом. Отношение Екатерины II к системе местного управления еще более ухудшилось после того, как местная администрация в процессе ведения Петербургом военных действий как против внешних врагов, так и при подавлении крестьянского бунта не смогла доказать своей эффективности и мобильности.

Именно областное управление стало для Екатерины II «той удобной почвой, на которой она могла бы засеять политико-философские идеи, заимствованные ею из любимых сочинений и личной переписки с некоторыми представителями французских энциклопедистов»[15]

При этом ряд особых причин побуждал ее обратить преимущественное внимание на переустройство прежде всего областного управления. Во-первых, это пугачевский бунт, который местная администрация не сумела ни предупредить, ни вовремя пресечь. Во-вторых, на переустройстве именно областного управления с особой силой настаивали дворянские депутаты работавшей в 1766 г. Кодификационной комиссии.

Манифест 7 ноября 1775 г., которым сопровождалось обнародование «Учреждения», вскрывал следующие недостатки существовавшего ранее областного управления:

1) губернии к этому времени представляли собой слишком обширные административные территории;

2) эти административные округа ощущали постоянный недостаток (качественный и количественный) как местных управленческих структур и учреждений, так и отсутствие необходимого числа губернских чиновников;

3) в губернском управлении отсутствовали начала разделения властей и, подчас неоправданно, совмещалась деятельность различных ведомств и даже ветвей власти (например, один орган мог осуществлять полномочия одновременно и в области финансов, и в сфере исполнительной власти, и в качестве уголовного и гражданского суда).

На устранение этих недостатков и было рассчитано новое административно-территориальное деление России и вновь учреждавшиеся губернские органы.

Рассматривая нововведения Екатерины II, следует отметить, что реформированию подверглась и система губернских судебных учреждений. Причем в результате реформирования судебная система была чрезвычайно усложнена. Тем не менее, вновь созданная система характеризовалась такими принципами деятельности, как коллегиальность, привлечение (в известных пределах) населения к отправлению правосудия, выборный характер комплектования судебных органов.

Таким образом, в результате реформ местного управления и суда резко обозначился их сословно-представительный характер, выразившийся в выборности как личного состава сословных дворянских, так и в сословном происхождении личного состава общих бессословных учреждений. Благодаря этому дворянство стало руководящим классом в местном и центральном управлении. «Дворянин господствовал в местном управлении как выборный представитель своего сословия, с одной стороны, и как назначенный верховной властью чиновник, с другой стороны»[16]

Реформирование областного управления было завершено двумя Жалованными сословными грамотами от 21 апреля 1785 г., адресованными дворянству и городам.

В Жалованной грамоте дворянству было окончательно оформлено сословие-корпоративное устройство данного сословия. Дворяне каждой губернии составляли дворянское общество, обладавшее правами юридического лица, правомочное приобретать собственность и составлять общий капитал посредством самообложения. Именно после “издания Жалованной грамоты в 1785 году появилось таким образом во всей России сословие, за которым признавалась гражданская свобода и члены которого располагали гражданскими правами”.

По Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи 1785 г. в городах вместе с магистратом как судебным учреждением возникают городские полицейско-хозяйственные структуры.

Городовое положение 1785 г. крайне сбивчиво и неясно определяло порядок взаимоотношений между органами общегородского самоуправления. Поэтому неясно, на каких принципах осуществлялось разграничение полномочий собрания градского общества и общей думы. Более или менее понятно лишь то, что эти органы не были подчинены друг другу, а действовали параллельно. Данная структура представляла собой своеобразную и довольно уродливую комбинацию, когда осуществление полномочий в рамках соответствующего города одновременно поручалось собранию наиболее богатых купцов (собранию общества градского) и коллегии представителей всех разрядов городского населения (общей думе). При этом собрание общества градского наделялось полномочиями по выборам городского головы, заседателей магистрата и совестного суда, а все прочие функции без явного разграничения сфер деятельности распределялись между обоими органами.

Грамота 1785 г. окончательно закрепила за городом права юридического лица, внесла единообразие, полноту и системность в регламентацию городского устройства и управления.

Оба эти самоуправления — дворянское и городское — развивались с неодинаковым успехом. Губернские учреждения внесли известное оживление в среду губернских дворян. Через каждые три года дворяне съезжались в губернский город и выбирали своих представителей на различные губернские должности. Напротив, городское управление действовало очень вяло под гостом полномочий наместника или губернатора. Оживление, каким отмечались дворянские сословные учреждения, заставляло некоторых иностранцев, бывших при дворе Екатерины, говорить, что «рано или поздно эти собрания непременно приведут к великой революции».

