Реферат: Оптимизация управления образованием на муниципальном уровне

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Кафедра муниципального управления и социальной инженерии

Д И П Л О М Н Ы Й П Р О Е К Т

ТЕМА «Оптимизация управления образованием на муниципальном уровне»

(на примере Муниципального учреждения Отдел образования администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан)

Студента (-ки) 5 курса заочного отделения

Магдиевой Алины Рифхатовны

(фамилия, имя, отчество)

­___________(подпись)

Руководитель:

______________________

(фамилия, имя, отчество)

______________________

(учёная степень, звание)

___________(подпись)

Рецензент:

______________________

(учёная степень, звание)

______________________

(фамилия, имя, отчество)

___________(подпись)

Допустить к защите:

Руководитель кафедры___________

(подпись)

Уфа 2010г.

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ .. 3

ГЛАВА 1. Государственное и муниципальное управления: Система образования 7

1.1.Общая характеристика состояния дошкольного, основного общего и профессионального образования в России. 7

1.2.Особенности государственного и муниципального управления в области образования. 17

ГЛАВА 2. Анализ управления образованием на региональном муниципальном уровнях . 24

2.1.Оценка эффективности управления учреждениями образования в Республике Башкортостан. 24

2.2.Анализ деятельности Муниципального учреждения Отдел образования администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан. 35

ГЛАВА 3. Направления совершенствования образованием на муниципальном уровне 45

3.1. Совершенствование экономических методов управления образованием45

3.2. Совершенствование управления в сфере образования с учётом нормативной базы.. 57

ЗАКЛЮЧЕНИЕ .. 68

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ... 73

ПРИЛОЖЕНИЯ .. 79

ВВЕДЕНИЕ

Образование – единственное,

что божественно и бессмертно в нас

Плутарх

Актуальность темы исследования. Социальный институт образования в процессе нормального функционирования и развития общества играет исключительно важную роль. Накопленные трудом предшествующих поколений материальные и духовные ценности, знания, опыт, традиции должны быть переданы новому поколению людей и усвоены ими. Поэтому поддержание достиг­нутого уровня культурного развития, его дальнейшее совершенство­вание невозможны «без овладения культурным наследием прошлых веков»[1] .

Управление - одна из самых важных и сложных сфер общественной жизни. По вопросам государственного управления высказывались Конфуций, Шан Ян, Сократ, Платон, Аристотель, Цицерон, Августин Аврелий, Фома Аквинский, Т. Мор, Т. Кампанелла, П. Макиавелли, Ж. Боден, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Г.В.Ф. Гегель и многие другие философы и политики. Сократ считал, что основой управления являются знания и умение навязать свое мнение другому человеку.

Административная реформа управления сферой образования - это совершенствование административной системы публичного управления посредством пересмотра и оптимизации основных параметров ее организации и функционирования. О наличии административной реформы управления сферой образования свидетельствует объединенная единым временным периодом политическая и организационно-практическая преобразовательная деятельность, признаками которой выступают: системность и единство идейной основы, комплексность практического воплощения, наличие ответственной доминирующей политической силы, ориентация на всю административную сферу государства: вовлечение в орбиту реформы, помимо основных административных институтов (центральное и местное управление, самоуправление, государственная служба, правовой статус органов власти и административно-подчиненных им субъектов и т.д.), механизма государственного и в целом публичного управления, изменение не только формальной стороны, но и сущностной основы государственного управления, наличие результата в виде повышения эффективности управления сферой образования.

Объектом настоящего исследования является система образования.

Предмет исследования – система управления образованием на муниципальном уровне.

Целью настоящего исследования является вопросы оптимизации управления сферой образования на муниципальном уровне.

Задачами исследования являются :

1. Дать общую характеристику состояния дошкольного, основного общего и профессионального образования;

2. Определить особенности государственного и муниципального управления в области образования;

3. Оценить эффективность управления учреждениями образования на региональном и муниципальном уровнях;

4. Дать анализ деятельности Муниципального учреждения Отдел образования администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан;

5. Предложить меры по оптимизации управления образованием на муниципальном уровне.

Структура работы включает введение, три главы, заключение, список использованной литературы и приложения.

Научная разработанность темы исследования. Существование значительного числа работ, авторы которых специально рассматривали актуальные вопросы сферы образования и в частности управления им, все еще не привело к образованию той необходимой совокупности научного знания, существование которой гарантировало бы стабилизацию как законодательной политики, так и практики реформирования этого общественного института.

Столь выраженная специфичность предмета, который призвана регулировать образовательная сфера, была подмечена еще в советской юридической науке, что получило развитие и сегодня в трудах исследователей. Например: Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. М., 1985; Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976; Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. и др. Государственное управление народным образованием в СССР. Алма-Ата, 1980; Спасская В.В. Законодательство Российской Федерации в сфере образования: становление и перспективы развития. - М.: Сфера, 2006; Суханов Е.А. О концепции Кодекса об образовании и самостоятельного «образовательного права» // Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации: Материалы VI Международной научно-практической конференции. Москва, 11 - 12 октября 2001 г. / Отв. ред. А.Я. Капустин, В.В. Еремян. - М.: Норма, 2002; Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации и сфера образования: Дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2009; Федорова М.Ю. Образовательное право. - М.: Юрист, 2010.

Новизна исследования. Работа является системным по характеру и концептуальным по содержанию исследованием проблем административно-правового регулирования управления образованием.

Метод исследования. Для юридических исследований выбор подходящего метода научного познания является условием обоснованности, достоверности, научной корректности полученных результатов. Процесс научного познания явлений правовой действительности отличается разнообразием применяемых общенаучных методов: функциональный, системный, исторический, логический, анализа и синтеза, моделирования и другие.

Нормативной основой проведенного исследования явились действующее законодательство Российской Федерации, учебники и учебные пособия по рассматриваемому вопросу, монографии и публикации в периодической печати.

Практическая значимость . Использование материалов о исследования возможно при проведении круглых столов в государственных и муниципальных органах управления образованием.

Государственное и муниципальное управления: система образования

1.1.Общая характеристика состояния дошкольного, основного общего

и профессионального образования в России

Зададимся вопросом: что имеют в виду люди (для которых русский язык - родной), произнося слово «образование»? Когда про одного человека говорят, что он получил (или имеет) хорошее образование, а про другого - что у него вовсе нет никакого образования, то под образованием подразумевают некий объект, достояние человека, которое он может каким-то образом приобрести и в дальнейшем иметь в своем распоряжении. В то же время про об­разование можно сказать, что оно происходит, разворачивается, так что это понятие обозначает одновременно и процесс и его результат.

Слово «образование» по словарю С.И.Ожегова[2] происходит от глаголов «об­разовать, образовывать», которые в свою очередь восходят к глаголу «образить». Этот глагол имеет довольно много значений: давать вид, образ; обтесывать, слагать нечто целое, отдельное; устраивать, учреж­дать, основывать, создавать; улучшать духовно, просвещать. Образо­вание, таким образом, есть «целостный процесс придания душевного, умственного и духовного облика растущему человеку»[3] .

Понятие «образование» имеет три основных значения: обра­зование:

-это достояние личности,

-процесс обретения личностью своего достояния;

-социальный институт, существующий для того, чтобы помогать всем гражданам обрести такое достояние[4] . Социальный институт - это «организованная система связей и социальных норм, которая объединяет значимые общественные ценности и процедуры, удовлетворяющие основ­ным потребностям общества»[5] . Любой функциональный институт возникает и функцио­нирует, выполняя ту или иную социальную потребность. Каждый социальный институт имеет как специфические особенности, так и общие при­знаки с другими институтами. Признаками института образования являются:

-установки и образцы поведения - любовь к знаниям, посещаемость;

-утилитарные культурные черты - классы (группы), библиотеки, стадионы и др.;

-идеология - академическая свобода, прогрессивное образование, равенство при обу­чении.

Образование представляет собой социальную подсистему, имеющую свою структуру. В качестве ее основных элементов можно выделить учебно-воспитательные учрежде­ния как социальные организации, социальные общности (педагоги и учащиеся), учебный процесс кок вид социокультурной деятельности.

Один из классиков аналитической философии образования Ричард Питере в своей работе «Этика и образование» обсуждал смысл этого понятия. По его мнению, образование предполагает преднамеренную передачу действительно ценного знания нравственно приемлемыми способами[6] . Понятно, что такого рода методологические соображения нуждаются в расшифровке, следует указать, какие знания являются подлинно ценными и какие именно способы их передачи можно признать нравственно приемлемыми. Очевидно, однако, что Р. Питере подразумевает, во-первых, только процессуальную сторону образова­ния, а во-вторых, исключительно процессы, которые специально организованы в рамках системы образования. Кроме того, Р. Питере говорит исключительно о деятельности учителя, работа учителя, вы­полняемая учеником, здесь не имеется в виду.

Важные соображения высказывает Р. Питере относительно образова­ния как достояния личности. Он полагает, что образованный человек должен:

«1)владеть неким целостным объемом знаний или, иначе, поня­тийной схемой, а не просто изолированными умениями и навыками;

2)быть преобразованным этими представлениями таким образом, чтобы знание, например истории, влияло на то, как человек воспринимает, скажем, архитектуру или социальные институты;

3)предпочитать опре­деленные стандарты или нормы, неявно заложенные в освоенных им способах понимания мира;

4)иметь собственную познавательную пози­цию - способность разместить, например, некое научное понимание в более широком контексте мировосприятия. Приняв к сведению эти со­ображения, отметим, что при всей их содержательности они также не имеют характера строгого определения»[7] .

Выдающийся ученый, нобелевский лауреат Макс фон Лауэ сказал: «Образование - это то, что остается, когда все выученное забывает­ся»[8] . Его определение звучит парадоксально: действительно, что может остаться после того, как все выученное забыто? Нам кажется, что высказывание ученого можно интерпретировать следующим образом. Образование человека есть система моделей мира и поведения, среди подсистем которой можно выделить знания, умения, навыки и т.п. Поскольку в системе отношения между элементами, т.е. структура це­лого важнее, чем элементы, взятые по отдельности, потеря даже большого массива данных (знаний) практически не приносит ущерба целостности образования. Так, при обмене веществ в организме по­стоянно происходит замена конкретных атомов водорода или азота на другие атомы тех же химических элементов, но способ их соеди­нения между собой при этом остается прежним и организм сохраняет свою структуру.

В Конституции РФ[9] закреплены две важные государственные гарантии реализации права граждан на образование: общедоступность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях; бесплатность получения перечисленных видов образования в указанных образовательных учреждениях и на предприятиях. Эти гарантии отличает их взаимообусловленность: возможность бесплатного получения названных видов образования, естественно, содействует его общедоступности. Одновременно общедоступность образования для большинства населения страны немыслима без возможности получить его бесплатно. Закреплением указанных гарантий Российское государство превзошло уровень требований, изложенных в п. «а» ст. 4 Конвенции от 14 декабря 1960 г., в котором, в частности, говорится, что только начальное образование является обязательным и бесплатным. Из содержания же анализируемой конституционной нормы следует, что все указанные в ней виды образования, если его получают в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, являются бесплатными. При этом, однако, следует учесть, что виды образования, перечисленные в ч. 2 ст.18 Конституции РФ граждане имеют право получить бесплатно лишь впервые. Что касается лиц, имеющих начальное и среднее профессиональное образование, то они, по направлению государственной службы занятости, в случае потери возможности работать по профессии, специальности, в случае профессионального заболевания и (или) инвалидности, в иных случаях, предусмотренных российским законодательством, вправе неоднократно получать его бесплатно (ст. 7 Конституции РФ).

Для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей, а иногда и необходимой коррекции нарушений в развитии ребенка в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений. Им государство гарантирует практически полную финансовую и материальную поддержку и обеспечивает доступность образовательных услуг дошкольного образовательного учреждения для всех слоев населения (ч. 2, 3 ст. 18 Конституции РФ). Достаточно сказать, что за пребывание детей в детских дошкольных учреждениях родители платят не более 20% затрат на содержание ребенка в конкретном учреждении. Некоторые категории родителей освобождены от платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях - например, имеющие детей с отклонениями в физическом или психическом развитии, детей больных туберкулезом.

В настоящее время государственные и муниципальные дошкольные образовательные учреждения в соответствии с их направленностью делятся на следующие виды: детский сад; детский сад с приоритетным осуществлением одного или нескольких направлений развития воспитанников (интеллектуального, художественно-эстетического, физического и др.); детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников; детский сад присмотра и оздоровления с приоритетным осуществлением санитарно-гигиенических, профилактических и оздоровительных мероприятий и процедур; детский сад комбинированного вида, включающий общеразвивающие, компенсирующие и оздоровительные группы в разном сочетании; центр развития ребенка - детский сад с осуществлением физического и психического развития, коррекции и оздоровления всех воспитанников. Порядок деятельности этих дошкольных образовательных учреждений закреплен в Типовом положении о дошкольном образовательном учреждении, утвержденном постановлением Правительства РФ 1 июля 1995 г. № 677, в ред. постановления Правительства РФ от 14 февраля 1997 г. № 179[10] .

Общее образование включает в себя три ступени, соответствующие уровням образовательных программ: начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование. Порядок его получения регламентирован в ст. 19 Закона РФ «Об образовании»[11] .

