Реферат: Бюджетная стратегия на период до 2023

ГОДА

Создание нового типа экономики и проведение структурных реформ, обеспечивающих повышение качества жизни в условиях созданных за последние годы основ рыночной экономики требует оценки ресурсного потенциала в достижении поставленных целей. Важнейшим показателем, отражающим как финансовое обеспечение, так и роль государства в экономике, и взаимодействие государства и бизнеса, является налоговая нагрузка и результативность государственных расходов. Наряду с другими полномочиями и инструментами экономической политики бюджетная политика является основным инструментом достижения намеченного результата. Долгосрочная бюджетная стратегия выступает одним из инструментов бюджетной политики.

Основная задача долгосрочного бюджетного планирования состоит в увязке проводимой бюджетной политики с задачами по созданию долгосрочного устойчивого роста экономики и повышению уровня и качества жизни населения.

Важным средством обеспечения долгосрочной бюджетной сбалансированности служит реформирование отдельных секторов бюджетной сферы, включая изменение используемых в них механизмов финансирования.

В части стран долгосрочные бюджетные проектировки являются обязательной частью ежегодного бюджетного процесса, другие лишь иногда делают такие прогнозы. Большинство стран, использующих долгосрочное прогнозирование, ставят задачу интегрировать кратко-, средне- и долгосрочное бюджетное планирование. Это подразумевает, что параметры налоговой, бюджетной и долговой политики включаемые в краткосрочные бюджеты, должны базироваться на ориентирах, выработанных в рамках долгосрочного планирования. В свою очередь, долгосрочные планы должны регулярно актуализироваться с учетом фактических условий развития экономики, возможной переоценки списка приоритетных задач и изменений внешних условий.

Долгосрочное бюджетное планирование ввели в свою практику многие страны, в частности, США, Великобритания, Новая Зеландия, Австралия и другие. Необходимость перехода к долгосрочному бюджетному планированию определяется, прежде всего, угрозой бюджетной устойчивости в условиях неблагоприятных долгосрочных тенденций (прежде всего, демографических). Старение населения в большинстве развитых стран ведет к росту социальных расходов (на пенсионное обеспечение, здравоохранение и т.д.), замедлению роста экономики и снижению доходов бюджета. Так, рост расходов в странах ЕС в ближайшие 40 лет, связанный со старением населения, может достичь 8% ВВП. Результатом может стать значительный рост бюджетного дефицита и серьезное ослабление макроэкономической сбалансированности. Горизонт долгосрочного планирования в различных странах составляет от 10 лет в Канаде до 75 лет в США.

В России проблемы бюджетной устойчивости обусловлены не только старением населения, но и высокой степенью зависимости экономики и бюджета от сырьевого сектора (добычи и экспорта нефти и газа) и внешней конъюнктуры на сырьевых рынках. Структурные сдвиги, связанные со сравнительно медленным ростом нефтегазового сектора, а также повышение реального обменного курса рубля приводят к сокращению удельного веса этого сектора в экономике. В условиях, когда налоговая нагрузка в данном секторе значительно превышает нагрузку в других секторах, указанная тенденция ведет к сокращению бюджетных доходов. К этому добавляются колебания цен на углеводороды, существенно воздействующие на поступление налогов из нефтегазового сектора.

Кроме того, долгосрочное планирование дает возможность сформулировать приоритетные задачи, оценить необходимые ресурсы для их реализации и определить возможные источники этих ресурсов. Таким образом, долгосрочное планирование позволяет уйти от инерционного подхода, когда ассигнования распределяются на основе индексирования тенденций предыдущих лет. Важно также, что большинство мер, позволяющих сократить уровень расходов, сохранив уровень качества оказываемых государственных услуг, предполагают реформирование соответствующего сектора экономики. Такие структурные реформы имеют длительный срок реализации. Долгосрочное планирование позволяет своевременно выявить их необходимость и взвешенно подойти к реализации.

Разработка долгосрочных бюджетных прогнозов повышает обоснованность принимаемых в этой сфере решений, давая возможность всесторонне оценить их отдаленные последствия. Достижению данной цели способствует также прозрачность бюджетной политики: обнародование и широкое общественное обсуждение результатов долгосрочного бюджетного планирования.

Долгосрочное планирование может также стать реальным шагом на пути к повышению эффективности расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим фактором для необоснованного роста расходов.

Таким образом, долгосрочное бюджетное планирование способно сыграть важную роль в повышении макроэкономической сбалансированности и качества бюджетной политики в целом.

В 1990-начале 2000гг. Правительство не могло внедрить в практику долгосрочное бюджетное планирование из-за неустойчивой макроэкономической ситуации, чрезвычайно высокой инфляции, отсутствия законодательной базы, определяющей институциональную базу российской экономики и бюджетного процесса.

На протяжении 1990-х годов создавалась система государственных финансов Российской Федерации, отвечающая условиям и требованиям рыночной экономики. Бюджетная политика в этот период проводилась в крайне неблагоприятных условиях. На протяжении ряда лет низкий уровень налоговой и бюджетной дисциплины приводил к хроническому бюджетному дефициту и неполному финансированию государственных обязательств; нарастали как задолженность налогоплательщиков в бюджетную систему, так и кредиторская задолженность бюджетов всех уровней. Широкое распространение получили неденежные формы исполнения бюджета, на долю которых приходилось до четверти доходов расширенного бюджета и свыше половины доходов территориальных бюджетов.

В середине 1990-х годов бюджеты всех уровней хронически исполнялись с дефицитом. Для расширенного бюджета дефицит лежал в диапазоне от 6 до 10 процентов ВВП. В рамках макроэкономической стабилизации монетарное финансирование дефицита было заменено долговым финансированием. Однако развитие рынка ГКО/ОФЗ создало иллюзию возможности неограниченно долго поддерживать сложившийся бюджетный дисбаланс и фактически затормозило оздоровление бюджетной политики.

Основные усилия правительства в этот период были направлены на взыскание задолженности с крупнейших налогоплательщиков, исполнение обязательств бюджета (в том числе с использованием «денежных суррогатов» - бартера, взаимозачетов, «казначейских обязательств» и т.п.) и снижение стоимости заимствований на внутреннем рынке, где процентные ставки в отдельные периоды превышали 200% годовых. В этот период бюджетные назначения из года в год исполнялись не в полном объеме, правительство было вынуждено прибегать к секвестру принятых обязательств.

Финансовый кризис 1998 года показал хрупкость и ненадежность сложившейся системы государственных финансов. Ухудшение внешней конъюнктуры вызвало резкое сокращение бюджетных доходов и подорвало доверие инвесторов. В результате государство оказалось не в состоянии исполнять свои расходные обязательства и проводить долговые выплаты.

После кризиса 1998 года резко упали доходы бюджета, девальвация рубля привела к тому, что выплаты по погашению и обслуживанию внешнего долга оказались сопоставимыми с доходами федерального бюджета, а объем государственного долга достиг критического значения. При этом Правительство Российской Федерации было лишено возможности проводить заимствования, как на внутреннем, так и на внешнем рынке, международные кредитные рейтинги Российской Федерации были резко снижены всеми ведущими рейтинговыми агентствами.

В таких кризисных стартовых условиях в начале 2000-х годов требовалась крайне осторожная и взвешенная бюджетная политика. Необходимы были кардинальные изменения в налоговой системе, новые подходы к расходованию средств, консервативная политика заимствований наряду с полным и своевременным погашением долга. Кроме того, назрела необходимость перехода на новые принципы межбюджетных отношений и установление полного контроля над финансовыми потоками в целях обеспечения прозрачности и эффективности управления бюджетом.

На первом этапе послекризисного развития (2000-2003 гг.) усилия Правительства и Министерства финансов Российской Федерации были направлены на восстановление макроэкономической стабильности, решение долговой проблемы, защиту бюджетной системы и российской экономики в целом от непредсказуемых колебаний внешней конъюнктуры. Проведение существенно скорректированной бюджетной политики обеспечило радикальное оздоровление бюджетной системы.

Начиная с 2000 года, федеральный и расширенный бюджет Российской Федерации ни разу не исполнялись с дефицитом. Причем сбалансированность была обеспечена без повышения налоговой нагрузки на экономику. Была достигнута договоренность с кредиторами о реструктуризации внешнего долга бывшего СССР, а долг, образовавшийся после 1 января 1991 года, обслуживался своевременно и в полном объеме. Введение в действие нового Бюджетного кодекса заложило прочные фундаментальные основы бюджетного процесса на федеральном и суб-федеральном уровне. В кодексе четко регламентировались все этапы подготовки, принятия, исполнения и пересмотра законов о бюджете. Он также содержал эффективные бюджетные правила, препятствующие принятию избыточных обязательств, наращиванию бюджетного дефицита, государственного и муниципального долга. Переход к исполнению бюджетов всех уровней через систему Федерального Казначейства повысил прозрачность и подконтрольность финансовых потоков, обеспечил целевое использование бюджетных ассигнований.

На следующем этапе были поставлены новые задачи, предполагающие переход к активной налогово-бюджетной политике, направленной на создание благоприятных условий для развития экономики, решение важнейших социальных задач, повышение эффективности государственного сектора.

В ходе налоговой реформы была снижена налоговая нагрузка на несырьевые отрасли, с одновременным увеличением изъятия в бюджет природной ренты, образующейся при добыче полезных ископаемых. Это создало условия для диверсификации экономики и предотвращения «голландской болезни» в условиях быстрого роста цен на сырьевые товары. Были снижены ставки всех основных налогов и отменены налоги, начисляемые на всю стоимость продукции и потому наиболее сильно искажающие нормальные стимулы для производителей (в частности, дестимулирующие повышение степени обработки).

Создание Стабилизационного фонда помогло не только застраховать бюджетную систему от негативных последствий падения цен на экспортные товары, но и обеспечило стабильность национальной валюты при быстром повышении мировых цен на углеводороды. В условиях высокого положительного сальдо торгового баланса использование механизма Стабилизационного фонда сыграло важную роль в предотвращении всплеска инфляции и стабилизации валютного курса. Проведенная впоследствии реформа Стабилизационного фонда позволила перейти от краткосрочного сглаживания расходов к долгосрочной макроэкономической стабилизации с учетом возможных колебаний мировых цен и ограниченности запасов полезных ископаемых.

Была проведена всесторонняя реформа межбюджетных отношений, включающая четкое распределение расходных обязательств и доходов между всеми уровнями бюджетной системы, введение новой объективной методики распределения финансовой поддержки регионов, нахождение баланса между децентрализацией доходов и выравниванием бюджетной обеспеченности.

Одной из решающих предпосылок для повышения эффективности бюджетной политики стала концентрация бюджетных ресурсов на ключевых направлениях государственной политики и структурных реформ.

К приоритетным направлениям можно отнести, в частности, развитие человеческого капитала (здравоохранение и образование), расширение инфраструктуры, обеспечивающее как нужды населения, так и ускоренное развитие производства, укрепление судебной власти, решение проблем бедности. Успешным примером финансирования приоритетных направлений могут служить национальные проекты.

Резкое ограничение заимствований на внутреннем рынке при почти полном отказе от внешних заимствований привели в сочетании с досрочным погашением значительной части внешнего долга из средств Стабилизационного фонда привело к тому, что размеры государственного долга упали до уровня около 7% ВВП, что значительно ниже чем у большинства развитых стран и переходных экономик. Значительно снизилась нагрузка на бюджет по обслуживанию долга.

В последние годы значительно активизировалось государственная политика поддержки экономического роста. Создан Инвестиционный фонд, Российский банк развития, опережающими темпами росли расходы на национальную экономику. Важно, что увеличение расходов сопровождалось развитием новых форм реализации государственных инвестиций. Так, все проекты, финансируемые из средств Инвестиционного фонда, осуществляются на началах государственно-частного партнерства.

Началось использование принципов бюджетирования, ориентированного на результаты. Главная задача этого направления реформ заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета к управлению результатами за счёт расширения полномочия и повышения ответственности участников бюджетного процесса в условиях чётких планов на среднесрочную перспективу.

В 2007 году был впервые разработан и принят Закон о федеральном бюджете на три года. Переход к среднесрочному бюджетному планированию позволяет повысить «целевой» характер бюджетной политики, в большей степени отразить приоритеты социально-экономического развития.

Проведение ответственной налогово-бюджетной политики, снижение всех видов макроэкономических рисков, связанных с системой государственных финансов, привело к повышению инвестиционной привлекательности российской экономики, снижению стоимости заемного капитала, стало важным фактором ускорения развития российской экономики.

Важнейшие задачи нового этапа бюджетной политики включают:

· приоритет долгосрочного и среднесрочного бюджетирования, позволяющего учитывать стратегические приоритеты экономической политики;

· повышение эффективности использования бюджетных средств, ориентацию бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов;

· повышение доступности и качества государственного образования и здравоохранения,

· снижение бедности, повышение результативности социальной политики,

· конкурсные принципы распределения бюджетных ресурсов, расширение практики привлечения негосударственных предприятий к выполнению услуг, финансируемых из государственного бюджета;

· открытость и общедоступность информации по осуществлению расходных операций на всех уровнях бюджетной системы.

I . Итоги бюджетной политики в 2000-2007гг.

Бюджет расширенного правительства исполнялся в последние годы с профицитом от 5 до 8 процентов ВВП. По этому показателю Россия отличается от большинства других стран. Так, в среднем по странам ОЭСР бюджет исполняется с дефицитом около 2% ВВП. Вместе с тем, в условиях быстрого роста цен на нефть многие нефтедобывающие страны имели еще большие размеры профицита. Так, в Норвегии в 2005-2007 гг. бюджет исполняется с профицитом от 15 до 18% ВВП. Нефтяные страны исполняют свои бюджеты с профицитом для того, чтобы осуществлять контроль за денежным предложением, обеспечить низкий уровень инфляции в экономике и устойчивость макроэкономики.

Результатом проводимой в последние годы бюджетной политики в стране стало значительное снижение величины государственного долга. Если в 2000 году его величина была близка к 100% ВВП, то к концу 2007 года размеры государственного долга упали до 7,3% ВВП, в т.ч. внешний долг – до 3,3% ВВП. По данному показателю наша страна имеет один из лучших показателей среди всех стран. Низкая величина государственного долга позволила значительно снизить процентные расходы: они сократились с 3,9% ВВП в 2000 г. до 0,5% ВВП в 2007 году. Это позволило направить сэкономленные ресурсы на развитие экономики, решение социальных задач, реализацию национальных проектов. Так, средства, освободившиеся благодаря досрочному погашению внешнего долга перед Парижским клубом официальных кредиторов, были направлены в Инвестиционный фонд для финансирования приоритетных проектов по развитию общественной инфраструктуры.

Снижение государственного долга снизило макроэкономические риски и, таким образом, стало важным фактором повышения инвестиционной привлекательности российской экономики. Оно привело также к повышению странового предела кредитных рейтингов, что обеспечило низкие ставки по внешним заимствованиям банков и небанковских учреждений. В целом проводимая в последние годы макроэкономическая и бюджетная политика внесла существенный вклад в динамичный рост российской экономики. Среднегодовые темпы роста ВВП в 2000-2007гг. составили 7%.

