ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

КАК ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ

Определение понятия «государственное управление»

Рассмотрим наиболее общие определения понятия «государственное управление», предлагаемые различными авторами:

Государственное управление – это:

◊ властное, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства на общественные отношения в целях их упорядочения, сохранения или преобразования в интересах общества [1];

◊ практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу [2];

◊ система политических, правовых и экономических методов управления и регулирования, применяемая государственным аппаратом для оптимизации общественной деятельности людей [3];

◊ реализация законов страны и организация общественных отношений для защиты и обеспечения государственных интересов и политики страны [3];

◊ регулирование поведения управляемого объекта (как государственного, так и негосударственного) государственными органами, организациями и должностными лицами в целях, определяемых государством, направление деятельности объекта путем применения различных средств (экономических, административных, идеологических и др.) [4];

◊ исполнительно-распорядительная и организационная деятельность государства, его органов и должностных лиц [4];

◊ целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей [5];

◊ властное, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения либо преобразования [6].

Существует и более узкое определение государственного управления – как государственного управления экономикой:

Государственное управление – это управление экономикой со стороны государственных законодательных, исполнительных и судебных органов, осуществляемое в интересах страны и народа, охватывающее в основном экономическую стратегию и политику, выработку и контроль за соблюдением общих норм и правил хозяйствования, а также управление объектами государственной собственности и государственного сектора экономики [7].

Однако более правильным представляется подход, в соответствии с которым государственное управление экономикой не отождествляется с государственным управлением вообще, а рассматривается как одна из его областей. Согласно [8] государственное управление экономикой включает:

• выработку и реализацию стратегии экономического развития страны,

• правовое обеспечение экономической деятельности,

• фискальную политику и регулирование бюджетного сектора,

• перераспределение доходов в обществе (в т.ч. для обеспечения его стабильности),

• производство общественных (публичных) благ,

• минимизацию трансакционных издержек,

• антимонопольное регулирование и развитие конкуренции,

• оптимизацию влияния внешних эффектов (экстерналий),

• поддержку оптимального уровня занятости,

• непосредственное управление предприятиями некоторых особо важных отраслей (энергетика, связь, атомная промышленность, оборонная промышленность, космонавтика и др.).

Отметим, что в западных странах существует два аналога российского понятия государственное управление – governance и public administration . Эти слова часто рассматриваются как синонимы, однако имеют различные оттенки значения.

Термин governance является более объемным по своему содержанию и в большей степени соответствует российскому понятию государственное управление .

Термин public administration является более узким и на русский язык все чаще переводится как государственное администрировани е, или административногосударственное управление . Встречается также и термин публичная администрация .

Термин public administration в свою очередь также употребляется в узком и широком значениях. В узком смысле государственное администрирование определяется как «все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства»^[1] , в широком смысле этот термин означает не только профессиональную деятельность чиновников, но и всю систему административных институтов и их властных полномочий, посредством которых они выполняют государственные решения [6].

В российской литературе также встречается узкое и широкое определения понятия публичная администрация [1]:

◊ совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции;

◊ административная деятельность, осуществляемая в общественных интересах.

В настоящее время все чаще встречаются и другие понятийные деления. Так, в [9] выделяются политическое и государственное управление и подчеркивается, что на сегодняшний день такое деление свойственно большинству демократических режимов.

Под политическим управлением понимается деятельность законодательных, исполнительных и судебных органов власти и политических партий, тогда как под государственным управлением (государственным администрированием) понимается реализация исполнительной власти через государственный аппарат, т.е. деятельность органов исполнительной власти по разработке и реализации государственной политики в пределах законодательно закрепленных за ними полномочий.

Таким образом, в данном случае государственное управление понимается более узко – как деятельность органов исполнительной власти в пределах их компетенции по регулированию и руководству общественными делами.

Более развернутое определение, приведенное тем же автором звучит так:

Государственное управление – это целенаправленная и скоординированная деятельность в сфере общественных дел органов исполнительной власти, являющаяся частью политического процесса в обществе, связанная с разработкой и выполнением государственной политики, на которую большое влияние оказывают группы и индивиды, использующая собственные методы и средства, отличные от тех, которые применяются в частном секторе.

Согласно данной трактовке, государственное управление является частью политического управления.

Похожее деление приводится и в [5], где автор выделяет государственнополитическое и государственно-административное управление .

Государственно-политическое управление определяется как деятельность институтов политической власти (Президента, Парламента, Правительства).

Эта категория соответствует термину governance в английском языке.

Государственно-административное управление – это процесс профессионального, оперативного, повседневного организующе-регулирующего воздействия на отношения в обществе, решение общих, групповых и частных дел на основе и во исполнение политических решений (законов, указов, постановлений); это реальное (практическое) осуществление исполнительной власти, практическая подзаконная деятельность органов исполнительной власти всех уровней.

Эта категория наиболее близка к английскому термину public administration .

Таким образом, государственно-административное управление реализует специализированные управленческие функции, направленные на выявление и анализ общественных проблем, подготовку прогнозов и проектов социального развития, организацию и регулирование объектов управления в ходе реализации решений вышестоящих государственных органов, контроль и надзор, предоставление государственных услуг и управление государственным имуществом.

В [10] автор разделяет понятия государственное управление и государственный менеджмент .

Под государственным управлением понимается деятельность органов власти в политико-административной системе по предоставлению и обеспечению конституционнозаконодательных прав (и обязанностей) граждан и предоставлению общественных услуг по принципу равноправия граждан.

Государственный менеджмент определяется как деятельность органов власти в экономической сфере по предоставлению общественных услуг гражданам на принципах рыночных отношений, т.е. оплачиваемых гражданами исходя из их финансовых возможностей.

С определенной долей условности этому понятию соответствует все более популярный на западе термин public management .