Кроме того, существуют образовательные учреждения профессионального типа, которые осуществляют подготовку работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов соответствующего уровня согласно перечням профессий и специальностей, устанавливаемым Правительством РФ на основе профессиональных образовательных программ. Так, начальное профессиональное образование можно получить в профессионально-технических и иных училищах, учебно-производственных мастерских, межшкольных учебных комбинатах и т.п. Среднее профессиональное образование может быть получено в средних специальных учебных заведениях или на первой ступени образовательных учреждений высшего профессионального образования.

В системе образовательных учреждений страны имеются также учреждения специализированной направленности. Так, постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 676 утверждено Типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Специализированные учреждения есть и для детей с общественно опасным поведением, которые функционируют на основании Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением[12] .

Разнообразие видов образования и возможность получения его в различных формах - очной, вечерней, заочной и др. - также указывают на общедоступность образования в России.

В Российской Федерации устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и национально-региональный компоненты. Государственный образовательный стандарт (далее - стандарт) состоит из обязательного минимума содержания основных образовательных программ, максимального объема учебной нагрузки обучающихся, требований к уровню подготовки учеников. Порядок разработки, утверждения и введения стандартов определяется Правительством РФ, за исключением случаев, предусмотренных законом. Однако важно отметить, что стандарт основного общего образования устанавливается федеральным законом. Стандарты разрабатываются на конкурсной основе и уточняются не реже одного раза в 10 лет также на основе конкурса, который объявляется Правительством РФ.

Для обучающихся с отклонениями в развитии государством устанавливаются специальные стандарты. Главное социальное предназначение стандартов состоит в том, что они являются основой для объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования (ст. 7 Конституции РФ).

Конкретизируют стандарты в России образовательные программы. Именно они определяют содержание образования определенных уровней и направленности. В образовательном процессе в настоящее время используются общеобразовательные (основные и дополнительные) и профессиональные (основные и дополнительные) программы. Программы первого вида направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ[13] . Что касается профессиональных образовательных программ, то они направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации. Оба типа образовательных программ естественно конкретизируются применительно к виду получаемого образования.

Согласно ст. 8 Закона РФ "Об образовании", система образования в России представляет собой совокупность: взаимодействующих преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций. Действующая в стране система образования поддерживает различные формы образования, в том числе получение образования в негосударственных образовательных организациях, создаваемых в организационно-правовых формах, предусмотренных для некоммерческих организаций (частные учреждения, учреждения общественных и религиозных организаций, объединений).

Государство поощряет также получение образования в форме семейного образования и самообразования с прохождением аттестации в форме экстерната в аккредитованных образовательных учреждениях соответствующего типа, а также получение дополнительного образования в учреждениях повышения квалификации, на курсах, в центрах профессиональной ориентации, школах искусств, домах детского творчества и т.д.

Профессиональное образование - важный этап в граж­данском становлении личности, в ее гармоническом разви­тии. Непонимание объективно необходимой связи развитости и профессионализма порождает не только схоластические споры относительно «противоречия» того и другого, но и се­рьезные ошибки в практике работы с молодежью, когда ов­ладение профессиональными знаниями и навыками в той или иной форме противопоставляется общегуманитарной культу­ре[14] . В результате возникают либо пресловутые «технократи­ческие перекосы», либо попытки формировать гуманитарную культуру человека в отрыве от жизни, от труда и обществен­ной практики.

Особое место в обогащении интеллектуального потенциала страны принадлежит высшей школе[15] . Однако изменения и в содержании, и в направлениях, и в структуре ее деятельности происходят очень медленно.

К середине 90-х годов прошлого столетия высшая школа вошла в жесточайший кризис, из которого далеко не все вузы имеют возможность с достоинством выбраться.

Высшая школа сейчас стоит перед непростым выбором - найти оптимальные пути своего дальнейшего развития. Оценка про­исходящих изменений неоднозначна, ибо в общественном настроении, общественном мнении имеются самые различ­ные, в том числе и диаметрально противоположные, точки зрения. Однако предложения и суждения, какими бы проти­воречивыми по существу они ни были, отражают глубокую заинтересованность людей в обеспечении и дальнейшем на­ращивании духовного потенциала общества.

Образование связано со всеми сферами общественной жизни. Реализуется эта связь непосредственно через личность, включенную в экономи­ческие, политические, духовные, иные социальные связи. Образование является единст­венной специализированной подсистемой

общества, целевая функция которой совпадает с целью общества[16] . Если различные сферы и отрасли хозяйства производят определен­ную материальную и духовную продукцию, а также услуги для человека, то система об­разования «производит» самого человека, воздействуя на его интеллектуальное, нравст­венное, эстетическое и физическое развитие. Это определяет ведущую социальную функ­цию образования - гуманистическую.

Гуманизация - объективная потребность общественного развития, основной вектор которого - направленность на человека. Глобальный технократизм как метод мышле­ния и принцип деятельности индустриального общества дегуманизировал социальные отношения, поменял местами цели и средства. В нашем обществе человек, провозгла­шавшийся как высшая цель, на деле был превращен в «трудовой ресурс». Это нашло от­ражение в системе образования, где школа свою главную функцию видела в «подго­товке к жизни», а под «жизнью» оказывалась трудовая деятельность. Цен­ность личности как неповторимой индивидуальности, самоцели общественного разви­тия была отодвинута на дальний план. Ценился, прежде всего, «работник». А поскольку работника можно заменить, отсюда возник антигуманный тезис о том, что «незамени­мых людей нет». В сущности получалось, что жизнь ребенка, подростка - это еще не полноценная жизнь, а только подготовка к жизни, жизнь начинается с вступления в тру­довую деятельность. А что же с завершением ее? Не случайно в общественном сознании складывалось отношение к старикам, инвалидам как к неполноценным членам обще­ства. К сожалению, в настоящее время ситуация в этом плане не улучшилась, прихо­дится говорить о нарастании дегуманизации общества как реальном процессе, где утра­тилась уже и ценность труда.

Рассматривая гуманистическую функцию, следует сказать о том, что это понятие напол­няется новым содержанием. Гуманизм в его классическом, антропоцентристском пони­мании в современных условиях ограничен и недостаточен, не соответствует концепции устойчивого развития, выживания человечества. Сегодня человек рассматривается как открытая система с позиций ведущей идеи начала третьего тысячелетия - идеи коэволю­ции. Человек не центр Вселенной, но частица Социума, Природы, Космоса. Поэтому правомерно говорить о неогуманизме. Если обратиться к различным звеньям системы образования, то с наибольшей полнотой неогуманистическая функция призвана реали­зовываться в системе дошкольного воспитания и в общеобразовательной школе, причем в наибольшей степени - в младших классах. Именно здесь закладываются основы ин­теллектуального, нравственного, физического потенциала личности.

1.2.Особенности государственного и муниципального управления в области образования

Представляется, что отсутствие понятия государственного управления в Конституции РФ и иных высших нормативных правовых актах России, регламентирующих вопросы реализации государственной власти органами, относящимися к определенным ветвям государственной власти и иным властным институтам, связано с тем, что указанные акты определяют в первую очередь содержание, формы и методы реализации государственной власти уполномоченным лицом вовне - по отношению к иным субъектам права, а государственное управление - это вид государственно-властной деятельности, осуществляемый в рамках структуры субъекта этой деятельности в целях оптимизации функционирования такой структуры.

В теории административного права наиболее распространенным является понятие государственного управления как «самостоятельного вида государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемого особой категорией субъектов административного права - государственных органов (и их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством»[17] .

Несмотря на определенные отличия в точках зрения, почти все ученые-административисты традиционно подчеркивают организующий, исполнительный и распорядительный характер государственно-управленческой деятельности, направленной на решение основных задач и выполнение основных функций государства. При этом многие авторы в своих публикациях придерживаются мнения о различном смысловом наполнении термина «государственное управление», говоря о государственном управлении в широком и в узком смысле слова. Такой подход к определению понятия государственного управления представляется спорным, думается, что определение государственного управления должно быть единым вне зависимости от широты (или узости) смысла, который вкладывается в этот термин. Определения государственного управления, изложенные в учебниках и учебных пособиях, в основной массе случаев указывают на его всеобъемлющий характер и на то, что задачи и функции государства решаются и осуществляются именно в рамках государственно-управленческой деятельности. Данное положение после принятия Конституции России 1993 г. представляется спорным. Скорее, государственное управление можно считать средством и способом обеспечения надлежащего функционирования государственного органа. Кроме того, государственное управление как вид социального управления осуществляется в рамках определенной государственной системы управления. В связи с этим можно считать государственное управление не содержанием всей государственно-властной деятельности государственных органов, а способом обеспечения надлежащего функционирования этих властных структур.

Феномен государственного управления квалифицируется и классифицируется учеными-административистами неоднозначно. Некоторые из них отождествляют государственное управление с реализацией исполнительной власти. Такая позиция представляется спорной в связи с тем, что государственное управление как вид подзаконной организационной, исполнительно-распорядительной и правоприменительной деятельности обязательно присутствует в каждом государственном органе. И в законодательных органах - в целях организации и обеспечения их функционирования, в целях обеспечения надлежащей деятельности законодательных органов по реализации конституционной функции по принятию законов и иных нормативных правовых актов, и в органах судебной системы - в целях организации деятельности судов и обеспечения реализации судами конституционной функции по отправлению правосудия, и в структуре исполнительной власти - в целях организации деятельности органов исполнительной власти и обеспечения реализации этими органами конституционно определенной функции по применению и исполнению законодательства России и подзаконных нормативных правовых актов, и в администрации Президента России - по обеспечению реализации Президентом конституционных полномочий, и в иных государственных органах - с целью обеспечения надлежащего и эффективного осуществления ими своих функций. В связи с характером, сферой осуществления, а также с учетом особенностей статуса участников государственного управления можно принять, что государственное управление - это урегулированное административно-правовыми нормами непрерывное властное воздействие организационного, правоустановительного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, осуществляемое уполномоченным лицом в рамках структуры государственного органа (или между соподчиненными органами), на лиц, находящихся с таким лицом в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа.

Содержание государственного управления включает ряд обязательных элементов. К их числу можно отнести: анализ ситуации, сложившейся в системе управления; определение цели управленческого воздействия и ресурсов, необходимых для ее достижения; принятие субъектом управления решения о содержании и порядке действий; доведение принятого решения до объекта управления; организация обратной связи; проверка содержания деятельности объекта управления в целях достижения поставленной цели, включающая контроль за деятельностью объекта управления, допускающий при необходимости применение к объекту управления мер государственного принуждения[18] .

Данные элементы являются базовыми для организации функционирования государственного аппарата, эта схема осуществления государственного управления является основой внутренней организации и функционирования любого государственного органа. Государственное управление в деятельности каждого государственного органа осуществляется с единственной целью - организовать надлежащую работу аппарата государственного органа, позволяющую реализовать этому органу установленные для него объемы полномочий по установленным предметам ведения (приложение 1). В каждом государственном органе вне зависимости от его отнесения к той или иной ветви государственной власти, к тому или иному государственному институту в качестве средства обеспечения осуществления функциональной компетенции присутствует государственное управление.

Итак, в широком смысле государственное управление производно от функций государства, которые выражают его деятельность в разных сферах. Каждая из них включает в себя комплекс подфункций, выполняемых разными ветвями власти, органами и организациями. Например, в осуществлении экологической функции участвуют и законодательные, и исполнительные, и муниципальные органы, и предприятия. У каждого участника - своя «доля» выполнения общих функций. Поэтому в более узком смысле государственное управление выполняет такие функции, как легализующие, распорядительные, нормирующие, контрольные и др.

Это позволяет использовать в различных отраслях и ситуациях гибкие методы воздействия на социально-экономические процессы, на деятельность органов и организаций, на поведение людей. От правильного выбора регуляторов и меры их соотношения зависит уровень развития экономики и социальной сферы. Пока это не удается на практике, и выбор регуляторов бывает произвольным: то жестким, то мягким, то нейтральным.

На практикепринцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть - вне политики». Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и, следовательно, не может иметь чисто местное значение.

Пространственные рамки местного самоуправления устанавливаются с помощью категории «муниципальное образование». Муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Отличительные признаки муниципального образования:

а)осуществление в его рамках местного самоуправления;

б)обособленная муниципальная собственность;

в)местный бюджет;

г)наличие органов местного самоуправления (представительного, исполнительно-распорядительного, главы муниципального образования);

д)населенная территория;

е)устав муниципального образования, зарегистрированный в установленном законодательством порядке.

Для формализации субъектного состава местного самоуправления законодатель использует двухуровневую модель. К первому уровню он относит население соответствующих муниципальных образований. Следовательно, основой управленческой деятельности являются воля и интересы местных сообществ, то, что объединяет отдельных жителей в единый территориальный коллектив[19] . При этом под едиными интересами жителей следует понимать органичный сплав индивидуальных и групповых интересов, складывающихся на местах. Таким единым интересом, например, выступают энергетические, транспортные, жилищно-коммунальные, торговые сети, рынок труда и капитала, учреждения образования и здравоохранения, обеспечивающие удобное жительство и эффективное взаимодействие людей во всех сферах их жизнедеятельности.

