Реферат: Права меньшинств антропологические, социологические и международно-правовые аспекты

Московский Общественный Научный Фонд

Центр по изучению и предупреждению конфликтов Института этнологии и антропологии РАН

С. В. Соколовский

ПРАВА МЕНЬШИНСТВ

антропологические, социологические и международно-правовые аспекты

Редакционная коллегия серии:

д.полн. А.Д.Богатуров, к.см. Т.Э.Петрова,

д.э.н. М.А.Портной, к.ю.н. Н.А.Шебанова

Лицензия Серия ЛР№ 040769 от 22.05 .96 г. Подписано в печать 22.05.97 г. Формат £50x84 1/16.

Бумага офсетная. Печать офсетная. Печ. л. 14. Тираж 300 экз. Заказ 669.

Московская типография „Транспеча ть" 107078, Москва, Каланчевский туп., щ. 3/5

Московский общественный научный фонд, 1997.

ЛР 030714 от 20.12.96

Наш адрес: 129010, Москва, проспект Мира, 36, 2 этаж

Тел.: (095)280-35-26

Факс:(095)280-70-16

Эл.почта: ak96@glas.apc.org

Адрес для корреспонденции: 101000, Москва, Центр, Почтамт, а/я 245

Компьютерная верстка.Г.И. Беневоленской

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ОХРАНЫ ПРАВ МЕНЬШИНСТВ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

Глава 2. ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ И КОЛЛЕКТИВНЫЕ ПРАВА В КОНТЕКСТЕ ПРОБЛЕМЫ МЕНЬШИНСТВ

Глава 3. ПРАВО НА САМООПРЕДЕЛЕНИЕ В ДОКУМЕНТАХ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Глава 4. АВТОНОМИЯ КАК ФОРМА САМООПРЕДЕЛЕНИЯ

Библиография

Глоссарий

ВВЕДЕНИЕ

Защита религиозных, этнических и языковых меньшинств относится к числу традиционных проблем международного права. Можно утверждать, что эта проблема возникла вместе со становлением системы европейских государств и формированием самого корпуса международного права, порожденного этой системой в XVI-XVII вв., хотя договоры, содержавшие отдельные статьи о защите меньшинств появлялись и раньше. Централизация власти идеологически освящалась в различных версиях национального единства, требовавших солидарности, общности культуры, языка и религии, столь способствовавших самосознанию государств, но, одновременно, порождающих ксенофобию, нетерпимость и подавление всех "чужаков". Единство в этом политическом контексте оказалось связанным с идеями особости и исключительности, что не могло не порождать проблем в отношениях с "другими", проблем, потребовавших специальных решений и регуляции со стороны государства.

Эти практические потребности регуляции отношений между различными группами внутри государства, а также то обстоятельство, что проблемы меньшинств часто носили межгосударственный характер (меньшинство в одном государстве часто оказывалось большинством в соседнем) породили особый корпус международного законодательства, нормы которого носили преимущественно защитный характер. Однако, в приложении к меньшинствам, которые не имели соплеменников в качестве доминирующей (численно или политически) группы в других странах, правительства которых могли выказывать заинтересованность в их положении, возникавший корпус прав меньшинств приобретал не только прагматический защитный (избегание международных конфликтов), но и гуманитарный характер (зашита прав человека).

Особенную остроту проблема меньшинств приобрела в XX веке; стоит только вспомнить, какие политические события оказывались центром внимания, чтобы убедиться в справедливости этого утверждения. Политические кризисы и вооруженные конфликты возникали именно там, где права религиозных (бахаисты Ирана, католики Северной Ирландии, мусульмане Филиппин и Индии, а совсем недавно - Боснии, сикхи Индии и др.), этнических (курды Ирака, Ирана, Турции и Сирии, венгры Румынии, бихари Бангладеш, мискито Никарагуа, тамилы Шри Ланки и др.), или языковых (квебекцы Канады, многие группы меньшинств в бывшем СССР, русины Украины и др.) меньшинств оказывались ущемленными.

Несмотря на то, что абсолютное большинство государств характеризуются сложной конфессиональной, лингвистической и этнической структурами, то есть являются полиэтническими, поликонфессиональными и многоязычными, многие правительства таких государств отрицают приложимость понятия "меньшинство" к собственному населению. Такая позиция достаточно типична для ряда латиноамериканских и африканских стран. Ее особенности будут обсуждены ниже в связи с обсуждением проблемы определения понятия "меньшинство" и универсальности норм международного права.