И наконец, в [6] автор разделяет понятия государственное управление и публичное управление .

Согласно данной трактовке, понятие публичное управление более широко по объему, чем понятие государственнное управление .

Публичное управление – это процессы и результат интеграции всех акторов управленческой деятельности, субъектов государственного, общественного характера во всех сферах гражданского общества, осуществляемой на основе законодательства и соблюдения обычаев, традиций и нравственных основ, признаваемых национальным и международным правом.

Определение государственного управления в трактовке данного автора было приведено выше. Отметим, что как и в [5], [9] в данном источнике в государственном управлении выделяются политическое управление и административно-государственное управление :

Политическое управление – формулирование стратегии развития в политическом курсе и механизм принятия политических решений, а также разработка государственной политики и государственных программ по всем приоритетным направлениям государственного развития;

Административно-государственное управление – реализация государственной политики и решение текущих, повседневных задач, которое осуществляется государственными служащими (администрацией или бюрократией).

Особенности государственного управления

В [9] выделяются следующие особенности государственного управления:

• представляет собой определенный вид деятельности по осуществлению государственной власти, имеющий функциональную специфику, отличающую ее от других форм управления;

• является деятельностью исполнительно-распорядительного характера, направленную в первую очередь на исполнение политических решений;

• проявляется в процессе непосредственного руководства национальной экономикой, социально-культурной политики и государственно-административного строительства;

• основной задачей является «управление на основе законов», т.е. осуществляется на основе и во исполнение законов, принимаемых законодательной властью.

Таким образом, государственное управление – это:

• деятельность, имеющая свои определенные цели и задачи, связанные с управлением общественными (государственными) делами,

• деятельность, которая осуществляется государственным аппаратом, т.е. органами исполнительной власти,

• деятельность, которая реализуется в государственной политике путем выполнения определенных функций на основе законодательных документов и актов,

• часть политической системы, тесно связанная с обществом, имеющая специфические механизмы, методы и средства воздействия на общественные процессы.

Еще одной особенностью государственного управления является то, что оно представляет собой субъект-объектные управленческие отношения, т.е. неравноправные отношения сторон. Такова была и остается природа государственного управления несмотря на значительные сдвиги в теории и практике государственного управления в западных странах – переход от «полицейского» управления к «административному» и от императива принуждения к приоритету прав личности.

Цели государственного управления

К целям государственного управления относятся [2]:

• защита граждан, их деятельности и собственности;

• обеспечение социальной активности;

• создание условий для производства благ, необходимых населению;

• создание механизмов цивилизованного разрешения социальных конфликтов;

• интеграция общественных групп для реализации общих целей; инициирование реформ во всех сферах общества.

Функции государственного управления

Функции государственного управления рассматриваются в административнополитическом разрезе, по квалификационно-управленческому признаку, а также с позиций менеджмента.

В административно-политическом разрезе функции государственного управления

могут быть разделены на политические и административные [2].

Политические функции государственного управления характеризуют ведомство, осуществляющее руководство как институт, реализующий государственную юрисдикцию и управление с правом издания нормативно-правовых актов. Однако эти акты обязательны лишь для тех лиц и в том случае, если они являются потребителями услуг данного учреждения. Политические функции не требуют постоянного, непрерывного процесса государственной деятельности, ибо политика подразумевает деятельность по определению общего руководства, курса, программ.

Административные функции государственного управления характеризуют ведомство как институт, предоставляющий услуги физическим и юридическим лицам, при этом не предусматриваются равноправие, партнерские отношения с потребителями государственных услуг: управляемые подпадают под административную юрисдикцию данного органа и несут ответственность за нарушение законодательства, действующего в сфере регулирования данного органа. Административные функции непрерывны в исполнении.

При классификации функций по квалификационно-управленческому признаку выделяются следующие функции государственного управления [2]:

- Планирование;

- Организация;

- Координация;

- Регулирование;

- Контроль;

- Лицензирование.

Несколько иной набор приведен в [5], согласно данному источнику функции государственного управления делятся на:

- Руководящие;

- Регулирующие;

- Расчетно-информационно-аналитические;

- Организационные; -Контрольные.

И наконец, при рассмотрении функций с позиций менеджмента можно выделить следующие функции государственного управления [9]:

- Определение целей и задач;

- Планирование и принятие решений;

- Организация выполнения решений;

- Обеспечение мотивации работников и коммуникаций;

- Оценка и мониторинг результатов;

Развитие персонала;

- Разработка бюджета.

Принципы эффективного государственного управления

Рассмотрим основные принципы эффективного государственного управления, выделяемые отдельными авторами.

В [9] выделяются следующие принципы государственного управления:

- Централизация , т.е. сосредоточение основных функций и полномочий по принятию решений в органах центральной власти, что обеспечивает единство всей исполнительной вертикали и проведение общей политики;

- Децентрализация – передача органами центральной власти части полномочий на нижние уровни управления, которые могут самостоятельно принимать решения, напрямую не подчиняясь вышестоящим органам управления;

- Кооперация – взаимодействие между различными органами государственной власти и управления в процессе проведения государственной политики;

- Специализация – ответственность каждого органа государственного управления за выполнение отдельного вида деятельности, что создает основу для эффективной и качественной работы в определенной сфере;

- Формализация и стандартизация – устойчивые организационные структуры и процессы, опирающиеся на формальные или неформальные правила и нормы.

Автор [2] разделяет принципы государственного управления на три группы:

1. Общественно-политические принципы :

- принцип демократизма: установление глубоких и прочных связей между обществом и государством, между всеми компонентами общества и элементами системы государственного управления;

- принцип правовой упорядоченности: необходимость законодательного определения основных целей, функций, структур и процессов государственного управления;

- принцип законности: ясное понимание и последовательная реализация режима повсеместного и полного исполнения предписаний законов и иных правовых актов;

- принцип разделения властей;

- принцип федерализма: децентрализация и разграничение государственного управления и развитие местного самоуправления;

- принцип публичности: открытость функционирования органов государственной власти, общественный контроль.^[2]

2. Нацеленность на конечный результат:

- согласованность и непротиворечивость целей;

взаимодополняемость целей;

- подчинение частных целей общим;

- превращение результатов реализации одних целей в источник других; -распределение целей по функциям государственного управления.