Второй уровень составляют отдельные жители, иные непосредственно изъявляющие свою волю субъекты по отношению к общемуниципальным интересам. Это, конечно, и органы местного самоуправления. Общие запросы жителей выявляются в процессе их взаимодействия, задавая программу деятельности органов местного самоуправления. Последние в правовой сфере выступают правопредставителями своих местных сообществ. Однако отдельные жители по отношению к собственным интересам (не интересам местного населения в целом) должны рассматриваться как первичные субъекты самоуправления.

Местное самоуправление как принцип и коллективное право местных сообществ жителей, вырастающее из индивидуальных, групповых прав, и наоборот, порождающее их, прежде всего, является средством уточнения, конкретизации правового положения человека и гражданина, инструментом обеспечения достоинства личности. Местное самоуправление как социальный институт наряду с государством выступает механизмом осуществления народного суверенитета, инструментом обеспечения державности. В силу ч. ч. 2, 3 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Последняя норма предполагает референдумы и выборы не только государственного, но и муниципального уровня.

Местное самоуправление раскрывает и обеспечивает исходные конституционные ценности в тесном взаимодействии с конституционными положениями о верховенстве на всей территории страны Конституции РФ, федеральных законов, самоопределении народов, единстве и равенстве гражданства, единстве экономического пространства, равенстве форм собственности, социальной направленности государства, идеологическом и политическом многообразии и т.п. В частности, в рамках местного самоуправления как политико-правового пространства должна обеспечиваться действенность всех перечисленных положений.

Анализ управления образованием на региональном

муниципальном уровнях

2.1. Оценка эффективности управления учреждениями образования в Республике Башкортостан

Действующее бюджетное законодательство отражает общие тенденции государственной политики в области оптимизации системы бюджетных учреждений. За счет централизации финансовых ресурсов и установления более жесткого порядка бюджетного финансирования государство планирует повысить эффективность выполнения функций бюджетных учреждений. Распределение государственных заданий между бюджетными учреждениями на конкурсной основе должно создавать условия нормальной конкуренции между ними, а также стимулировать к поиску новых форм и способов осуществления деятельности.

Использование экономических методов воздействия на любую общественную систему способно оказывать серьезное, подчас решающее, влияние в смысле определения направления ее развития. Учитывая это, можно предположить, что именно меры финансово-правового регулирования являются в настоящее время наиболее действенными для ускорения процесса глобальной трансформации российской образовательной системы.

Анализ эффективности управления учреждениями образования является значительной частью в системе государственного управления.

Определим его место и связь с другими управляющими функциями (рис. 1).

┌───────────────────────────────────────┐

│ \│/

┌──────┴──────┐ ┌─────────────┐ ┌──────┴──────┐ ┌─────────────┐

│ Бюджетная │ │ Бюджетный │ │ Анализ │ │ Принятие │

│ смета ├────>│ учет ├────>│эффективности├────>│ решения │

│ │ │ │ │ деятельности│ │ │

└──────┬──────┘ └──────┬──────┘ └─────────────┘ └──────┬──────┘

│ /*\ │

└─────────────*-*-*-*─────────┬─────────────────────────────┘

* \│/

* \│/

* ┌─────────┴─────────┐

* │ Деятельность │

┌────────────┐ *-*-*-* образовательного │

│Материальные├──────>│ │ учреждения │

│ ресурсы │ │ └───────────────────┘

└────────────┘ │ ┌───────────────────┐

┌────────────┐ ├────>│ Образовательный │┌────\

│ Трудовые ├──────>│ │ процесс ││ \ ┌────────────────┐

│ ресурсы │ │ ├───────────────────┤│ \ │ Оказание │

└────────────┘ ├────>│ Сопутствующие ││ \│ бюджетной │

┌────────────┐ │ │ услуги ││ /│ образовательной│

│ Финансовые ├──────>│ ├───────────────────┤│ / │ услуги │

│ ресурсы │ └────>│ Административно- ││ / └────────────────┘

└────────────┘ │ хозяйственный блок│└────/

└───────────────────┘

Рис. 1 Система управления образовательным учреждением

Особенностью анализа является его двойственный характер в процессе управления организацией. С одной стороны, стадии анализа чередуются с остальными в процессе управления, поэтому элементы анализа можно включить в каждую из описанных стадий. С другой стороны, обеспечивается оптимальный ход процесса управления на каждой стадии, и поэтому стадию анализа по отношению к остальным можно рассматривать как упорядочивающее звено.

Анализ обеспечивает информационную прозрачность объекта управления для возможности принятия эффективных решений. Он как особая управленческая функция, с одной стороны, обеспечивает возможность принятия эффективных управленческих решений, а с другой стороны, во взаимодействии с процессами образовательного учреждения и регулирования обеспечивает исполнение принятых решений.

Следует отметить, что эти стороны анализа находятся в неразрывном единстве и динамическом взаимодействии в циклах управленческих процессов.

Для оценки деятельности образовательного учреждения с позиции качества оказываемых услуг при эффективном использовании бюджетных средств сформирована система показателей для анализа эффективности финансово-экономической деятельности образовательного учреждения (рис. 2), которая может быть использована как единичным учреждением, так и отделом образования, что позволит сформировать базу сопоставимых показателей по Благовещенскому району, а также по Республике Башкортостан в целом.

┌──────────────────────────────────┐

│Показатели деятельности внутренней│

│ инфраструктуры │

└───────────────┬──┬───────────────┘

┌─────────────────┴──┴───────────────────┐

\│/ \│/

┌──────────────┴──────────────┐ ┌──────────────┴──────────────┐

│Анализ эффективности │ │Анализ финансового состояния │

┌──┤использования ресурсов │ ┌───┤образовательного │

│ │образовательного процесса │ │ │учреждения │

│ └─────────────────────────────┘ │ └─────────────────────────────┘

│ │ ┌─────────────────────────┐

│ ├──>│Анализ ликвидности │

│ ┌─────────────────────────┐ │ │баланса │

│ │Показатели использования │ │ └─────────────────────────┘

├─>│нефинансовых активов │ │ ┌─────────────────────────┐

│ │для оказания │ ├──>│Анализ финансовой │

│ │образовательных услуг │ │ │устойчивости │

│ └─────────────────────────┘ │ └─────────────────────────┘

│ ┌─────────────────────────┐ │ ┌─────────────────────────┐

├─>│Показатели использования │ ├──>│Оценка платежеспособности│

│ │материальных ресурсов │ │ │ │

│ └─────────────────────────┘ │ └─────────────────────────┘

│ ┌─────────────────────────┐ │ ┌─────────────────────────┐

└─>│Показатели использования │ └──>│Оценка кредитоспособности│

│трудовых ресурсов │ │ │

└────────────┬────────────┘ └────────────┬────────────┘

└────────────────────┬───────────────────┘

\│/

┌───────────────────┴───────────────────┐

│Показатели объема, структуры и качества│

│ оказанных образовательных услуг │

└───────────────────┬───────────────────┘

\│/

┌─────────────────────────┴─────────────────────────┐

│ Обобщение результатов эффективности деятельности │

│ образовательных учреждений │

└─────────────────────────┬─────────────────────────┘

┌───────────────┬──────┴────────┬───────────────┐

\│/ │ │ \│/

┌───────┴──────┐ \│/ \│/ ┌───────┴──────┐

│Финансовые │┌───────┴──────┐┌───────┴──────┐│Социальные и │

│индикаторы ││Кадровые ││Индикаторы ││информационные│

│ ││индикаторы ││качества ││индикаторы │

└──────────────┘│ ││образования │└──────────────┘

└──────────────┘└──────────────┘

Рис. 2 Система показателей эффективности деятельности образовательного учреждения

Предложенные блоки анализа позволяют решить задачи оценки эффективности деятельности образовательных учреждений с учетом целевой направленности исследуемого объекта. Анализ эффективности использования ресурсов и финансового состояния позволит внутренним пользователям при принятии управленческих решений выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, в то время как индикаторы предоставят возможность внешним пользователям определить состояние общеобразовательного учреждения в разрезе финансовой, социальной и образовательной деятельности, а также в сравнении с другими идентичными учреждениями.

Образовательным учреждениям присущ целый ряд особенностей, на которые следует акцентировать внимание при анализе эффективности их деятельности:

-Финансирование общеобразовательных учреждений в отличие от коммерческих идет путем перераспределения бюджетных средств, а не прямого поступления от потребителя. Законодательно предусмотрено получение бесплатного общего образования, поэтому учреждения, оказывая большой спектр образовательных услуг, получают средства из государственного бюджета на безвозвратной основе. Можно предположить, что, с одной стороны, ослабляется контроль за качеством выполнения возложенных функций и эффективностью расходования бюджетных средств. Однако модернизация системы финансирования образования путем перехода на подушевое финансирование предполагает не обеспечение всех потребностей в расходах на одного учащегося, а эффективное распределение бюджета на базе прозрачной формулы, основанной на принципе «деньги следуют за обучающимся».

-Деятельность общеобразовательных учреждений носит некоммерческий характер, поэтому формирование отрицательного финансового результата неизбежно. Как правило, субвенции предполагают финансирование конкретных статей затрат, что может повлечь за собой не только расходование ресурсов в соответствии с необходимостью, а исходя из объемов выделенных средств. Например, экономию фонда заработной платы можно направить лишь на премии работникам, перераспределение на другие статьи невозможно.

-В ходе осуществления образовательной деятельности общеобразовательные школы расходуют свои средства согласно установленной смете доходов и расходов в соответствии с бюджетной классификацией. Но, например, проведение ЕГЭ не может оплачиваться непосредственно родителями, законодательно не закреплена данная функция и за образовательным учреждением. Поэтому можно сделать вывод, что это может привести к снижению оперативного реагирования на постоянно меняющиеся условия хозяйствования общеобразовательных школ.

Как известно, инновационное развитие региональной экономики возможно только на основе обеспечения современного производства, создающего материальную базу для всего регионального социума, хорошо подготовленными, квалифицированными кадрами рабочих и специалистов. Однако консервативная и инертная по своей сути профессиональная школа по-прежнему с трудом адаптируется к рыночным отношениям, отставая по содержанию и темпам развития от потребностей региональной экономики.

Это обстоятельство обусловливает углубление двух видов существенных противоречий:

-между объективным процессом регионализации всех видов общественных отношений и слабой ориентированностью профессионального образования на потребности региональных экономических структур;

-между рыночной потребностью в квалифицированных кадрах рабочих и специалистов нового типа и несоответствием профессионально-квалификационной структуры выпускников образовательных учреждений требованиям современного производства.

Очевидно, что для соответствия региональной системы профессионального образования потребностям региональной экономики система профессионального образования должна учитывать специфику экономики Нижегородской области, особенностью которой как одного из крупнейших индустриальных центров России является высокая доля перерабатывающих отраслей. На территории Нижегородской области сосредоточены предприятия общего и транспортного машиностроения, электротехнической, радио- и приборостроительной промышленности, производства химической, топливной, лесной и бумажной продукции с развитой системой энергетики и транспорта. Ведущими отраслями в области являются производство транспортных средств, которое занимает лидирующее положение в объеме производства, а также машиностроение.

По видам экономической деятельности наибольшую потребность в Республике Башкортостан в рабочей силе испытывали предприятия обрабатывающих производств (29,1% вакансий от общей суммы), наименьшее количество вакансий предоставили предприятия финансового сектора (1,2%)[20] . Как мы видим, именно отрасли промышленности испытывают дефицит квалифицированных кадров. Эта проблема усугубляется также старением кадров на производстве (средний возраст квалифицированных рабочих приближается к шестидесяти годам).

Одновременно в центрах занятости населения зарегистрировано достаточно большое количество безработных граждан с профессиями, спрос на которые в настоящий момент имеет минимальное значение или вовсе отсутствует, что говорит о несбалансированности рынков труда и профессионально-образовательных услуг.

Анализ рынка труда Республики Башкортостан показал, что причина невостребованности кадров обусловлена не столько низким спросом на их профессии, сколько отсутствием достаточной квалификации, что, в свою очередь, определяет потребность в дополнительной подготовке и переподготовке рабочих кадров и специалистов.

Практика показывает, что проблему переобучения и повышения квалификации предприятиям зачастую приходится решать самостоятельно, однако это не самый эффективный способ подготовки кадров и, кроме того, требующий дополнительного финансирования. Недостаток средств на переобучение и повышение квалификации работников отмечают 235 предприятий. Надо отметить, что последняя проблема касается в основном неуспешных предприятий. В отличие от них успешные активно внедряют практику внутрифирменного обучения сотрудников и делают заказ сторонним организациям на дополнительное обучение персонала, включая различные тренинги и повышение квалификации.

Однако в большей степени обучение касается управленческих кадров и финансовых структур. Профессиональное обучение и переподготовка рабочих и работников среднего звена продолжают стремительно падать. По оценочным данным, на производстве произошло сокращение профессиональной подготовки и переподготовки более чем в два раза. Лишь отдельные предприятия продолжают вкладывать средства в переподготовку кадров рабочих профессий.