В современных дискуссиях о правах меньшинств сравнительно редко различаются понятийно-терминологические и онтологические измерения этой проблемы, способы мышления и говорения о меньшинствах отождествляются со структурами социальной реальности. Сплошь и рядом дискурсивные практики символьных элит, оформившиеся в идеологии, "овеществляются", и тогда нации как "воображаемые сообщества" (Б.Андерсон) воспринимаются как реальные группы и получают институциональное отражение в виде "национальной политики", "национального суверенитета" и "национального самоопределения". Впрочем, в рамках различных профессиональных языков проблема соотношения терминологического, понятийного и бытийственного аспектов решается весьма по-разному, а смешение различных дисциплинарных подходов при выстраивании проблемно-ориентированного знания часто лишь умножает трудности анализа. Так происходит при попытках синтеза социологического, политологического, этнологического и теоретико-правового знания в контексте проблемы прав меньшинств. Можно было бы указать еще и на неоднородность внутридисциплинарного знания, его размежевание на ряды противоборствующих концепций, теорий, парадигм, однако сказанного уже достаточно для осознания чрезвычайной сложности обсуждаемой проблемы, заставившей некоторых специалистов вообще усомниться в пригодности понятия "меньшинство" для научного анализа [Smith 1987]. Ее сложность подтверждается также такими фактами, что, например, дискуссия по определению этого понятия в ООН шла без удовлетворительного результата с момента организации Подкомиссии по предотвращению дискриминации и защите меньшинств (1947 г.), а также распространенным призывом устроителей конференций по проблемам меньшинств "не углубляться в дискуссии относительно этого определения этого понятия». Однако, табу на обсуждение понятийно-терминологических аспектов проблемы меньшинств не следует принимать всерьез, поскольку, международные нормы, регулирующие положение меньшинств, должны содержать терминологическую преамбулу с определением бенефициантов, в противном случае их практическое применение сталкивается с серьезными трудностями.

Меньшинство: проблема определения

Выработке единого общепринятого (даже если иметь в виду только язык международного права) определения понятия препятствует несколько обстоятельств; в числе главных из них специалистами называются разнообразие реальных групп, к которым прилагается данный термин, разнообразие социальных контекстов, в которые оказываются включенными эти группы, наконец, разнообразие позиций заинтересованных сторон (правительств, политиков, ученых, представителей групп, определяемых как "меньшинства" и т.д.). Первая пара "разнообразий" традиционно преодолевается с помощью типологизации соответствующих групп и социальных контекстов. Разумеется, что типологизации предшествует своего рода предпонимание, позволяющее вычленять типологизируемые объекты. В случае типологизации социальных контекстов требуются достаточно развернутые теоретические представления относительно социальной структуры, закономерностей социальных изменений, сущности социальных групп и т.п., то есть общая социологическая теория. При рассмотрении позиций заинтересованных сторон так же прибегают к типологизации, однако более значимым здесь остается практический аспект: достижение консенсуса между этими сторонами и построение на его основе эффективного закона, обеспечивающего соблюдение прав меньшинств.

Типология меньшинств

Существует несколько попыток типологизации меньшинств исходя из ситуаций, в которых они находятся, однако разные исследователи используют различные принципы для таких типологизации: за основу берутся исторические особенности образования групп меньшинств [Eide 1992; Heckmann 1983; Sohn 1980], концептуальные различия между "корпоративными" и "коммунальными" объектами и субъектами международного права, то есть обсуждение соотношений понятий "государство", "международная организация", "народ", "нация", "коренной народ", "меньшинство" и др. [Alfredsson 1990; Barsch 1987; Hatfield-Lyon 1991], либо географические особенности существования меньшинств на разных континентах, вместе с историческими закономерностями их возникновения [Eide 1991]. Существуют и типологии ситуаций, выстроенные на основе способа включения меньшинства в население страны [Smith 1987], либо на основе политических ориентации большинства и меньшинства [Heckmann 1983; Schermerhorn 1970; VanAmersfoort 1978].