Фундаментальные условия в области бюджетной политики, необходимые для поддержания макроэкономической стабильности, сформулированы в Бюджетном кодексе. Для федерального уровня положения кодекса предусматривают, начиная с 2011 года, фиксацию размеров нефтегазового трансферта на уровне 3,7 процента ВВП и ограничения на величину не-нефтегазового дефицита в размере до 1%ВВП. Введенный в 2008 году механизм управления нефтегазовыми доходами сделал последствия отклонения фактических цен на нефть от прогнозных значений менее существенными с точки зрения располагаемых средств бюджетной системы.

Поддержание Резервного фонда гарантирует полное исполнение бюджетом своих обязательств даже в случае резкого падения цен на нефть. Использование средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) для поддержки пенсионной системы позволит смягчить одну из самых острых проблем, связанную со «старением» населения.

Динамика основных показателей бюджетной системы в 2000-2007 годах

В период 2000-2007 год показатели доходов бюджетной системы колебались в диапазоне от 36,4 до 40,2% ВВП. Доходы федерального бюджета с 2000 года постепенно увеличивались год от года и в 2007 году составили 23,6% ВВП, что выше уровня 2000 года на 8,1 п.п. ВВП. Особенно сильный рост доходов бюджетной системы наблюдался в последние годы - в период с 2005 по 2007 год.

Интересно отметить, что в течение последних восьми лет существенно вырос удельный вес доходов федерального бюджета в общих доходах бюджетной системы. Если в 2000 году доля федерального бюджета составляла чуть более 40%, то в 2007 она выросла до 57%.

Основной причиной роста доходов, ровно как и усиления роли федерального бюджета являлось повышение мировых цен на энергоносители. Также, в 2005 и 2007 годах в бюджетную систему поступили дополнительные средства, связанные с погашением налоговой задолженности НК ЮКОС.

Как видно из таблицы выше, уровень расходов бюджетной системы снижался по отношению к ВВП в период с 2002 по 2006 год, однако в 2007 году уровень расходов практически вернулся на уровень начала двухтысячных годов в результате перечисления значительной части средств федерального бюджета в созданные институты развития. По этой причине и уровень расходов федерального бюджета был значительно выше в 2007 году по сравнению с предшествующими годами – он достиг 18,1% ВВП.

Отметим постепенный переход к профициту региональных бюджетов в рассматриваемый период, несмотря на некоторый рост уровня расходов в последние несколько лет.

Несмотря на высокий уровень доходов в 2007 году по сравнению с предыдущим периодом, профицит бюджетной системы в целом, а также консолидированного и федерального бюджета оказался на более низком уровне в связи с упомянутыми выше одноразовыми расходами федерального бюджета на капитализацию институтов развития.

1.1. Доходы бюджетной системы

Доходы бюджетной системы в последние годы лежат в пределах от 36,4 до 40,2 процентов ВВП. Это близко к среднему уровню по странам ОЭСР (равному 39% ВВП) и уступает средним по ЕС показателям, составляющим 47% ВВП.

В условиях 2007 года 57% всех доходов поступало в федеральный бюджет, 30% в региональные бюджеты и 13% - во внебюджетные фонды (пенсионный, медицинского и социального страхования). Однако следует отметить, что это распределение существенно зависит от внешней конъюнктуры, поскольку в федеральном бюджете аккумулируются нефтегазовые доходы, существенно зависящие от мировых цен на нефть и газ.

Начиная с 2000 года в России было проведено существенное реформирование налоговой системы. Реформа затронула как институциональные аспекты отношений между налогоплательщиками и государством, так и принципы уплаты и ставки отдельных налогов. Радикальным изменениям подверглись все основные виды налогов. Из основных изменений в налоговом законодательстве необходимо выделить следующие:

-вместо отдельных взносов во внебюджетные фонды с 2001 года был введён Единый социальный налог (ЕСН), призванный упростить администрирование. Ставка первого диапазона налога изначально была установлена на уровне 35,6%, а с 2005 года снижена до 26%;

-унифицирована ставка налога на доходы физических лиц - 13%;

-в 2002 году вместо трех налоговых платежей (плата за пользование недрами при добыче полезных ископаемых; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; акцизы на нефть и стабильный газовый конденсат) был введён налог на добычу полезных ископаемых;

-с 2004 года снижена ставка НДС с 20% до 18%.

Снижение ставок ключевых налогов не привело к сокращению бюджетных доходов благодаря тому, что одновременно было повышено налогообложение нефтегазового сектора. Реформирование экспортных пошлин и налога на добычу полезных ископаемых в этом секторе позволило увеличить изъятие природной ренты, образующейся в результате роста мировых цен на энергоносители. Перенос налоговой нагрузки с обрабатывающего на сырьевой сектор позволил ослабить негативное влияние удорожания сырья на мировых рынках на конкурентоспособность российских товаропроизводителей.

В целом уровень налоговой нагрузки в российской экономике, определяемый как отношение уплаченных налогов к ВВП, остается на уровне 35-37%. Однако необходимо отметить, что такая нагрузка сформировалась в условиях постоянно растущих цен на нефть. Если рассчитать налоговую нагрузку при неизменных ценах на нефть, то она имеет явную тенденцию к снижению. К аналогичному выводу приводит анализ динамики налоговой нагрузки на не-нефтегазовый сектор. Она снизилась с 32-33% добавленной стоимости в начале налоговой реформы до 28-29% в последние годы.

Динамика налоговой нагрузки на экономику в целом и на ненефтегазовый сектор (%ВВП)

Налоговые доходы бюджетной системы

% в ВВП

При сравнении налоговой нагрузки в России и других странах необходимо учитывать, что среди наиболее развитых стран можно выделить две группы: «социально-ориентированные» западноевропейские государства, где типичная налоговая нагрузка составляет 35-45% ВВП (в Швеции и Дании она достигает 50% ВВП) и государства, в меньшей степени возлагающие на себя социальные обязательства по бесплатному социальному и медицинскому обеспечению (такие, как США и Япония), где нагрузка лежит в диапазоне 25-30% ВВП. Средняя по ОЭСР налоговая нагрузка составляет 36% ВВП.

Среди стран категории «развивающиеся рынки» также четко выделяются две группы: бывшие социалистические страны Восточной Европы, как правило, имеющие налоговую нагрузку 30-40% ВВП и остальные, для которых типична нагрузка 20-30% ВВП. Таким образом, по уровню налогов в не-нефтегазовом секторе наша страну можно отнести к категории стран с невысокой нагрузкой (хотя в этой группе есть страны, где нагрузка еще ниже).

Межстрановой анализ структуры налоговой нагрузки показывает, что для развитых стран Западной Европы характерен высокий уровень налогов на потребление и социальных платежей (в сумме они составляют от 18% до 28% ВВП), а также подоходного налога (8-10% ВВП). В переходных экономиках Центральной и Восточной Европы уровень налогов этой группы еще выше (23-28% ВВП), однако подоходный налог не столь велик (3-7% ВВП). Среди государств с относительно легким налоговым бременем США отличаются высоким налогообложением физических лиц (9% ВВП), тогда как другие страны с относительно низкой налоговой нагрузкой (Мексика, Ю.Корея, Япония) имеют умеренные налоги как на потребление и социальные нужды (до 15% ВВП), так и на доходы граждан (3-5% ВВП).

В России налоги на потребление и социальные отчисления составляют в сумме 12,5% ВВП, а налог на доходы физических лиц – менее 4% ВВП. Это позволяет отнести ее к группе стран с невысокой нагрузкой в части налогообложения потребления и социальных отчислений, хотя общий уровень налоговой нагрузки составляет 35-37% ВВП. Это видимое противоречие объясняется значительной ролью, которую играют в российском бюджете налоги на международную торговлю - прежде всего экспортные пошлины - и ресурсные налоги, тогда как в большинстве других странах они полностью отсутствуют либо занимают незначительный удельный вес. В России на эти налоги приходится почти треть всех налоговых поступлений. Более 10,5% ВВП составляют таможенные пошлины[1] и ресурсные налоги, фактически служащие средством изъятия природной ренты, т.е. доходов от использования природных ресурсов, находящихся в государственной собственности.

Наибольший вес в налоговых доходах бюджетной системы по итогам 2007 года занимали таможенные пошлины (19,2%), НДС (18,7%), налог на прибыль организаций (17,9%), ЕСН (15,3%).

Структура налоговых доходов бюджетной системы

% к итогу

Налог на прибыль организаций в % от ВВП в 2007 году по сравнению с 2000 годом возрос на 1,2 п.п. до 6,6%. НДФЛ увеличился с 2,4% ВВП в 2000 году до 3,8% ВВП в 2007 году, за последние 2 года его доля увеличивалась на 0,3 п.п. ВВП ежегодно. Таможенные пошлины увеличились с 3,1%ВВП в 2000 году до 7% ВВП в 2007 году, что связано как с высокими мировыми ценами на энергоносители, так и с изменениями налогового законодательства. Этими же причинами вызван более, чем трехкратный рост налога на добычу полезных ископаемых.

Снижение ЕСН с 7,3% ВВП в 2000 году до 5,6% ВВП в 2007 году связано, прежде всего, со снижением налоговых ставок и сохранением номинальных пороговых значений ставки при значительном росте номинальной заработной платы.

При рассмотрении распределения налогов по отраслям можно сделать вывод, что сравнительно велика лишь налоговая нагрузка в нефтяном секторе, где она превышает 60% от полной добавленной стоимости. В других отраслях налоговая нагрузка не выходит за границы 30% добавленной стоимости.

Это оказывает влияние и на структуру доходов бюджетной системы. В 2007 году основная доля поступлений в размере 32% - приходилась на добывающую отрасль, 17% - на обрабатывающие производства, 8% - операции с недвижимым имуществом, аренду и предоставление услуг, 8% - на оптовую и розничную торговлю, 7% - на транспорт и связь, 5% - на строительство, 4% - на финансовую деятельность.

1.2. Расходы бюджетной системы

Расходы бюджетной системы в последние годы находились в среднем на уровне от 31 до 34 процентов ВВП. Это значительно ниже уровня, характерного для наиболее развитых стран, составляющего около 40% в среднем по ОЭСР и 46% в среднем по ЕС. В то же время в отдельных странах категории «развивающиеся рынки» (Тайланд, Мексика, Чили) уровень расходов заметно ниже и составляет от 18 до 25% ВВП.

Структура бюджетных расходов в нашей стране имеет существенные отличия от других стран. Сравнение данных по странам ОЭСР (усредненным за последние несколько лет) и России (за 2007 год) показывает, что уровень государственных инвестиций в нашей стране можно назвать сравнительно высоким, тогда как социальные расходы - на образование и здравоохранение в России ниже среднего уровня.

Структура расходов бюджетной системы

Расходы консолидированного бюджета в 2000-2007 годах

(без учета трансфертов внебюджетным фондам)

% ВВП

Расходы консолидированного бюджета находились на уровне 23,8-27,9%ВВП. В 2007 году они увеличились на 3 п.п. ВВП по сравнению с прошлым годом и составили 26,8%ВВП. Процентные расходы снизились более, чем в 7 раз и составили 0,5% ВВП в 2007 году. Значительные изменения произошли в социальной сфере: увеличились расходы на образование с 3,2%ВВП в 2000 году и 4,0%ВВП в 2007 году, на здравоохранение и спорт – с 2,2%ВВП до 2,9%ВВП, на социальную политику – с 1,4%ВВП до 2,4%ВВП.

Также увеличились расходы по статье «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» – на 0,7п.п. ВВП до 2,6% и «Общегосударственные вопросы» – на 1,3 п.п. ВВП до 3,0%.

Расходы на ЖКХ после достижения минимума в 2004 году (1,8% ВВП) возрастали в дальнейшем и составили 3,0% в ВВП в 2007 году.

Расходы федерального бюджета

(с учетом трансфертов внебюджетным фондам)

% ВВП

Средний уровень расходов федерального бюджета в 2001-2007 гг. составил 17,3% ВВП, в т.ч. 18,1% в 2007 году. Основными статьями расходов в этот период были «Межбюджетные трансферты» (5,4% ВВП), «Общегосударственные вопросы» (2,8% ВВП) и «Национальная оборона» (2,7% ВВП). В среднем на эти направления ежегодно расходовалось 29%, 18% и 16% средств федерального бюджета соответственно.

Среднегодовой номинальный прирост совокупных расходов федерального бюджета за 2001-2007 гг. составил 22,9%, средний реальный прирост – 9,1%, в то время как реальный рост ВВП за этот период составил 7 процентов.

Средний уровень расходов на общегосударственные вопросы в 2001-2007 гг. составил 2,8% ВВП (3,7% ВВП в 2001 году и 2,5% ВВП в 2007 году), при этом до 2006 г. доля расходов по этому разделу в относительном выражении к ВВП сокращалась.

Основными направлениями расходования средств по разделу в течение рассматриваемого периода было обслуживание государственного и муниципального долга (средняя доля в ВВП – 1,37%, средняя доля в расходах по разделу – 46,9%), обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов надзора (0,42% ВВП, 15,9%).

Расходы на финансирование национальной обороны в 2001-2007 гг. составили в среднем 2,7% ВВП. По сравнению с 2001 г. в 2007 г. расходы по этому разделу снизились с 2,8% ВВП до 2,5% ВВП. Основными направлениями расходования средств было финансирование Вооруженных сил Российской Федерации (средняя доля в ВВП – 2%, средняя доля в расходах по разделу – 75,5%), прикладные научные исследования в области национальной обороны (0,4% ВВП, 14,3%).

Средний уровень расходов на финансирование национальной безопасности и правоохранительной деятельности в 2001-2007 гг. составил 1,9% ВВП. В 2007 г. по сравнению с 2001 г. расходы по этому разделу увеличились с 1,6% ВВП до 2% ВВП. Рост произошел за счет увеличения финансирования органов внутренних дел (с 0,4% ВВП до 0,6% ВВП) и органов безопасности (с 0,3 % ВВП до 0,4 % ВВП).

Расходы на финансирование национальной экономики в 2001-2007 гг. составили в среднем 1,4% ВВП. В 2007 г. по сравнению с 2001 г. расходы по этому разделу увеличились на 0,7 п.п. ВВП (с 1,4% ВВП до 2,1% ВВП), причем основной рост пришелся на 2007 г. Ключевыми направлениями расходования средств на национальную экономику в течение рассматриваемого периода было финансирование транспорта (средняя доля в ВВП – 0,3%, средняя доля в расходах по разделу – 20,6%), прикладные научные исследования в области национальной экономики (0,2% ВВП, 12,7%).

Расходы на финансирование жилищно-коммунального хозяйства в 2001-2007 гг. составили 0,2% ВВП в среднем за год. В 2007 г. по сравнению с 2001 г. расходы по этому разделу увеличились на 0,8 п.п. ВВП, причем основной рост пришелся на 2007 год.

Расходы на финансирование образования в 2001-2007 гг. составили 0,9% ВВП в среднем за год, в 2007 г. по сравнению с 2001 г. расходы по этому направлению увеличились на 0,1 п.п. ВВП.

В структуре расходов на образование направлениями расходов были финансирование высшего профессионального образования (средняя доля в ВВП – 0,6%, средняя доля в расходах по разделу – 65,7%), среднего профессионального образования (0,1% ВВП, 11,3%), а также начального профессионального образования (0,1% ВВП, 10,6%).