Определенную роль в повышении квалификации, переподготовке, освоении второй смежной специальности играет служба занятости населения (СЗН) Республики Башкортостан. Обращает на себя внимание достаточно высокий уровень нетрудоустроенных выпускников профессиональных образовательных учреждений. Молодежь в возрасте 16 - 29 лет составляет около 40% зарегистрированных в службе занятости в качестве ищущих работу, что свидетельствует о том, что молодежи сложно трудоустроиться по специальности. По данным областной службы занятости населения, в центры занятости населения (ЦЗН) районов и городов ежегодно обращается более 6% от выпуска учебных заведений всех уровней профессионального образования. Проблема трудоустройства выпускников профессионально-образовательных учреждений остается одной из главных проблем областной системы профобразования. Так, 30 - 40% выпускников вузов и около 80% выпускников средних учебных заведений работают не по специальности.

Анализ трудоустройства выпускников начального профессионального образования показывает, что в среднем более 50% обратившихся в ЦЗН районов и городов были трудоустроены по полученным в учебных заведениях профессиям. По специальностям маляр-штукатур, парикмахер, продавец, столяр, слесарь, электрогазосварщик уровень трудоустройства превышал средние показатели и составил более 60%. Наиболее востребованы были токари, фрезеровщики и станочники широкого профиля - 100% трудоустроились по полученной профессии.

Подчеркнем, что на башкортостанском рынке труда были востребованы все рабочие профессии. В областном банке вакансий реальная потребность в рабочих кадрах превышала предложение в пять и более раз. Выпускникам в сельских районах области трудоустроиться было сложнее, особенно там, где в последние годы произошло сокращение рабочих мест.

Характерно, что наибольшая численность обращений за содействием в трудоустройстве по-прежнему отмечается среди выпускников учреждений среднего профессионального образования. При заполнении вакансий по большинству специальностей работодатель отдает предпочтение специалистам с высшим образованием, поэтому уровень трудоустройства выпускников со средним профессиональным образованием по приобретенным специальностям не превышает 20%. В этих условиях большинство выпускников средних учебных заведений трудоустраивались по рабочим профессиям, а также на работы низкой квалификации. Трудоустройству выпускников, имеющих специальности в сфере машиностроения, приборостроения и транспорта, способствовали приобретенные ими за время обучения рабочие профессии водителя, токаря, слесаря, электрика, электрогазосварщика и др.

Объемы обращений выпускников вузов в службу занятости населения на протяжении последних лет были достаточно низкими по сравнению с другими категориями. Одна из основных причин неэффективного трудоустройства для этой категории состоит в том, что работодатели предъявляют высокие требования к уровню квалификации и опыту работы нанимаемых кадров. Специалисты районных (городских) ЦЗН отмечают, что выпускникам высших учебных заведений по-прежнему недостает знаний вычислительной техники и специальных компьютерных программ, соответствующих их профессиям.

Уровень трудоустройства обратившихся выпускников вузов по полученным специальностям превышал в большинстве случаев 40%. Это обусловлено увеличением числа вакансий как инженерно-технического профиля (инженер, инженер-конструктор, инженер-проектировщик, инженер-программист, инженер-технолог), так и специалистов в сфере экономики, юриспруденции, менеджеров для различных сфер деятельности.

В числе причин, по которым выпускники профессиональных образовательных учреждений испытывали трудности при трудоустройстве, можно выделить следующие:

-низкая конкурентоспособность выпускников (отсутствие опыта работы и необходимых навыков трудоустройства);

-недостаточная информированность о тенденциях на рынке труда;

-ориентация выпускников на занятость в непроизводственной сфере с установкой на высокую заработную плату;

-завышенная самооценка;

-низкий уровень квалификации выпускников;

-несоответствие полученной специальности потребностям регионального рынка труда.

Отметим, что две последние причины отражают внутренний, зависящий непосредственно от системы профессионального образования аспект проблемы востребованности выпускников, что, с одной стороны, свидетельствует о низком качестве профессиональных образовательных услуг, с другой стороны - о слабой ориентированности профессионального образования на потребности региональной экономики. В этой связи проведем анализ соответствия предложения профессиональных образовательных услуг параметрам потребностей экономики области в кадрах рабочих и специалистов.

В процессе анализа выделены три основных аспекта: во-первых, оценка соответствия структуры профессиональной подготовки кадров рабочих и специалистов требованиям региональной экономики в целом; во-вторых, оценка предложения профессиональных образовательных услуг отраслевым потребностям региональной экономики; в-третьих, оценка соответствия уровня квалификации выпускников профессионально-образовательных учреждений требованиям современного производства.

Итак, проведенный анализ показал, что в настоящее время в Республике Башкортостан сформировался тройной структурный дисбаланс между предложением профессиональных образовательных услуг и параметрами потребностей региональной экономики в кадрах рабочих и специалистов:

-по уровням профессионального образования (начальное, среднее и высшее);

-в отраслевом разрезе;

-по профессионально-квалификационному уровню.

Резюмируя изложенное, можно сделать обобщающий вывод, что областная система профессионального образования слабо ориентирована на региональные потребности. Одной из ключевых проблем управления региональной системой профессионального образования является отсутствие эффективных механизмов, регулирующих соответствие предложения профессиональных образовательных услуг потребностям региональной экономики в кадрах рабочих и специалистов.

2.2. Анализ деятельности Муниципального учреждения Отдел образования администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан

Отдел образования администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан (далее - Учреждение) является структурным подразделением администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан. Учреждение создано в соответствии с Распоряжением администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан №1 от «11» января 2006 г.

Учреждение действует согласно Уставу.

Полное наименование Учреждения: Отдел образования администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан;

Сокращенное: ОО администрации муниципального района Благовещенский р-н.

Место нахождения Учреждения: Республика Башкортостан, г. Благовещенск, ул. Кирова, д. 1

Учреждение является некоммерческой организацией, не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, финансируемой полностью или частично за счет средств бюджета на основе сметы.

Учредителем отдела образования выступает администрация муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан.

Учреждение является юридическим лицом, приобретая права юридического лица с момента его государственной регистрации, имеет самостоятельный баланс или смету, обособленное имущество, лицевые и иные счета в казначействе, печать, штампы и бланки со своим наименованием.

Учреждение для достижения целей своей деятельности вправе от своего имени совершать сделки, приобретать и осуществлять имущественные права, быть истцом и ответчиком в суде в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Башкортостан.

Учреждение подчиняется в своей деятельности администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан, Министерству образования Республики Башкортостан (в пределах его компетентности).

Учреждение в своей деятельности руководствуется законами и другими нормативными актами, приказами и инструкциями вышестоящих органов управления образованием, постановлениями и распоряжениями администрации муниципального района Благовещенский район и Уставом.

Учреждение действует в рамках единой системы государственного управления Республики Башкортостан и ведет согласованную политику в сфере образования, учитывающую местную и национальную специфику.

В структуру Учреждения входят службы:

- инспекторская служба (муниципальные служащие);

- методический кабинет;

- централизованная бухгалтерия;

- хозяйственная служба;

- районный центр педагогической информации - РЦПИ;

Учреждение организовано с целью:

-осуществления координационной работы в образовательной деятельности с другими государственными и общественными структурами в целях обеспечения функционирования системы образования и реализации образовательных запросов жителей города и района;

-обеспечения образовательных учреждений оперативной и долгосрочной информацией для принятия мер, направленных на защиту и развитие системы образования города и района;

-объективной оценки состояния городской и районной системы образования, развития и преобразования ее в приоритетную сферу, эффективно действующую в социально-экономических условиях рыночных отношений;

-обеспечения равного доступа граждан к образованию всех уровней независимо от места жительства и уровня дохода в семье;

-контроля за получением образования в соответствии с установленными государственными образовательными стандартами, гарантирующими необходимое качество образования;

-поддержки инновационной деятельности образовательных учреждений;

-обеспечения адресной социальной поддержки обучающихся из малообеспеченных семей, из числа инвалидов, сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

Учреждение осуществляет следующие виды деятельности:

-создание необходимых условий для реализации прав граждан на образование, в том числе и на родном языке;

-реализация федеральной, региональной, городской и районной программ развития образования;

-создание условий для обеспечения деятельности образовательных учреждений города и района;

-осуществление контроля за соблюдением государственных образовательных стандартов и нормативов в образовательных учреждениях, анализ и экспертная оценка деятельности учебных заведений;

-внедрение новых педагогических технологий, изучение и обобщение передового опыта, распространение его среди педагогических работников;

-осуществление контроля за исполнением законов Российской Федерации и Республики Башкортостан «Об образовании», за соблюдением государственных образовательных стандартов, норм и нормативов в образовательных учреждениях

-охрана и защита прав несовершеннолетних на подведомственной территории путем выполнения отдельных функций органа опеки и попечительства

-сбор информации для определения потребностей и развития сети образовательных учреждений, бюджета образования города и района;

-создание соответствующих условий для работы общественных творческих объединений учителей;

-обеспечение научно-методической и координационной деятельности образовательных учреждений города и района;

-обеспечение социальной защиты работников образования города и района;

-улучшение жилищных и культурно-бытовых условий педагогических и других работников образовательных учреждений системы образования города и района.

Отдельные виды деятельности могут осуществляться Учреждением только на основании специальных разрешений (лицензий). Перечень видов деятельности определяется федеральным законом.

Учреждение для достижения своей цели деятельности вправе от своего имени совершать сделки, приобретать и осуществлять имущественные права, быть истцом и ответчиком в суде в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Башкортостан, заключать договора с юридическими и физическими лицами на предоставление работ и услуг, осуществлять внешнеэкономическую деятельность в установленном законодательством порядке, планировать свою деятельность и определять перспективы развития по согласованию с местными органами государственной власти – администрацией муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан.

Отдел образование администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан может быть реорганизован по решению местного органа государственной власти – администрации муниципального района Благовещенский район РБ и ликвидирован по решению суда или уполномоченного органа.

Учреждение подчиняется в своей деятельности администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан, Министерству образования Республики Башкортостан и Министерству имущественных отношений Республики Башкортостан.

Отдел образования в обязательном порядке предоставляет в местный орган государственной власти – администрацию муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан необходимую сметно - финансовую документацию в полном объеме по утвержденным формам и по всем видам деятельности, несет ответственность в соответствии с законодательством за нарушение договорных, расчетных обязательств, создает для своих работников безопасные условия труда и несет ответственность в установленном порядке за вред, причиненный работнику увечьем, профзаболеванием, либо иное повреждение здоровья, несет ответственность за сохранность и использование в установленном порядке документов и обеспечивает передачу на государственное хранение в архивные фонды, осуществляет оперативный бухгалтерский учет результатов своей деятельности и сдает в установленные сроки статистическую и бухгалтерскую отчетность.

Высшим должностным лицом отдела образования является руководитель (начальник), назначаемый и освобождаемый местным органом государственной власти – администрацией муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан по согласованию с Министерством образования Республики Башкортостан, который назначает заместителей по согласованию с местным органом власти – администрацией муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан, действует без доверенности от имени Учреждения, открывает расчетный и иные счета в банках, в пределах своей компетенции издает приказы и дает указания по их исполнению и др.

Финансирование деятельности Учреждения осуществляются согласно сметы расходов. До 25 августа составляется проект бюджета на будущий год по утвержденным бланкам, после утверждения бюджета до 25 декабря составляется и утверждается уточненный бюджет на будущий год.

Контроль за правильным составление отчетов, смет расходов, расходованием бюджетных средств, учет доходов от платных видов услуг образовательных учреждениях осуществляется главным бухгалтером.

Финансирование деятельности осуществляется из трех бюджетов:

1) местный бюджет

2) республиканский бюджет

3) федеральный бюджет

Учреждение создается при наличии двух и более образовательных учреждений в городе и районе.

Структура и штаты Учреждения утверждаются Главой администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан.

Права сотрудников Учреждения:

-избирать и быть избранным в Совет отдела образования;

-обсуждать и принимать «Правила внутреннего трудового распорядка»;

-обсуждать и принимать решения на общем собрании трудового коллектива;

-на защиту своей профессиональной чести и достоинства;

-на повышение своей квалификации;

-на социальные льготы и гарантии, установленные законодательством Российской Федерации и Республики Башкортостан, а также дополнительные льготы.

Трудовые отношения всех работников Учреждения строятся на основе заключенных трудовых договоров и регулируются трудовым законодательством.

Работники отдела образования обязаны:

-добросовестно выполнять функции в соответствии с трудовым договором, соблюдать трудовую дисциплину, бережно относится к имуществу учреждения;

-выполнять работу, порученную работодателем в соответствии со своими функциональными обязанностями;

-соблюдать «Правила внутреннего трудового распорядка», производственную и исполнительскую дисциплину, правила по охране труда и технике безопасности.

Управление Учреждением осуществляется в соответствии с законодательством и настоящим Уставом.

Высшим должностным лицом Учреждения является его Руководитель (начальник), назначаемый и освобождаемый местным органом самоуправления - администрацией муниципального района Благовещенский район по согласованию с Министерством образования Республики Башкортостан.

Руководитель Учреждения действует на основе законодательства и настоящего Устава, осуществляет текущее руководство деятельностью Учреждения и подотчетен местному органу самоуправления- администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан, а также комитету по управлению собственностью Министерства имущественных отношений Республики Башкортостан по Благовещенскому району и г. Благовещенску - по имущественным вопросам.