Так специалист по правам человека Л.Б.Зон (Гарвардский университет), описывая трудности определения понятия "меньшинство", в качестве одной из них называет разнообразие обстоятельств, приведших к появлению меньшинств в различных государствах и выделяет в особые типы группы, состоящие из:

• коренных жителей территории, захваченной другой нацией (race);

• членов какой-либо нации (nation), полностью поглощенной другим государством;

• жителей территории, перешедшей от одной страны к другой;

• группы, сохранившей свою идентичность, хотя и рассеянной событиями истории по многим странам;

• компактной группы иммигрантов, обосновавшихся на постоянное жительство и стремящихся сохранить традиции топ страны, из которой они прибыли;

• различных компонентов многонационального, многорасового и поликонфессионального, или плюралистического [в отношении] культуры государства" [Sohn 1981:271].

А.Эйде, директор Норвежского Института по правам человека, назначенный Подкомиссией по защите меньшинств Специальным Докладчиком по вопросу о правах меньшинств, в своем промежуточном докладе отвел особый раздел проблеме классификации меньшинств [Eide 1992:рага.55-72]. В нем он отметил, что многие проблемы определения меньшинств связаны с политикой, избираемой группами меньшинств и большинства, а также с политикой правительств. Поскольку главной трудностью, с которой столкнулась Подкомиссия в своих попытках выработать определение меньшинства, оказалась позиция правительств, не желающих, чтобы в объем понятия были включены определенные категории меньшинств, Специальный Докладчик сосредоточился на проблеме рассмотрения этих категорий. С его точки зрения, уже такой элемент определения меньшинства как меньшая по сравнению с населением государства численность, требует оговорок. Во-первых, существуют ситуации, когда большинство оказывается столь рассеянным и маргинализованным, что оно не в состоянии защитить свои права посредством нормальных демократических процедур, даже там, где они реально существуют. Такие группы нуждаются в защите до тех пор, пока они благодаря своей численности не получают возможность существенно влиять на демократический процесс принятия решений в обществе. Во-вторых, некоторые группы могут являться меньшинством в населении страны, но составлять большинство в определенных ее частях, где они иногда проводят дискриминационную и репрессивную политику. Эта проблема становится особенно серьезной в регионах, имеющих определенную степень автономии внутри данного государства [Eide 1992:para.58].

В своем дальнейшем анализе Специальный Докладчик различает группы обосновавшихся на постоянное жительство (settledgroups) и недавних иммигрантов (recentimmigrants); компактно и дисперсно проживающие группы меньшинств, наконец, группы, отличающиеся в определенном отношении от остального населения, а именно в отношениях религии, языка, этнической, или культурной идентичности [Eide 1992:рага.58,70-72]. Его комментарии, связанные с этой типологизапией, будут рассмотрены ниже.

Ф.Хекманн, исследователь из Гамбургского Института экономики и политики предложил следующую типологию: национальные меньшинства; региональные меньшинства, иммигрантские меньшинства (фермерские и рабочие), малочисленные народы (minoritypeoples), новые национальные меньшинства, возникшие в "молодых" нациях-государствах [Heckmann 1983:21].

Прежде чем перейти к рассмотрению следующей группы типологизаций, основанных не на оценке исторических факторов формирования государств объемов родственных понятий - народ, нация, общество и т.п., рассмотрим подробнее классификационные основания в уже цитированных "историко-региональных" типологизациях меньшинств.

По мнению Хекманна к возникновению меньшинств различных типов привели особые исторические процессы и ситуации. С его точки зрения, типология меньшинств должна выстраиваться в контексте трех широкомасштабных исторических процессов:

a) основания современных наций-государств (национальные и региональные меньшинства);

b) больших потоков внутренней и международной миграции, порожденных разрушением феодально-аграрного способа производства и присущей ему социальной структуры (иммигрантские меньшинства);

c) окончания колониальной эпохи и последующего основания молодых наций-государств (малочисленные народы, новые национальные меньшинства) [Heckmann 1983:11].

Под национальными меньшинствами этот автор (как и большинство юристов-международников) понимает :

"гетерогенные [в отношении] социальной структуры группы, проживающие в результате возникновения буржуазной нации, изменений государственных границ, либо конфликтов между нациями-государствами на территории иного по отношению к их национальной идентичности, культуре и истории государства. В качестве граждан они лишены определенных гражданских прав..., и часто подвергаются сильному ассимиляционному давлению. Их политической целью является присоединение к тому государству, которому они принадлежат в терминах их культурной идентичности и которое поддерживает их экономические интересы" [Heckmann 1983:12].

