Что может почерпнуть государственная служба Казахстана
из опыта Сингапура?
Айнур ТУРИСБЕК,
кандидат юридических наук
…Искать добродетельных и ценить способных.
Они должны быть титулованы, вознаграждены морально,
назначены на высокие посты и облечены властью для того,
чтобы устанавливать строгий порядок…
Мози, древний мудрец (470-391 до н.э.)
Удивительное превращение Сингапура из британской колонии в процветающий азиатский мегаполис и город будущего захватывает дух. Немногие верили в удачное выживание островного города-государства, получившего независимость 9 августа 1965 года. Этому предшествовали колониальный режим, разруха и нищета после второй мировой войны, беспорядки, вызванные выводом иностранных военных сил из страны, присоединение и выход ввиду фундаментальных разногласий по политическим вопросам из состава Федерации Малайзия.
Сингапур не только выжил, но и встал на ноги благодаря силе закона, воле народа, и главным образом политической воле первого премьер-министра страны Ли Куан Ю, который бесстрашно инициировал реформу за реформой. Под его руководством удалось вывести Сингапур из «третьего мира» в «первый».
Показательна в Сингапуре и модель организации государственной службы. Особенно эффективными считаются методы борьбы с коррупцией. Сегодня Сингапур является государством, победившим это зло.
История обретения независимости Сингапура напоминает казахстанскую. С обретением независимости Республике Казахстан необходимо было реформировать административную систему, адаптировать ее к происходящим переменам, для того чтобы ответить на многочисленные вызовы многих стран мира.
Период становления нашего государства в начале 90-х годов прошлого века характеризовался «недееспособной экономикой; пустой казной; неразвитой политической системой… страна жила по Конституции времен Советского Союза, унаследовав от него определенный военный потенциал. Миру мы были не интересны, мировое сообщество беспокоил лишь наш ядерный потенциал. Социально-экономическая и политическая ситуация были просто критическими» /1/.
Рецепт по выходу из кризисной ситуации, применённый главой государства, который часто называют «казахстанским чудом»: сначала законы, экономика, а затем политической системы, по мнению многих зарубежных аналитиков, является единственно верным и универсальным для стран СНГ. В тех странах, где это не соблюдалось, мы наблюдали «цветные революции», и теперь там проведение реформ приходится начинать заново.
Казахстан не только сумел избежать потрясений, но и стал лидером в реформировании среди стран СНГ. Близится 15-летие независимости Республики Казахстан. За это время наша страна проделала стремительный рывок в социально-экономической сфере и сейчас по классификации Всемирного банка входит в группу стран со средним уровнем дохода /2/. Президент страны Н.А. Назарбаев поставил перед правительством новую задачу – войти в число 50 конкурентоспособных стран мира /3/.
Одним из основных направлений административных реформ, по которым происходит модернизация государственного управления, является реформирование государственной службы.
Для создания усовершенствованной государственной службы нужно учиться самым эффективным методам работы у других стран, но не слепо копируя их опыт, а внимательно наблюдая, изучая наиболее положительные стороны и проводя тщательную адаптацию к условиям Казахстана при их внедрении.
Государственная служба Сингапура включает в себя службу президента и премьер-министра, 14 министерств и 26 постоянных комитетов. Общее число государственных служащих составляет около 65 тысяч человек /4/.
Сингапурская модель организации государственной службы признана международными организациями одной из лучших в мире. Основными факторами, определяющими успех, являются чуткое и профессиональное руководство; управление, где государственная служба играет решающую роль, и присущие людям положительные качества. Именно на них строится эффективная и честная государственная служба Сингапура. Опыт некоторых стран мира показывает, что коррумпированная, некомпетентная и неэффективная государственная служба приводит к бюрократии, бедности, нищете и ухудшению состояния экономики. Для избежания этого требуется политический лидер, способный поддержать хорошую, незапятнанную, эффективную и чуткую государственную службу. Руководство должно быть ответственным, исключив роскошную жизнь на фоне нищеты народа /5/.
Успех и совершенство государственной службы Сингапура заключается в десяти принципах, лежащих в основе её деятельности, требующих интенсивного и тщательного применения и поддержания.