Руководитель Учреждения по вопросам, отнесенным законодательством к его компетенции, действует на принципах единоначалия.

Руководитель Учреждения выполняет следующие функции и обязанности по организации и обеспечению деятельности Учреждения:

-назначает заместителей по согласованию с местным органом самоуправления – администрацией муниципального района Благовещенский район;

-действует без доверенности от имени Учреждения, представляет его интересы в государственных органах, предприятиях, организациях, учреждениях;

-в пределах, установленных настоящим Уставом, распоряжается имуществом Учреждения, заключает договоры, выдает доверенности;

-открывает расчетный и иные счета Учреждения в органах казначейства;

-по согласованию с местным органом самоуправления – администрацией муниципального района Благовещенский район утверждает структуру Учреждения, штатное расписание и сметы его структурных подразделений;

-в пределах своей компетенции издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками Учреждения;

-назначает на должность и освобождает от должности работников, заключает с ними трудовые договоры, определяет их должностные обязанности;

-вносит в установленном порядке на рассмотрение в администрацию муниципального района проекты постановлений и распоряжений по вопросам образования;

-созывает совещания директоров образовательных учреждений, на которых обсуждаются вопросы деятельности системы образования города и района;

-представляет в установленном порядке работников Учреждения к награждению и поощрению;

-организует своевременное рассмотрение писем, заявлений и жалоб от населения, принимает меры к устранению сообщенных в них недостатков в деятельности образовательных учреждений города и района.

В Учреждении действует Совет отдела образования, попечительский совет.

Совет отдела образования:

-обсуждает и принимает годовой план работы Учреждения;

-организует, обсуждает и принимает решение по награждению педагогических работников;

-заслушивает отчеты по проделанной работе руководителей образовательных учреждений и принимает решения;

-рассматривает и выносит на утверждение в вышестоящие органы Концепцию развития образования города и района, локальные акты отдела образования, бюджет отдела образования и образовательных учреждений, различные положения.

Совет собирается не реже 1 раза в месяц. Решение считается правомочным, если на заседании Совета присутствовало не менее двух третей состава, а решение считается принятым, если за него проголосовало более половины присутствующих.

В Совет отдела образования могут избираться:

- инспектора и методисты Отдела образования;

- руководители образовательных учреждений;

- педагогические работники образовательных учреждений.

Попечительский совет является добровольным объединением благотворителей, созданным для содействия внебюджетному финансированию.

В Благовещенском муниципальном районе Республики Башкортостан размещаются 59 образовательных учреждений (приложение 2).

В приложении 3 мною приводится проект Программы «Развитие системы образования на 2009-2013 г.г.» по Благовещенскому муниципальному району Республики Башкортостан.

Направления совершенствования образованием на муниципальном уровне

3.1. Совершенствование экономических методов управления образованием

Обусловленность многих реформенных преобразований в современной России требованиями финансовой политики вполне закономерна и обоснованна. К примеру, в качестве одной из основных целей проведения реформ в области сельского хозяйства, системы административного управления, жилищно-коммунального хозяйства, земельных отношений, пенсионного обеспечения, электроэнергетики и других направлений была обозначена необходимость скорейшей адаптации реформируемых систем к развивающимся в РФ рыночным отношениям, а также снижения нагрузки на бюджетную систему путем сокращения экономически не оправданных расходных обязательств.

Не является исключением и реформа в области высшего профессионального образования, которая проводится под девизом кардинальной количественной оптимизации высших учебных заведений, а также изменения порядка и условий финансирования вузов путем оказания бюджетной поддержки только наиболее перспективным.

Впервые о необходимости проведения комплексной реформы механизма финансирования бюджетных учреждений было заявлено в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2001 г. В частности, в качестве программного тезиса стало положение о том, что выделение денежных средств из бюджета на учреждения социальной сферы должно осуществляться таким образом, чтобы размер бюджетных расходов прямо зависел от конечного результата деятельности каждого такого учреждения. Политическая воля, выраженная в указанном документе, определила начало перехода от сметно-бюджетного финансирования к системе выделения бюджетных средств пропорционально общественно полезному результату деятельности организаций-бюджетополучателей.

Поэтапная реформа системы высшего профессионального образования, предполагающая плавный переход к новым формам деятельности до 2025 г.[21] , имеет вполне четкие цели в области бюджетного финансирования. Так, в тексте Национальной доктрины образования в РФ содержится календарный план мероприятий, направленных на повышение эффективности государственных расходов, предназначенных для финансирования образовательных учреждений. Правительство РФ назвало три основных этапа видоизменения финансовой базы образовательных учреждений.

Первый этап (до 2004 г.) предполагал, что темпы роста бюджетных средств должны быть опережающими по отношению к темпам роста общего объема расходной части бюджета. Кроме того, планировалось расширить возможности привлечения в сферу образования средств из бюджетов семей и других внебюджетных источников.

На втором этапе (до 2010 г.) следовало обеспечить темпы роста объемов бюджетного финансирования образования в соответствии с темпами роста ВВП. Дополнительный объем финансовых средств будет поступать из семейных бюджетов и средств предприятий.

На третьем этапе (до 2025 г.) при сохранении темпов роста бюджетного финансирования планируется дальнейшее увеличение поступления в систему образования финансовых средств из различных внебюджетных источников.

Оценивая результаты периода 2000 - 2009 гг., можно сказать, что в целом количественные показатели бюджетных расходов, направляемых на содержание высших учебных заведений, значительно возросли. Однако, несмотря на общее увеличение расходов, финансовая политика государства в отношении учреждений высшего профессионального образования неуклонно формировала новые принципы.

Анализ текстов ежегодных бюджетных посланий Президента РФ за период 2000 - 2009 гг. иллюстрирует основные этапы формирования государственной политики в области финансового обеспечения бюджетных учреждений социальной сферы, в том числе учреждений высшего профессионального образования.

Итак, в 2001 г. была обозначена необходимость ускорения внедрения контрактных форм финансирования учреждений социальной сферы по принципу: деньги выделяются организации не потому, что она существует, а в зависимости от результатов ее работы[22] .

В Послании 2002 г. констатировалась неэффективность существующего механизма финансирования отдельных направлений бюджетных расходов, в частности финансирования бюджетных учреждений. И вновь отмечалась необходимость перехода от традиционного финансирования потребностей бюджетных учреждений к реструктуризации этого сектора на основе использования новых организационно-правовых форм и механизмов финансирования, обеспечивающих заинтересованность государственных органов и бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг, а также в разумной экономии средств[23] .

В следующем 2003 г. вопросы реформирования системы образования приобретают усиленное звучание. Так, планируется, что подготовка специалистов с высшим профессиональным образованием должна быть сконцентрирована в основном на федеральном уровне, а расходы федерального бюджета на эти цели должны планироваться с учетом прогнозов потребности в соответствующих специалистах на различных рынках труда. Одним из направлений оптимизации сети вузов провозглашается объединение их в комплексы университетского типа, включающие в себя образовательные учреждения различного уровня образования[24] .

Программа развития бюджетной политики на 2007 г. в сфере финансирования бюджетных учреждений определила необходимость внесения изменений в бюджетное законодательство, предусматривающих возможность финансирования бюджетных учреждений на основе государственных заданий, расширение прав учреждений в сфере самостоятельного распоряжения выделенными бюджетными средствами, а также введения модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты[25] .

В марте 2007 г. впервые было провозглашено Бюджетное послание, рассчитанное на трехлетнюю перспективу, корреспондирующую с принципом среднесрочного бюджетного проектирования. В рамках обозначенного периода, а именно до 2010 г., планируется провести анализ эффективности всех расходов бюджета с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, при условии обязательного соизмерения с этими целями достигнутых результатов. Кроме того, необходимо использовать такие финансовые механизмы, которые стимулируют бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг. Предлагается наделить главных распорядителей бюджетных средств полномочиями, позволяющими самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг, включая предоставление государственной услуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного задания. При этом бюджетным учреждениям должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания.

Правительству РФ следует принять меры по реализации системы нормативно-подушевого финансирования в сфере образования, а также начать работу по подготовке к преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности[26] .

В числе действенных мер, изменяющих порядок финансирования бюджетных учреждений, следует отметить положения Бюджетного кодекса РФ.

Во-первых, деятельность бюджетных учреждений рассматривается как деятельность, осуществляемая преимущественно в рамках государственного (муниципального) задания (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ[27] ).

Во-вторых, в ближайшем будущем предполагается полная централизация средств, полученных бюджетными учреждениями, в том числе от оказываемых платных услуг, а также в качестве безвозмездных поступлений (п. 5 ст. 41 БК РФ). Совершенно очевидно, что данная норма, предполагающая лишение бюджетных учреждений определенной финансовой самостоятельности, может дестабилизировать деятельность многих учреждений, в том числе образовательных. Следует отметить, что за счет внебюджетных средств в настоящее время, в вузах в частности, финансируются многие научные исследования, работа творческих научных коллективов, издание необходимой учебной и научной литературы, осуществляется материальное стимулирование сотрудников и т.д.

Учитывая возможные негативные социальные последствия, законодатель предусмотрел вариант «мягкого» перехода к новым формам бюджетного взаимодействия. В соответствии с п. 11 ст. 5 Федерального закона от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ момент введения в действие рассматриваемых положений отложен во времени до вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности.

До тех пор пока указанный закон не принят и не вступил в действие, бюджетные учреждения вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные ими средства от оказания платных услуг, а также безвозмездные поступления на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативно-правовые основания. Фактически осуществление операций с указанными средствами бюджетное учреждение проводит в установленном финансовым органом порядке в соответствии со сметой доходов и расходов.

Действующее бюджетное законодательство отражает общие тенденции государственной политики в области оптимизации системы бюджетных учреждений. За счет централизации финансовых ресурсов и установления более жесткого порядка бюджетного финансирования государство планирует повысить эффективность выполнения функций бюджетных учреждений. Распределение государственных заданий между бюджетными учреждениями на конкурсной основе должно создавать условия нормальной конкуренции между ними, а также стимулировать к поиску новых форм и способов осуществления деятельности. Одной из таких форм является конструкция автономного учреждения, предполагающая значительную свободу усмотрения в процессе распоряжения полученными доходами. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»[28] , доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано.

Использование экономических методов воздействия на любую общественную систему способно оказывать серьезное, подчас решающее, влияние в смысле определения направления ее развития. Учитывая это, можно предположить, что именно меры финансово-правового регулирования являются в настоящее время наиболее действенными для ускорения процесса глобальной трансформации российской образовательной системы.

Закон, кардинально реформирующий бюджетную сеть, был подписан Президентом РФ 8 мая 2010 г. Согласно документу преобладающая часть учреждений получит расширенный объем прав и относительную свободу в зарабатывании денег, но в то же время лишится некоторых гарантий государства. Как новые условия повлияют на работу учреждений системы образования? В статье предпринята попытка пояснить некоторые принципиальные моменты.

Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закон № 83-ФЗ) имеет революционный характер по отношению к организационной структуре образовательных учреждений. Это преобразование сродни тем переменам, которые произошли в 1992 г. со вступлением в силу Закона РФ «Об образовании», когда все учреждения этой сферы должны были перейти в статус юридического лица. Сейчас изменения еще более кардинальны, а надежды тех, кто рассчитывает на то, что начинания забудутся, иллюзорны, поскольку в последовательном воплощении задуманного просматривается очень четкая стратегия.

Экономические перипетии в сфере образования начались в 2004 г., после того как Минфин разработал Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003 - 2004 годах и на период до 2006 года. Документ был одобрен Правительством, и с тех пор все этапы модернизации строго следуют этим Принципам.

В последние годы большинство российских регионов уже реализовывало комплексные проекты модернизации образования, внедряя нормативное подушевое финансирование, новые системы оплаты труда и др. Теперь новации затронули еще одно направление, прописанное в Принципах реструктуризации бюджетного сектора, - бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Положения, обозначенные в Законе № 83-ФЗ, как раз являются реализацией принципа БОР: речь идет о финансировании не учреждения как такового (здания и его «начинки»), а выполнения государственного (муниципального) задания.

Закон № 83-ФЗ, который кроме образования ориентирован на науку, здравоохранение, культуру и другие сферы, определяет три типа учреждений - казенные, бюджетные и автономные. Многие руководители под влиянием стереотипов думают, что, если казенный статус получить не удастся, бюджетный окажется ближе и роднее, чем автономный. Однако при принятии окончательного решения необходимо просчитать все возможные риски, связанные с каждым из вариантов.

Казенное учреждение совпадает с сегодняшним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет (п. 5 ст. 5, п. 21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ). С этим типом учреждения связан миф о том, что казенный статус может получить лишь ограниченный круг организаций. Действительно, новый Закон определяет, что казенными станут военные комиссариаты, воинские части, следственные изоляторы, психиатрические больницы и т.д., однако документ регламентирует создание этого типа учреждений только на федеральном уровне (пп. 1 п. 1 ст. 31 Закона № 83-ФЗ). Субъекты РФ самостоятельно принимают нормативную базу, касающуюся создания казенных учреждений «на местах», а также утверждают их перечень (пп. 1 п. 2 ст. 31 Закона № 83-ФЗ). Так что все в руках регионов и муниципалитетов.