Средний уровень расходов на финансирование культуры, кинематографии и средств массовой информации в 2001-2007 гг. составил 0,2% ВВП. В течение всего рассматриваемого периода это значение оставалось практически неизменным.

Расходы на финансирование здравоохранения и спорта в 2001-2007 гг. составили 0,5% ВВП в среднем за год. В 2007 г. по сравнению с 2001 г. расходы по этому разделу увеличились на 0,2 п.п. ВВП, составив 0,6% ВВП – максимальное значение за период. Расходы на здравоохранение увеличились с 0,4% ВВП в 2001 г. до 0,5% ВВП в 2007 г.

Расходы на финансирование социальной политики в 2001-2007 гг. составили 0,9% ВВП в среднем за год. В 2007 г. по сравнению с 2001 г. расходы по этому разделу сократились на 0,2 п.п. ВВП, составив 0,6% ВВП.

Средний уровень расходов на финансирование межбюджетных трансфертов в 2001-2007 гг. составил 5,9% ВВП. В 2007 г. по сравнению с 2001 г. расходы по этому разделу сократились на 0,8 п.п. ВВП, составив 5,8% ВВП.

Основными направлениями расходования средств по разделу в течение всего периода были трансферты внебюджетным фондам (средняя доля в ВВП – 2,9%, средняя доля в расходах по разделу – 46,9%), а также финансовая помощь бюджетам других уровней (1,6% ВВП, 34,1%).

Созданные в последние годы законодательные основы финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления существенно увеличили возможности реализации полномочий по вопросам ведения региональных и местных властей. Закрепленные на постоянной основе налоговые источники обеспечивают стабильность роста доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Среднегодовые темпы прироста доходов за последние 5 лет составили 25%, или почти 12% в реальном выражении. Объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации увеличился до 1 037 млрд. рублей в 2008 году. Как следствие, субъектами Российской Федерации устойчиво реализуются социальные обязательства. Расходы на оплату труда увеличились с 323,7 до 1 059 млрд. рублей, то есть на 327% за 5 лет. Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение мер социальной поддержки граждан в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» возросли с 25 млрд. рублей в 2002 году до 99 млрд. рублей в 2007 году (на 397%). Кредиторская задолженность сократилась с 128 до 42 млрд. рублей (8% и менее 1% по отношению к доходам соответственно), появилась возможность больше средств направлять на развитие – расходы на капитальные вложения увеличились до 1 082 млрд. рублей, их удельный вес в общем объеме расходов возрос с 17% до 23%.

1.3. Оплата труда в бюджетном секторе

Средний уровень расходов консолидированного бюджета на оплату труда с начислениями (ФОТ) в 2001-2007 гг. составил 6,8% ВВП. С 2001 по 2007 год они увеличились с 5,4%ВВП до 7,3%ВВП – максимальный уровень за весь период.

В структуре расходов консолидированного бюджета средняя доля фонда оплаты труда в 2001-2007 гг. была на уровне 22%, увеличившись с 18,4% в 2001 году до 22,3% в 2007 году.

Доля ФОТ бюджетной сферы в ФОТ по экономике в целом в 2007 году составила 30,1% против 28,2% в 2002 году.

Расходы консолидированного бюджета на оплату труда

Увеличение расходов на оплату труда сопровождалось увеличением численности занятых.

В 2006 году в бюджетном секторе было занято 14,5 млн. человек, т.е. более 20% всех занятых в экономике и 30% от числа наемных работников.

Наибольшее число работников (около 5,7 млн. человек) заняты в образовании. В бюджетном сегменте здравоохранения заняты примерно 4,1 млн. человек. Численность работников государственного сегмента образования и здравоохранения за период 2000-2006 год изменилась незначительно – в здравоохранении рост составил около 3%, в образований – около 0,5%.

При этом стоит отметить, что несмотря на свое незначительное абсолютное значение, понемногу увеличивается численность работников частного сегмента этих отраслей - в среднем в год на 8% в здравоохранении и на 2% в образовании.

Численность работников сферы управления, военной безопасности и обязательного социального обеспечения в 2006 году составила 3,5 млн. человек, около 5% всех занятых в экономике. По сравнению с 2000 годом она выросла на 13%.

Это привело к росту показателя, отражающего отношение среднемесячной зарплаты в образовании и здравоохранении к среднероссийской, которое выросло с 2000 года на 9 и 14 п.п. и в 2007 году составило 65% и 74% соответственно.

Среднемесячная начисленная заработная плата

в % к среднероссийскому уровню

Стоит обратить внимание на ситуацию с оплатой труда внутри бюджетных отраслей. Так, например, в здравоохранении средняя зарплата даже в частных медицинских учреждениях находится ниже уровня среднероссийской. При этом разрыв между оплатой труда в частном и в государственном секторе здравоохранения совсем не велик и составляет не более 7% (в 2005 году – 4%). Кроме того, в 2004 и 2006 годах зарплата в государственном сегменте здравоохранения оказалась выше, чем в частном.

Оплата труда в муниципальном здравоохранении существенно ниже, чем в частных клиниках и медицинских учреждениях, финансируемых более высокими уровнями бюджетной системы. Разрыв в оплате труда работников муниципального здравоохранения имеет тенденцию к увеличению: если в 2002 году разрыв составлял всего 8%, то уже к 2006 году разница между оплатой труда в муниципалитетах и частном секторе выросла до 18%.

Оплата труда в образовании сильнее дифференцирована, чем в здравоохранении, – уровень заработных плат в муниципалитетах существенно ниже, чем у образовательных учреждений, финансируемых более высокими уровнями бюджетной системы, и более, чем вдвое ниже зарплат в частном сегменте образования.

При этом заработные платы в частном сегменте российского образования находятся выше среднероссийской заработной платы. Зарплаты бюджетников в образовании, составили в 2006 году около 79% для государственных и 47% для муниципальных образовательных учреждений от зарплаты в образовании в частном секторе.

Заработная плата в области управления, военной безопасности и обязательного социального обеспечения по отношению к среднероссийскому уровню заработной платы составляет 125%.

1.4. Инвестиции, осуществляемые из бюджета

По данным Росстата, доля бюджетных средств в структуре источниках инвестиций в основной капитал по экономике в целом в период с 2000 по 2007гг. находится на достаточно высоком уровне – около 20%. В 2007 году доля бюджетного финансирования в источниках инвестиций в основной капитал составила 21,2%.

В общем объеме инвестиций увеличилась доля финансирования за счет средств федерального бюджета. Прирост за рассматриваемый период составил 2,4 п.п. (с 6,0% в 2000 г. до 8,4% в 2007 г). На сопоставимую величину сократилась доля финансирования инвестиций за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (сокращение на 2,9 п.п.; 11,5% в 2007 г).

На 4,3 п.п. сократилась доля финансировании инвестиций из внебюджетных фондов, в 2007 г. она составила всего 0,5% от общего объема инвестиций в основной капитал.

Несмотря на то, что в структуре привлеченных средств произошло заметное увеличение доли кредитов банков с 2,9% в 2000 году до 9,4% в 2007 году, она тем не менее в два раза меньше уровня инвестиций, осуществляемого из бюджета.

Структура источников финансирования инвестиций в основной капитал (%)

В федеральном законе «О федеральном бюджете на 2008 год» на текущий год утвержден объем расходов федерального бюджета по программам и непрограммной части федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) в сумме 890 млрд.руб или 2,5%ВВП, в т.ч. по федеральным целевым программам на сумму 698 млрд.рублей.

Наибольший удельный вес занимает направление «транспорт» - 29,4% (0,74%ВВП). Социально-значимые программы: здравоохранение - 3,8% (0,09%ВВП), образование - 2,8% (0,07%ВВП), культура - 2,0% (0,05%ВВП).

ФЦП и непрограммная часть ФАИП в 2008 году (закон)

Федеральные целевые программы (без национальных проектов)

В 2008 году из федерального бюджета финансируется 47 ФЦП. В приведенной ниже таблице они распределены по основным направлениям. Наибольший удельный вес по объему финансирования в 2008 году приходится на транспорт (36,3%), развитие регионов (13,6%), жилище (9,0%), развитие атомного ЭПК (7,3%), инновации (5,5%), оборону (5,3%), космос (4,7%).

Федеральные целевые программы в 2008 году (закон)

В 2002-2008 годах значительно возросло финансирование ФЦП, связанных с обороной – за этот период в среднегодовом отношении расходы возрастали в реальном выражении почти на 50% ежегодно, а их удельный вес в структуре расходов на все ФЦП увеличился с 1,6% в 2002 году до 5,3% в 2008 году.

Расходы на инновации и науку в реальном выражении возросли за 2002-2008 годы в 4,8 раза., а их доля в структуре расходов на ФЦП возросла на 1,8 п.п. до 5,5%.

По удельному весу в общих ФЦП в 2008 году по сравнению с 2002 годом расходы по транспорту снизились с 39% до 36,3%, по здравоохранению с 5,1% до 1,4%, по образованию с 2,8 до 1,8%, по культуре – с 4,5% до 2,1%, по направлению «жилище» - с 13,7% до 9,0%.

1.5. Ключевые проблемы бюджетной политики

и эффективность бюджетного сектора

Здравоохранение

За период с 2001 по 2007 год государственные расходы на здравоохранение, выраженные в процентном отношении к ВВП, колебались между 2,7% и 3,5%. Эти цифры невысокие по сравнению со странами ЕС, в которых на здравоохранение в среднем расходуется от 6 до 8 процентов ВВП. Следует отметить, что в этих странах существенно выше размеры социальных отчислений и налоговая нагрузка в целом на экономику. Если же сравнивать со странами со средним уровнем доходов Россия расходует аналогичные суммы с точки зрения доли государственных расходов в ВВП, но немного меньше, чем в среднем по странам СНГ.

На международном уровне доля общих (государственных и частных) расходов на здравоохранение в ВВП, обычно возрастает по мере роста ВВП. При этом страны с низкими и средними доходами на душу населения) выделяют менее 6 процентов ВВП, в то время как страны с более высокими доходами тратят на это более 7 процентов. В России общие расходы, как государственные, так и частные, составляют 4,2% ВВП, а с учетом оплаты населением лекарств, добровольного медицинского страхования и неформальных платежей они составляют 5,2% ВВП.

Одна из ключевых задач бюджетной политики состоит в том, чтобы создать условия для защиты здоровья и повышения продолжительности жизни граждан. Несмотря на то, что в 2006 году тенденция снижения продолжительности жизни сменилась ее повышением, по продолжительности жизни наша страна все еще значительно отстает не только от наиболее развитых стран, но и от большинства стран с переходной экономикой.

Система здравоохранения в России на данном этапе сталкивается с целым рядом проблем, которые в долгосрочной перспективе могут привести к серьезным последствиям. Существуют трудности, связанные с доступом к медицинскому обслуживанию – сеть медицинских учреждений не охватывает мелкие населенные пункты и пригороды, специализированные больницы также сконцентрированы главным образом в крупных городах и областных центрах.

По оценкам, амортизация основных фондов, а также медицинской техники и оборудования в системе здравоохранения составляет около 60%.

По данным Росстата, на конец 2006 года 27,9% больниц и 23,1% поликлиник требовали капитального ремонта, 3,7% и 1,6%, соответственно, были в аварийном состоянии.

При этом в России численность врачей в расчете на 1000 человек населения заметно выше, чем в странах ОЭСР, к тому же с годами этот показатель увеличивается. Так, в 1992 г. он составлял 4,3 чел. на 1000 чел. населения, в 1998 г. – 4,6 чел., в 2004 г. – 4,8 чел., а в начале 2007 г. – 4,9 чел.

В ОЭСР стран с сопоставимым значением этого показателя не так много, среди них можно отметить (в порядке уменьшения показателя) Грецию (2004 г. – 4,9 чел.), Бельгию (2005 г. – 4 чел.), Италию, Испанию, Швецию (2005 г. – 3,8 чел.), Исландию, Нидерланды, а также Норвегию (2005 г. – 3,7 чел.).

В конце 2006 г. в России обеспеченность населения медицинскими сестрами составила 7,5 чел. на 1000 чел. населения, а в некоторых странах ОЭСР уже в конце 2005 г. значение этого показателя существенно превышало российский уровень: в Норвегии – 15,4 чел., в Ирландии - 15,2 чел., в Бельгии – 14,8 чел.

Образование

С 2000 года государственные расходы на образование были заметно увеличены. В 2007 году расходы бюджетной системы на образование составили 4,0% ВВП, что на 0,8 п.п. ВВП выше, чем в 2000 году. Это положительно сказалось на эффективности работы образовательных учреждений.

Однако, несмотря на важные преобразования, имевшие место в последние годы и увеличение финансирования в сфере образования еще остаются серьезные проблемы, которые существенно снижают эффективность деятельности: отсутствие стимулов у учителей, региональные различия в финансировании, различия в финансировании между городом и деревней, недостаточное внимание системе профессионального образования и обучения, недостаточное качество образования.

В России в 2000-е гг. количество учащихся, приходящихся на одного учителя в общеобразовательных учреждениях, постепенно снижалось. Если в 2000 г. этот показатель составлял 12 чел., то в 2006 г. – 10 чел.

Несмотря на такую тенденцию, по этому показателю Россия сопоставима с некоторыми странами ОЭСР. В 2006 г. такое же количество учащихся, приходящихся на одного учителя в общеобразовательных учреждениях, зафиксировано в Бельгии, Люксембурге и Швеции.

В других странах показатель превышал среднероссийский уровень: в Австрии, Чехии, Франции, Венгрии, Исландии, Ирландии, Италии, Испании - 11 учеников на одного учителя, в Корее и Мексике - 18 учеников на одного учителя.

Среди стран, в которых показатель был ниже среднероссийского уровня, выделяется Португалия (7 учеников на одного учителя) и Греция (8 учеников на одного учителя).

Для российской системы профессионального образования характерны две проблемы: большое количество относительно небольших ПТУ и узкая специализация. В настоящее время система профессионального образования не соответствует потребностям рынка труда и готовит работников, которые не удовлетворяют спрос со стороны бизнеса. В настоящее время во многих регионах предпринимаются попытки адаптировать систему профессионального обучения и подготовки к потребностям рынка.

Наличие большого числа малых училищ сопряжено со значительными расходами и является неэффективным для регионов, и при этом ограничивает свободу выбора профессии и перспективы будущего трудоустройства для молодёжи. Данная проблема приобретает особенное значение с учётом того, что к 2023 году вследствие сложившейся демографической динамики количество учащихся заметно сократится. В соответствии с прогнозом, уже через семь-десять лет, сохранится необходимость лишь в 30-40 процентах от существующих ныне учреждений профессионального образования.

Государственные инвестиции и инфраструктура

В последнее время в большинстве стран уровень государственных инвестиций сокращается. Среди основных причин такой динамики – жесткие ограничения на бюджетный дефицит и растущие расходы на социальную сферу в связи с демографическими изменениями. Последствия снижения государственных вложений, особенно в инфраструктуру, остаются пока неясными, однако в последние годы большинство стран пытается искать альтернативы, позволяющие развивать инфраструктуру, и при этом задействовать не столь большое количество государственных ресурсов.