Эти принципы и практические действия интегрированы в один комплекс, который потом интенсивно и тщательно применяется и поддерживается соответствующими ресурсами, продуманным планированием, строгой дисциплиной и всесторонними инструкциями. Обратная связь и последовательное выполнение являются важными элементами сингапурской системы /6/.
Основополагающим принципом организации государственной службы в Сингапуре является принцип меритократии, который является антиподом принципа (системы) патронажа /7/. Принцип (система) меритократии основан на личных заслугах государственного служащего и направлен на эффективное использование человеческих ресурсов.
В настоящее время действующая модель государственной службы в Республике Казахстан построена в основном по принципу меритократии, т.е. оценки и обеспечения должностного продвижения служащих на основе заслуг и личных достоинств, принципа, гарантирующего качественное воспроизводство аппарата, защиту его от бюрократизации и кастовости, включающего в себя следующие элементы: обязательный конкурсный отбор при поступлении и продвижении по государственной службе; правовую и социальную защищенность государственных служащих; равную оплату труда за выполнение равнозначной работы; поощрение государственных служащих, достигших эффективных результатов в своей деятельности; коррекция деятельности тех, чьи результаты не в полной мере удовлетворительны, и увольнение служащих, результаты деятельности которых неудовлетворительны; постоянное обучение государственных служащих в целях улучшения результатов их деятельности.
Государство Сингапур выявляет перспективных учащихся вузов, наблюдает за их обучением, поощряет их на протяжении всей их учёбы, выдаёт специально предусмотренные стипендии, отправляет за границу для изучения зарубежного опыта в наиболее развитые страны мира. Что касается многообещающих учеников, то они по окончании вузов обязуются работать на правительство в течение 4-6 лет. С некоторыми из них ведётся работа по привлечению в ряды партии народного действия. Так, самые лучшие и одарённые студенты поступают на государственную службу. Аналогичная Президентская программа «Болашак» предусмотрена и в Казахстане.
Конкурентоспособные зарплаты государственных служащих являются гарантией того, что талантливые и компетентные кадры не уйдут работать в частный сектор. Высокий уровень оплаты труда чиновников обеспечивает принцип экономности. Городу-государству хорошо известны такие проблемы, как разрастающаяся бюрократия, дублирование функций чиновников, снижение производительности труда, растущие бюджеты… В силу обеспечения престижа государственной службы и высоких окладов, даже при наличии большого объёма работы, сингапурская модель государственной службы обходится небольшим количеством персонала, используя современную технику и компьютеры. Государственного служащего Сингапура можно описать следующим образом: честный, компетентный, профессиональный, хорошо оплачиваемый, но постоянно находящийся под прессом потери должности из-за прихода более профессионального, чем он.
У представителей первого поколения лидеров Сингапура честность была привычкой. Наши последователи становились министрами, выбирая такую карьеру из числа многих других, причём работа в правительстве не являлась самым привлекательным выбором. Если недоплачивать способному человеку, занимающему должность министра, то сложно будет ожидать от него, чтобы он проработал на такой должности долгое время, зарабатывая лишь часть того, что он мог бы заработать в частном секторе. Малооплачиваемые министры и государственные служащие разрушили не одно азиатское правительство. Адекватное вознаграждение жизненно важно для поддержания честности и морали у политических лидеров и высших должностных лиц /8/.
Общее число государственных служащих в Сингапуре составляет примерно 65 тыс. человек, большую роль в работе которых играют компьютеры. Пропорция 110 000 служащих государственных структур и государственных комитетов к 4-миллионному населению составляет пропорцию 275 государственных служащих на 100 000 человек населения. Компьютеризация помогла сократить количество служащих /9/.
Одними из основных принципов государственной службы Сингапура являются честность и антикоррупционная дисциплина.
В 2005 году «Транспаренси Интернатионал» (Transparency International – TI) опубликовал рейтинг, согласно которому Сингапур является пятой из наименее коррумпированных стран мира и первой среди азиатских стран по индексу коррупции с общим показателем 9,4 балла из 10 /10/.
Борьба с коррупцией ведётся политическими лидерами и должностными лицами, а также активно поддерживается обществом. С этой целью в 1952 году был основан независимый специализированный орган по борьбе с коррупцией – бюро по расследованию случаев коррупции, который призван расследовать и стремится предотвращать случаи коррупции в государственном и частном секторах экономики Сингапура.