Для международно-правовой практики существенной характеристикой меньшинств этого типа является наличие государства, с доминирующей группой которого они себя идентифицируют и которое может защищать их интересы на международной арене. Большинство групп меньшинств, защищаемых договорами Лиги Наций, относились именно к данному типу. Особенностью определения Хекманна является включение в определение политической цели национальных меньшинств. Похоже, что автор ограничивает данное понятие ситуацией так называемых ирредентистских групп, т.е. групп, разделенных государственной границей. Многие специалисты по международному праву склонны использовать данное понятие в более широком смысле, включая в него не только трансграничные сообщества, но и группы населения наций-государств, оказавшиеся в силу исторических условий гражданами иных, не обязательно граничащих со страной происхождения государств. В качестве примеров можно назвать немцев в России, корейцев в Казахстане и т.д. При этом немаловажную роль начинает играть исторически доминирующий тип восприятия географического пространства: в странах, воспринимающихся как "близкие", включаемые в один политический регион, за такими группами закрепляется термин "национальные меньшинства"; в "далеких" странах других регионов (при всех логических странностях и несообразностях восприятия межрегиональных границ, отмеченных, например, У.Коннором [Connor 1969] они чаще именуются "иммигрантскими меньшинствами". Эйде приводит в качестве иллюстрации этого положения венгров в Румынии и США [Eide 1992:para.l5].

Региональные меньшинства также возникают в результате образования наций-государств, инкорпорирующих в новую социальную и политическую структуру относительно независимые политические, культурные и территориальные сообщества, сохраняющие свои отличия от большинства населения сложившегося государства. Хекманн определяет эти сообщества как "экономически ущемляемые и культурно депривированные [группы] населения определенных территорий с гетерогенным социальным составом, ориентирующиеся на политические и культурные традиции, предшествовавшие [возникновению] нации-государства [и стремящиеся] к восстановлению политической и культурной идентичности и экономическим улучшениям. Эти цели приводят к требованию политической и культурной автономии в рамках нации-государства» [Heckmann 1983:14].

Многие юристы-международники, представляющие интересы правительств собственных государств в международных организациях, предлагают исключить из объема понятия "меньшинство" иммигрантские меньшинства. Высказываются различные мнения относительно групп меньшинств, имеющих и не имеющих гражданство страны проживания [Eide 1992:рага.52]. Кроме того, релевантным оказывается различие между группами "недавних иммигрантов" и "прочно обосновавшихся переселенцев". Распространенной точкой зрения является исключение из круга возможных бенефициантов новой Декларации о меньшинствах недавних иммигрантов и групп без гражданства, поскольку на них может распространяться действие других защитных инструментов, регулирующих положение лиц без гражданства, апатридов, беженцев, рабочих-мигрантов и т.п. (в частности, статья 31 Международной Конвенции о защите прав всех рабочих-мигрантов и членов их семей, требует от государств обеспечения уважительного отношения к культурной идентичности этих рабочих). Тем не менее, назначенный Подкомиссией Специальный Докладчик счел возможным включить эти группы в свое исследование на том основании, что они как и прочие группы меньшинств нуждаются в охране их прав и свобод в отношениях религии, языка и культурной идентичности [Eide 1992:рага.65]. Независимо от решения о включении, либо исключении данных групп из числа бенефициантов, необходимо достаточно строгое определение таких сообществ, без которого становится невозможной квалификация множества "пограничных случаев". Вероятно, что здесь может оказаться полезным разграничение юридических норм, регулирующих права категорий населения (права детей, женщин, апатридов, жертв пыток и геноцида и т.д.) и права групп как реальных сообществ. В такой сфере международного права как права человека отмечается значительное преобладание законов, охраняющих права категорий (что отражает методологический индивидуализм господствующей здесь либерально-демократической доктрины); законов же, обеспечивающих права групп, крайне мало. Существенно, что иммигранты, характеризуемые общностью религии, языка и культуры, страны выхода и т.п. могут оказаться как реальными группами, так и классификационными категориями, не объединенными ничем, кроме сходства характеристик. Это привносят в оценку их ситуации еще один момент - различение компактно и дисперсно проживающих меньшинств (в то время как первые весьма часто представляют собой группы, проблемы которых могут решаться, например, с помощью местного самоуправления, вторые могут не иметь общих интересов и удовлетворяться универсальными правами человека, но могут и иметь потребности в сферах защиты языка и культуры, что ведет к образованию групп, добивающихся государственной поддержки их культурных программ).

