|
Понятие
предмета
и
метода
земельного
права
Предметом отрасли
права , в том числе
и
земельного , является определенная группа общественных отношений, регулируемая соответствующими нормами
права . Таким образом, отношения, возникающие в связи с распределением, использованием
и охраной земель
и регулируемые нормами
земельного
права , составляют
предмет этой отрасли
права .
Понятие
предмета
земельного
права
С изменением содержания общественных отношений по поводу земли происходят изменения в
предмете
и задачах
земельного
права . В условиях
земельной реформы
и совершенствования управления экономикой развивается самостоятельность пользователей земли, демократизация
земельных отношений, расширение
прав собственников земли
и землепользователей, в том числе арендаторов. Развиваются институты
права частной собственности на землю
и рыночные отношения, создаются крестьянские (фермерские) хозяйства. Государственное управление
земельным фондом сочетается с широкой самостоятельностью хозяйств – пользователей земли. В результате изменился сам
предмет
и , следовательно, задачи
земельного
права .
Метод
земельного
права
Для характеристики отрасли
права вообще
и
земельного
права в частности наряду с
предметом важно выявление особенностей
метода регулирования
земельных отношений. Под
методом отрасли
права понимается способ воздействия норм данной отрасли
права на поведение участников общественных отношений, т.е.
земельных отношений.
Предоставление земли для хозяйственных нужд производится на основании решения (постановления) компетентного государственного органа. Те же органы выносят решение об изъятии (выкупе) земли или каких-либо изменениях в
праве землепользования. Возникновение, изменение или прекращение
земельных правоотношений происходит на основании административно-правового акта – решения (постановления) государственного органа. Однако в этом случае данный государственный орган выступает в качестве хозяйствующего субъекта, иными словами управляющего государственным
земельным имуществом, а не как "власть".
Для административно-правового
метода регулирования общественных отношений характерно проявление "власти
и подчинения". Этот
метод не исключен в
земельных отношениях.
Участники таких отношений не равноправны, ибо один дает обязательные для исполнения предписания а другой обязан их точно
и вовремя исполнять. Так, административно-правовым
методом регулируется предоставление
и изъятие (выкуп) земли для целей обороны, охраны природы, прокладки коммуникаций, а также некоторые другие отношения, например в области государственного контроля за правильным использованием земель; при регулировании отношений первичного
и вторичного землепользования – в той части этих отношений, в которых присутствует общегосударственный интерес, при межхозяйственном
и внутрихозяйственном землеустройстве – опять-таки в той части, в какой органы землеустройства правомочны давать обязательные предписания землепользователям, при разрешении
земельных споров
и т.п.
С особенной силой административно-правовой
метод регулирования
земельных отношений проявляется в случаях обнаружения нарушений
земельного законодательства, а также при необходимости их предупредить. Здесь проявляется деятельность не только правоохранительных органов (прокуратуры суда, арбитража), органов Госкомэкологии, санитарной службы, но
и землеустроительной службы.
В основе административно-правового
метода регулирования
земельных отношений всегда присутствуют экономические расчеты
и прогнозы (государственный план, проект, согласованный в надлежащем порядке
и утвержденный компетентным государственным органом, экономические нормативы, обосновывающие принятие тех или иных решений).
Важно, однако, всегда иметь в виду, что административный
метод распространяется не на все виды
земельных отношений. Так, на стадии предоставления государственной земли в пользование может применяться административный
метод , но уже на следующей за этим стадии – при внутрихозяйственном планировании использования земли – применение этого
метода значительно ограничено, что видно на примере сельского хозяйства. С одной стороны, контроль за правильным использованием земли в сельскохозяйственных организациях, колхозах, совхозах, арендных коллективах не может осуществляться при отсутствии у землеустроительной службы властных полномочий, с другой – эта служба не может руководствоваться в своей деятельности только
методом администрирования, в том числе в области организации внутрихозяйственного использования земли. Землепользователи самостоятельно, без чьего-либо принуждения
и администрирования вправе решать вопросы культуры
и технологии земледелия, севооборотов, агромелиоративных мероприятий.
В условиях демократизации управления экономикой самостоятельность землепользователей, в том числе государственных предприятий, приобретает еще большее значение, чем это было ранее, так как она необходима для развития
и укрепления материальной заинтересованности.
Новое законодательство расширяет
права всех землепользователей, запрещая вмешательство в их хозяйственную деятельность. В отличие от административно-правового
метода здесь применяется
метод дозволения.