Сингапурская стратегия борьбы с коррупцией заключается в принятии жёстких законов и правил, выплате соответствующего достойного жалованья государственным служащим, суровом наказании коррумпированных чиновников, эффективном функционировании ведомства по борьбе с коррупцией, личном примере руководителей высшего звена.
Сингапурская эффективная всесторонняя антикоррупционная стратегия состоит из шести уроков:
· Политическое руководство страны должно быть искренне направлено на уничтожение коррупции. Оно должно демонстрировать примерное поведение, вести скромный образ жизни и избегать вовлечения в коррумпированные действия.
· Бесполезно бороться с коррупцией путём использования
дополнительных и частных мер в качестве всесторонних антикоррупционных мер, целью которых является минимизация коррупции среди государственных служащих и населения. Данная стратегия имеет два элемента: обширное всеохватывающее антикоррупционное законодательство (должно периодически пересматриваться для введения актуальных поправок) и автономное антикоррупционное агентство.
· Антикоррупционное агентство должно само по себе быть некоррумпированным. Чтобы это обеспечивалось, оно должно контролироваться или находиться под наблюдением политического лидера, который не склонен к коррумпированным действиям.
· Уменьшить возможность коррумпированных действий в тех отделах правительства, которые склонны к коррумпированной деятельности (таможня, иммиграция, внутренние доходы, дорожная полиция и т.д.).
· Обеспечить государственных служащих и политических лидеров достойной заработной платой и дополнительными льготами, сопоставимыми с частным сектором /11/.
Республика Казахстан уделяет огромное внимание борьбе с коррупцией, в частности, были приняты Закон РК от 2 июля 1998 года «О борьбе с коррупцией»; Указ Президента РК от 14 апреля 2005 года «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц»; Указ Президента РК от 3 мая 2005 года «О Кодексе чести государственных служащих» и ряд других нормативных правовых актов, направленных на искоренение вышеуказанного социального зла. В Кодексе чести, сменившем прежние Правила служебной этики госслужащих РК, установлены основные стандарты поведения чиновников в соответствии с морально-этическими принципами.
Положения кодекса вобрали в себя положительный опыт в этой сфере ряда прогрессивных стран – Великобритании, Малайзии, Сингапура /12/.
Также созданы специально уполномоченные органы, подотчётные и подчинённые Президенту РК, – Агентство РК по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция); Агентство РК по делам государственных служащих в состав которого входят дисциплинарные советы в областях и городах Астане и Алматы.
Немаловажным принципом организации государственной службы Сингапура является стремление чиновников к удовлетворению потребностей общества. Государственные служащие Сингапура обязаны чутко реагировать на жалобы населения и прислушиваться к его просьбам, которые приходят в виде писем в газеты и журналы, по e-mail, на телевизионные и радиоканалы, высказываются на ежегодных встречах с народом. В свою очередь, прочитав жалобу, чиновник обязан дать полный ответ в течение нескольких дней после публикации, в противном случае будет привлечён к ответственности.
Следующими принципами являются прагматизм и применение самых эффективных методов, т.е. сингапурская государственная служба признаёт лишь те законы, которые дают практически полезные результаты. Сингапур демонстрирует прагматизм в желании учиться самым эффективным методам работы у других стран и больших компаний. Сингапур изучил и перенял опыт работы государственных служб Японии и Франции. Практика изучения наилучших методов работы применяется постоянно и повсеместно. В Сингапуре пропагандируется концепция непрерывного образования и подготовки государственных служащих.
Государственная служба Сингапура нейтральна и не вовлечена в политику. Эта традиция нейтральности была унаследована от британцев и позволяет обеспечить преемственность работы государственной службы во время политических изменений. Нейтральность не имеет никакого отношения к задаче проведения политики правительства, но в то же время не подразумевает снижения качества предоставляемых услуг при служении населению. Государственная служба должна действовать справедливо, непредвзято и постоянно стремиться к достижению целей, стоящих перед государством, при этом чётко понимать, каковы национальные интересы страны /13/.