В России в девяностые годы и начале двухтысячных годов уровень государственных вложений также снижался и находился на очень низком уровне. В последние годы инвестиции стали расти, однако пока они дают ограниченные результаты и пробел предыдущего десятилетия остается незаполненным. Как и в других странах, для России также актуальны ограничения бюджетной политики и растущие расходы на социальное обеспечение, поэтому поиски новых механизмов государственного развития инфраструктуры актуальны и в нашей стране.

Приоритетным направлением вложений в инфраструктуру будет оставаться транспорт.

Анализ показывает, что Россия существенно отстает от большинства развитых стран по показателю протяженности дорог на тыс. человек. Плотность дорог на тыс. человек достаточно высока в странах Евросоюза (10.1), США (21.5). В России плотность автомобильных дорог с твердым покрытием составляет около 5,3 км. на 1 тыс. чел. В то же время ряд стран выбивается из общей картины. В частности, для Германии этот показатель составляет всего 2.8 км., а для Израиля 2.7 км.

В России инвестиции в развитие транспорта за счет консолидированного бюджета составили в 2007 году около 2% ВВП.

По прогнозу, объем участия федерального бюджета в финансировании транспорта в ближайшие годы составит около 1% ВВП, что полностью соответствует мировой практике.

Международные сравнения свидетельствуют о том, что доля федерального бюджета в финансировании развития инфраструктуры в развитых странах составляет от 0,2-0,3% ВВП (Великобритания) до 1% (Германия). В США она составляет около 0,4-0,5% ВВП.

Для развивающихся стран доли несколько выше – от 0,8% ВВП (для Азербайджана) до 1-1,2% ВВП (Казахстан). При этом доля расходов консолидированного бюджета Казахстана на транспорт и коммуникации в 2005 году составила около 1,5% ВВП.

В 2007-2008 году уровень суммарных государственных инвестиций в нашей стране составит около 4,1% ВВП в год.

Для сравнения, в Бразилии они составляют 1,9%ВВП, в Венгрии – 3,8%ВВП, в Польше – 5,1%ВВП, в Турции – 4,6%ВВП, в среднем по ОЭСР – 4,2%, новые члены ЕС –3,2%ВВП, страны Балтии – 2,7%ВВП.

Однако уровень государственных инвестиций не является ключевым фактором – гораздо более важна их эффективность. На сегодняшний день в России эффективность государственных вложений остается достаточно низкой. Поэтому первостепенной долгосрочной задачей является повышение эффективности и ускорение развития новых форм государственных инвестиций, основанных на взаимодействии с бизнесом.

Энергоэффективность

В настоящее время экономика России характеризуется высокой энергоемкостью, которая вдвое выше, чем энергоемкость мировой экономики в целом, и в 3 раза – чем в 15 странах Евросоюза и Японии. Среди основных причин такого разрыва, имеющих субъективный характер, можно назвать неразвитость рыночных механизмов энергосбережения; относительно низкую стоимость энергоресурсов; значительный объем устаревшего энерготехнологического оборудования и технологий. Устранение этих причин является основой повышения энергоэффективности в стране. Текущие темпы роста энергоэффективности недостаточны ни для того, чтобы обеспечить конкурентоспособность отечественной продукции на международных рынках, ни для того чтобы поддерживать экспорт энергоносителей в условиях замедления их добычи при быстром росте экономики.

Важную роль в энергосбережении может сыграть государственный сектор - бюджетные организации России потребляют в год около 20% всего тепловой энергии в стране и существенную часть электроэнергии. Объекты бюджетной сферы весьма энергоемки, что объясняется крайне неэффективными технологиями и большими потерями в системе теплоснабжения. За счет мер по налаживанию учета, регулирования потребления энергоресурсов и повышения эффективности их использования на объектах бюджетной сферы, по оценкам, можно снизить расходы на ее энерго- и водоснабжение на 3 млрд. долл., в т.ч. на объектах федеральной бюджетной сферы – не менее чем на 700 млн. долл. в год.

Социальная политика

Международные сравнения свидетельствуют, что суммарные расходы на социальные нужны в России можно назвать сопоставимыми с другими странами, однако часть этих средств расходуется недостаточно эффективно. Важнейшей задачей в среднесрочной перспективе является повышение адресности социальной помощи.

Проблемы бедности и крайне неравномерного распределения доходов населения сохраняют остроту и актуальность. Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума сократилась с 42,3 млн.чел. в 2000 г. до 19,5 млн.чел. в 2007 г. (т.е. более чем вдвое). В результате уровень бедности среди населения упал за это время с 19,0% до 13,7%. Однако дифференциация населения по уровню доходов за последние восемь лет усилилась. Соотношение доходов двух крайних децильных групп населения в Российской Федерации в 2000 году равнялось 13,9 раза, в 2007 году – 16,8 раза. В 2007 году на долю 10% наиболее обеспеченного населения приходилось 31,41% общего объема денежных доходов населения, а на долю 10% наименее обеспеченного населения – 1,9%. Коэффициент Джини в 2007 году был равен 0,422. Для сравнения, в развитых странах этот показатель не превышает уровня 0,36, а среднее значение коэффициента для этой группы стран составляет 0,29[2] .

Что касается состава бедных домохозяйств, то большинство из них представляет собой социально незащищенные группы домохозяйств (многодетные, неполные семьи, пенсионеры, инвалиды и т.д.). В то же время, в 30% домохозяйств, находящихся за чертой бедности, граждане трудоспособного возраста имеют регулярную оплачиваемую работу. Таким образом, одним из факторов неравномерного распределения доходов населения является существенная дифференциация в заработной плате между различными видами экономической деятельности. Отметим также, что заработная плата продолжает оставаться главным фактором роста доходов населения. Ее доля в структуре денежных доходов в последние годы увеличилась и составила в 2007 году 70,4% (по оценкам Росстата, с учетом скрытой заработной платы).

Помимо дифференциации заработной платы в последнее время все чаще встает вопрос имущественной дифференциации. Согласно выводам экспертов, подавляющее большинство россиян в настоящее время не имеют возможности приобрести жилье в собственность даже по ипотеке. При этом по уровню обеспеченности населения жильем (без учета качества и комфортности) Россия отстает от многих как развитых, так и развивающихся стран. В среднем на одного человека в России приходится 20,7 кв. м. жилой площади, в то время как в США этот показатель равняется 70 кв.м., в Великобритании – 62 кв.м., в Германии – 50 кв.м., в Китае – 27 кв.м. Развитие института ипотечного кредитования позволит отчасти улучшить жилищные условия граждан.

Пенсионная система

Несмотря на то, что сравнительно недавно - в 2002 году - была проведена пенсионная реформа, ключевые проблемы в этой сфере остаются нерешенными.

Трудности пенсионной системы вызваны сочетанием нескольких проблем. Прежде всего, ухудшаются демографические показатели: растет число пенсионеров, приходящихся на одного работника. Вторым важным фактором служит «неформальная занятость». Соотношение между числом наемных работников к общему числу занятых в экономике упало с 81% в 1999 году до 71% в 2007 году. Третьей причиной ухудшения ситуации в пенсионной сфере служит постепенное увеличение доли взносов, направляемых на финансирование накопительной части пенсий. Эта доля превысила в 2007 году 9% части социальных налогов и взносов, предназначенных для финансирования пенсионной системы.

Результатом действия перечисленных факторов стал расширяющийся разрыв между пенсиями и зарплатой. За период 2002-2007 гг., прошедший с начала реформы, рост средней зарплаты в реальном выражении (составивший 111%) вдвое превысил рост реальной пенсии (54%). В результате всего за шесть лет коэффициент замещения (соотношение средней величины трудовой пенсии к средней зарплате) упал почти на 9 процентных пунктов: с 31,6% в 2001 г. до 22,8% в 2007 г. Кроме того, несмотря на рост реальных размеров пенсий, их величина все еще не намного превышает прожиточный минимум пенсионера.

Пытаясь противостоять этой тенденции, правительство выделяет все большие трансферты в пенсионную систему. Это замедляет падение коэффициента замещения (т.е. соотношения средней пенсии и зарплаты), однако имеет и определенные негативные последствия. С одной стороны, пенсионная система все дальше уходит от страховых принципов – все большая часть пенсионных выплат финансируется не за счет пенсионных взносов, а из общих доходов бюджета. Сохранение данной тенденции, с одной стороны, будет означать нарастающую нагрузку на федеральный бюджет, а с другой стороны ослабит связь между трудовыми доходами и величиной пенсий.

II . Условия развития экономики в период до 2023 года

Прогноз основных макроэкономических показателей социально-экономического развития Российской Федерации, использовавшийся при разработке финансового плана до 2023 г., основан на направлениях экономической политики, предусмотренных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (КДР). КДР призвана обеспечить условия для инновационного развития на основе инвестиций в человеческий капитал, создания благоприятной деловой среды, повышения качества государственных институтов, при сохранении макроэкономической стабильности.

Развитие экономики в предстоящий период будет происходить на фоне неблагоприятных демографических тенденций. Несмотря на то, что, благодаря мерам демографической и социальной политики, совершенствование здравоохранения и распространение здорового образа жизни, сокращение численности населения, согласно прогнозу Минэкономразвития России, сменится его небольшим ростом, продолжится процесс старения населения. В результате доля населения в трудоспособном возрасте снизится с 63% в 2007 году до 53% в 2023 году. Соответственно численность экономически активного населения сократится на 11% (в среднем на 0,8% в год).

На динамику основных экономических показателей и доходов бюджета существенное влияние продолжает оказывать конъюнктура мировых цен на товары традиционного российского экспорта, прежде всего на нефть. В базовом прогнозном сценарии цена на нефть сорта Юралс в период с 2009 по 2011 г. снижается. Начиная с 2013 г. ожидается возобновление роста цен на нефть и к 2023 г. она достигает 106 долл./барр. В целом в период с 2010 г. по 2023 г. цены на нефть, выраженные в долларах 2008 г., будут лежать в диапазоне от 64 до 70 долл. за баррель.

Результатом политики модернизации экономики и усилий по ее диверсификации должны стать устойчиво высокие темпы роста ВВП. Физический объем ВВП должен вырасти за 15 лет в 2,5 раза, что соответствует средним темпам роста экономики в размере 6,3% в год. В условиях сокращения численности рабочей силы это потребует опережающего повышения производительности труда. Ее рост составит в среднем 6,9% в год. Дефицитность рабочей силы приведет к увеличению занятости – уровень безработицы к концу периода упадет ниже 3%. Одновременно прекратится распространение неформальной занятости: соотношение численности наемных работников и общего числа занятых в экономике будет оставаться практически неизменным.

Рост экономики будет основан на сочетании различных источников: потребительского, инвестиционного спроса и внешнего спроса. Розничный товарооборот будет расти в среднем на 7,1% в год, а инвестиции в основной капитал – на 10,0% в год. Объем промышленного производства вырастет за период в 2,1 раза.

Сложившиеся и ожидаемые условия развития нефтегазового сектора определяют сохранение сравнительно низких темпов роста добычи углеводородов. Среднегодовой рост добычи нефти составит лишь 0,5%, темпы роста добычи газа будут лишь ненамного быстрее, составляя 1,9%. Это скажется и на динамике экспорта энергоносителей. Физический объем экспорта нефти за период практически не изменится, тогда как экспорт природного газа возрастет на 57% (в среднем на 3,0% в год).

Сочетание медленного роста экспорта углеводородов и стабилизации их цен (с учетом инфляции доллара) приведет к тому, что соотношение стоимости экспорта топливно-энергетических товаров к ВВП втрое сократится: с 17% в 2007-2008 гг. до лишь 6% в 2023 г. Это частично будет компенсироваться сравнительно быстрым ростом неэнергетического экспорта в результате реализации мер по диверсификации экономики. Стоимостной объем неэнергетического экспорта будет увеличиваться в среднем на 9% в год. В результате его удельный вес в общем объеме экспорта вырастет с 39% до 58%. В целом доля экспорта в ВВП снизится за рассматриваемый период вдвое - с 26% в 2008 г. до 13% в 2023 г.

Высокие темпы роста внутреннего спроса, обусловленные ростом реальных доходов населения, будут способствовать опережающему росту импорта до 2011 г. Соотношение импорта к ВВП к этому времени возрастет до 20% (по сравнению с 17% в 2008 г.). В последующие годы активизация импортозамещающего производства приведет к замедлению роста импорта, так что к 2023 г. он будет составлять лишь 15% ВВП.

Значительный профицит внешнеторгового баланса (более 9% ВВП в 2008 г.) сменится к 2011 г. его небольшим дефицитом. Активизация неэнергетического экспорта и импортозамещения позволят сохранять сравнительно небольшие размеры торгового дефицита, не превышающие 2,5% ВВП.

В условиях дефицитности рабочей силы, а также ускоренного роста производительности труда и вывода зарплаты из теневого оборота реальные размеры зарплаты продолжат расти опережающими темпами (в среднем за период на 8,8% в год). В результате доля фонда заработной платы в ВВП вырастет с 25% в 2008 до 29% в 2023 г. Реальные располагаемые доходы населения увеличатся за это время в 2,8 раза.

Результатом повышения удельного веса в ВВП фонда заработной платы станет сокращение прибыли: ее величина сократится с 24% в 2008 г. до 21% в 2014 г., после чего стабилизируется на этом уровне.

III . Приоритетные направления бюджетной политики в период до 2023 года

Бюджетная политика играет определяющую роль в формировании условий жизни граждан и развитии страны. Через бюджетную систему проходят средства, эквивалентные более трети ВВП, она обеспечивает финансирование всех направлений деятельности государства: поддержание безопасности страны и общественного порядка, бесплатное образование и здравоохранение, создание условий для развития экономики, предоставление пенсий по старости и инвалидности, снижение бедности и сглаживание межрегиональных различий.

Конечная цель бюджетной политики состоит в повышении уровня и качества жизни населения . Это подразумевает создание условий для устойчивого повышения уровня жизни и состояния здоровья граждан, их всестороннего развития, защиту их безопасности, обеспечение социальных гарантий.

Создание условий для будущего развития — важнейшая миссия социально ответственного государства. Развитие природного и научного потенциала, конкурентоспособной системы образования, формирование инновационной среды, поддержка передовых технологий, обеспечение прав и свобод граждан, развитие демократии и гражданского общества, эффективная организация самого государства, борьба с коррупцией – необходимые предпосылки для достижения этой цели. Непосредственный вклад в ее достижение должно внести комплексное решение демографической проблемы.

Основа для решения перечисленных проблем — высокие темпы устойчивого экономического роста , обеспечивающего создание новых рабочих мест, увеличение доходов граждан и расширение финансовых возможностей государства. Это требует, прежде всего, поддержания макроэкономической стабильности, которая играет решающую роль в формировании инвестиционной привлекательности страны. Должно быть также обеспечено безусловное выполнение государством своих обязательств независимо от колебаний внешней конъюнктуры, поддержание стабильного уровня цен и стоимости национальной валюты и устранение других макроэкономических рисков.

Обеспечение обороноспособности и безопасности — необходимое условие для развития страны. Обеспечение суверенитета страны и поддержание одной из самых сильных армий в мире, включающей ядерную составляющую, является особенностью российского бюджета. Обеспечение высокой боеготовности вооруженных сил, их техническое переоснащение, создание мобильной армии, борьба с терроризмом, предупреждение локальных конфликтов, предотвращение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий входят в число основных приоритетов бюджетных расходов.