Земельное
право дает правомочие землепользователю (или управомочивает) свободно действовать, тогда как орган государственного управления обязан воздерживаться от каких-либо решений, ограничивающих хозяйственную свободу землепользователя.
И если закон допускает административно-правовое вмешательство во внутрихозяйственные дела землепользователей, то это возможно лишь в строго указанных в законе случаях при угрозе порчи земли, при непринятии мер по борьбе с сорной растительностью, эрозией почв.
Таким образом, если в одних случаях допускается
метод администрирования, то в процессе внутрихозяйственного использования земли – смешанный
метод , т.е. в основном свободное дозволение
и в ограниченных законом случаях – администрирование. Характерным примером сложного содержания
метода
земельных отношений является предоставление государственной земли на условиях аренды. Земля в этих случаях предоставляется на основании хозяйственного решения компетентного органа управления, а затем заключается договор, который устанавливает
права
и обязанности участников договорных (арендных) отношений. Если арендатор нарушает
земельное законодательство, к нему применяется
метод
гражданско-правового воздействия, который не исключает судебного рассмотрения возникшего конфликта
Соотношение земельного права с иными отраслями российского права
Соотношение земельного права с конституционным и административным правом.
Место земельного права в системе российского права определяется ролью и значением правового регулирования земельных отношений, составляющих предмет данной отрасли права, среди всех иных общественных отношений, регулируемых другими отраслями права. Земельное право взаимодействует со всеми отраслями права, составляющими в целом систему российского права.
Прежде всего, следует отметить особую связь земельного права с конституционным правом,
которому принадлежит ведущая роль в системе нашего права. Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации явилось мощным импульсом для развития и обновления земельного законодательства, науки земельного права.
Важнейшее значение для земельного права имеет ст. 9 Конституции РФ, закрепившая принцип приоритета публичных интересов в сфере регулирования земельных отношений и отношений по поводу использования и охраны иных объектов природы, а также формы собственности на эти объекты. Так, земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Велико значение ст. 35 Конституции РФ, предусматривающей принцип охраны права частной собственности, и ст. 36, закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю. Статья 72 (п. «к») Конституции РФ отнесла земельное законодательство к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что имеет важное значение для развития всей структуры законодательства о земле.
Земельное право тесно связано с административным правом.
Часто административно-правовые акты служат основанием возникновения, изменения или прекращения земельных отношений. Например, административно-правовые акты, касающиеся установления городской или поселковой черты, являются предпосылкой для отнесения соответствующих земель к категории земель населенных пунктов и изменения в связи с этим их правового режима. Вынесение решения о предоставлении земельного участка органом местной администрации — основание для приобретения права собственности на земельный участок, возникновения права пожизненного наследуемого владения или пользования участком земли.
Связь земельного и административного права выражается в первую очередь в применении одинаковых методов регулирования — императивных. Однако принципиальные различия между этими отраслями выражаются в предметах их правового регулирования.
Предметом административного права является организация системы деятельности исполнительных органов государственной власти, в том числе и в сфере рационального использования и охраны земель. Административное право регулирует порядок деятельности этих органов, их компетенцию по осуществлению соответствующих функций управления. Земельное право в отличие от административного закрепляет содержание деятельности исполнительных органов государственной власти по рациональному использованию и охране земель, выполнению соответствующих управленческих функций. Кроме того, специфика земельных отношений определяет осуществление специфических функций управления, например, таких, как землеустройство, государственный земельный кадастр, мониторинг земель и т.д.
Земельное право и гражданское право.
Признание земли недвижимым имуществом и вовлечение ее в гражданский оборот привело к необходимости разграничения сфер применения земельного права и гражданского права.
Речь идет о земельных отношениях, построенных на началах равенства, т.е., прежде всего, о вопросах регулирования права собственности на землю.
Эта проблема решается с учетом специфики земельных отношений. Особенности земли как объекта правового регулирования определяют содержание различий методов и принципов правового регулирования, применяемых в гражданском и земельном праве.
Так, в гражданском праве доминирующее значение имеет свобода волеизъявления субъектов гражданских правоотношений. Гражданское законодательство закрепляет принципы недопустимости вмешательства в частные дела, неограниченности находящегося в собственности имущества, свободы распоряжения собственностью. Часть 1 ст. 1 ГК предусматривает, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
Иные принципы лежат в основе регулирования земельных отношений. Так, ст. 9 Конституции РФ закрепляет принцип приоритета публичных интересов в сфере регулирования земельных отношений. Статья 36 Конституции, рассматриваемая в контексте со ст. 9, предусматривает элементы публично-правового характера регулирования отношений по поводу земли, устанавливая пределы осуществления права собственности на землю.