3. Структурно-функциональные принципы:

3.1. Принципы, определяющие функциональную структуру государственного управления:

- принцип дифференциации и фиксирования функций путем издания правовых норм;

- принцип совместимости, предполагающий совместимость однопорядковых управленческих функций в рамках компетенции одного органа, а также совместимость функций различных органов;

- принцип исключения дублирования и параллелизма функций управленческих органов;

- принцип соответствия управляющего воздействия реальным потребностям и запросам общества;

3.2. Принципы, относящиеся к построению организационной структуры государственного управления:

- принцип единства системы государственной власти;

- территориально-отраслевой принцип, т.е. зависимость организационных структур от территории, отрасли производства, сферы общественной жизнедеятельности;

- принцип многообразия организационных связей;

- принцип сочетания коллегиальности и единоначалия, обусловленный спецификой организационного строения и порядка деятельности отдельных органов государственной власти;

- линейно-функциональный принцип, раскрывающий объем и содержание подчиненности и управленческого взаимодействия в процессе управления;

3.3. Структурно-процессуальные принципы:

- соответствие методов и форм управленческой деятельности управляющих органов их функциям;

- конкретизация управленческой деятельности и персонификация ответственности за ее результат;

- стимулирование рациональной и эффективной управленческой деятельности.

В [3] к принципам эффективного государственного управления относятся:

- Принцип нацеленности на конечный результат ;

- Принцип правовой защищенности управленческих решений , который требует от органов государственной (исполнительной) власти знания действующего законодательства и принятия управленческих решений только на его основе;

Принцип оптимизации управления : соответствие структуры органов государственного управления поставленным целям, реагирование на изменения внешней и внутренней среды, централизация/децентрализация, учет нормы управляемости³ ;

- Принцип делегирования полномочий – передача руководителем части своих служебных функций подчиненным без активного вмешательства в их действия;

- Принцип соответствия чиновника занимаемой должности ;

- Принцип автоматического замещения отсутствующего : замещение отсутствующих (болезнь, отпуск, командировка) должно решаться автоматически на основе действующих служебных должностных инструкций и регулироваться формально;

- Принцип первого руководителя : при организации выполнения важного государственного задания контроль за ходом работ должен быть оставлен за первым руководителем;

- Принцип обязательного повышения квалификации независимо от занимаемой должности.

Методы государственного управления

Под методами государственного управления понимают способы анализа управленческих ситуаций, использование правовых и организационных форм воздействия на сознание людей в управляемых общественных отношениях [2].

Разные авторы выделяют примерно одинаковый набор методов государственного управления.

Так в [2] выделяются морально-этические, социально-политические, экономические и административные методы.

Автор [3] выделяет административно-распорядительные методы, методы экономического побуждения и социально-психологические методы.

В [9] методы государственного управления делятся на экономические, политические, административные и идеологические.

Формы государственного управления

3 Норма управляемости представляет собой количество подчиненных, над которыми непосредственное руководство одним руководителем остается эффективным. В последнее время в западных теориях государственного управления этому вопросу уделяется все больше внимания. В частности, французский исследователь В.А. Грейкунас вывел формулу зависимости количества взаимосвязей (спорных вопросов, разногласий и обращений к начальнику) от количества подчиненных:

K = n[2^(n-1) + (n-1)], где n – количество подчиненных, K – количество взаимосвязей.

Не оспаривая принципиальные моменты такого подхода, другие исследователи обращают внимание на то, что норма управляемости существенно изменяется под воздействием ряда факторов, в числе которых:

-тип деятельности, ее сложность и ответственность,

-оснащенность труда руководителя техническими средствами управления, - место руководителя в иерархической структуре, - опыт руководителя [3].

Под формами государственного управления понимаются внешние, постоянно фиксируемые проявления активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций [2].

Выделяются следующие формы государственного управления [2]:

- установление норм права,

- применение норм права,

- осуществление организационных действий,

- реализация материально-технических операций.

В более общем виде выделяются две формы государственного управления – правоустановление (нормотворчество) и правоприменение (правоисполнение) [1].

Организационная структура государственного управления

В [9] выделяются следующие компоненты (основы) системы государственного управления:

- институционально-организационная основа (административные институты),

- исполнительно-процедурная основа (административные процессы),

- социально-культурная основа (административная культура),

- научно-информационная основа (административная наука),

- нормативно-правовая основа (законы, нормативные акты и правила).

Рассмотрим подробнее институционально-организационную основу, организационную структуру государственного управления.

Организационная структура государственного управления – это особое государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе [2].

В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган.

Государственный орган (орган государственной власти) представляет собой единичную структуру власти, формально созданную для осуществления закрепленных за ней целей и функций [2].

Выделяют следующие основные типы организационных структур государственного управления [2]:

- Линейный: вертикальная, однонаправленная подчиненность государственных органов, образующих в завершенном виде строгую иерархическую пирамиду;

- Функциональный: формирование государственных органов, специально приспособленных к ведению конкретных функций управления;

- Линейно-функциональный: структура, в которой одни органы принимают управленческие решения и реализуют их, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статистического и иного свойства;

- Матричный: совмещает линейное и программно-целевое управление.

Отметим, что правовое обеспечение государственного управления, наряду с кадровым обеспечением, является одним из важнейших условий эффективного государственного управления.