Принцип – способность к реформированию – характеризуется тем, что государственная служба Сингапура непрерывно проводит реформы по улучшению своей деятельности. Старшие должностные лица внимательно следят за появляющимися в развитых странах мира тенденциями и новшествами в области государственного управления, анализируют их и внедряют наиболее стоящие идеи и методы, учитывая политические, экономические, социальные, параметры страны. Государственные служащие высшего уровня ставят на первое место необходимость реформирования мировоззрения чиновников к восприятию реформ, заинтересовав их в изменениях и в достижении поставленных целей. Только после этого можно переходить к реформированию государственной службы. При этом не следует забывать, что просто установка целей не даст результатов без постоянного мониторинга процесса изменений.
В государственной службе Сингапура подготовка кадров играет очень важную роль, переходящую в традицию и берущую своё начало в институте по подготовке персонала государственной службы, основанном в 1971 году. Колледж государственной службы был открыт в 1993 году с целью подготовки старших должностных лиц. В учебных заведениях стремятся научить чиновников пяти основным навыкам: обеспечивать высочайшее качество обслуживания; управлять изменениями; работать с людьми; управлять операциями и ресурсами; управлять самим собой. Государственная служба поставила цель – каждый чиновник должен проходить 100 часов обучения в год. Государственная служба играет центральную роль в формировании и пересмотре политики в области управления персоналом и принимает решения о назначении на ту или иную должность, а также об обучении и системе оценки работы государственных чиновников.
Огромное внимание обучению и повышению квалификации государственных служащих уделяется и в Казахстане. Создана необходимая нормативная правовая база, Евразийский центр обучения государственных служащих, Академия управления Республики Казахстан (сменившая Академию государственной службы при Президенте РК, Судебную и Дипломатическую академии).
В 2006 году на повышение квалификации государственных служащих из республиканского бюджета выделено 497 млн. тенге, из которых 132 млн. будут направлены на изучение чиновниками государственного языка. На 2006 год заключены договоры на обучение казахстанских чиновников в престижных учебных центрах США, России, Великобритании, Германии, Франции, Нидерландов и Сингапура. По направлению агентства 182 госслужащих уже повысили квалификацию за рубежом. Председатель Агентства РК по делам госслужбы отметил необходимость дальнейшего совершенствования госслужбы, процедуры отбора и карьерного роста госслужащих, повышения качества обучения и укрепления социального обеспечения госслужащих, предотвращения коррупции и внедрения стандартов государственных услуг /14/.
Важнейшую роль в организации государственной службы играет принцип высокой заработной платы. В Сингапуре применяются рыночные методы при начислении заработной платы министрам и чиновникам, поэтому её размеры довольно велики. Стандарт работы министров и старших правительственных чиновников заключается в привлечении талантливых людей и их подготовке, уменьшении количества факторов, стимулирующих нечистоплотность и коррупцию; проведении политики прозрачности, исключая льготы и привилегии. Помимо высокой зарплаты, чиновники получают премиальные выплаты, которые зависят от того, насколько хорошо работает экономика страны, и индивидуальных успехов каждого из них. В случае экономического спада зарплата чиновников сокращается.
К сожалению, развитие экономики способствует перетоку квалифицированных кадров из госслужбы в частный сектор. Госслужба становится потенциально неконкурентоспособной. Уровень заработной платы госслужащего не отвечает его самым необходимым потребностям, объёму, сложности и ответственности выполняемой работы. Необходимо понять, что если общество желает получить качественные государственные услуги, то необходимо поддерживать соответствующий уровень заработной платы госслужащих.
Государственная служба, прозрачная и доступная, даёт возможность получить навыки в администрировании, общении с людьми, умении быстро принимать ответственные решения. Кроме того, это шанс реализовать себя, свои идеи, проявить инициативу, почувствовать, что ты вносишь определённый вклад в строительство государства. Но на одном патриотизме и энтузиазме удержать людей долгое время невозможно. Поэтому необходимо улучшать материальное положение госслужащих. «Сегодня стоимость товаров и услуг повседневного спроса в Казахстане сопоставима с ценами восточноевропейских стран. В то же время в Польше, Венгрии, Чехии государственные служащие получают зарплату от 500 до 2000 долларов США. Думаю, на такой уровень должны выходить и мы» /15/.