Земельное право исходит из наличия у субъекта права собственности на землю не только права, но и обязанности использовать землю в соответствии с ее целевым назначением (ст. 53 ЗК). Ограниченность земли в пространстве предполагает применение таких принципов, как нормирование площадей земельных участков, которые могут находиться в собственности, а также в пользовании. Экологические и социальные интересы общества вызывают потребность в государственном контроле за использованием и охраной земель, в сфере земельного рынка, за совершением сделок с землей.
Таким образом, в основе гражданского и земельного права лежат различные принципы. Гражданское право основано на обеспечении свободы имущественных прав субъектов, а земельное право — на обеспечении рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности людей.
Включение части земельного права в состав гражданского права нередко аргументируется тем, что земля признана недвижимым имуществом и вовлечена в гражданский оборот. Однако гражданское законодательство всегда регулировало часть земельных отношений в той мере, в какой они не были урегулированы земельным законодательством. Земля была объектом экономического оборота.
Она была исключена из гражданского оборота, но ее экономический оборот регулировался административно-правовыми актами государственных органов путем перевода земель из одной категории в другую.
Что касается признания земли недвижимостью, то следует иметь в виду, что первичным и основным элементом недвижимости является земля.
Еще в римском праве недвижимыми считались те вещи, которые не допускают перемены места без вреда для их субстанции. К ним относились земля (solum) и всякая ограниченная ее часть (fundus, praedium). Все вещи, органически связанные с землей, а также здания, прочно (с фундаментом) построенные на земле, по римскому воззрению не являлись самостоятельными вещами, но считались составными частями земли*.
* См.: Хвостов В.М.
Система римского права. Общая часть. М., 1900. С. 143.
Аналогичные представления о недвижимости были в дореволюционном российском праве и существуют сейчас, например в английском и американском праве. Все остальные виды имущества становятся недвижимостью только в силу прочной связи с землей. Это обстоятельство определяет приоритетность регулирования земельных отношений нормами земельного, а не гражданского права.
Следует также отметить, что признание земли недвижимостью служит основой для вывода о том, что отношения по поводу объектов, созданных человеком и неразрывно связанных с землей: зданий и сооружений, отчасти регулируются земельным правом,
поскольку основой всех имущественных отношений является земля.
Необходимо также заметить, что согласно ч. 3 ст. 36 Конституции РФ условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В то же время гражданское законодательство (п. «о» ст. 71 Конституции) — предмет исключительного ведения Российской Федерации.
Принимая во внимание то обстоятельство, что земельные отношения являются по характеру имущественными отношениями, соотношение земельного и гражданского права в сфере регулирования права собственности и иных вещных прав на землю заключается в следующем. Прерогатива гражданского права — регулирование принципиально общих вопросов права собственности и иных прав на землю. В земельном праве отражается специфика регулирования этих вопросов, обусловленная публичными, а не частными интересами.
Соотношение земельного права с экологическим правом и природоресурсовым правом.
Земельное право теснейшим образом связано с природоресурсовым правом и экологическим правом (правом окружающей среды).
Эта взаимосвязь определяется единством природы, ролью и значением земли как одного из важнейших компонентов окружающей среды.
Связь норм земельного права с нормами природоресурсового права, включающего в себя горное, водное, лесное, фаунистическое право,
заключается в том, что использование природных ресурсов невозможно без использования земли. Земля — пространственный базис для эксплуатации всех природных ресурсов. Рациональное использование природных ресурсов должно осуществляться с учетом их взаимосвязи, влияния друг на друга. Однако законодательство о природных ресурсах развивается по пути дифференцированного правового регулирования использования и охраны различных ресурсов природы. Поэтому земельное право регулирует земельные отношения, а иные отрасли соответственно: горные, водные, лесные и другие отношения. Вместе с тем общие закономерности развития природной среды и взаимосвязь природных ресурсов ведет к тому, что природоресурсовое право учитывает не только различия, но и теснейшую взаимосвязь всей окружающей среды.