Основная цель правового обеспечения государственного управления – упорядочение функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов. Огромное значение имеет правовое обеспечение деятельности отдельных государственных органов.

Правовое обеспечение деятельности государственного органа определяется [2]:

• месторасположением и природой государственного органа в системе государственного аппарата,

• компетенцией государственного органа – юридически выраженной совокупностью управленческих функций и полномочий государственного органа в отношении отдельных управляемых объектов,

• правовым статусом государственного органа – юридическим закреплением его организационной структуры, а также форм, методов и процедур его функционирования.

Методологические подходы в теории государственного управления^[3]

Различные методологические подходы теории государственного управления описывают сферу публичного управления^[4] с разных сторон, акцентируя внимания на тех ее аспектах, осмысление которых было востребовано познавательными или прикладными задачами.

Кратко рассмотрим эти подходы.

1. Системный подход

Одними из первых системный подход к сфере публичного управления стали использовать американские политологи Д. Истон и Г. Алмонд в 50 – 60 годах ХХ в.

Сущность системного подхода применительно к сфере публичного управления сводится к следующему. Во-первых, к формулированию древа целей и выявлению их иерархии до начала какой-либо деятельности, связанной с управлением и принятием решений. При этом вся проблема должна рассматриваться как единое целое с учетом последствий и взаимосвязей отдельных частичных решений, включая и альтернативные пути достижения цели. Во-вторых, к получению максимального эффекта, т.е. достижению поставленных целей при минимальных затратах, путем сравнительного анализа альтернативных вариантов. В-третьих, к всесторонней количественной оценке целей, методов и средств их достижения.

В рамках системного подхода разрабатывается инструментарий системного анализа, который рассматривается как методология уяснения и упорядочивания (или структуризации) проблемы, которая затем решается математическими методами с применением вычислительной техники.

Наиболее существенным недостатком системного подхода является ориентированность на бесконфликтность и устойчивость развития, которая на практике встречается достаточно редко.

2. Структурно-функциональный подход

Применительно к сфере публичного управления структурно-функциональный подход позволяет позиционировать каждый элемент в механизме государственного управления и выявлять функциональные зависимости между ними, которые влияют на конечный результат.

Практический эффект этого метода состоит в возможности устанавливать зависимости, например, между внутренней структурой управления и выполняемыми функциями как всей системой в целом, так и отдельными ее элементами. Более того, он позволяет определять оптимальную структуру органа управления, численность управленческого персонала, увязывая их с характером осуществляемых функций. Однако связь между факторами управления носит не жесткий и однозначный, а вероятностный характер, поскольку часто зависит от наступления тех или иных событий. С помощью структурно-функционального подхода можно описать регулятивные возможности различных элементов механизма административно-государственного управления с точки зрения того, насколько успешно они выполняют возложенные на них функции, т.к. невыполнение какимлибо элементом возложенной функции приводит к дисфункции, т.е. состоянию, противоположному нормальному функционированию всей системы.

3. Институциональный и неоинституциональный подходы

Применительно к теории публичного управления данный подход позволяет сформулировать ряд выводов. Во-первых, при выборе институциональной структуры управления необходимо начинать с выстраивания шкалы политических приоритетов, определения целей, идеологии управления, которые формулируются в политическом курсе. Во-вторых, как показывает практика, высокая степень институциональной автономии, которая лежит в основе распределения власти между различными уровнями управления (национальным, региональным, местным), характерна для консесусной модели, где институты обречены на поиски согласия при принятии решений. В-третьих, он предполагает оценку институтов на основе на основе национального и мирового опыта.

Однако, как показывает реальная жизнь, сами по себе институты – это лишь относительный гарант устойчивого развития. Со временем стало очевидно, что не все социальные изменения влекут перестройку институтов.

4. Рыночный подход

Суть этого подхода можно определить стремлением ответить на вопрос: «Как создать правительство, которое работает лучше, а стóит меньше?»

Такой подход возник в конце 70-х – начале 80-х годов, когда в связи с рядом экономических, социальных и политических обстоятельств потребность в проведении административных реформ становилась все более настоятельной.

В центр реформ была поставлена проблема эффективности во всех ее формах – экономической, социальной и организационной. Экономический подход к административным реформам выразился в переходе от государственного администрирования к государственому менеджменту, что повлекло за собой серьезные изменения в теории и практике государственного управления. В основе концепции государственного менеджмента лежат предпосылки теории рационального выбора и рыночных установок в целом.

5. Ситуационный подход

Суть подхода состоит в учете всех (устойчивых и временных, объективных и субъективных) условий и обстоятельств, создающих социальную реальность, конкретный процесс, положение.

В отличие от системного подхода, стремящегося выявить закономерности в организации и функционировании сферы публичного управления, ситуационный подход основывается на предположении, что конкретные ситуации и конкретные условия, в которых функционирует система управления, настолько разнообразны, что не существует универсальных принципов и методов администрирования.

Конкретная ситуация, в которой принмается решение, представляет собой известный набор факторов (ситуационных переменных), имеющих различную длительность, направленность и степень воздействия.Поэтому прежде чем решать актуальную проблему, руководитель должен: (а) выбрать одну или несколько парадигм анализа ситуации; (б) правильно истолковать ситуацию (в частности, определить значимость тех или иных факторов, характер и длительность их воздействия, возможные варианты развития ситуации, включая и самые неблагоприятные); (в) сформулировать несколько вариантов решения проблемы, просчитав возможные последствия, наступающие в каждом случае, соотнеся затраты и результат, сохраняя каждый раз вероятность при определенных условиях перейти на другой, менее болезненный вариант решения.

Главная заслуга ситуационного анализа в развитии методологии государственного администрирования состоит в вычленении основных видов факторов (ситуационных переменных), которые влияют на процесс принятия решений, а также в понимании роли лидеров и поведения организационных структур в принятии решений.