Наряду с принципами следует рассмотреть и свойства, на которых основывается государственная служба Сингапура:
1) системный анализ в решении сложных проблем;
2) систематические нововведения и повышение результативности;
3) высокий уровень компьютеризации;
4) постоянный поиск путей повышения результативности работы организаций: постоянно реализуются новые идеи, связанные с анализом затрат и повышением рентабельности;
5) назначение молодых, перспективных, способных и добивающихся высоких результатов чиновников на очень высокие посты;
6) акцент на улучшение качества обслуживания населения;
7) проведение дискуссий, в которых принимают участие чиновники и их начальники, определяются и пересматриваются задачи, обсуждаются пути достижения намеченных целей;
8) назначение чиновников высшего ранга для работы в правлениях компаний, находящихся под государственным контролем, что помогает им узнавать нужды частного сектора и приобретать полезный опыт;
9) поощрение новаторства и творчества;
10) принцип подотчётности общественности и поддержания «прозрачности» /16/.
Высокая эффективность и действенность государственной службы
Сингапура является следствием строгой дисциплины, трудолюбия и напористости чиновников, их профессионализма и отличной подготовки; приёма на работу наиболее способных кандидатов на основе принципа меритократии, низкого уровня коррупции, высоких требований со стороны политических лидеров страны, неустанного стремления к совершенству и достижению конкретных результатов.
Казахстану следует тщательно изучить сингапурскую модель государственной службы, так как она, следуя определённым принципам, стала одной из лучших в мире. У Сингапура действительно есть чему учиться. Именно сильная, эффективная, честная и чуткая государственная служба является основой отличного управления Сингапуром и его внушительных социально-экономических успехов.
Литература
1. Н.А. Назарбаев. Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации. Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана. Казахстанская правда. 2005, 19 февраля.
2. З.К. Турисбеков. Основные направления реформирования государственной службы. Доклад на международной научно-практической конференции «Общемировые тенденции эффективного государственного управления». Астана, 10 февраля 2006 г.
3. Казахстан на пороге нового рывка вперёд в своём развитии. Стратегия вхождения Казахстана в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира. Послание Президента РК Н.А. Назарбаева народу Казахстана. Вечерний Алматы, 2006, 2 марта.
4. О государственной службе Сингапура. Информация посольства Республики Казахстан в Малайзии.
5. Марк Хонг. Государственная служба Сингапура: эффективная, честная и чуткая. Лекция в Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Москва, 15 декабря 2000 г.
6. М.Ю. Зенков. Зарубежный опыт управления. Государственная служба. Новосибирск, 2004. С. 67.
7. Принцип патронажа – (система добычи), при которой отбор на государственную службу происходит из принципов личной преданности, политической принадлежности, дружеских или родственных связей.
8. Перевод по изданию: Lee Kuan Yew. The Singapure Story: 1965-2000. From third world to first. Harper Collins Publishers, N.Y.? USA, 2000. Ли Куан Ю. Из «Третьего Мира» в «первый». Сингапурская история: 1965-2000. Сингапур и азиатский бум. ОАО «КАЗАХТЕЛЕКОМ», 2003. С. 207.
9. О государственной службе Сингапура. Информация посольства Республики Казахстан в Малайзии.
10. А. Болатбаев. Агентство КР по делам государственной службы считает, что для борьбы с коррупцией в Кыргызстане нужно применить опыт мировых стран мира. Основные новости от 07.12.2005 года 11:55. Сайт Агентства КР по делам государственной службы.
11. Сингапурская стратегия борьбы с коррупцией//http://crime.vl/ru/docs/book/g3/3/htm. От 10.10.2001 г.
12. З. Балкенова Чем измеряется честь чиновника //http://www.gazeta.kz|print.asp?aid=69293 – 4?716 байт.
13. О государственной службе Сингапура. Информация посольства Республики Казахстан в Малайзии.
14. Выступление на совещании председателя Агентства РК по делам государственной службы З.К. Турисбекова. GAZETA.KZ. http//www.gazeta.kz/art.asp?aid=69293.
15. З. Турисбеков. Дайте нам хорошую зарплату, и мы… перевернём весь мир. Известия-Казахстан, 2003, 29 мая.
16. Марк Хонг. Государственная служба Сингапура: эффективная, честная и чуткая. Лекция в Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Москва, 15 декабря 2000 г.
|