Впрочем, здесь может возникнуть соблазн оставить все как было, то есть перевести бюджетные учреждения в казенные. Но это будет противоречить философии нового Закона, которая заключается в снижении нагрузки по финансированию учреждений на бюджет. Следовательно, если некий регион уйдет «в отказ», оценки деятельности его губернатора, включающие достаточно большое число показателей (в том числе и в отношении системы образования), пойдут вниз.

Три типа учреждений теперь определены в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» (п. 4 ст. 6 Закона № 83-ФЗ). Таким образом, учреждения образования снова приобретают статус некоммерческих организаций, хотя до этого они были выведены из-под действия данного Закона.

Следующая новация заключается в том, что бюджетные учреждения с расширенным объемом прав, как и автономные, лишаются субсидиарной ответственности учредителя по своим обязательствам. Если сейчас руководитель бюджетного учреждения, допустим, перерасходует средства на оплату коммунальных услуг, в худшем случае ему грозит выговор. При этом учредитель все равно покроет возникшие долги: ситуация, когда учреждение один на один остается со своей задолженностью, невозможна. Принятый Закон снимает субсидиарную ответственность, и после его вступления в силу бюджетные учреждения нового типа должны будут сами отвечать по своим обязательствам.

Кроме того, новые бюджетные учреждения, как и АУ, станут финансироваться через субсидии, выделяемые на выполнение государственного (муниципального) задания, а фразы о том, что учредитель полностью или частично финансирует созданное им учреждение, из нового Закона исключены. Отсюда мы можем сделать вывод: если с наполнением бюджета будут проблемы, весьма возможно, что субсидия может быть меньше того уровня, который изначально рассчитан при формировании годового бюджета.

В связи с этим усиливается значение деятельности образовательного учреждения по привлечению внебюджетных доходов. Однако ни автономным, ни бюджетным учреждениям новый Закон не делегировал полномочия собственника заработанных средств - полномочия даны только на уровне самостоятельного распоряжения. Например, можно ли продать мебель, приобретенную на внебюджетные доходы? Статус распоряжения не позволяет продать ее самостоятельно. Таким образом, активность по внебюджетной деятельности возрастает, для того чтобы в том числе покрывать долги, которые могут возникнуть из-за недофинансирования, но полномочия по распоряжению заработанными деньгами все-таки не являются полными.

Для бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, как и для автономных учреждений, вводится понятие «особо ценное движимое имущество». К нему относится имущество двух категорий: во-первых, стоимостью свыше 500 тыс. руб., во-вторых, то, без которого осуществление основной деятельности будет существенно затруднено.

В связи с этим образовательные учреждения Москвы уже начали процесс инвентаризации движимого имущества (с недвижимым - проще). Причем директорам учреждений необходимо проанализировать все риски отнесения (неотнесения) того или иного имущества к особо ценному движимому. Это важно как в плане налогообложения, так и в плане последствий, которые могут возникнуть при содержании данного имущества.

Однако основной проблемой перехода учреждений в новый статус являются совсем не обозначенные выше сложности. Все они преодолимы. Главная трудность - формирование менеджмента, который готов работать в новых условиях. Ведь почему учреждения образования так долго не переходили в статус юридических лиц? Не было понимания работы в новом статусе и кадров, которые быстро адаптировались бы в этих условиях.

Сегодня, конечно, не стоит переобучать всех директоров. Тем не менее без грамотных управленцев работа учреждений (бюджетных с расширенным объемом прав и особенно автономных) становится весьма проблематичной: кто же тогда будет осуществлять и контролировать всю финансово-хозяйственную деятельность?

На наш взгляд, руководитель образовательного учреждения должен знать тот минимум экономической информации, который обусловлен инстинктом самосохранения. Если директор подписывает финансовые документы, он должен представлять, какие последствия могут повлечь его действия. Позиция тех руководителей, которые заявляют, что с документами у них разбирается бухгалтер, не выдерживает никакой критики, поскольку полностью передоверить дела бухгалтеру, в профессиональном уровне которого в ряде случаев тоже можно сомневаться, на наш взгляд, было бы большой ошибкой.

В действительности при смене статуса учреждения у его руководителя возникает три варианта организации бухгалтерского учета.

Первый, самый экзотический - вести бухучет самому. Такой эксперимент довольно быстро приведет к нарушениям, подпадающим под действие сначала КоАП РФ [29] , а потом ст. 199 УК РФ[30] «Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации». Тем более что нарушения встречаются и сейчас, в старом статусе. В частности, когда мы с директорами образовательных учреждений обсуждаем проблему оформления благотворительных пожертвований, некоторые говорят, что у них в этом плане все в порядке: классные руководители записывают в специальные тетрадки, кто из родителей учеников, когда и сколько внес средств, а те ставят свои подписи. Мы всегда говорим: при негативном развитии ситуации это будет классифицироваться как уклонение от уплаты налогов, а тетрадки будут расценены как явка с повинной.

Второй вариант предполагает наличие собственной бухгалтерии, которая станет вести бухучет некоммерческих организаций. Это совсем другое, нежели бюджетный учет, и учреждению такой специалист обойдется дороже.

Третий вариант - заключение договоров со специализированными организациями (централизованной бухгалтерией). Хотя это не вполне адекватно действующему законодательству - принцип «общего котла», то есть ведение лицевого счета на все организации, противоречит Бюджетному кодексу. Каждому учреждению нужно иметь собственный лицевой либо расчетный счет. Однако в ряде случаев из-за нехватки кадров или безысходности ситуации на этот факт просто закрывают глаза, хотя при серьезной проверке представителей Счетной палаты он может быть квалифицирован как нецелевое использование средств в особо крупных размерах.

Таким образом, при смене статуса учреждению все равно потребуются специалисты, владеющие знаниями по ведению финансово-хозяйственной деятельности в новых условиях. Несомненно, что в изменившихся условиях и система оплаты труда приобретет иной смысл. Как только образовательное учреждение получит автономный или «новый бюджетный» статус, система оплаты труда, принятая в том или ином регионе, станет лишь инструментом для расчета величины субсидии, выделяемой учреждению. Но как только оно получит эту субсидию на лицевой или расчетный счет, вступит в силу Закон РФ «Об образовании», согласно которому директор имеет право устанавливать свою систему оплаты труда. Поэтому весьма возможно, что возникнут случаи (в первую очередь в автономном учреждении), когда в учреждениях образования будут вводиться иные системы оплаты труда.

3. 2. Совершествование управления в сфере образования с учётом нормативной базы

Сегодня нормативная база образования - это сотни нормативных актов и документов, которые изрядно усложняют правоприменительную практику, а также работу законодателя по правовой регламентации сферы образования. В значительной степени от такого положения дел страдает и система образовательных учреждений различного уровня, в том числе и вузов. Преобразования в государственном аппарате в рамках реформирования административной сферы, затронувшие органы государственной власти в системе образования, также способствуют негативным процессам.

Минобрнауки России принимается значительное число документов, часть из которых отнесены к нормативным правовым актам. Здесь можно упомянуть, например, порядок проведения государственной (итоговой) аттестации в любых формах, в том числе единого государственного экзамена, порядок проверки экзаменационных работ и системы оценки результатов, порядок подачи и рассмотрения апелляции, Положение о медалях «За особые успехи в учении», Номенклатуру специальностей научных работников и т.п.

Хотя многие нормативные документы, которые, как следует из их содержания, охватывали деятельность всех образовательных учреждений независимо от ведомственной принадлежности, в современной практике нормативное регулирование смещается в сторону регламентации системы вузов, бывших подведомственными Рособразованию.

Образовательным учреждениям, находящимся в системе других органов исполнительной власти, для регулирования возникающих вопросов приходится довольствоваться многочисленными документами либо адаптировать под себя акты Рособразования.

Другой сопутствующей проблемой является то, что принимаемые документы, направленные на преодоление имеющихся пробелов, каждый раз создают необходимые предпосылки для формирования "правового вакуума" в регулировании высшего образования.

Весьма показательным примером может служить Постановление Госкомвуза от 31 мая 1995 г. № 4, регулирующее в Типовом положении деятельность общежитий вузов и отмененное Приказом Минобрнауки России от 1 июля 2009 г. № 234. «Компенсацией» этому нормативному документу явилось лишь письмо Рособразования от 27 июля 2007 г. № 1276/12-16 с Примерным положением о студенческом общежитии вузов и ссузов, подведомственных Федеральному агентству.

Полагаем, что правовые документы, принимаемые в отношении подведомственных Рособразованию вузов, должны распространяться на всю систему образовательных учреждений независимо от ведомственной принадлежности и статуса собственника-учредителя.

До сих пор без ответа остается вопрос о юридической силе неотмененных и фактически продолжающих действовать нормативных актов РСФСР и СССР, регулирующих сферу образования. Статус нормативных актов образовательного законодательства, особенно советского периода, требует четкого определения, учитывая принимаемые в настоящий период документы по пересекающимся вопросам. Проблема образовательных нормативных актов государственных органов РСФСР и СССР часто приводится как пример общей проблемы правоприменения. И все это происходит на фоне нарастающего числа инструктивных документов по образованию государственных органов системы образования.

Все акты инструктивного, разъяснительного характера должны быть приведены к единому знаменателю, следует обозначить их роль и статус в правовом массиве и нормативной иерархии. Необходимо принятие нормативного документа, определяющего статус актов образовательного законодательства, изданных не только в советский период, но и в 90-е гг. XX в., когда активно формировалась нормативная база современного образовательного права.

Нормативная модель и специальные правовые инструменты. Понятие «образовательное законодательство» формирует скорее «собирательный образ» нормативной модели, представляющей собой систему различных по уровню в иерархии нормативных актов и документов различных органов государственной власти, так или иначе соприкасающихся с образованием.

Несмотря на рецепцию кодификационного инструментария в существующих способах систематизации нормативного регулирования, правовое обеспечение деятельности высшей школы во многом строится на специализации правовых норм, что находит наглядное отражение в создании специальных статусных актов (законодательного уровня) об образовательных учреждениях. В этом стремлении законодателю подчас приходится искать компромисс, достижение которого в современных условиях сформированного правового массива довольно затруднительно.

Полагаем, что как отдельный вид необходимо выделять законы о статусе субъектов в административной сфере не только публичных органов как обязательных ее элементов, но и всех иных лиц, которые так или иначе соприкасаются с деятельностью органов государственного управления, взаимодействуют с ними.

В советский период в статусе образовательных учреждений выделялись группы полномочий, связанных не столько со спецификой конкретного вуза, сколько с ролью вузов в целом. На соблюдении такого подхода конструировались образовательное законодательство и основные правовые документы, формирующие статус образовательных учреждений.

При регулировании статуса современных образовательных организаций нормотворческая практика отходит от установленной советским законодателем традиции, примером чему служит ряд нормативных актов, в частности закрепление правового положения МГУ и СПбГУ в самостоятельном нормативном акте, на фоне существующего комплексного образовательного законодательства, включающего элементы типового правового статуса для целой группы образовательных юридических лиц, в том числе высших учебных заведений.

Таким образом, законодатель в очередной раз отказался от повышения статуса всего образовательного пространства высшей школы и концентрирует внимание на повышении престижа и обеспечении развития отдельных вузов.

Локальное регулирование: интеграция и дифференциация. Государство признает принципы демократизма и автономии высшего образования, что позволяет самостоятельно регулировать высшим учебным заведениям большинство вопросов, в том числе академических, с учетом сложившихся традиций и корпоративной культуры образовательного учреждения. Поэтому организация образовательной деятельности конкретного вуза отличается известной спецификой, определенной прежде всего в уставе образовательного учреждения. Однако без внимания остается негосударственная высшая школа. Законодательство предлагает лишь использовать положения о статусе государственных вузов применительно к негосударственным учебным заведениям (вопросы организации управления в вузах и др.). Отмечается эпизодическое регулирование отдельных вопросов.

Общий статус вуза конкретизируется в специальном и персональном статусе. В качестве его содержания выделяют организационно-правовую форму, вид и отраслевую принадлежность вуза, а также конкретизацию его правосубъектности в уставе. Усложнение структуры вузов, их диверсификация диктуют потребность в поиске более детального регулирования их правового статуса.

Другая проблема в локальном регулировании высшей школы видится в отсутствии нормативных документов о внутренней структуре образовательного учреждения, представляющих собой необходимую типовую информацию.

В связи с этим в современных условиях советский опыт формирования актов о высшей школе имел бы определенный успех. Типовые документы, например Положение о факультете высшего учебного заведения 1962 г., Положение о кафедрах высших учебных заведений СССР 1961 г., являются, пожалуй, главными источниками информации по основам организации основных линейных и функциональных подразделений вузов учебно-научной направленности в современный период.

Образовательные правоотношения. Спецификой российского законодательства об образовании является регулирование не собственно образовательных отношений (которые, как мы полагаем, подлежат обособлению), а отношений по управлению образованием и его экономикой; оно представляет собой «пласт» административно-хозяйственного законодательства.

Признавая административно-хозяйственный характер законодательства об образовании, отметим давно назревшую потребность разработки ряда специальных норм, посвященных правовому статусу обучающихся в рамках образовательного процесса.