Недостатком подхода является действие по принципу ad hoc (лат. - к случаю ) и невозможность выработки концептуальных решений.

6. Сетевой подход

Новая, постиндустриальная реальность констатирует, что при производстве общественных благ государство все более и более зависит от других акторов и подсистем. В этой ситуации доминантной моделью управления становятся политические сети (policy network).

Выделяют две основные школы, которые используют сетевой подход в качестве методологии исследования государственного управления и политики.

Англосаксонская школа считает плодотворным использование сетевого подхода при изучении взаимодействия государства и заинтересованных групп. Здесь концепция политических сетей противопоставляется плюралистическому и корпоративному подходам, используемым для описания посредничества интересов.

Немецкая школа обращает внимание на сети в политике как современную форму государственного управления, отличную от иерархии и рынка. В этом отношении концепция политических сетей стартовала с той же основной идеи, что и концепция государственного менеджмента: традиционному государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей и существует настоятельная потребность изменить иерархическое администрирование на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей базируется на учете коммуникативных процессов в постиндустриальном обществе и демократической практике современных государств.

7. Синергетический подход

Основателями синергетического направления являются И. Пригожин и И. Стенгерс .

В контексте синергетической методологии процесс публичного управления рассматривается одновременно как действование механизма властвования и его компонентов и как результат опосредованного воздействия на общество случайных факторов (экономических, экологических, культурных, социальных, геополитических и пр.), оказывающих влияние на общественное развитие.

С позиций синергетики государственное управление предстает как нелинейный процесс, в котором периоды стабильного развития сменяются зонами кризисов, или бифуркации , после которых возникает набор альтернатив в государственном регулировании общественного развития и выбор моделей «пилотирования» общества государственным аппаратом к скорректированным целям. Приближаясь к точкам бифуркации, государственное управление теряет устойчивость, а затем переходит в новое состояние.

Такой переход осуществляется за счет флуктуации , случайных отклонений от заданного «маршрута». В режиме бифуркации роль случайностей имеет решающее значение, поскольку они формируют набор альтернатив последующего развития.

Различают структурные и системные бифуркации (кризисы) .

Структурный кризис в государственном управлении означает ситуацию, при которой отдельные компоненты системы после прохождения точки бифуркации не вполне способны распознавать новые вызовы и реагировать на них.

Системный кризис государственного управления означает, что публичная администрация в целом не воспринимает новую реальность и не может ориентировать общество.

Основным методом предотвращения и преодоления кризисных ситуация при таком подходе является правильная оценка роли и значения социальных, социокультурных, экологических, экономических, природно-географических и иных факторов, которые прямо или косвенно влияют на публичное управление, и научное планирование и прогнозирование возможных сценариев и их последствий.

Основные парадигмы теории государственного управления^[5]

Современная теория государственного управления представляет собой мозаику школ и направлений, акцентирующих внимание на различных аспектах публичного администрирования. Для того, чтобы понять логику ее развития, теория государственного управления представляется как смена парадигм, как чередование теорий и концепций, выдвигаемых различными авторами. Она была задана меняющейся ролью государства в условиях индустриального и постиндустриального обществ. В теории государственного управления парадигмы именуются школами и направлениями.

Следует заметить, что смена парадигм в науке государственного управления есть не только чередование теорий, но и смена отношений к объекту исследования, изменение целей, методов, угла зрения на предмет, а иногда и самого предмета. Практика государственного управления различных стран на протяжении ХХ в. существенно трансформировала традиционные представления об управлении как иерархически организованном процессе принятия решений. Стремление повысить способность системы государственного управления адекватно отвечать на вызовы времени побуждало авторов к формулированию новых тем, позволяющих выявить возможные пути совершенствования ее реагирующей и адаптационной функций.

1. Административная (классическая) школа

Классическая школа включает в себя два направления.

Первое – школа научного менеджмента (возникла в 1903 г.), была разработана Ф.

Тейлором (1856 – 1915), Г. Эмерсоном (1853 – 1931) и Г. Фордом (1863 – 1947), которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов.

Второе – административная школа управления (возникла в 1916 г.), родоначальником которой является французский ученый Анри Файоль (1841 – 1925). Последователи школы достаточно удачно использовали теорию научного менеджмента (теорию факторов), заимствованную из организации управления в бизнесе, и перенесли ее на организацию государственного управления.

Родоначальник административной школы Файоль разработал 14 принципов управления, которые, на его взгляд, справедливы для любой организации, в том числе для государства:

1. Разделение труда – позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению качества управления;

2. Власть как право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться, и как ответственность;

3. Дисциплина – повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние признаки уважения;

4. Единство распорядительства (единоначалие);

5. Единство руководства – один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель;

6. Подчинение частных интересов общим;

7. Поощрительное вознаграждение персонала;

8. Оптимальная степень централизации;

9. Иерархия;

10. Порядок - «определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте»;

11. Справедливость – благожелательное отношение к подчиненным, поощрения/санкции по результатам работы;

12. Постоянство состава персонала, т.к. текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого положения дел;

13. Инициатива;

14. Единение персонала, построение гармоничных отношений в коллективе.

В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления.

В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления решающее влияние оказывает человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

2. Школа человеческих отношений

Основателем направления считается американский социолог Э. Мейо (1880 – 1954), который сформулировал базовый принцип, лежащий в основе человеческих отношений – принцип индивидуальных различий, который необходимо учитывать в управлении.

Школа человеческих отношений подвергла критике классическую школу за механицизм и игнорирование роли человека, его потребностей, невнимание к проблемам мотивации работников как факторам эффективности управления. Согласно данной позиции, серьезное внимание при организации эффективного управления следует уделять здоровым отношениям в коллективе и мотивации.