Эффективность правового регулирования, способность государства принимать справедливые законы и добиваться их исполнения наряду с финансовым обеспечением являются столь же необходимым условием для достижения целей бюджетной политики. Значительный вклад вносят, в рамках законодательно установленных полномочий и ответственности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Целый ряд публичных обязательств исполняется за счет государственных внебюджетных фондов.

Развитие общества и изменение экономической среды предъявляют все новые требования к качеству бюджетной политики. Граждане ждут от государства повышения качества образования и здравоохранения, решения проблем бедности, бизнес рассчитывает на развитие производственной инфраструктуры. Для того чтобы соответствовать этим ожиданиям недостаточно провести определенные реформы в сфере бюджетной политики, потребуется решительное повышение качества всей бюджетной политики.

3.1. Совершенствование налоговой политики

К настоящему времени в Российской Федерации в целом закончено формирование основ современной налоговой системы. В ходе проведенной в Российской Федерации налоговой реформы был отменен ряд налогов, снижены ставки основных налогов, созданы условия для более низкой налоговой нагрузки на малый бизнес. Изменение структуры налоговой системы, включая принятые подходы к налогообложению отдельных секторов экономики, смягчило различия в инвестиционной привлекательности отраслей, создало условия для диверсификации экономики.

В результате, налоговая нагрузка на экономику без учета нефтегазового сектора снизилась до более низкого уровня по сравнению с налоговой нагрузкой в странах с сопоставимым уровнем бюджетных расходов. Невысоки по сравнению с большинством стран и налоговые ставки.

Тем не менее, характер современного этапа развития российской экономики характеризуется наличием множества специфических для этого этапа проблем, среди которых можно выделить недостаточный уровень развития базовых институтов (включая институты правоприменения, обеспечения исполнения контрактов), уровень развития судебной системы, защиты прав собственности. В этих условиях проведенная в последние годы налоговая реформа является лишь одной из составных частей реформ, направленных на повышение конкурентоспособной налоговой системы.

Учитывая, что ожидаемые структурные сдвиги в экономике приведут к значительному снижению доходов бюджетной системы (в основном за счет сокращения удельного веса нефтегазового сектора, снижения доли импорта в ВВП), а также учитывая ожидаемый в будущем рост социальных обязательств государства, не представляется возможным принятие мер налоговой политики, которые могут привести к дальнейшему существенному снижению бюджетных доходов.

Таким образом, направления налоговой политики на долгосрочную перспективу основываются на необходимости обеспечения принципов нейтральности и справедливости налоговой системы, а также поддержания такого уровня налоговой нагрузки, который, с одной стороны, не создает препятствий для устойчивого экономического роста и, с другой стороны, – отвечает потребностям расширенного правительства в доходах для предоставления важнейших государственных услуг и выполнения возложенных на него функций.

С учетом изложенного предстоит обеспечить реализацию следующих мер долгосрочной стратегии в области налоговой политики:

1. Повышение эффективности налогового администрирования. Собираемость основных налогов может быть обеспечена за счет сокращения возможностей уклонения от уплаты налогов. При этом необходимо обеспечить снижение издержек налогоплательщиков, связанных с исполнением налогового законодательства и создающих препятствия для развития инновационного сектора экономики, активизации инвестиционных процессов. Следует продолжить работу по внедрению административных регламентов деятельности налоговых органов. Эффективность работы налоговых органов должна оцениваться на основании открытых критериев, учитывающих в том числе качество обслуживания налогоплательщиков.

2. Реформирование единого социального налога и введение страховых взносов для работодателя.

Наиболее масштабным изменениям в плановом периоде будет подвергнут единый социальный налог (включая взносы на обязательное пенсионное страхование). Реформа этого налога будет направлена на предотвращение дальнейшего снижения эффективной налоговой ставки, которое наблюдается в силу особенностей конструкции единого социального налога (далее – ЕСН).

В настоящее время единый социальный налог взимается по регрессивной шкале ставок, причем действующие пороги регрессии не индексировались с момента их введения. В связи с этим эффективная ставка единого социального налога (отношение фактических совокупных поступлений ЕСН и взносов на обязательное пенсионное страхование в бюджет расширенного правительства к налоговой базе, которой является начисленная зарплата и прочие виды выплат), начиная с 2006 года снижается темпами, составляющими около 1 процентного пункта в год. По оценкам Минфина России, в отсутствие индексации порогов регрессии величина эффективной ставки налога по итогам 2009 года может снизиться на 4 процентных пункта по сравнению с величиной, зафиксированной в 2005 году.

При принятии решения о переходе к регрессивной шкале ставок ЕСН не предполагалось, что эффективная налоговая ставка будет снижаться, поэтому для предотвращения дальнейшего ее падения необходимо принять решение о восстановлении эффективной ставки ЕСН на уровне 2005 года уже начиная с 1 января 2010 года, недопущении ее снижения в будущем, а также принять иные меры, направленные на обеспечение полной уплаты ЕСН всеми налогоплательщиками, выплачивающими доходы по трудовым и гражданско-правовым договорам.

При этом предлагается начиная с 2010 года ЕСН заменить страховыми взносами, уплачиваемыми работодателями, в пенсионный фонд, фонд медицинского страхования и фонд социального страхования.

Следует отметить, что индексация порогов регрессии, начиная с 2010 года, таким образом, чтобы обеспечить установление страховых взносов на уровне эффективной ставки ЕСН, зафиксированной в 2005 году, не означает повышения уровня налоговой нагрузки на фонд оплаты труда. Скорее, период постоянного снижения эффективной ставки налогообложения фонда оплаты труда в течение 4 лет с 2006 по 2009 годы следует рассматривать как период предоставления временной налоговой льготы налогоплательщикам.

На решение перечисленных выше задач будут направлены следующие изменения в законодательство, которые вступят в силу с 1 января 2010 года:

1. В условиях 2010 года эффективная ставка взносов в фонд социального страхования остается неизменной по отношению к действующему законодательству, ставка в фонд медицинского страхования увеличивается на 2п.п. (повышение тарифа на работающее население). Предлагаемые ставки взносов по различным направлениям приведены в таблице.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации будет содержать положения, предусматривающие автоматическую ежегодную индексацию указанных выше порогов регрессии на величину, соответствующую прогнозируемому приросту номинальной заработной платы;

3. Будут установлены единые шкалы ставок взносов для всех налогоплательщиков, за исключением налогоплательщиков – организаций и индивидуальных предпринимателей, имеющих статус резидента технико-внедренческой особой экономической зоны и налогоплательщиков – организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий. Для последних двух категорий налогоплательщиков льготные шкалы ставок взносов (параметры которых также будут подлежать ежегодной индексации) будут отменены, начиная с 2020 года.

4. Организации и индивидуальные предприниматели, применяющие специальные налоговые режимы в виде единого сельскохозяйственного налога, упрощенной системы налогообложения и системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход, будут уплачивать страховые взносы по общим правилам. При этом из Налогового кодекса Российской Федерации будут исключены положения, разрешающие уменьшать сумму единого налога, уплачиваемого в рамках перечисленных специальных налоговых режимов, на сумму уплаченных взносов. При этом организации и индивидуальные предприниматели, применяющие единый сельскохозяйственный налог и упрощенную систему налогообложения с объектом налогообложения "доходы, уменьшенные на величину расходов", получат возможность включать сумму уплаченных взносов в состав расходов, уменьшающих налоговую базу.

5. С 2010 года следует перейти на общий порядок взимания страховых взносов в рамках всех специальных налоговых режимов.

Кроме того, предлагается ввести взносы, уплачиваемые работниками 1967 г. рождения и моложе, по ставке 3% от налогооблагаемой зарплаты в пределах до 1100 тыс. рублей в год. Эти взносы будут зачисляться на индивидуальные счета для формирования накопительной части трудовой пенсии. В то же время половина взносов, уплачиваемых в настоящее время работодателями и направляемых на накопительные счета, передается на финансирование страховых пенсий.

В 2020 году в связи с ухудшением соотношения численности работников и пенсионеров, ставка пенсионных взносов, уплачиваемая работодателями на зарплату, должна быть увеличена в первом диапазоне на 3%. Эти средства будут направлены на финансирование страховой части пенсий.

3. Совершенствование налогообложения добычи нефти. Необходимо постепенное изменение системы налогообложения добычи нефти, которое подразумевает изменение критериев предоставления налоговых каникул либо применение территориального понижающего коэффициента к ставке налога на добычу полезных ископаемых. В частности, для учета существенных различий в условиях добычи нефти, а также повышения эффективности системы предоставления подобных льгот возможно принятие новых мер, стимулирующих разработку выработанных месторождений и месторождений, разработка которых связана с повышенными затратами (мелкие месторождения). Однако при этом необходимо учитывать, что специальная система налогообложения добычи нефти, обеспечивающая существенную часть доходов бюджетной системы, позволяет поддерживать относительно низкий уровень налоговой нагрузки на прочие сектора экономики. Поэтому количественные характеристики существующей системы изъятия рентных доходов у нефтяной отрасли (объем поступающих в бюджет доходов) в среднесрочной перспективе будет являться важным фактором бюджетной стабильности и обеспечения стабильности налогового бремени в прочих секторах.

В долгосрочной перспективе (с 2014 – 2015 гг.), по мере наработки соответствующих методов налогового администрирования, возможен переход к налогообложению добавочного дохода, получаемого при добыче углеводородного сырья, рассчитываемого по четко установленным правилам.

4. Переход на новые принципы налогообложения добычи природного газа, которые будут направлены на выравнивание налоговой нагрузки при добыче природного газа и налоговой нагрузки при добыче нефти с одновременной дифференциацией налоговых ставок в зависимости от условий добычи. Планируется поэтапная отмена нулевой ставки НДПИ в части технологических потерь и попутного газа

5. Введение налога на недвижимость. В долгосрочной перспективе планируется создание эффективной системы налогообложения недвижимости как одного из важнейших источников доходов региональных местных бюджетов. Для этого необходимо создание кадастра объектов недвижимости в сжатые сроки, а также разработка и принятие методики массовой оценки недвижимости на основе данных кадастра.

Среди прочих мер, менее значимых, которые будут направлены на повышение эффективности налоговой системы в долгосрочной перспективе, можно отметить:

1. Создание эффективной системы контроля за трансфертным ценообразованием с целью недопущения использования этого инструмента для минимизации налоговых обязательств, а также внедрение системы консолидированной отчетности по налогу на прибыль организаций.

2. Повышение нейтральности налога на добавленную стоимость: совершенствование процедур исчисления и возмещения налога.

3. Повышение эффективности налога на прибыль организаций, для чего следует построить систему налогового администрирования таким образом, чтобы все необходимые для ведения бизнеса и документально подтвержденные расходы должны приниматься к вычету за исключением тех видов расходов, в отношении которых установлен прямой запрет. Также необходимо добиться унификации налоговых ставок для различных категорий налогоплательщиков, а также принять решения, направленные на совершенствование амортизационной политики.

4. Постепенное повышение ставок акцизов с целью придания большей значимости этому виду налоговых доходов в составе доходов бюджетов. Одновременно необходимо внедрять дифференциацию ставок акцизов на моторное топливо в зависимости от его экологического класса и унификацию ставок на бензины с различным октановым числом. При проведении акцизной политики также необходимо добиться гармонизации ставок акцизов на табачные изделия с сопредельными странами.

5. Совершенствование налогообложения операций с ценными бумагами.

6. Сокращение масштабов использования специальных налоговых режимов в налоговой системе, являющихся исключением из общих правил налогообложения.

3.2. Здравоохранение

В долгосрочной перспективе помимо увеличения финансирования здравоохранения, необходимо провести ряд мер, нацеленных на структурные изменения и повышении эффективности работы системы.

Среди этих мер можно выделить:

1) Приведение в соответствие уровня обязательств, взятых на себя государственными медицинскими учреждениями, с их возможностями:

-уменьшение количества специфических и редко использованных процедур, включенных в полис обязательного медицинского страхования;

-постепенный перенос основной нагрузки финансирования медицинских учреждений с бюджетных каналов на ОМС (прежде всего на работающее население);

-создание конкурентных механизмов выбора страховой медицинской компании;

-поощрение организаций, оплачивающих работникам медицинскую страховку в негосударственных медицинских учреждениях;

-гарантируемые объемы медицинской помощи должны быть конкретизированы на основе медико-экономических стандартов. Для каждого вида заболеваний на федеральном уровне должны быть разработаны и утверждены стандарты медицинской помощи, включающие перечни медицинских услуг и лекарственных средств, а также алгоритмы выполнения медицинских услуг, единые для всей страны;

-прозрачность и понятность для пациентов и врачей перечня процедур, включенных в ОМС;

-создание полного перечня платных услуг, которые могут быть оказаны населению в государственных медицинских учреждениях;

-контроль за использованием бюджетных средств в области затрат на лекарственные препараты;

-разработка эффективных механизмов распределения льготных и бесплатных лекарств, с учетом появления более эффективных средств, а также экономичности, связанной с использованием отечественных аналогов.

2) Повышение уровня финансирования и отдачи средств, направленных на финансирование здравоохранения, в том числе:

-создание механизма государственно-частного партнерства в области финансирования платных медицинских центров;

-государственная финансовая помощь в строительстве медицинских центров при крупных предприятиях, которые затем возьмут на себя полное медицинское обслуживание сотрудников и их семей;

-преобразование значительной части медицинских учреждений в новые организационно-правовые формы, обладающие большей самостоятельностью в использовании ресурсов и получающие эти ресурсы за результаты своей деятельности;

-обеспечение перехода от принципа содержания медицинских учреждений к принципу оплаты конкретных объемов медицинской помощи;

3)Улучшение обслуживания населения за счет:

-появления «врачей общей практики» в поликлиниках на этапе первичного обращения в медицинское учреждение. По оценкам, в России необходимо около 90 тыс. врачей общей практики;

-повышения престижа врачей-терапевтов и врачей общей практики;

-улучшения уровня лечения вне стационара, с тем, чтобы снизить нагрузку на больницы. В России число больничных коек на 100 000 человек почти вдвое превышает среднеевропейские показатели. Снижение числа койко-мест вместе с повышением качества амбулаторного лечения позволит высвободить средства для более эффективного использования;

-увеличения пропускной способности медицинских лабораторий. Это позволит ускорить диагностику, не даст возможность «запускать болезнь» и, следовательно, во многом сократит расходы на последующее лечение;

-повышения качества технического оснащения медицинских учреждений, применение новых технологий;

- повышения мотивации медицинского персонала к оказанию бесплатной медицинской помощи;

- повышения категории дипломированных медсестер для снижения нагрузки на врачей;

- совершенствования контроля качества медицинской помощи.

3.3. Образование

Ключевые проблемы в системе образования, недостаточная оснащенность школ и других образовательных учреждений и помощь малоимущим и многие другие задачи, можно решить увеличением государственного финансирования системы образования.

Однако, мировой опыт показывает, что увеличение расходов само по себе не гарантирует улучшение качества образования, если не сопровождается серьезными структурными изменениями.