Таким образом, и в устройстве местного управления обнаружилась особенность, которой отличалась вся государственная деятельность Екатерины II: «в каждом ее начинании сквозили идеи, незнакомые русскому обществу, но под прикрытием которых развивались и закреплялись старые «язвы» нашей государственности»[17] Поэтому, чтобы подчеркнуть значение губернских учреждений в истории дворянского сословия, можно констатировать: в Московском государстве дворянство не правило, а было лишь орудием управления - обязательно служило (и притом служило как в центре, так и в провинции). В первой половине XVII в. оно продолжало по-прежнему обязательно служить в центре и едва начинало править в провинции. Со второй половины XVII в. это сословие перестало обязательно служить в центре и с 1775 г., окончательно взяв в свои руки местное управление, начало править в провинции.

Без сомнения, земства сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного уровня русской деревни в распространении гра­мотности среди крестьян. Не менее велика и роль земства в развитии здравоохранения в Европейской России. Земские боль­ницы были открыты для всех слоев крестьянства, до этого прак­тически лишенного какой бы то ни было медицинской помощи. Самоотверженный труд врачей, которые часто отказывались от выгодной столичной практики, чтобы лечить крестьян в провин­циальном захолустье, — тема особого исследования.

Менее результативными были экономические мероприятия земства. «Едва ли найдется, — справедливо писал Б. Б. Веселовский, — какая-либо другая область земской деятельности, столь богатая всевозможными начинаниями и вместе с тем страдав­шая до последнего времени такой поразительной бессистем­ностью, как область экономических мероприятий»[18] . В основе этих мероприятий лежал аграрный вопрос. В 1880 г. голод, резкое ухудшение экономи­ческого положения крестьян большинства губерний европейской части страны поставили аграрный вопрос как центральный на очередной сессии земских собраний.

Широкое распространение в земствах получила организация мелкого поземельного кредита для содействия сельским общи­нам в покупке и аренде земли. Многие земства организовывали ссудосберегательные товарищества, кустарные артели, выдава­ли продовольственные и денежные пособия голодающим кресть­янам, ходатайствовали о понижении платимых крестьянами вы­купных платежей, о замене подушной подати всесословным подоходным налогом, о содействии переселению крестьян... Но все эти меры не в состоянии были коренным образом облег­чить положение деревни. Определенную роль здесь, конечно, сыграла нехватка земских средств но главное, на наш взгляд, все же заключалось не в этом. За редким исклю­чением даже самые либерально настроенные земские деятели были помещиками, которым претила сама мысль о переделе земель или, как выразился один из идеологов русского либера­лизма К. Д. Кавелин, о «поощрении крестьянского землевладе­ния за счет крупного». Тем не менее, не следует сбрасывать со счетов и эту сферу деятельности земства. Особенно хотелось бы сказать о земской статистике, благодаря которой впервые было проведено детальное обследование русской деревни, охватившее 4,5 млн крестьянских дворов.[19]

Деятельность земских учреждений в России не ограничива­лась только культурно-хозяйственными вопросами. Они стремились играть роль и в политической жизни страны. По своей при­роде новые органы местного всесословного самоуправления не­избежно тяготели к центральному самоуправлению, к парла­ментским формам государственного устройства. «Единственный базис, на который они могли опереться, был тот, который давался самим учреждением земств, так как они, будучи членами законом утвержденной корпорации, были призваны правительством в качестве уполномоченных от на­селения»[20] . И действительно, русские либералы верили, что за упорядочением местного самоуправления и весь государственный строй подвергнется преобразованию и правительство призовет земских представителей на более важ­ные посты в области правительственной деятельности.

Стоит сосредоточить внимание на первом выступлении земства на политической арене, которое относится к концу 1870-х годов. Именно в этот период наметились основные пункты политической программы земского либерализма: расширение сферы деятельности земства посредством передачи ему адми­нистративно-политических функций на местах и распростране­ния принципов самоуправления на верхние этажи государствен­ного устройства России, а также обеспечение элементарных гражданских свобод — личности, слова, печати, собраний.

Заключение.