Исследователи отмечают различие ситуаций у индустриальных (рабочие) и аграрных (фермеры) меньшинств, разделяя последних на "интегрированных в культуру принимающего сообщества" и "изолирующихся", стремящихся к сохранению исходных социокультурных систем (многочисленные этноконфессиональные общности в США и Канаде - меннониты, духоборы, амиши и т.п.) [Heckmann 1983]. В отличие от предыдущих типов меньшинств данные характеризуются социальной однородностью. Поскольку в ряде случаев индустриальные иммигрантские меньшинства ориентированы на полную интеграцию в общество страны проживания, они редко выдвигают требования относительно специфических прав. В целом ряде случаев и аграрные иммигрантские меньшинства не нуждаются в особых защитных мерах со стороны государства, поскольку представляют собой преуспевающие колонии, то есть их положение не может быть квалифицировано как положение уязвимых групп, а их собственные ресурсы оказываются достаточными для поддержки социальных программ в сферах образования и религии.

Список типов меньшинств в рамках регионально-исторического подхода завершается выделением двух пограничных типов, характерных для стран третьего мира и контекста деколонизации – так называемых "новых национальных меньшинств" и малочисленных, или коренных народов (minoritypeoples). Эти типы меньшинств являются пограничными в том смысле, что они занимают место между понятиями "меньшинство" и "народ". В современном международном праве ситуации с правами меньшинств и коренных народов рассматриваются раздельно; в Подкомиссии по защите меньшинств существовали отдельные рабочие группы, подготовившие проекты Деклараций для каждого из этих типов раздельно. В реальности грань между малочисленными народами и меньшинствами оказывается размытой. Ситуация осложняется и тем, что в действующих международных нормах нет определений терминов "народ" и "меньшинство", несмотря на их широкое использование.

Обязанность определения "народов" - субъектов самоопределения и деколонизации была возложена с 1960 г. на специальный Комитет по Деколонизации, однако по мнению специалистов, вычленение из его практики устойчивых критериев оказывается невозможным [Barsch 1987] Большинство используемых определений констатируют наличие объективных (культурно-исторических, языковых) и субъективных (желание быть вместе, прокламируемая принадлежность) связей, что не позволяет разграничить это понятие с понятием "этническая группа". Между тем, право на самоопределение признается лишь за "народами"; "этнические группы" в соответствии с международно-правовыми нормами могут претендовать лишь на права меньшинств. Не удивительно, что при исходной нечеткости понятия, соответствующего субъекту права на самоопределение, практика применения этого права остается противоречивой.

Существуют, однако, общепринятые подходы к определению понятия, оказывающегося тесно связанным с понятием "народ". Речь идет о понятии "несамоуправляемая территория". Логика их связи выглядит следующим образом: "несамоуправляемость" определяется как экономическое и политическое подчинение, административно-государственное управление "извне" территорией, отличающейся в культурном и географическом отношениях от государства, ей управляющего [UNGARes. 1541]. Поскольку здесь имеется ввиду контекст деколонизации и самоопределения, население такой территории совпадает с объемом понятия "народ". Однако такая реконструкция объема понятия ограничивает его употребительность ситуацией деколонизации, причем подразумеваемая "географическая отдельность" (так называемый "принцип соленой воды") еще более сужает его, так как исключает все случаи внутреннего, или "домашнего" колониализма. С другой стороны, в известной Конвенции № 169 МОТ, использующей понятия "коренной народ", "народ, ведущий племенной образ жизни", специально оговаривается (ст.1, п.З), что термин "народ" в контексте данной Конвенции не подразумевает права на самоопределение. Организации коренных народов и их международные форумы отрицают такое ограничительное использование и вводят в свои документы статьи, оговаривающие право на самоопределение. Так, например, представители коренных народов из 14 стран, подписавших Дарвиновскую Декларацию (Дарвин, Австралия, май 1989), заявили:

"Как коренные народы мы считаем, что имеем естественное и неотъемлемое право на самоопределение в том, что касается контроля над нашими территориями, создания наших правительств и сохранения нашей традиционной культуры и религии." [UNDoc. 1989:38].

Попытки определения понятия "народ" через понятие "субъект самоопределения" вообще не могут рассматриваться как продуктивные, поскольку, как мы увидим ниже, на самоопределение вполне законным образом могут претендовать и многие типы меньшинств. Что касается малочисленных народов и "новых национальных меньшинств", то в рамках традиционного подхода оба типа могут претендовать лишь на права меньшинств, но не на права народов, главным различием между которыми остается право на самоопределение, отделение и образование собственного государства. Эксперты признают, что различия между коренными (малочисленными) народами и "колонизованными народами" сводятся к демографическим, а сама терминология скрывает политическое стремление доминирующих групп сохранить территориальную целостность государств. Столкновение идеологий либерализма (главная ценность - свобода), демократизма (политическое равенство), социализма (социальная справедливость) и федерализма (мир и стабильность) здесь становится особенно острым.