Ключевые меры, нацеленные на реструктуризацию образования, повышение его качества и эффективности расходов на систему:

-реструктуризация сети образовательных организаций,

-переход на нормативно-подушевое финансирование

-внедрение образовательных кредитов,

- сокращение непрофильных факультетов в ВУЗах,

-создание независимых систем контроля качества образования,

-создание и развитие инфраструктуры непрерывного профессионального образования, включающей дополнительные образовательные программы, программы переподготовки и повышения квалификации;

-создание координационных центров, объединяющих в себе аналитические функции оценки потребностей рынка труда и распределительные функции службы занятости;

- адаптация программ дошкольного воспитания под требования начальной школы;

- разработка эффективной системы оценки качества работы преподавателей и поощрения тех, кто добьется определенных результатов;

-создание условий для повышения инвестиционной привлекательности системы образования путем:

преобразования образовательных учреждений в новые организационно-правовые формы государственных (муниципальных) автономных учреждений и автономных некоммерческих организаций, обладающих большей самостоятельностью в использовании ресурсов и получающих эти ресурсы по результатам своей деятельности;

повышения качества кадрового состава системы образования путем введения конкурентных механизмов при устройстве на работу;

- создания условий для развития общественных институтов в управлении образованием. Распространение практики использования попечительских и наблюдательных советов позволит повысить контроль за расходованием бюджетных и внебюджетных средств образовательных учреждений, что, в свою очередь, будет способствовать снижению инвестиционных рисков при инвестировании в образовательную сферу;

- обеспечения прозрачности процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями.

Реализация указанных мер позволит создать условия для повышения качества образования, обеспечения его доступности, роста эффективности использования бюджетных и внебюджетных средств, инвестиционной привлекательности сферы образования, ее гибкости в реагировании на потребности общества и рынка труда. Будет обеспечено более эффективное включение образования в процессы повышения уровня благосостояния граждан, сохранения социальной стабильности, развития институтов гражданского общества и обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны.

3.4. Совершенствование механизма оплаты труда в бюджетном секторе

Один из наиболее перспективных подходов к повышению эффективности бюджетного сектора связан с реформированием системы оплаты труда в государственном секторе. При этом речь идет не о простом увеличении заработной платы работников. Задача состоит в создании механизмов, обеспечивающих, во-первых, постоянное приспособление уровня заработной платы работников к условиям на рынке труда, и во-вторых, оказывающих серьезное стимулирующее воздействие на производительность труда в бюджетном секторе.

Российские бюджетники в целом получают меньше, чем сопоставимые работники коммерческого сектора. Причиной этого разрыва в оплате труда во многом является институциональный механизм формирования зарплаты бюджетников.

В большинстве стран работники государственного сектора получают денежную и натуральную «премию» по сравнению с занятыми в частном секторе. Натуральная компонента премии может включать в себя повышенный уровень социальных гарантий и дополнительную защиту от рисков, связанных с рынком труда.

Механизм формирования заработной платы бюджетников может быть централизованным (как в Скандинавских странах или континентальной Европе) и базироваться на общенациональных тарифных соглашениях или децентрализованным (как в странах англосаксонской традиции), когда приоритет принадлежит локальным решениям. Централизация более эффективно сдерживает рост фонда зарплаты при поддержании более высокой занятости, а децентрализованные системы допускают более быстрый рост зарплат при более жестком ограничении занятости.

В нашей стране меры, разработанные правительством в 2008 году, предоставившие возможность руководителям на местах самим определять заработную плату для своих работников и отрыв от ЕТС, были серьезным шагом на пути реформирования механизма оплаты труда бюджетников. Однако, многие из проблем в этой сфере продолжают оставаться нерешенными. Кроме того, не существует механизмов, способных четко и эффективно связывать заработную плату бюджетников с результатами их деятельности, также не существует инструментов контроля и подотчетности работников бюджетной сферы, позволяющих объективно оценить эффективность и результат их деятельности.

Таким образом, в ближайшее время необходимо провести ряд преобразований в самом механизме формирования заработных плат работников бюджетной сферы, чтобы с одной стороны обеспечить им достойную оплату труда, а с другой - повысить эффективность труда работников бюджетной сферы и создать им стимулы для более результативной работы.

Одним из возможных путей реформирования системы формирования заработных плат бюджетников является внедрение в российскую практику принципа оплаты труда по результатам (ОТР). В последние годы этот принцип получает все большее распространение в наиболее развитых странах.

Переход к принципам ОТР, как правило, объясняется желанием повысить эффективность работников бюджетной сферы, создав для них стимулы добиваться поставленных целей. Кроме того, возможность достичь более высокого уровня зарплаты в случае успешной работы может привлечь более способных работников, т.е. способствовать улучшению качественного состава работников государственного сектора. Существуют различные методы формирования ОТР, включая индивидуальные и коллективные схемы, схемы основанные на количественных и на субъективных оценках результатов. В одних случаях стимулирующие надбавки выплачиваются в виде разовой премии, в других – включаются в основную зарплату.

Использование ОТР опирается на те же принципы менеджмента, которые используются в частном секторе. Отличием же является способ оценки результатов: если в частном секторе результатом является добавленная стоимость, создаваемая работником, то в государственном - возможно использование нормативного подхода.

В отсутствие объективно измеримой добавленной стоимости, необходимо создать основу для измерения результативности деятельности работников бюджетной сферы и привязать к ней оплату труда в государственном секторе, дополнив ее поощряющими надбавками.

В странах ОЭСР типичная структура оплаты труда в бюджетном секторе такова: 80-90% попадает на основную зарплату, 10-20% на гарантированные выплаты и лишь 1-3% - на долю премий, увязанных с результатами. Однако налицо преимущества этого подхода по сравнению с «затратным» подходом, применяемым в России на сегодняшний день.

3.5. Государственные инвестиции и инфраструктура

Принимая во внимание необходимость усиления социальных функций государства и сокращение доходов бюджета необходимо существенно повысить эффективность государственных инвестиций путем:

- усиления программно-целевой компоненты в деятельности государства.

-перехода к проектным формам взаимодействия государства и бизнеса на основе софинансирования проектов, связанных с развитием инфраструктуры, повышением конкурентоспособности российского бизнеса. Такое взаимодействие может способствовать как росту частных инвестиций самих по себе, так и росту эффективности государственных вложений.

Развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса в средне- и долгосрочной перспективе должно стать одним из важнейших направлений деятельности государства.

В ближайшие годы объем государственных инвестиций будет оставаться на достаточно высоком уровне около 4%ВВП.

Общий уровень расходов на развитие инфраструктуры должен увеличиваться за счет привлечения внебюджетных средств, создания государственно-частных партнерств (ГЧП), использования созданных институтов развития, в том числе, Инвестиционного фонда.

Во всем мире, именно в развитии инфраструктуры ГЧП имеет наибольший успех. Эксперты указывают, как минимум, две причины такой ситуации. Во-первых, проекты, касающиеся объектов инфраструктуры, являющихся необходимыми для развития различных отраслей промышленности, с большой вероятностью будут выгодными, и поэтому именно в этой сфере легко привлечь частные инвестиции (по сравнению, например, с инвестициями в здравоохранение). Во-вторых, многие инфраструктурные проекты предполагают создание платных объектов, что способствует их окупаемости в будущем (платные дороги и т.д.).

В целом, финансирование инфраструктуры через ГЧП позволяет государству уменьшить или, по крайней мере, отсрочить бюджетные расходы, и при этом экономика получит те же выгоды от развития инфраструктуры, что и при государственном финансировании. Однако при этом государству необходимо тщательно оценивать риски проектов, в противном случае это может привести к тому, что все риски проекта лягут на государство, что будет создавать угрозу бюджетной устойчивости и лишать бизнес стимула к эффективной работе по проекту.

3.6. Социальная политика

Принимая во внимание состав бедных домохозяйств, для ослабления социального неравенства необходимо разработать программу, направленную на повышение качества жизни социально-незащищенных категорий граждан (инвалидов, многодетных, неполных семей, пенсионеров и т.д.). При этом важно понимать, что традиционные методы борьбы с бедностью в виде социальных трансфертов в лучшем случае позволяют поднять уровень потребления низкодоходных слоев населения. В данном случае речь идет о создании условий для повышения «жизненных шансов» бедных, позволяющих разорвать «порочный круг нищеты» и сформировать независимый от государства экономический статус.

Значительная часть российских бедных сконцентрирована у черты бедности, и только для десятой их части бедность означает практически отсутствие средств к существованию. Сравнительно низкая глубина бедности может рассматриваться как позитивный результат с точки зрения динамики уровня жизни, а концентрация бедных преимущественно около черты бедности также указывает на возможную временную бедность.

В плоскости принятия управленческих решений это позволяет определить два принципиально разных направления социально-экономической политики. Во-первых, за счет программ, направленных на поддержку тех, кто находится у черты бедности, можно существенно сократить численность бедного населения при минимальных издержках. Во-вторых, поскольку 9–10% бедных семей будут продолжать оставаться таковыми, даже если к ним перераспределить существенную часть доходов, поэтому для них необходимы специальные меры, направленные на сокращение глубины бедности.

Вовлечение и социальная адаптация инвалидов в российскую систему занятости наряду с совершенствованием мер поддержки этих слоев населения со стороны государства способно не только улучшить материальное положение и самосознание инвалидов, но и внести важный вклад в решение проблем дефицитности рабочей силы.

Стоит также отметить, что существует разница в способах реабилитации между инвалидами с рождения и лицами, получившими инвалидность в зрелом возрасте и имеющими опыт работы. Если первым помимо медицинской помощи для интеграции в общество необходима социальная адаптация в полном объеме, то вторым для продолжения активного образа жизни нужна, прежде всего, профессиональная переподготовка и психологическая помощь.

Необходимо провести коренные преобразования, направленные на интеграцию инвалидов в полноценную жизнь общества. Более того, эти преобразования должны иметь комплексный характер и охватывать весь диапазон проблем этой категории граждан, начиная с возможности получения достойного образования и заканчивая внедрением специальной инфраструктуры во всех областях жизни общества.

3.7. Пенсионная система

При проектировании пенсионной системы правительство ставит две цели. Во-первых, требуется решить проблему предотвращения бедности среди пенсионеров. Здесь, как и в других задачах социальной политики, важнейшим показателем служит минимальный размер пенсионных выплат. С точки зрения борьбы с бедностью целесообразно оценивать его вместе с другими видами доходов (прежде всего, другими видами социальных выплат). Вторая цель состоит в сглаживании уровня жизни на протяжении жизненного цикла: обеспечении работнику после выхода на пенсию уровень жизни сопоставимый с тем, который он имел в период трудовой деятельности. Это требует установления тесной связи между уровнем зарплаты и пенсий.

Указанные цели дополняют друг друга и каждая страна выбирает свое соотношение между их приоритетностью.

О достижении первой цели можно судить по доле пенсионеров, суммарные доходы которых ниже прожиточного минимума пенсионера. Оценить достижение второй цели сложнее. Наиболее распространенным индикатором служит соотношение между начальным уровнем пенсий и размером зарплаты перед выходом на пенсию. Согласно рекомендации Международной организации труда определенный таким образом коэффициент замещения должен составлять не менее 40%. Фактическая величина такого коэффициента составляет в среднем по 24 странам ОЭСР с высоким уровнем доходов 56%. Здесь и ниже приводятся показатели пенсионного обеспечения для работников со средним уровнем зарплаты. По отдельным странам значения коэффициента лежат в пределах от 37% (Великобритания) до 102% (Люксембург). Среднее по 10 странам Восточной Европы и Центральной Азии значение коэффициента замещения также составляет 56% (от 38% в Хорватии до 87% в Турции). Еще выше коэффициент замещения в странах Латинской Америки (в среднем 57%) и Ближнего Востока и Северной Африки (в среднем 78%).

Совокупный коэффициент замещения по уровню дохода, обязательные пенсионные программы, мужчины (% от индивидуальных совокупных доходов до выхода на пенсию)

Источник: Обзор пенсий, Всемирный Банк, ОЭСР, 2007

Рассмотренный индикатор дает лишь частичную характеристику пенсионной системы. В случае если назначенные пенсии индексируются лишь на инфляцию или несколько выше, а уровень зарплаты быстро растет, то результатом станет устойчивый разрыв между уровнем жизни пенсионеров и работников. Поскольку стандарты жизненного уровня определяются средней величиной доходов, размеры пенсий не будут обеспечивать социально приемлемый уровень жизни пенсионеров. С этой точки зрения пенсионная система может характеризоваться соотношением средних размеров трудовых пенсий и зарплаты. В России наиболее распространен именно этот показатель.

Среднее по ОЭСР значение определенного таким образом коэффициента замещения составляет 58%, а в отдельных странах его значения лежат от 30% для Великобритании до 95% для Греции. Таким образом, за рубежом в целом уровни индивидуального и общего коэффициента замещения примерно соответствуют друг другу.

В России коэффициент замещения составлял в начале 2000-х годов 30-32%, а затем постепенно снижался и составил 23% в 2007 году. Это связано с тем, что темпы роста заработной платы существенно опережали темпы роста пенсий. За период с 2000 по 2007 год реальный рост заработной платы составил 2,6 раза, пенсий – 1,9 раза. При этом средний размер пенсий в стране находился на уровне или даже ниже прожиточного минимума пенсионера. В предстоящие годы высокие темпы роста заработной платы сохранятся. Это приведет к тому, что доля ФОТ в ВВП увеличится с 24% в 2007 году до 29% в 2023 году. Учитывая, что будет происходить сокращение численности занятого населения, это означает рост средней заработной платы в стране темпами, заметно опережающими темпы роста ВВП. Для того, чтобы в этих условиях жизненный уровень пенсионеров не отставал существенно от ситуации в экономике необходимо поставить задачу восстановить соотношение между уровнем трудовых пенсий и зарплаты на уровне порядка 30%, при ограничении на финансирование трудовых пенсий из общих доходов бюджета.

Средний и индивидуальный коэффициент замещения по странам ОЭСР

(%)

По прогнозу демографической ситуации в период до 2023 года число получателей трудовых пенсий вырастет с 30 млн.чел. в 2007 году до 42,8 млн. человек. В то же время численность наемных работников снизится к концу рассматриваемого периода до 44,5 млн. человек по сравнению с 48,7 млн.чел. в 2007 году. Таким образом, число пенсионеров труда, приходящихся на одного работника возрастет за это время с 0,75 до 1,00. Повышение доли работников, родившихся в 1967 году и позже, частично перераспределяющих взносы в пользу накопительной компоненты, приведет к тому, что к 2023 году доля взносов, направляемых на финансирование накопительной части пенсий, возрастет до 27%. В 2020-е годы величина «разрыва», связанного с переходом на накопительные принципы, составит сумму, эквивалентную 6п.п. ставки нынешнего ЕСН. Это одна из основных причин формирования дефицита страховой части пенсий, которая перекладывается на бюджет.

Анализ перспектив развития пенсионной системы позволяет поставить следующие приоритетные задачи, на решении которых должны быть сосредоточены основные усилия правительства.

1. Поддержание финансовой устойчивости пенсионной системы. Эта задача подразумевает сохранение соответствия между пенсионными обязательствами государства и финансовыми ресурсами пенсионной системы, гарантирующей безусловное исполнение всех обязательств. Кроме того, выплаты должны осуществляться преимущественно за счет страховых взносов.