В зарубежных государствах развитие образовательного законодательства осуществляется в направлении все более детальной законодательной регламентации образовательных отношений, т.е. отношений, непосредственно связанных с процессом получения образования того или иного уровня.

В научной литературе до сих пор нет единства мнений относительно природы правоотношений студентов и администрации вуза. Взаимосвязей много, и урегулировать все их многообразие, на наш взгляд, не представляется возможным. Однако ряд вопросов регламентации образовательной жизни, чаще всего встречающихся в практике любого обучающегося, регулируются на уровне нормативных документов.

Отдельные контуры, основы таких взаимодействий все же могут быть оформлены в специальный правовой институт при систематизации законодательства. Пока же приходится констатировать фрагментарный характер, разбросанность норм, регулирующих взаимоотношения между вузом и обучающимся.

Не получили также должного освещения деятельность вузов различной отраслевой принадлежности, их взаимоотношение с непосредственными учредителями и иными государственными органами исполнительной власти.

В рамках Концепции модернизации системы управления вузами, при совершенствовании образовательного законодательства было бы целесообразно учесть ряд принципиальных, на наш взгляд, вопросов, регулирующих внешне- и внутриорганизационные стороны деятельности вузов.

Юридическая техника и нормотворческая практика. В большинстве случаев образовательное законодательство, оставаясь в ряде его норм и институтов публичным правопорядком, испытывает на себе влияние несовершенства законодательной техники. Если следовать буквальному смыслу содержания нормы, избегая различных интерпретаций (узких или расширительных) конструктивных и связующих ее элементов, то, как нам представляется, надлежит более последовательно подойти к вопросу разработки отдельных понятий и обозначений. Особенно это касается правовых конструкций, определяющих элементы статуса образовательного учреждения.

Причем, как ни странно, смешение понятий допускается в различных отраслях права, имеющих публичный характер. НК РФ введены в оборот понятия «образовательные организации», «учреждения образования», «учреждения высшего профессионального образования». В свою очередь, КоАП РФ оперирует такими категориями, как «образовательное учреждение» (п. 3 ст. 20.16, п. 3 ст. 21.4) и «образовательная организация» (ст. 5.57).

Заметим, что образовательные законы как системообразующие акты обеспечения публичного порядка в образовании, по сравнению с названными выше законами, нуждаются в значительной корректировке.

В подавляющем большинстве случаев Закон об образовании для регулирования образовательных отношений использует обозначение «образовательные учреждения». При этом такой термин законодателем применяется всякий раз, когда затрагиваются элементы статуса образовательного учреждения.

Аналогичные проблемы мы встречаем и при обозначении юридических лиц в высшем образовании. Образовательное законодательство о вузах использует общее определение юридического лица, отражающее систему высшей школы: «государственные учреждения высшего профессионального образования» либо «высшее учебное заведение».

Очевидно, что законодатель использует общее понятие «образовательное учреждение», распространяя его для целей образовательного законодательства на все юридические лица образовательной сферы. Однако такое семантическое «тождество», на наш взгляд, недопустимо, поскольку постоянные нестыковки в нормах образовательных законов и иных нормативных актов приводят к трудностям в правоприменении, усложняют процесс правореализации.

Правоспособность в фокусе академической автономии. Переходный период российской экономики и практика отношений в сфере образования породили проблемы эффективности использования инструментов реализации социальных функций - использования государственной собственности.

Прежде всего, необходимо отметить, что основное место в ряду различных правоотношений в сфере высшего образования занимают экономические (имущественные) отношения. В управлении экономическими процессами активная роль принадлежит государству.

В общем, направленность реформ сводится к дальнейшей автономизации вузов в первую очередь через создание автономных учреждений как юридических лиц в социально-культурной сфере.

Такие формы, тем не менее, сдерживаются административными барьерами, и на практике высшей школе приходится довольствоваться некими паллиативами имущественной и хозяйственной самостоятельности.

Самостоятельность образовательного учреждения перетекает в плоскость расширения отдельных полномочий в рамках существующих организационно-правовых форм. Показательным примером является воспринятая академическим сообществом проблема реализации норм гражданского законодательства о хозяйственных полномочиях учреждений по созданию юридических лиц, обозначающая острую потребность формирования инновационной базы развития государства в виде малых предприятий в рамках бюджетных учреждений образования и науки.

Расширение хозяйственных полномочий бюджетных учреждений, и особенно вузов, получивших вслед за правом выступать арендодателем имущества возможность учреждать юридические лица, говорит о дальнейшей адаптации хозяйственных механизмов стимулирования рыночных отношений в рамках образовательной и научной деятельности.

По большому счету режим деятельности учреждений, имеющих в своем составе малые предприятия, в части хозяйственных полномочий напоминает «усеченный» режим автономного учреждения и выступает некой альтернативой его имущественному статусу.

Систематизация законодательства: выбор альтернатив. В значительном числе современных публикаций признается необходимость систематизации законодательства об образовании. В то же время не решен вопрос о формах такой систематизации.

Мнение о кодификации образовательного законодательства как наиболее традиционном и приемлемом способе обобщения нормативного материала является преобладающим в науке.

Наряду с существующими формами систематизации особое место занимает консолидация законодательства, которая рассматривается учеными как подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу, в порядке их постоянной ревизии.

При проведении такой работы законодатель должен учитывать предыдущий опыт развития права, его объективных форм, принципов становления нормативной базы и одновременно логику перспектив его развития, соотношения действующей правовой действительности с практикой ближайшего будущего.

Не случайно ряд ученых отмечают, что в рамках образовательного права законодатель действует только под влиянием "ситуационной логики", что усиливает коллизионность законодательства с учетом подзаконного характера нормативно-правового массива.

В сфере образования, где уже давно ведутся разговоры об острой потребности систематизации законодательства, оформляющего ее, такая форма систематизации, как консолидация, остается без внимания в нормотворческой практике, что справедливо ставится в упрек законодателю.

Законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» являются системообразующими актами в образовательной сфере, представляющими "ось", вокруг которой вращаются многочисленные нормативные документы, зачастую инструктивного характера. Однако в большей степени указанные Законы служат «индикаторами» проблемных мест в правовой базе образования.

Определенная «инвентаризация» именно таких документов (писем, инструкций, положений) с обобщением практики заложенного в них правового регулирования в одном или нескольких актах была бы весьма полезна. Такая работа на начальном этапе кодификации могла бы перерасти в упомянутых образовательных законах в самостоятельный раздел (главу), посвященный регулированию образовательных отношений.

Соглашаясь с обоснованными претензиями ученых, можно сказать, что консолидация образовательных норм могла бы служить промежуточным этапом на пути к созданию полноценного кодифицированного акта в образовании. Консолидация, как представляется, позволяет объединить нормативный материал, а кодификация поможет его целенаправленно переработать.

Между тем еще в советский период учеными отмечался обратный эффект систематизации, в любом случае не позволяющий достичь исчерпывающего законодательного регламентирования.

Создание кодекса должно быть обосновано более вескими аргументами, чем одна лишь специфика образовательной отрасли.

Кроме того, в противовес здравому смыслу (судя по количеству принимаемых нормативных актов) определяется современная законотворческая практика, что подтверждает критика тотального законодательного регулирования.

Система законодательства как множество взаимосвязанных элементов формируется по мере развития политико-правовой общественной жизни.

Как представляется, упомянутый Кодекс об образовании, варианты которого уже предлагались, должен учесть просчеты современного законодательства. Однако «прописку» в нормативной базе данный законодательный акт может получить только после его положительной оценки широкой общественностью и в образовательных кругах, как и все нормативные акты, касающиеся социальной сферы и требующие предварительной правовой «экспертизы».

Приведение в систему норм образовательного законодательства создаст ту стадию становления правовой основы, на которой возможно принципиально иное правовое регулирование. Дальнейшее развитие образовательного права должно идти по пути «специализации» норм отраслевых актов, «разделения труда» в области нормативного регулирования. Определенным «компромиссом» в решении вопроса о перспективах переработки образовательного права может служить проект нового Закона «Об образовании», комплексного правового акта, который определит дальнейшие шаги законодателя в регулировании образовательных правоотношений и деятельности высшей школы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Резюмируя вышеизложенное приходим к выводам:

1.В современном динамично развивающемся мире всемерно повышается значимость образования. В последние десятилетия социально-экономические реформы, переживаемые нашим обществом, наложили свой отпечаток на работу учреждений образования, заставили по-новому оценить их роль в современных условиях модернизации и степень их эффективности. Опыт прошедших десятилетий свидетельствует о том, что справиться с современными задачами, вызовами времени, глобальными проблемами современности - экологическими, экономическими, демографическими, политическими и др. - можно лишь путем создания просвещенного, культурного общества. Только культура и образование способны обеспечить поступательное, устойчивое развитие общества, нашу конкурентоспособность и достойное положение в мире. К сожалению, взгляд на культуру и образование как на сферы затратные, неприбыльные продолжает оставаться весьма распространенным в нашем обществе. Но научно доказанным является тот факт, что деньги, вложенные в эти сферы, через несколько лет возвращаются сторицей, поскольку получившие образование сотрудники оказываются высококвалифицированными и обеспечивают более высокую производительность труда.

2.Образование - это та сфера, которая определяет менталитет и национальное самосознание граждан. Именно на основе великой культуры возможно единение нации, народа, достижение социальной сплоченности и социальной солидарности как интегративного группового поведения. Почему это так важно? Именно потому, что мы стоим перед необходимостью преодоления сепаратистских настроений в обществе, национального, религиозного экстремизма и насилия, криминализации общества и молодежи, антисоциальных проявлений в подростковой и молодежной среде, засилья квазирелигиозных сект и националистических движений. На фоне неизбежных противоречий общественной жизни в период ее трансформации необходимо укреплять сеть учреждений образования, поскольку именно они обеспечивают историческую преемственность поколений, сохранение, распространение и развитие национальной культуры и духовно-нравственных ценностей, в конечном счете определяют лицо того общества, в котором предстоит жить нам и нашим детям. Поэтому роль учреждений образования остается весьма существенной.

3.В современном обществе более образованные социальные слои занимают более высокое положение в иерархии социального престижа. Движение индивида вверх или вниз по шкале социального престижа становится в прямую зависимость от уровня его образования. Таким образом, образование является одним из важнейших символов социаль­ной позиции и средством достижения успеха в обществе. Расширение масштабов образованности населения, совершенствование системы об­разования оказывают сильнейшее воздействие на социальную мобиль­ность, делают ее более открытой и динамичной. В целом существующая система образования, ее многооб­разные звенья представляют собой весьма противоречивую картину, в которой позитивные сдвиги еще нередко переме­жаются с негативными или неопределенными тенденциями. По-прежнему остро стоит вопрос о концепции высшего образования, его дальнейшем функционировании. Основной упор делается на содержание образования, на активные спо­собы дальнейшего ввода молодого человека в мир как единое целое. Во главу угла ставятся не отдельные предметы, не количество часов на те или иные дисциплины и даже не объем информа­ции, а поиск новых способов организации образования, при которых в сознании молодежи устанавливалось бы как можно боль­ше прямых, личностных связей с мировоззрением. Именно в этом подлинное богатство, целостность и единство личности, залог ее истинной свободы. И напротив, чтобы управлять че­ловеком, манипулировать им, необходимо расчленить это единство, разорвать его и противопоставить личное - обще­ственному, политическое - нравственному, профессиональ­ное - человеческому.

4.Преодоление инерции общественного сознания в оценке образования, возникающих в нем «перекосов» - дело непро­стое. Успех здесь определяется, прежде всего, сдвигами в со­циально-экономических условиях общества. Но воспитатель­ные усилия высшей школы могут дать значительный опережающий эффект, если в пропаганде профессий, их общественной зна­чимости социальный идеал органически увязывается с инте­ресами людей, социальных и демографических групп населе­ния. Общество переходит от сравнительно демократической системы образования, дос­тупной представителям всех социальных групп, открытой для контроля и воздействия со стороны общества, кселективной, элитарной модели, исходящей из идеи автономно­сти образования как в экономическом, так и в политическом аспекте. Сторонники этой концепции полагают, что образование - такая же сфера предпринимательской деятель­ности, как производство, коммерция, и поэтому должна функционировать так, чтобы приносить прибыль. Отсюда неизбежность внесения платы за образование учащимися, использование различных систем для определения уровня интеллектуального развития или одаренности. Возможность платить и личная одаренность - таковы струны, из ко­торых плетется сито селекции, со все уменьшающимися ячейками по мере продвижения к вершине образовательной, а затем и социальной пирамиды.

5.Важным моментом при формировании системы показателей для определения эффективности деятельности является этап мониторинга, поскольку бюджетная отчетность должна позволять прозрачно отслеживать достижение результата при выделенном финансировании и оценивать эффективность действий органов управления по реализации планов и достижению результата. Поэтому результаты деятельности учреждений должны заранее определяться обществом и являться предметом отчета органов управления образованием перед законодательной властью и населением. Для еще более прозрачной процедуры корректировки целей на будущий бюджетный цикл необходимо создать механизм обратной связи с потребителями образовательных услуг. Для этого необходимы массовые социальные исследования общественного мнения. Поэтому начинать разработку бюджета, направленного на эффективное использование бюджетных средств, следует с определения обществом стратегических целей образования на основе анализа эффективности деятельности учебных заведений.