Выделяются следующие основные приемы управления человеческими отношениями, позволяющие разрешить проблемы и мобилизовать рядовых служащих на участие в принятии решений: приказ, консультация, убеждение, конфликт, лидерство, компромисс.

Однако, как показали последующие исследования, хорошие отношения между служащими автоматически не ведут к росту эффективности административных организаций, и мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное значение, чем простая удовлетворенность работой.

Тем не менее, многие мотивационные модели поведения, разработанные в рамках школы, представляют интерес для теории государственного управления, и их можно применить в процессе выработки и принятия государственных решений.

3. Эмпирическая школа

В эмпирической школе выделяются два направления: менеджмент как искусство управления людьми и менеджмент как искусство управления бизесом .

Менеджмент как искуство управления людьми . Сторонники этой школы (Д.К. Мидлер , У.Г. Форд , Г. Саймондс , Э. Петерсен , Э. Плоумен ) изучали трудовые отношения, взаимоотношения руководителя и подчиненного. При этом, как и представители ранее рассмотренных школ, сторонники эмпирической школы не видели особых различий между управлением бизнесом и управлением государством, разрабатывая общую концепцию управления, которая, по их мнению, варьирует применительно к различным видам человеческих групп, однако в основе своей остается неизменной.

Авторы известной книги «Бизнес – организация – менеджмент» (1953) Петерсен и Плоумен пишут: «В широком смысле, с социальной точки зрения, менеджмент является техникой или методом, развиваемым в результате свойственной человеку тенденции к формированию групп. Примерами таких груп являются правительства, клубы различных видов и деловые предприятия. Какой бы ни была группа, она должна иметь свой собственный менеджмент. В этом смысле менеджмент можно определить как совокупность методов, с помощью которых устанавливаются, выясняются и реализуются цели и задачи той или иной человеческой группы».

Петерсен и Плоумен выделяют шесть видов менеджмента:

1. Правительство;

2. Государственный менеджмент (организация любого государственного учреждения и осуществление власти над его служащими);

3. Военный менеджмент (особый вид государственного менеджмента – организация вооруженных сил и командование ими);

4. Ассоциативный, или клубный, менеджмент;

5. Бизнес-менеджмент;

6. Менеджмент в государственной собственности.

Менеджмент как искуство управления бизнесом . В отличие от сторонников первого направления, которые представляли менеджмент как особую область знания, науку, основатель данного направления П. Дракер (р. 1903) считает, что менеджмент является не наукой, а практической деятельностью.

Критерием качества менеджмента является только практический успех.

Заметим, что, несмотря на многочисленные попыки применения даннного подхода в отношении государственного управления, сам Дракер считал, что понятие «менеджмент» применимо лишь в бизнесе.

4. Школа социальных систем

Теоретики этой школы (Ч. Барнард , Г. Саймон , И. Ансофф , Р. Сайерт , Дж. Марч , Ф. Селзник , А. Этциони ) рассматривали организации как социальное целое, исследовали вопросы мотивации, стимулирования, авторитета и власти, коммуникаций в организации, принятия решений, моделируя внутриорганизационные процессы и их комбинации, выясняя, какие из этих комбинаций наиболее эффективны с точки зрения целей организации.

Барнард подчеркивал, что первейшей обязанностью администратора является управление экономикой стимулов внутри организации. Он выступил с критикой концепции экономического человека, отмечая ее ограниченность. Барнард выделяет четыре группы стимулов: (1) материальные стимулы, (2) личные нематериальные возможности для отличия, престижа и личной власти, (3) желаемые физические услови работы, (4) духовные побуждения (гордость организацией, патриотизм и т.д.).

Сторонники школы пришли к выводу о том, что материальное вознаграждение имеет решающее значение лишь до определенного предела. Коль скоро достигнут определенный минимум, необходимый для существования человека, само по себе материальное вознаграждение становится недостаточным стимулом, т.е. не обеспечивает дальнейшего повышения эффективности индивидуальной деятельности.

Считая приказы в формальной организации важнейшим проявлением авторитета, Барнард подчеркивает, что атрибут авторитета, вносится в приказы не лицами, отдающими их, а, напротив, теми, кому они адресованы. Иными словами, окончательным критерием оценки авторитета является принятие или непринятие подчиненными адресованных им приказов. Чтобы приказы были приняты как авторитетные они должны быть: (а) понятны, (б) соответствовать целям организации, (в) сопоставимы в целом с личными интересами тех, кому они адресованы, (г) осуществимы.

В заключение отметим ограниченность применения данной парадигмы в отношении государственного управления.

5. Сетевая концепция управления. Теория политических сетей

Сетевой подход к публичному управлению является своеобразным ответом на изменение условий, в которых осуществляются политика и управление общественными делами. Возросшая плюрализация общественных структур, сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень общественных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределенности и риска, возросшее влияние международного фактора на внутреннюю политику государства,информатизация общества – все это и многое другое привели к пересмотру традиционных управленческих подходов.

Набор базовых концептов сетевой теории управления сводится к следующему:

- Теория политических сетей реконструирует отношения между государственным управлением и современным обществом. Вместо попытки редукции сложности общества для эффективного управления она включает рост сложности в качестве необходимой предпосылки выработки политики и осуществления управления.

- Теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. Если государственный менеджмент объявлял свое безразличие к политике, то теория политических сетей проявляет интерес и к политической сцене.

- Ученые, разрабатывающие теорию политических сетей, включают в нее моральное измерение управления.

- Хотя понятие «институт» играет значительную роль в теории политических сетей, однако не сами институты, а связи и отношения между ними составляют ключевой пункт рассмотрения. На первый план выходит значимость структурных отношений между политическими институтами в качестве решающего элемента политической сети, а не отношений внутри институтов.