2. Создание устойчивого и эффективного механизма финансирования пенсий. Для обеспечения долгосрочной устойчивости необходимо более четко определить источники финансирования пенсий и пределы их финансирования за счет общих доходов бюджета. Кроме того, необходимо задействовать наряду с софинансированием добровольных пенсионных накоплений средства Фонда национального благосостояния (ФНБ) для повышения в целом пенсионного обеспечения граждан.

Для решения данной задачи предлагается отменить ЕСН и ввести с 2010 года страховые взносы на работодателей (по налогооблагаемой базе, аналогичной ЕСН), со ставками, приведенными в таблице.

Кроме того, начиная с 2010 года предлагается ввести взносы, уплачиваемые работниками 1967г. рождения и моложе по ставке 3% от налогооблагаемой зарплаты в пределах до 1100 тыс. рублей в год. Эти взносы будут зачисляться на индивидуальные счета для формирования накопительных пенсий. В то же время половина взносов, уплачиваемых работодателями и направляемых на накопительные счета, передаются на финансирование страховых пенсий.

В 2020 году в связи с ухудшением соотношения численности работников и пенсионеров, ставка пенсионных взносов, уплачиваемая работодателями на зарплату в пределах до 1100 тыс. рублей в год увеличивается на 3%.

Предлагается пересмотреть с 01.01.2010 г. расчетный пенсионный капитал, определенный на момент начала пенсионной реформы. Это вызвано необходимостью адаптировать оценку пенсионных прав, часть которых была приобретена еще в советские времена, к нормам действующего законодательства.

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса, средства Фонда национального благосостояния используются для дополнительного финансирования пенсионной системы. Для этого ежегодно будет выделяться целевой трансферт в размере 0,6% ВВП с учетом софинансирования добровольных пенсионных накоплений. Учитывая, что повышение долгосрочных прогнозов цен на нефть снижает краткосрочные бюджетные риски, связанные с возможным падением цен, предлагается снизить целевой объем Резервного фонда с 10%ВВП до 6% ВВП. Это позволит увеличить размеры Фонда национального благосостояния и создаст условия для долгосрочного финансирования пенсионной системы из средств этого фонда.

В настоящее время действует большое число льгот, предусматривающих досрочный выход на пенсию. В результате почти 12% получателей пенсий по старости не достигли стандартного пенсионного возраста. Предлагается предоставлять все льготы по досрочному предоставлению пенсий за счет профессиональных систем социального страхования, начиная с 2013 года, сняв нагрузку по их финансированию с государственной бюджетной системы. При этом особо актуальной является разработка методики оценки риска и проведение анализа текущего состояния процессов производства, связанных с повышенным риском.

С учетом вышеизложенных мер по повышению уровня пенсионного обеспечения, выделение трансфертов из общих доходов федерального бюджета в ПФР (т.е. сверх трансфертов из Фонда национального благосостояния) будет призвано довести коэффициент замещения до целевого уровня 30%.

3. Преодоление бедности среди пенсионеров. Как отмечалось, средние размеры трудовой пенсии все еще незначительно превышают прожиточный минимум пенсионера. Хотя по данным Росстата, распространенность бедности среди неработающих пенсионеров лишь незначительно превышает ее распространенность среди населения в целом, а среди работающих пенсионеров доля бедных значительно меньше, проблема бедности пожилого населения в целом остается достаточно острой.

4. Сокращение гендерного разрыва в величине пенсий. Низкие темпы роста пенсий у женщин могут стать источником серьезных социальных проблем. Кроме того, в условиях снижения роли слабо дифференцированных по величине базовых пенсий, женщины-пенсионеры, имеющие меньшую по сравнению с мужчинами продолжительность уплаты взносов, могут стать одним из очагов «относительной бедности».

5. Повышение доходности накопительной составляющей трудовой пенсии

В 2006-2007гг. средневзвешенная номинальная доходность управляющих компаний (с учетом частных) составила около 6 процентов. Необходимо добиться получения доходности пенсионных накоплений, превышающей темпы инфляции не менее чем на 5-6п.п..

6. Развитие негосударственного пенсионного обеспечения

Для этого необходимо:

а) Увеличить степень охвата добровольным пенсионным обеспечением большего количества работников. Для этого потребуется разработать комплекс мер, направленных на стимулирование работников и работодателей к участию в системе добровольного пенсионного обеспечения.

б) Проводить политику по информированию граждан о перспективах и результатах их участия в системе обязательного и добровольного пенсионного страхования для формирования ими достойной пенсии.

в) Решать вопрос об укреплении накопительной составляющей пенсионной системы параллельно с мерами, направленными на снижение уровня инфляции, развитие и укрепление институтов финансового рынка.

7. Создание условий для достижения в долгосрочной перспективе рекомендуемого МОТ соотношения 40% между реальными размерами пенсий и трудовых доходов.

Результатом всех предложенных преобразований станет устойчивый рост трудовых пенсий. Их реальные размеры возрастут к 2010 году на 72% по сравнению с 2007 годом, к 2018 году – в 3,4 раза, а к 2023 году – в 4,7 раза. Средний размер трудовых пенсий на протяжении всего прогнозируемого периода будет составлять 30% от средней зарплаты, а по отношению к прожиточному минимуму пенсионера будет последовательно расти: со 103% в 2007 году до 164% в 2010 году, 278% в 2018 году и 362% в 2023 году. Поддержание такого уровня пенсий в условиях ухудшающихся демографических пропорций потребует выделения дополнительных финансовых ресурсов из федерального бюджета и ФНБ. Пенсионные взносы, даже с учетом их увеличения, позволят поддерживать коэффициент замещения лишь на уровне 20-22%. Остальная часть финансирования (в том числе средства на ревалоризацию расчетного пенсионного капитала) будет обеспечиваться из федерального бюджета.

Основные параметры системы трудовых пенсий

Источники финансирования трудовых пенсий (% ВВП)

3.8. Общие подходы к повышению эффективности государственных расходов

Главная цель реформ бюджетного процесса – создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами экономической политики. Суть такой реформы заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета, то есть затратами, к управлению результатами. При концепции «управления ресурсами» бюджет формируется через индексацию сложившихся расходов с детальной «раскладкой» их по статьям бюджета. При соблюдении жёстких бюджетных ограничений этот метод обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектов. Но недостаток такого метода заключается в том, что ожидаемые результаты бюджетных расходов не прописываются, а управление бюджетом сводится к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

Качество финансовой отчётности органов государственной власти и крупных государственных организаций должно подтверждаться независимыми и авторитетными аудиторами.

Необходимость перехода к системе государственного аудита непосредственно связана с современными направлениями развития системы государственного финансирования. Международные тенденции показывают, что существенно сокращается прямое финансирование из бюджета, то есть выделение средств под смету расходов. Такое расходное финансирование малоэффективно и требует больших издержек на контроль реализации сметы. Неэффективность этой системы также связана и с тенденцией завышения организациями смет с целью получить больше средств, а в конце года их израсходовать. Недостатком этой системы является и избыточное регулирование статей расходов, что связывает деятельность учреждений, лишает их возможности гибкого реагирования на изменения экономической ситуации, что ведёт к снижению эффективности отдачи от вложенных средств. Преодоление указанных недостатков в международной практике связывают с переходом к иной системе выделения государственных средств и заменой финансирования затрат на финансирование программ. При внедрении финансирования под программы возникает государственный заказ на определённый социальный продукт, и заключаются договорённости на цену этого продукта, которая обосновывается сметой. Чтобы эффективно управлять ими и гибко реагировать на изменение цен на рынке, бюджетное учреждение должно быть самостоятельным. Достигнутым конечным результатом являются объёмы и качество социального продукта. Такая система позволяет проводить конкурс на государственный заказ. При этом возрастает роль последующего контроля, который должен выступать в форме государственного аудита.

Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетного планирования необходима не только стабильность бюджета, но и структурные преобразования всей системы государственного управления.

Основные направления таких преобразований.

1) Комплекс мер по обеспечению полного финансирования обязательств, взятых на себя государственными органами власти федерального и регионального уровней, а также органами государственного самоуправления. Здесь требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств. Итогом такой инвентаризации должна стать выработка предложений по отказу от финансирования тех мероприятий, которые не способствуют устойчивому экономическому росту, но ложатся «тяжёлым грузом» на бюджетную систему.

2) Внедрение программно-целевого принципа в бюджетном процессе. В рамках этого направления необходимо разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по подведомственным программам, которые нацелены на решение острых социальных и экономических проблем.

Несмотря на принимаемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедуры и методология их разработки и реализации не полностью соответствует требованиям бюджетного планирования, ориентированного на результат. Поэтому средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, во-первых, фактически являются разновидностью дополнительного финансирования текущих функций, выполняемых министерствами и ведомствами, и, во-вторых, эти программы постоянно подвергаются изменениям, что вызвано размытостью целей и результатов программ и недостатком ответственности за их достижение. Для устранения этих недостатков необходимо внести изменения и дополнения в законодательные акты правительства, которые определяют порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ и помогают улучшить соответствующие процедуры в рамках ведомств и министерств.

Долгосрочные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, структурных и научно-технических проектов, которые направлены на решение проблем, входящих в сферу ответственности федеральных органов государственной власти.

3) Совершенствование методов закупок для государственных и муниципальных нужд.

4) Реформирование системы государственных и муниципальных унитарных, казённых предприятий и бюджетных учреждений. Суть этой реформы – сократить государственный сектор и одновременно повысить его эффективность. Сокращение государственного сектора должно происходить за счёт перехода части бюджетных организаций в частный сектор на добровольной основе при поэтапном сокращении бюджетной составляющей их финансирования. Это прежде всего касается отраслей социальной сферы, в особенности образования, здравоохранения. Такие организации участвуют на конкурсной основе в распределении бюджетных средств и несут полную ответственность по своим обязательствам.

Один из наиболее универсальных рыночных механизмов в других странах, который находит все большее распространение в бюджетной сфере, – это привлечение к оказанию государственных услуг на контрактной основе исполнителей, не являющихся государственными учреждениями.

3.9. Повышение энергоэффективности в бюджетном секторе

Для повышения энергоэффективности бюджетных учреждений необходимо решение следующих задач.

Заинтересованность менеджмента госучреждений в мероприятиях по повышению энергосбережения является ключевым фактором при их проведении. Для этого необходимо предусмотреть схемы поощрения персонала. Часть полученных от экономии на оплате коммунальных услуг средств целесообразно разрешить использовать для поощрительных выплат ответственным за проведение энергосберегающих мероприятий сотрудникам. Кроме того, в формулировке задания для бюджетного учреждения необходимо определить целевые ориентиры повышения энергоэффективности и порядок контроля за их достижением.

Использование критериев энергоэффективности при построении межбюджетных отношений поможет повысить заинтересованность субъектов и муниципалитетов в проведении программ повышения энергоэффективности на принадлежащих им объектах социальной сферы.

Крайне важно стимулировать частные компании, предоставляющие коммунальные услуги и услуги в области повышения энергосбережения. Для этого необходимо разрешить бюджетным учреждениям заключать долговременные контракты на предоставление таких услуг, определяющие и гарантирующие схему выплаты вознаграждения компании на весь срок действия контракта, не ограничивая его сроком действия закона о бюджете.

Важным моментом является определение источника финансирования инвестиций в энергосбережение бюджетных организаций. По оценкам вложения в модернизацию объектов бюджетной сферы могут потребовать значительный объем средств. В то же время зарубежный опыт свидетельствует об эффективности схем государственно-частного партнерства для достижения требуемого энергосберегающего эффекта, где практикуется частичное и полное принятие на себя расходов по модернизации бюджетного учреждения частной сервисной компанией.

Первыми шагами в данном направлении могут стать контракты на оказание коммунальных услуг определенного качества или контрактов на повышение энергоэффективности с указанием целевых параметров. Выплата вознаграждения в этом случае осуществляется из средств, освободившихся в результате снижения выплат за коммунальные услуги. То есть необходимо предусмотреть возможности временного (на срок действия контракта) изъятия части получаемой экономии из бюджетного оборота для целей оплаты услуг сервисной компании.

Для определения целевых параметров бюджетного задания в сфере потребления энергии, необходимо оценить текущие масштабы ее потребления, а также определить потенциал энергосбережения. Важным элементом базы также должен являться сбор информации по проведенным мероприятиям по повышению энергосбережения и оценке их эффективности. В условиях развивающегося рынка предоставления энергосервисных услуг, важна широкая информационная поддержка и распространение «лучших практик» по результатам пилотных проектов, создание консультационного центра как для сервисных компаний, так и для бюджетных организаций. Наличие такого ресурса сделает более простым вход на рынок для новых участников и поможет руководству бюджетных организаций формировать заказы на услуги в области энергосбережения.

На текущий момент отсутствует единая нормативно-правовая база, позволяющая в должном масштабе проводить мероприятия по повышению энергоэффективности. В частности, отсутствуют механизмы стимулирования сотрудников бюджетных организаций к энергосбережению, механизмы привлечения ресурсов частного сектора для модернизации бюджетных учреждений. В рамках предлагаемой схемы заключения контрактов на предоставление коммунальных услуг или повышение энергосбережения с указанием целевых параметров необходимо:

1. Разработать правовые акты, регулирующие вопросы заключения долгосрочных контрактов между бюджетным учреждением и частной компанией, предоставляющие услуги по увеличению энергосбережения. Должна быть разработана типовая форма такого контракта, предусмотрена возможность извлечения части и полной бюджетной экономии на снижении коммунальных расходов на весь срок действия контракта для выплаты компенсации исполнителю и финансирования иных расходов, направленных на снижение энергопотребления.

2.Разработать систему показателей энергопотребления. На основе этих показателей разработать формы статистической отчетности для формирования единой информационной базы, а также использовать их для формулировки задания бюджетному учреждению и определения требований при заключении контракта на оказание энергосервисных услуг или услуг по повышению энергосбережения. Необходимо разработать правовую основу для проведения мероприятий по оценке потенциала энергосбережения и оценке достигнутой эффективности.

3. Создать систему стимулирования менеджмента бюджетных организаций. В частности, законодательно предусмотреть материальное вознаграждение за успешную реализацию проектов по повышению энергосбережения. Это может быть сделано за счет части экономии средств на коммунальных платежах.

Необходима разработка комплексной программы по повышению энергоэффективности бюджетного сектора и создание координационного центра, ответственного за разработку необходимой правовой документации, процедур отчетности, обеспечение межведомственного взаимодействия, организацию информационной поддержки, конкурсов проектов по повышению энергоэффективности в бюджетных организациях.

IV . Прогноз параметров бюджетной системы на период до 2023 года

4.1. БАЗОВЫЙ СЦЕНАРИЙ

В качестве макроэкономических условий базового сценария использовались «Исходные условия на период до 2023 года» Минэкономразвития России от 8 мая 2008 года.

Базовый сценарий предполагает:

1. Начиная с 2010 года приведение эффективной ставки ЕСН к уровню 2005 года и формирование взносов на обязательное страхование со шкалой: для заработных плат до 1100 тыс.рублей в год – 26%, в диапазоне от 1100 тыс.рублей до 2300 тыс.рублей – 10%, свыше 2300 тыс.рублей – 2%.

В 2020 году ставка взносов на обязательное страхование (пенсионное), уплачиваемая работодателями, увеличивается на 3%.