Таким образом, в заключении хотелось бы отметить, что реформы XVIII-XIX веков в области местного самоуправления сыграли решающую роль в установлении Российской модели управления на местах.

Рассматривая нововведения Екатерины II, следует отметить, что городское и сельское самоуправление в России XVIII веков носило в основном сословный характер — в первую очередь это касается дворян и крестьянства. Вместе с тем, говоря о городском самоуправлении, следует учитывать, что его субъект — городское население, составлявшее в своей совокупности «градское общество» — трансформируется в шесть разрядов, каждый из которых объединяло не только сословное начало, но и экономический ценз. Задачи городского самоуправления ограничивались отдельными вопросами ведения городского хозяйства. Кроме сословного принципа, органы российского самоуправления строились и в соответствии с территориальным делением, действуя при этом в рамках определенной законом территории — города, губернии, уезда, волости и т.д.

В целом органы самоуправления этого периода по-прежнему не обладали достаточной самостоятельностью; в условиях абсолютизма и централизации они являлись не чем иным, как придатком правительственной администрации, служа целям укрепления самодержавия. Функции и компетенция органов местного государственного управления и общественного самоуправления не были четко разграничены, что, разумеется, не могло способствовать укреплению самоуправленческих институтов. Тем не менее формы самоуправления, возникшие в России в изученный период, безусловно, явились предшественниками более поздних форм, созданных реформаторами второй половины XIX века. Именно в этом и состоит их историческое и общественное значение.

Что касается реформ Александра II-го, то они не менее значимы для российской модели местного самоуправления. Прежде всего это связано с введением целой системы земств, которые играли немаловажную роль практически во всех сферах жизни того общества. Например, земства сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного уровня русской деревни в распространении гра­мотности среди крестьян. Не менее велика и роль земства в развитии здравоохранения в Европейской России. Земские больницы были открыты для всех слоев крестьянства, до этого прак­тически лишенного какой бы то ни было медицинской помощи. Менее результативными были экономические мероприятия земства. «Едва ли найдется, — справедливо писал Б. Б. Веселовский, — какая-либо другая область земской деятельности, столь богатая всевозможными начинаниями и вместе с тем страдав­шая до последнего времени такой поразительной бессистем­ностью, как область экономических мероприятий»[21] . В основе этих мероприятий лежал аграрный вопрос. Широкое распространение в земствах получила организация мелкого поземельного кредита для содействия сельским общи­нам в покупке и аренде земли. Но все эти меры не в состоянии были коренным образом облег­чить положение деревни. Определенную роль здесь, конечно, сыграла нехватка земских средств, но главное, все же заключалось не в этом.

Российская империя-это страна с уникальной историей и самобытным становлением институтов власти, о местном самоуправление как о самостоятельном институте государства говорить в то время было, конечно же, невозможно в силу сложившегося политического положения. Однако, реформы, проводимые на протяжении практически двух столетий XVIII-XIX вв.сыграли немаловажную роль в становлении, развитии и совершенствования власти на местах.

Библиографический список.

1.Международные акты.

1.Европейская Хартия о местном самоуправлении принята Советом Европы 15 октября 1985 года // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 15, ст. 1695

2. Нормативно-правовые акты Российской Федерации.

2. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)//Собрание законодательства РФ, 26.01.2009, № 4, ст. 445.

3. ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.-.2003, № 40, ст. 3822.

3.Научная и специальная литература.

4. Постовой Н.В.Местное самоуправление Древней Руси под ред. Н.В.Постовой //Местное право.-2000 -№2 - С.3-7.

5. Игнатов В.Г.Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика: учебное пособие под ред. В.Г..Игнатов,В.И.Бутов.-Москва-Ростов,1999.-С.71-75

6. Гильченко Л.В.Из истории становления местного самоуправления в России//Государство и право.-1996.-№2 С52-58.

7. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: учебное пособие. - М.: ИНФРА-М; Новосибирск, Изд-во НГАЭиУ,1997. С.-83

8. Ключевский В.О. Курс русской истории. Т. 1. М., 1987; Т. 2-3. 1988; Т. 4-5. 1989.

9. Буганов В.И., Преображенский А.А., Тихонов 10.А. Эволюция феодализма в России.М. 1980. С -54.

10. Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864// ПСЗ. — Собр. 2. — Т. XXXIX. — № 40457.