- В теории политических сетей проблема эффективности управления рассматривается не в аспекте «цели – средства», а в аспекте «цели – процессы». Хотя и здесь оценка эффективности политических сетей, служащих удовлетворению общественных потребностей, часто оценивается по качественным параметрам этого удовлетворения, однако политические сети оцениваются и по такому параметру, как трансакционные издержки, т.е. по затратам на переговоры, на интеграцию и координацию своей деятельности.

Политические сети представляют собой комплекс структурных взаимоотношений между политическими институтами государства и общества и обладают рядом характеристик, отличающих их от иных форм управленческой деятельности:

- Сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество;

- Политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсами;

- Важной характеристикой сети выступает общий кооперативный интерес;

- С точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все участники сети равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующему вопросу; здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения;

- Сеть представляет собой договорную структуру, состоящую из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации.

Важной особенностью теории политических сетей является акцент на политизации государственного управления , т.е. существенном сближении политиков и администраторов в государственном управлении, в отличие от классической модели, которая подразумевала четкое разделение политических и административных функций: политики принимали решения, а чиновники должны были оставаться политически нейтральными и исполнять решения политиков, не вмешиваясь в политический процесс.

6. Школа поведенческих наук в управлении. Теория рационального выбора

Эта школа представляет собой широкий спектр направлений – от бихевиоризма до теории рационального выбора. Общим в этих направлениях является использование в анализе деятельности государственных служащих методов, выработанных для анализа действий homo economicus .

Бихевиористы предлагали анализировать только наблюдаемое поведение, не принимая в расчет субъективные намерения личности и ценностные ориентации, и рассматривать типы реакций человека на воздействия внешней среды. Для этого из психологии была заимствована формула поведения человека «стимул – реакция», которая была трансформирована применительно к политическим управленческим наукам в формулу «стимул – организм – человек».

Сторонники теории рационального выбора пытались перенести из экономической науки в сферу политического исследования такие понятия, как обмен, рынок, выгода и польза, эффективность, издержки и т.д., которые позволяют, на их взгляд, точно описать поведение человека в публичной сфере.

Огранниченность этих подходов применительно к сфере государственного управления очевидна.

Основные направления современных административных реформ ^[6]

Интенсивный поиск новых моделей административно-государственного управления в 70-е годы ХХ в. затронул практически все западные страны. Он был обусловлен комплексом причин, среди которых кризис государства всеобщего благоденствия и растущий объем публичного сектора, неустойчивость экономического и социального развития, регионализация и глобализация процессов развития, рост информационных потоков и технологий, резкое падение доверия со стороны населения к государству и бюрократии, переход к постматериальным ценностям в культуре и образе жизни.

Хотя опыт различных стран в сфере административных реформ отличается по ряду признаков, тем не менее он дает возможность сформулировать в известной мере некоторые общие и необходимые характеристики проводимых изменений, а следовательно, обозначить реформаторские принципы и тенденции. Рассмотрим их.

1. Резко возросло внимание к финансовому менеджменту в государственной сфере. Административные реформы были направлены на повышение ценности общественных благ, экономию государственных финансов и повышение заинтересованности государственных служащих и структур в их зарабатывании, а не просто трате. То положение, когда каждая бюрократическая организация стремилась получить как можно больше денег при формировании государственного бюджета, должно быть заменено, по смыслу реформ, на стремление к экономии государственных ресурсов и их росту за счет повышения эффективности и продуктивности деятельности государственных органов и организаций.

2. Реформы были направлены на повышение значимости оценки деятельности государственных служащих по результатам, а не по активности или количеству действий. При этом результат включает в себя не только экономию средств, но и качество оказываемых населению услуг.

3. Реформы стремились изменить отношения между государственным служащим и человеком, обращающимся за чем-то к государству и пользующимся его услугами. Прежде всего отмечается стремление повысить служебную роль государства, его исполнительных структур. Оказание услуг населению, развитие системы услуг, повышение их качества становится целью административных реформ. Следует отметить, что экономический подход к этой проблеме ставит вопрос об уровне эффективности оказания услуг государством по сравнению с частным сектором и о необходимости определения границ экспансии государства в сферу услуг. Из-за ориентации на услуги и их качество важное значение придается отношению к потребителю как к клиенту, интересы которого должны стоять на первом месте.

4. Серьезной критике подвергся традиционный принцип монополии в организации и деятельности государственных органов и организаций по оказанию ряда услуг и выполнению ряда функций. Административные реформы направлены на внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции. Наряду с этим в государственное управление внедряются и другие рыночные элементы, такие как контрактная система, тендер, маркетинг, реклама и др.

5. Рыночный подход к государственному управлению был направлен против бюрократической иерархичности в его организации. Поэтому реформирование организации государственного управления включало в себя децентрализацию и деконцентрацию структур и функций. Плюрализация входит составным элементом в административные реформы и предполагает создание множества новых агентств с относительно большей свободой, чем прежние структурные элементы государственной организации.

6. Важное значение в процессе реформ государственного управления придается совершенствованию подотчетности и контроля за деятельностью государственных структур, организаций и служащих, хотя реформы направлены на повышение свободы в их деятельности. В широком смысле проблема решается как формирование новых отношений между государством и гражданским обществом. Отношения с общественностью превращаются по смыслу реформ в постоянную функцю государства, его органов, организаций и служащих.

7. Административная реформа включает трансформацию механизма принятия управленческих решений и проведения политики государства путем повышения степени подвижности структур и функций, развития их адаптивной способности реагировать на постоянно изменяющуюся среду, внедрения инновативной культуры и формирования ориентации на развивающую стратегию и политику.

Модели государственного управления. Особенности современной модели

государственного управления

Условно все существующие и существовавшие модели государственного управления делятся на традиционные и современные . Такое деление не означает, однако, что во всем мире произошел отказ от традиционной модели.