2. Введение взносов на накопительную часть трудовой пенсии, уплачиваемых работниками (после 1968 года рождения включительно) по ставке 3% от налогооблагаемой зарплаты в размере до 1100 тыс. рублей в год.

3. Часть ЕСН, направляемая в настоящее время в федеральный бюджет и предназначенная для выплаты базовых пенсий, будет направляться в Пенсионный фонд. Половина взносов (3%), уплачиваемых работодателями и направляемых на накопительные счета, передается на финансирование текущих пенсий.

4. Индексацию ставки НДПИ на газ с 2011 года на индекс потребительских цен.

5. Индексацию ставок акцизов на индекс потребительских цен с 2011 года.

6. Реформирование нефтегазовых фондов. Начиная с 2010 года снижается целевой (нормативный) объем Резервного фонда с 10% ВВП до 6% ВВП. Средства Фонда национального благосостояния используются начиная с 2010 года для дополнительного финансирования пенсионной системы. Для этого ежегодно выделяется целевой трансферт в размере 0,6% ВВП.

7.Увеличение трансфертов в Пенсионный фонд из федерального бюджета. Выделение трансфертов из общих доходов федерального бюджета в ПФР (т.е. сверх трансфертов из Фонда национального благосостояния) призвано довести коэффициент замещения до целевого уровня 30%. Существенная часть таких трансфертов будет обеспечивать финансирование дополнительных выплат, связанных с ревалоризацией пенсионных прав.

4.1.1. Прогноз доходов бюджетной системы на период до 2023 года

Доходы бюджетной системы постепенно снижаются с 40,2%ВВП в 2007 году до 31,7%ВВП в 2023 году, федерального бюджета - с 23,6% ВВП в 2007 году до 12,9%ВВП в 2023 году.

Прогноз доходов бюджетной системы

Прогноз доходов бюджетной системы

Прогнозируемое до 2023 года сокращение доходов бюджетной системы по сравнению с фактическим исполнением в 2007 году включает в себя снижение, как нефтегазовых, так и ненефтегазовых доходов. Однако следует учесть, что в 2007 году в бюджетную систему поступили дополнительные разовые средства от погашения налоговой задолженности в размере 1,8% ВВП. Поэтому для сравнения лучше использовать доходы бюджетной системы за 2007 год, очищенные от этих дополнительных поступлений.

Изменение доходов бюджетной системы за период 2008 -2023 годы,

в п.п. ВВП, базовый сценарий

Как видно из таблицы, снижение доходов бюджетной системы к 2023 году по сравнению с 2007 годом составит 6,7 п.п. ВВП для бюджетной системы в целом и 8,9 п.п. ВВП для федерального бюджета. Главным образом, падение доходов бюджетной системы происходит за счет нефтегазовых доходов: для федерального бюджета они объясняют снижение на 64%, а для бюджетной системы в целом - на 85%.

На формирование нефтегазовых доходов оказывает влияние принятая цена на нефть, которая согласно прогнозу Минэкономразвития России постепенно увеличивается - с 72 долл.США/бар. в 2012 году до 106 долл.США/бар. (81 долл.США/бар. в ценах 2012 года) в 2023 году. Средняя цена на нефть составит по прогнозу в 2012-2023 гг. в ценах 2012 года – 75 долл.США/бар. долл.США/бар. Тем не менее, в прогнозном сценарии Минэкономразвития цена на нефть в период после 2012 г. значительно превышает базовый долгосрочный прогноз Агентства энергетической информации (июнь 2008 года). В 2023 году прогноз Минэкономразвития на двадцать процентов выше прогноза Агентства.[3]

Следует отметить, что цена на нефть будет оказывать не столь существенное влияние на динамику нефтегазовых доходов, как динамика физических объемов добычи нефти и газа (0,3% и 1,8% в среднем за год в 2012-2023 гг.), которая в течение всего прогнозного периода будет существенно ниже темпов роста экономики (6,3% в год). Если ВВП за 15 лет вырастет в 2,7 раза, то физический объем экспорта нефти снизится на 15%, газа увеличится на 66%, а добыча нефти вырастет за период всего лишь на 7%, газа – на 28%. Такая динамика приведет к изменению структуры ВВП: заметному снижению нефтегазового сектора в экономике и соответственно, к сокращению доходов, поступающих из этого сектора.

Кроме того, на сокращение нефтегазовых доходов окажет ожидаемое в ближайшие годы реальное укрепление рубля, а также увеличение с 2009 года необлагаемого минимума при расчете ставки НДПИ на нефть с 9 до 15 долларов за баррель и решения, принятые в июле 2008 года – это расширение возможности применения понижающего коэффициента при добыче нефти на участках недр с высокой степенью выработанности, а также расширение перечня территорий, при добыче нефти на которых установлены "налоговые каникулы". В долгосрочной перспективе все большее количество нефти будет добываться на участках недр, налогообложение добычи на которых осуществляется с применением пониженной или нулевой ставки.

Все вышеперечисленные факторы приведут к тому, что нефтегазовые доходы в процентах ВВП в 2023 году будут существенно ниже - на 5,7 п.п. - аналогичных показателей 2007 года.

Ненефтегазовые доходы консолидированного бюджета сократятся на 5,4 п.п.ВВП, в том числе 1,2 п.п. ВВП за счет перевода отчислений на обязательное страхование (ЕСН) из федерального бюджета в ПФР. Среди других изменений - наиболее сильное снижение показателей наблюдается по налогу на прибыль (-1,2 п.п. ВВП), импортным пошлинам (-0,4 п.п. ВВП) и акцизам (-0,3 п.п. ВВП).

Снижение налога на прибыль в процентах ВВП объясняется динамикой удельного веса базы этого налога в ВВП - доля прибыли для налогообложения в ВВП снижается с уровня 22,6% ВВП в 2007 до 20,3% ВВП в 2023 году. Этот эффект является следствием структурных сдвигов в распределении ВВП по доходам. Согласно прогнозу Минэкономразвития, в структуре ВВП происходит снижение доли прибыли и увеличение доли оплаты труда. В результате, в долгосрочной перспективе можно наблюдать снижение поступлений по налогу на прибыль и увеличение поступлений НДФЛ. Так, по сравнению с 2007 годом, в 2023 снижение поступлений по налогу на прибыль на 25% компенсируется ростом подоходного налога.

Предполагаемые изменения ЕСН будут способствовать существенному росту доходов внебюджетных фондов – по сравнению с 2007 годом они вырастут на 4,4 п.п. ВВП. Всего поступления от страховых взнсоов вырастут по сравнению с 2007 годом на 2,2 п.п. ВВП. Еще около 1 п.п. ВВП добавит в доходы внебюджетных фондов средства, полученные от инвестирования накопительной части пенсии.

Снижение импортной пошлины объясняется снижением доли импорта в ВВП с 14,3% ВВП в 2008 до 12,7 % ВВП в 2023 году.

Снижение акцизов в % ВВП связано с тем, что ставки акцизов индексируются на темп инфляции, т.е. увеличение ставок довольно небольшое, а физические объемы подакцизной продукции либо не растут, либо увеличиваются существенно медленнее, чем ВВП.

Необходимо отметить, что поступления от НДС в 2023 выше, чем в 2007 году. Динамика поступлений НДС не однородна – 6,7% ВВП в 2012-2013 гг., а затем плавное снижение до 6,2% ВВП к 2023 году. Пик поступлений НДС по прогнозу в 2012-2013 гг. объясняется ситуацией с импортным НДС, база которого включает в себя таможенную стоимость импортных товаров и импортную пошлину. С точки зрения доли импорта в процентах ВВП в 2012-2013 годах эта величина достигает максимальных за период значений, поскольку снижение доли импорта в ВВП еще несущественно, а курс доллара уже сильно вырос. Это приводит к росту налоговой базы для импортных пошлин и, следовательно, увеличивает базу для НДС на импорт.

Наиболее сложно прогнозирование поступлений по графе «Прочие». В эту графу включаются главным образом неналоговые доходы, такие как доходы от государственного имущества (включая инвестиционный доход), от продажи активов, от оказания услуг государства, административные сборы, штрафы и санкции, разовые платежи от использования природных ресурсов, доходы от предпринимательской деятельности, а также государственная пошлина.

В таблице ниже приведена сумма прочих доходов бюджетной системы в % ВВП:

Поступления по графе «прочие» значительно сокращаются в процентах ВВП – снижение за период 2007-2023 годы составит 2,5 п.п. ВВП. Однако это падение отражает тенденции, проявившиеся уже в трехлетнем бюджете на 2009-2011 годы.

Основную часть доходов данной категории составляют поступления от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Отчасти снижение доходов объясняется медленно растущими в прогнозе реальными ценами на нефть – поскольку находящиеся в госсобственности компании сосредоточены в нефтегазовом секторе. Факторами снижения доходов по этой статье будут программы приватизации и меры по дерегулированию экономики.

С точки зрения долгосрочного прогнозирования не стоит опираться на слишком оптимистичные предположения относительно будущих доходов, поскольку в случае неуспеха в реализации этих прогнозов бюджет ставит себя под угрозу риска невыполнения принятых обязательств. Особенно важно учитывать это при расчете таких трудно прогнозируемых доходов, как неналоговые, которые больше зависят от принятия управленческих решений текущего периода, чем от объективных экономических условий.

Кроме того, нецелесообразно основывать планирование бюджетных показателей в долгосрочной перспективе на предположениях о существенном увеличении налоговых доходов за счет снижения уклонения от налогообложения (т.н. "роста собираемости"). Значительное снижение ставок всех основных налогов в ходе налоговой реформе в большинстве случаев не приводило к повышению их собираемости. Не существует убедительных доказательств причинно-следственной связи между увеличением налоговых доходов (в тех случаях, когда такой рост имел место) и снижением уклонения от налогообложения, произошедшем вследствие снижения налоговых ставок. Наоборот, снижение ставок налога на добавленную стоимость, единого социального налога, налога на прибыль организаций приводило в последние годы к соответствующему сокращению налоговых доходов.

Так, введение регрессивной шкалы ставок ЕСН с постоянной величиной порогов регрессии привело к автоматическому механизму снижения налоговой ставки с ростом номинальной заработной платы. В результате этого механизма, а также снижения ставок в 2005 году, эффективная ставка налогов на фонд оплаты труда снизилась с 31,9% в 2001 году до 21,3% по итогам 2007 года. Несмотря на это, доля скрытой оплаты труда за этот период почти не изменилась, а после снижения ставки ЕСН в 2005 году – даже увеличивалась в течение двух лет. Единственным примером снижения степени уклонения от налогообложения было снижение удельного веса скрытой зарплаты, зафиксированное в 2001 году после проведения радикальной налоговой реформы налогообложения доходов физических лиц. Однако указанные изменения, во-первых, носили глобальный институциональный характер и сопровождались принятием иных мер в области налоговой политики, направленных на повышение налогового администрирования и устранение схем уклонения от налогообложения, и во-вторых, дальнейшая практика снижения налоговых ставок, сопровождаемого снижением налоговых доходов, указывает на этот эффект как на исключение. Это еще раз подтверждает невозможность рассчитывать на снижение уклонения в бюджетных прогнозах при снижении налоговых ставок.

Принятие гипотезы о повышении собираемости налогов создает риски для долгосрочной бюджетной политики: в случае, если это не удастся сделать, принимаемые долгосрочные обязательства окажутся не подкреплены ресурсами.

4.1.2. Прогноз расходов и сбалансированность бюджетной системы на период до 2023 года

Суммарные расходы бюджетной системы в данном сценарии сокращаются с 34.3% ВВП в 2010 году до 31.9% ВВП в 2023 году из-за сокращения доходов бюджетной системы. При этом происходит перераспределение расходов между уровнями бюджетной системы в пользу региональных бюджетов и внебюджетных фондов, так как доля федерального бюджета в доходах в течение анализируемого периода сокращается. Так, доля федерального бюджета в общих расходах сокращается с 51% в 2007 году до 47% в 2023 году (с учетом трансфертов из федерального бюджета).

Динамика общих и непроцентных расходов по уровням бюджетной системы представлена в таблице.

Прогнозные расходы бюджетной системы (%ВВП)

Прогноз параметров расширенного бюджета, % ВВП.

Базовый сценарий предполагает постепенный рост чистого долгового финансирования как для федерального бюджета (до установленного в Бюджетном Кодексе ограничения в 1% ВВП), так и для региональных бюджетов. При этом баланс расширенного бюджета до 2016 года будет оставаться положительным из-за растущих отчислений на накопительную часть пенсий, которые не могут быть израсходованы и поэтому увеличивают профицит Пенсионного фонда.

Расходы федерального бюджета к 2023 году частично будут финансироваться из Резервного фонда в силу недостаточности нефтегазовых доходов и инвестиционного дохода от размещения средств Резервного фонда для финансирования нефтегазового трансферта объемом 3,7% ВВП, как установлено в Бюджетном Кодексе.

В таблице ниже представлена динамика общего и ненефтегазового баланса бюджетов разного уровня.

Балансы бюджетов разного уровня

Ненефтегазовый баланс (%ВВП)

В таблице ниже приведены объемы долгового финансирования для разных уровней бюджетной системы. Долговое финансирование расходов федерального бюджета в 2020 году сокращается из-за сокращения трансферта в ПФР в результате повышения поступлений страховых взносов в этот период.

Чистое долговое финансирование (% ВВП)

Как видно из таблицы, внешние заимствования не предусматриваются, внешний долг погашается полностью к 2015 году. Внутренние заимствования постепенно повышаются до 1% ВВП для федерального бюджета и до 0,7% ВВП для региональных бюджетов.

Нефтегазовые фонды

При соблюдении установленного в Бюджетном кодексе ограничения на нефтегазовый трансферт (3,7% ВВП) использование средств Резервного фонда начинается в 2021 году, когда суммы нефтегазовых доходов бюджета и инвестиционного дохода Резервного фонда становится недостаточно для финансирования нефтегазового трансферта.

Фонд национального благосостояния пополняется до 2017 года, его средства в размере 0,6% ВВП ежегодно направляются в ПФР.

Основные показатели нефтегазовых фондов (%ВВП)

Построенные прогнозы свидетельствуют о том, что на протяжении всего рассматриваемого периода соотношение доходов бюджетной системы к ВВП будет последовательно снижаться. Сокращение нефтегазовых доходов будет компенсировано переходом от их сбережения к использованию ранее накопленных в Резервном фонде средств. Однако снижение других видов доходов создает необходимость сокращать расходы в процентах от ВВП. Это означает, что рост государственных расходов будет отставать от роста ВВП. С другой стороны, неблагоприятные демографические тенденции влекут за собой повышение спроса на услуги общественного здравоохранения и увеличивают объем пенсионных выплат.

Единственный способ не допустить снижения объема и качества государственных услуг и в то же время сохранить макроэкономическую стабильность, не допустив наращивания бюджетного дефицита и государственного долга, состоит в значительном повышении эффективности государственного сектора.

Говоря о конкретных направлениях расходов на 2010-2023 годы, можно предположить, что основными возможными направлениями снижения расходов являются общегосударственные вопросы, национальная безопасность и правоохранительная деятельность, национальная экономика и ЖКХ.

Рассмотрим динамику расходов бюджетной системы по разделам функциональной классификации (в процентах от ВВП).

Процентные расходы