6. В процессе истории модели управления экономикой учреждений высшего профессионального образования изменились, приобретая более профессиональный характер. Важную роль в данном процессе сыграло государство. Уменьшив финансирование, оно подтолкнуло учреждения высшего профессионального образования к поиску внебюджетных источников, а также разработало образовательную политику в виде Концепции модернизации образования.

7. Если государство пересмотрит нормативы бюджетного финансирования стоимости обучения в расчете на одного учащегося в сторону увеличения, то это даст экономический стимул учреждениям высшего профессионального образования участвовать в конкурсе на подготовку кадров по государственному заказу.

8. Для того чтобы наука была задействована на участие в образовательном процессе, необходимо все бюджетные заказы на научные исследования и проектные разработки производить только через учреждения высшего профессионального образования, но сначала для эффективного решения данной задачи государству необходимо провести работу по укрупнению учреждений высшего профессионального образования путем включения в их состав образовательных организаций различного уровня, научных организаций (университетских комплексов, научно-образовательных и научно-учебно-производственных комплексов).

9. Для более эффективного использования такого государственного стимулирования, как грант, государству необходимо сначала привлечь квалифицированных научных сотрудников в учреждения высшего профессионального образования.

10. Государство должно обеспечить все необходимое для возможности учреждения высшего профессионального образования зарабатывать самостоятельно, что даст ему не только дополнительный источник финансирования, но и управленческий опыт. Многоканальное финансирование сможет решить финансовые проблемы и повысить качество университетского менеджмента, а для тех учреждений высшего профессионального образования, которые не могут самостоятельно иметь дополнительные источники финансирования по причине отсутствия опыта или слабого университетского менеджмента, государство может применить такие меры стимулирования, как государственные заказы кадров и научных исследований.

11. Государству необходимо сбалансированно подходить к применению мер стимулирования. В большем количестве применять такие меры стимулирования, как формирование благоприятного климата для привлечения кадрового состава на работу в учреждения высшего профессионального образования и государственные заказы кадров.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1.Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газет, 1993, 25 декабря.

2. Декларация о создании общеевропейского пространства высшего образования (Болонская декларация) (принята в г. Болонье 19 июня 1999 г.).

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998 г., №31, ст. 3823.

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 7 января 2002 г., № 1 (ч.1), ст.1.

5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 17 июня 1996 г., № 25, ст.2954.

6. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» // Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 30 июля 1992 г., № 30, ст. 1797

7. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // Российская газета, 1996, 29 августа.

8. Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 35, ст. 4137.

9. Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // Собрание законодательства Российской Федерации, 10.05.2010 г., № 19, ст. 2291.

10. Федеральный закон от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 45, ст. 4626.

11. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2 июня 2003 г., № 22, ст. 2063.

12. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2 августа 2004 г., № 31, ст. 3215.

13. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40, ст.3822.

14. Национальная доктрина образования в РФ (одобрена Постановлением Правительства РФ от 04.10.2000 г. № 751) // Бюллетень Министерства образования РФ, 2000, № 11.

2.Специальная литература

15. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. - М.: Юрист, 2008.

16. Административное право: Учебник. – изд. 2-е перераб. и доп. / Под ред. Попова Л.Л. – М.: Юристъ, 2009.

17. Гусинский Э.Н., Турчанинова Ю.И. Введение в философию образования – М.: Логос, 2009.

18. Джуринский А.Н. Развитие образования в современном мире – М.: Владос, 2009.

19. Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. - М., 1985.

20. Зборовский Г.Е. и др. Образование как ресурс информационного общества // Социс, 2009, № 7(255).

21. Зборовский Г.Е. и др. Социология образования – М.: Гардарики, 2008.

22. Здравов О.Ю. Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов: Материалы научно-практической конференции (Москва, 11 апреля 2007 г.). - М.: Стиль, 2007.

23. Зенков В.Н. Концепция развития законодательства в сфере образования // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. - М.: Наука, 2009.

24. Леднев B.C.Содержание образования: сущность, структура, перспективы - 2-е изд., перераб. - М.: Высшая школа, 2009.

25. Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации и сфера образования: Дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2009.

26. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976.

27. Образовательное законодательство государств - участников СНГ и стран Балтии / Под ред. В.М. Сырых. - М.: Готика, 2009.

28. Ожегов С.И. и др. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / С.И. Ожегов, Н.Ю.Шведова / Российская АН.; Российский фонд культуры; - 4-е изд., стереотипное – М.: АЗЪ, 2006.

29. Официальный сайт Отдела образования администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан // http://blagu№o35.№arod.ru/i№dex2.htm

30. Пищулин Н.П. Общество и образование: вчера, сегодня, завтра – М.: Жизнь и Мысль, 2010.

31. Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. и др. Государственное управление народным образованием в СССР. Алма-Ата, 1980.

32. Социальные трансформации в России: Теории, практики, сравнительный анализ: Учебное пособие / Под ред. проф. Ядова В.А. – М.: Изд-во «Флинта», 2008.

33. Спасская В.В. Законодательство Российской Федерации в сфере образования: становление и перспективы развития. - М.: Сфера, 2006.

34. Суханов Е.А. О концепции Кодекса об образовании и самостоятельного «образовательного права» // Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации: Материалы VI Международной научно-практической конференции. Москва, 11 - 12 октября 2001 г. / Отв. ред. А.Я. Капустин, В.В. Еремян. - М.: Норма, 2002.

35. Труд и занятость в Республике Башкортостан / Под общей редакцией Руководителя Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Башкортостан А.М. Ганиева, заместителя руководителя Р.Ш. Гатауллина, от 05.11.2008 г.

36. Устав Отдела образования администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан, утверждённый Главой администрации муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан А.А.Нурутдиновым в 2006 г., согласованный Председателем комитета по управлению собственностью Министерства имущественных отношений Республики Башкортостан по Благовещенскому району и городу Благовещенску в 2006 г.

37. Федорова М.Ю. Образовательное право. - М.: Юрист, 2010.

38. Хлопкова Ю.А. История становления и современное состояние исполнительной власти в России. Сборник статей - М.: Новая Правовая культура, 2009.

39. Голубицкий В.М. Управление вузом // Управление социально-культурным учреждением: Межвуз. сб. науч. тр. - Свердловск, 2010.

40. Козырин А.Н. Современные проблемы систематизации образовательного законодательства // Ежегодник российского образовательного законодательства, 2009, Т. 3, Вып. 2.

41. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. - М.: Юрист, 2010.

42. Ягофаров Д.А. Методология и методика сравнительно-правовых исследований в области образовательного права // Право и образование, 2009, № 1.

43. Князев Е.А. Перспективный инструмент совершенствования вузовского управления // Университетское управление, 2009, № 2 (30).

44. Корголиев У.И. Экономические аспекты управления качеством образовательных услуг вуза: Автореферат диссертации канд. эконом. наук. - Махачкала, 2009.

45. Катькало В.С. Стратегии, структуры и новые задачи адаптации российских университетов // Модернизация экономики и выращивание институтов: В 2-х кн. / Отв. ред. Е.Г. Ясин. - М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2009.

46. Кузьминов Я., Филонович С. Бизнес-образование в России: институциональный аспект // Вопросы экономики, 2009, № 1.

47. Менеджмент, маркетинг и экономика образования: Учебное пособие / Под ред. А.П. Егоршина, Н.Д. Никандрова. - Новгород: НИМБ, 2009.

48. Тодосийчук А.В. Теоретико-методологические проблемы развития инновационных процессов в образовании: Монография. - М.: Знание, 2009.

49. Перспективы развития и модернизации экономики высшего профессионального образования / Под ред. Т.В. Абанкиной, Б.Л. Рудника. - М.: ГУ-ВШЭ, 2009.

50. Сидоркин Ю.М. Децентрализация управления - возможность развития // Университетское управление, 2010, № 4 (27).

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1

Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1

«Об образовании»

(извлечение)

Глава II. СИСТЕМА ОБРАЗОВАНИЯ

Статья 8. Понятие системы образования

Система образования в Российской Федерации представляет собой совокупность взаимодействующих:

преемственных образовательных программ различных уровня и направленности, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований;

сети реализующих их образовательных учреждений и научных организаций;

органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений и организаций;

объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.

Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»

(извлечение)

Глава II. СИСТЕМА ВЫСШЕГО И ПОСЛЕВУЗОВСКОГО

ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Статья 4. Структура системы высшего и послевузовского профессионального образования

Структура системы высшего и послевузовского профессионального образования представляет собой совокупность:

федеральных государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования, федеральных государственных требований к послевузовскому профессиональному образованию и образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования;

имеющих лицензии высших учебных заведений, научных организаций и образовательных учреждений соответствующего дополнительного профессионального образования;

научных, проектных, производственных, клинических, медико-профилактических, фармацевтических, культурно-просветительских учреждений, организаций и предприятий, ведущих научные исследования и обеспечивающих функционирование и развитие высшего и послевузовского профессионального образования;

органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений, организаций и предприятий;

общественных и государственно-общественных объединений (творческих союзов, профессиональных ассоциаций, обществ, научных и методических советов и иных объединений).

Приложение 2

Список образовательных учреждений

муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан

Приложение 3

Проект Программы «Развитие системы образования на 2009-2013 г.г.» по Благовещенскому муниципальному району Республики Башкортостан

6. Программные мероприятия.

6.1 Развитие системы непрерывного образования.

6.1.1. Дошкольное образование.

6.1.2. Общее образование.

6.1.3.Национальное образование

6.1.4. Воспитание и дополнительное образование.

6.1.5.Специальное образование

6.2. Формирование муниципальной системы оценки качества образования

6.3. Участие субъектов системы образования в процессе её функционирования.

6.4. Государственно-общественное управление в управлении образованием района.

6.5. Формирование информационной образовательной среды.

Внедрение новых финансово-экономических механизмов

[1] Гусинский Э.Н., Турчанинова Ю.И. Введение в философию образования – М.: Логос, 2009. С. 24.

[2] Ожегов С.И. и др. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / С.И. Ожегов, Н.Ю.Шведова / Российская АН.; Российский фонд культуры; - 4-е изд., стереотипное – М.: АЗЪ, 2006. С.427.

[3] Леднев B.C.Содержание образования: сущность, структура, перспективы - 2-е изд., перераб. - М.: Высшая школа, 2009. С.11.

[4] Гусинский Э.Н., Турчанинова Ю.И. Введение в философию образования – М.: Логос, 2009. С.95.

[5] Там же. С.96.

[6] Там же. С.97.

[7] Цит. по: Гусинский Э.Н., Турчанинова Ю.И. Введение в философию образования – М.: Логос, 2009. С.97.

[8] Цит. по: Пищулин Н.П. Общество и образование: вчера, сегодня, завтра – М.: Жизнь и Мысль, 2010. С. 8.

[9] Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета, 25 декабря 1993, № 237.

[10] Собрание законодательства Российской Федерации, 1995 г., № 28, ст. 2694.

[11] Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» // Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 30 июля 1992 г., № 30, ст. 1797.

[12] Утв. постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1995 г. № 420 // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995 г., № 18, ст. 1681.

[13] Зборовский Г.Е. и др. Социология образования – М.: Гардарики, 2009. С.26.

[14] Джуринский А.Н. Развитие образования в современном мире – М.: Владос, 2009. С.74.

[15] Здесь высшие учебные заведения.

[16] Зборовский Г.Е. и др. Социология образования – М.: Гардарики, 2009. С.57 .

[17] Социальные трансформации в России: Теории, практики, сравнительный анализ: Учебное пособие / Под ред. проф. Ядова В.А. – М.: Изд-во «Флинта», 2008. С.72.

[18] Хлопкова Ю.А. История становления и современное состояние исполнительной власти в России. Сборник статей - М.: Новая Правовая культура, 2009. С.40.

[19] Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. - М.: Юрист, 2008. С.55.

[20] Труд и занятость в Республике Башкортостан / Под общей редакцией Руководителя Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Башкортостан А.М. Ганиева, заместителя руководителя Р.Ш. Гатауллина, от 05.11.2008 г.

[21] Национальная доктрина образования в РФ (одобрена Постановлением Правительства РФ от 04.10.2000 г. № 751) // Бюллетень Министерства образования РФ, 2000, № 11.

[22] Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» // Российская газета, 2001, 24 апреля.

[23] Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 июня 2002 г. «О бюджетной политике в 2003 году» // Российская газета, 2002, 7 июня.

[24] Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30.05.2003 г. «О бюджетной политике в 2004 году» // Российская газета, 2003, 3 июня.

[25] Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30.05.2006 г. «О бюджетной политике в 2007 году» // Российская газета, 2006, 5 июня.

[26] Бюджетное послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 09.03.2007 г. «О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах» // Российская газета, 2007, 14 марта.

[27] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998 г., №31, ст. 3823.

[28] Федеральный закон от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 45, ст. 4626.

[29] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 7 января 2002 г., № 1 (ч.1), ст.1.

[30] Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 17 июня 1996 г., № 25, ст.2954.