К современным моделям государственного управления принято относить государственный менеджмент и сетевое государственное управление . Эксперты отмечают, что сетевой подход является на сегодняшний день одной из самых перспективных моделей государственного управления. Однако опыт практического применения такой модели пока невелик и не позволяет говорить об определенных успехах или неудачах. Поэтому в данной главе под современной моделью государственного управления будем понимать государственный менеджмент в его различных вариациях.

Особенностью современной модели государственного управления в западных странах является то, что государство все чаще работает по принципу крупной корпорации, и постоянно развивается двусторонний процесс: с одной стороны, государство все больше проникает в различные области общественной жизни, а с другой стороны, в систему государственного управления все активнее внедряются модели рыночного управления [1].

Различные авторы приводят свой сопоставительный анализ традиционной и современной моделей государственного управления, акцентируя внимание на тех или иных аспектах. Рассмотрим два варианта такого анализа.

Сопоставительный анализ традиционной и современной моделей государственного управления: Вариант 1 ([2])

Вариант 2 ([12])

Рассмотрим опыт Великобритании по внедрению модели «нового государственного менеджмента» (new public management ).

Административная реформа начилась в Великобритании в 1979 году с теоретических исследований. Исследовательская программа, руководимая Д. Райнером была направлена на формирование модели эффективного государственного управления. Был принят ряд программ, определяющих основные направления реформы: «Действенность и эффективность гражданской службы» (1982), «Инициатива следующих шагов» (1988), «Гражданская хартия» (1993).

Административная реформа проходила в три этапа и включала следующие основы:

приватизация, внедрение принципов менеджмента в государственное управление, конкуренция, открытость государственной службы.

На первом этапе реформы (1979 – 1982) акцент делался на экономии государственных расходов, сокращении государственных служащих и государственных программ. Однако уже к концу этого этапа стало ясно, что не столько экономия, сколько повышение эффективности является задачей реформы.

Второй этап (1983 – 1986) проходил под лозунгом трех Е (economy, efficiency, effectivness – экономия, производительность, эффективность). На этом этапе программа включала широкую приватизацию предприятий государственного сектора, развитие финансового менеджмента в государственном управлении, совершенствование оценочной функции центральных министерств и высшего управленческого персонала.

На третьем этапе реформы (1987 – 1993) основные изменения касались культурных и структурных компонентов государственного управления. Ставились задачи широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления, углубление организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг, повышения качества услуг, ориентации при оказании услуг на нужды потребителя [6].

Кроме того, государственные служащие были лишены привилегий.

В целом, можно выделить следующие характерные черты «нового государственного менеджмента» [5]:

1. Государство как рынок предоставления услуг;

2. Действия правительства как конкуренция на рынке предоставления услуг (в соперничестве с частным сектором);

3. Гражданин как клиент, потребитель услуг;

4. Политический руководитель как менеджер.

Критики «нового государственного менеджмента» обращают внимание на несовершенство риторики и понятийного аппарата, чрезмерное «заигрывание» рыночными категориями в государственном управлении. В частности, отмечается, что не во всех случаях гражданин является клиентом государства (например, правонарушитель) и не всю деятельность государства следует рассматривать как предоставление услуг (полицейский арест нарушителя, контрольно-надзорные функции налоговой инспекции, призыв в армию и т.д.).

Кроме того, отмечается и некотрый «перебор» с децентрализацией, что привело к организации государственной службы не как единой системы государственного аппарата, а по фрагментарному рисунку [5].

В правительстве Тони Блэра административные реформы продолжаются, но приобретают новые оттенки и направления. Если ранее основное внимание уделялось экономическому подходу к государственному управлению, то сейчас не только рынок, но и демократия рассматриваются в качестве пересекающихся факторов административных реформ; учитыватся не только экономические, но и политические издержки [6].

Использованная литература:

1. В.В. Борискин, Н.М. Поликарпова, С.Г. Тихомиров. Государственное управление, госуждарственная служба и их документационное обеспечение. - М.: Проспект, 2006.

2. Матюшин М.Н. Государственная политика и управление. - Ярославль, ЯрГУ, 2004.

3. Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления. - М.: Экзамен, 2005.

4. Носова Н.П. Государственное и муниципальное управление. - Тюмень: изд-во Тюменского гос. университета, 2006.

5. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. - М.: Проспект, 2006.

6. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. - М.: ЮНИТИДАНА, 2007.

7. Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами. - М.: Инфра-М, 2005.

8. Кузнецова Е.И. Стратегический анализ в системе государственного управления национальной экономикой. - М.: ЮНИТИ, 2006.

9. Парсаданов Г.А., Жилкина А.Н., Антонов В.А. Введение в государственное управление. - М.: Экономика и финансы, 1998.

10. Глазунова Н.И. Государственное управление. - М.: Муниципальный мир, 2004.

11. Тупикин А.П., Михайленко А.Н. Принцип открытости и прозрачности в зарубежных системах государственного управления. - М.: изд-во РАГС, 2005.

12. Public Administration: An Interdisciplinary Critical Analysis / Edited by E. Vigoda, New York:

Basel Dekker, 2002.

Сергей Шувалов (grafshuvalov@yandex.ru ).

[1] Public Administration // Encyclopedia Americana. 1999. # 22.

[2] Более распространенное название этого принципа – принцип открытости и прозрачности (см. например [11]).

[3] Материал подготовлен по [6, стр. 23 - 37].

[4] Рассматриваемые методологические подходы были выработаны в рамках западной теории государственного управления. В связи с этим отметим, что в теории и практике западных стран распространение получил термин публичное управление (administration publique, public administration, administration publica и т.д.), в связи с чем при рассмотрении западных теорий мы будем пользоваться преимущественно данным термином.

[5] Материал подготовлен по [6, стр. 73 - 92].

[6] Материал подготовлен по [6, стр. 164 - 168].