11. Великие реформы в России. 1856-1874// Под ред. Л.Г. Захаровой и др. М., Изд-во МГУ, 1992. С.- 465

12. Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и ​самоуправление в России. М.: Сварог и К., 1998.

13. Билюкова, Е.Реформы местного самоуправления при Екатерине II //Законность. -2004. - № 4. - С. 52 – 54

14. Мысляева, Н. С. Земская реформа и самоуправление.//Концептуальные проблемы местного самоуправления Серия 1, Выпуск 1 -Уфа, 1998. -С. 122 – 127

15. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России /В. И. Фадеев ; Отв. за вып. К. Ф. Загоруйко ; Российская академия наук. Институт научной информации по общественным наукам. - М.,1996. –С.-20.

16. Захаров, В. М. Историко-правовой анализ развития непосредственного осуществления населением местного самоуправления в России //История государства и права. -2008. - № 2. - С.12 – 14

17. Историко-правовой анализ определения территории функционирования местного самоуправления в России /Н. М. Менькова. //Муниципальное право. -2005. - № 3. - С. 67 – 87

18. Местное самоуправление : Генезис современного реформирования /А. Г. Давыденков, В. Г. Баев. //Ленинградский юридический журнал. -2005. - № 2. - С. 6 – 16

19. Савранская, О. Л. Об основных проблемах реформы местного управления доклад //Актуальные вопросы совершенствования российского законодательства о выборах и референдумах. - Иркутск, 2004. -С. 20 – 29

20. Тихомирова, Г. В. Исторический опыт Земской реформы 1864 г. //История государства и права. -2006. - № 10. – С.28 - 30

[1] ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.-2003, № 40, ст. 3822.

[2] Постовой Н.В.Местное самоуправление Древней Руси/Н.В.Постовой//Местное право.2000.№2. С.3.

[3] Игнатов В.Г.Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика: учебное пособие под ред.В.Г..Игнатов,В.И.Бутов.-Москва-Ростов,1999.-С.73

[4] Гильченко Л.В.Из истории становления местного самоуправления в России//Государство и право.-1996.-№2 С54.

[5] Бакушев В.В. Городское управление и самоуправление в России: Эволюция столичного опыта.- М.,1998.

[6] Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: учебное пособие. - М.: ИНФРА-М; Новосибирск, Иэд-во НГАЭиУ,1997. С.21

[7] Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: учебное пособие. - М.: ИНФРА-М; Новосибирск, Иэд-во НГАЭиУ,1997.

[8] Ключевский В.О. Курс русской истории. Т. 1. М., 1987; Т. 2-3. 1988; Т. 4-5. 1989.

[9] Ключевский В.О. Курс русской истории. Т. 1. М., 1987; Т. 2-3. 1988; Т. 4-5. 1989.

[10] Там же.

[11] Оболонский А.В. Драма российской политической истории: система против личности. - М., 1994.

[12] Буганов В.И., Преображенский А.А., Тихонов 10.А. Эволюция феодализма в России.М. 1980.

[13] Хрестоматия по истории государства и права России. Учебное пособие. Составитель Титов Ю.П. М. 1998.

[14] Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864// ПСЗ. — Собр. 2. — Т. XXXIX. — № 40457.

[15] Билюкова, Е.Реформы местного самоуправления при Екатерине II //Законность. -2004. - № 4. - С. 53

[16] Актуальные проблемы истории отечественного самоуправления :Рецензия на книгу : А. Н. Буров.

Местное самоуправление в России : Исторические традиции и современная практика. Изд-во Ростовского

университета, 2000 /В. Н. Сергеев. //Северо-Кавказский юридический вестник. -2001. -

№ 3. - С. 157 - 169

[17] Историко-правовой анализ определения территории функционирования местного самоуправления в России /Н. М. Менькова. //Муниципальное право. -2005. - № 3. - С. 69

[18] Великие реформы в России. 1856-1874// Под ред. Л.Г. Захаровой и др. М., Изд-во МГУ, 1992. с. 206-207.

[19] Тихомирова, Г. В. Исторический опыт Земской реформы 1864 г. //История государства и права. -2006. –

№ 10. – .28 - 30

[20] Великие реформы в России. 1856-1874// Под ред. Л.Г. Захаровой и др. М., Изд-во МГУ, 1992. с. 208.

[21] Великие реформы в России. 1856-1874//Под ред. Л.Г. Захаровой и др. М., Изд-во МГУ, 1992. с. 206-207.