Учет специфики правового регулирования использования и охраны отдельных природных ресурсов выражен в раздельной кодификации земельного, горного, водного и лесного законодательства. Однако в законодательстве о природных ресурсах предусматриваются специальные нормы, учитывающие взаимосвязь природных ресурсов, решаются вопросы предотвращения неблагоприятных экологических последствий влияния использования одних природных ресурсов на другие.
Использование окружающей среды порождает проблемы, которые носят комплексный характер, затрагивают общие взаимосвязи всех природных ресурсов. Такие проблемы нельзя решить в рамках только земельного или горного, лесного либо водного права в силу специфики предметов их правового регулирования, ограниченных отдельными природными ресурсами. К числу таких проблем относятся, прежде всего, проблема загрязнения окружающей среды, утилизации токсичных веществ, создание особо охраняемых природных территорий и др. Регулирование этих и многих иных вопросов входит в предмет права окружающей среды, которое неправильно называется в нашей стране экологическим правом*.
* См.: Бринчук М.М.
Экологическое право. М., 1998. С. 93.
Взаимосвязь земельного права и экологического права (права окружающей среды)
состоит в том, что в земельном праве содержатся нормы, предусматривающие специальные требования, обеспечивающие сохранение окружающей среды. К таким нормам относятся требования, предусматривающие ограничения изъятия сельскохозяйственных угодий, земель особо охраняемых природных территорий, земель, занятых лесами первой группы; определяющие порядок выбора мест размещения объектов и т.д. В свою очередь, законодательство об охране окружающей среды содержит многочисленные нормы как общего, так и специального характера, реализация которых преследует цель обеспечения охраны земель от неблагоприятного антропогенного воздействия.
Перспективы развития земельного права.
Современное законодательство, определяющее правовой режим объектов, признанных недвижимым имуществом: земли, недр, обособленных водных объектов, лесов, многолетних насаждений, а также объектов, созданных человеком: зданий и сооружений, развивается в направлении комплексного регулирования
общественных отношений, складывающихся по их поводу. Неразрывная взаимосвязь земли, иных природных и искусственно созданных объектов весьма отчетливо проявляется в земельном законодательстве, законодательстве о природных ресурсах, о градостроительстве и иных отраслях.
Тесная связь земельного, горного, водного и лесного законодательства всегда отмечалась в юридической науке. Эти отрасли развиваются в определенном органическом единстве, обусловленном тем обстоятельством, что предметы их правового регулирования касаются объектов, являющихся составными частями природной среды.
Восстановление в российском праве понятия «недвижимость» привело к тому, что за последние годы принят ряд законодательных и нормативных правовых актов, в которых прослеживается последовательная тенденция регулирования земельных отношений, природоресурсовых отношений и отношений по поводу возведения зданий и сооружений как единого целого, как связанных между собой элементов недвижимости.
Такой подход обозначился в законодательстве о приватизации (принцип единовременной приватизации зданий, сооружений и земельного участка), в градостроительном законодательстве, регулирующем в комплексе вопросы правового режима объектов недвижимости и земельных участков, на которых она находится. Аналогичная тенденция просматривается и в законодательстве о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, о государственном земельном кадастре, в состав которого включаются также сведения о недвижимом имуществе на земельном участке.
Правовой режим земельных участков определяет режим возведения зданий и сооружений на них и их эксплуатации. В некоторых случаях проявляется обратная взаимосвязь. Режим использования объектов недвижимости, прочно связанных с землей, в свою очередь, обусловливает правовой режим земельных участков, установление ограничений на их использование. Таким образом, происходит законодательное обособление режима недвижимого имущества как единого целого.
Тенденции развития законодательства о недвижимости позволяют прийти к выводу о формировании общих подходов в определении правового режима всех элементов понятия «недвижимость». Главную роль в этом процессе играет земля как основа недвижимого имущества. Указанные обстоятельства являются объективной предпосылкой более точного определения сферы действия земельного права, регулирующего вопросы, связанные не только с иными природными ресурсами, но и с объектами, созданными человеком и неразрывно связанными с землей, — зданиями и сооружениями (в части определения возможности и условий их создания).
В перспективе земельное право будет охватывать весь комплекс отношений по поводу недвижимости, постепенно формируется право недвижимости
как единая самостоятельная отрасль российского права. Возможно, сохранится его нынешнее название «земельное право». Создание права недвижимости (земельного права) как отрасли права явится завершением процесса развития земельного права в нашей стране в условиях рыночной экономики, что соответствует тенденциям правового регулирования в этой области, в том числе и в зарубежных странах.
|