Региональную специфику в подходах к определению меньшинств вносит позиция многих африканских и азиатских государств, правительства которых испытывают обоснованные трудности при классификации групп населения на "коренные" и "некоренные". Многие государства - члены ОАЕ вообще считают проблему меньшинств европейской, не имеющей отношения к Африке. С другой стороны, они же склонны признавать наличие маргинализованных в экономическом отношении групп, которые оказываются либо совсем исключенными из национальной экономики, либо включенными на дискриминирующей основе [Barsch 1983:8]. Весьма часто такими группами оказываются племенные народы (в русском тексте Конвенции № 169 - "народы, ведущие племенной образ жизни").

Типология ситуаций

Ассимиляция, аккультурация и виктимизация. В последнем случае, иллюстрирующим позицию правительств по отношению к различным типам меньшинств, очевидной становится власть государства в такой особой сфере как классификация граждан и наделение различных их категорий разными правами. Ей противостоит борьба за власть номинации групп меньшинств, стремящихся отстоять свое право не только на физическое, но и на официально признанное (отражаемое в отдельном и определенном наименовании) существование и классификационное самоопределение. Эти две позиции не исчерпывают спектра взаимоотношений между доминирующими и подчиненными сообществами.

Исследования контактов и взаимодействия культур породили целую серию концепций и теорий, часть которых стала достоянием истории, поскольку основывалась на посылках, квалифицируемых сегодня как расистские, патерналистские, европоцентристские, либо "прогрессистские". Несмотря на исключение этих концепций из современного спектра возможных интерпретаций, часть их понятийного аппарата и логических конструкций были включены в современные теории, и, таким образом, их рассмотрение оказывается полезным при оценке современных и ныне широко используемых объяснений культурных процессов и взаимодействий.

Одной из первых концепций, в рамках которой было разработано значительное число понятий, использовавшихся для описания и анализа процессов межкультурного взаимодействия, была концепция ассимиляции. Сам термин в начале века был заимствован из биологии и означал буквально поглощение одной группой другой группы. Причины такого "поглощения" нередко объяснялись изначальным неравенством культур, разной степенью их жизнеспособности, и лишь позднее, в связи с изучением следствий культурного контакта в иммигрантских сообществах направление ассимиляционного процесса стало рассматриваться как результат различий в объемах ресурсов у взаимодействующих групп, неравного социального положения этих групп и т.п.

В современных социологических исследованиях разрабатываются представления, в соответствии с которыми неравное социальное положение группы зависит от способа включения этой группы в социальную среду. При этом различают следующие модусы:

• универсалистская инкорпорация - непосредственное, прямое и равноправное включение индивидов в общество, соответствующее формальному равенству в публичной сфере, т.е. в юридических, политических, экономических, образовательных и др. общественных институтах, независимо от расовых, культурных, языковых и конфессиональных различий;

• дифференциальная инкорпорация - непосредственное включение индивидов в общество, однако на неравноправной основе, в качестве высших и низших, что могло быть обусловлено традицией либо законом и отражалось во всех сферах интереса (политике, экономике и т.п.) доминирующей группы. Следствием дифференциальной инкорпорации является возникновение подчиненной, недоминирующей общности, которая, хотя и может превосходить по численности доминирующие группы, но формально является меньшинством из-за специфических условий неравноправного включения; эта общность, в свою очередь, может разделяться по критериям языка, религии или происхождения;

• эквивалентная, или сегментированная инкорпорация - в общество на равных условиях включаются группы (коллективности), обладающие равным статусом независимо от их относительного размера, ресурсов и др. существенных различий. При таком модусе инкорпорации индивиды становятся членами общества посредством их первичного членства в группах, то есть включаются в него опосредованно. При этом первичные группы могут включать индивидов как на основе универсалистской инкорпорации, так и дифференциально, иметь или не иметь различий в языке, культуре, религии и т.п. [Smith 1987:352].

В политологической традиции и у социальных антропологов, исследующих потестарные системы в традиционных обществах, можно встретить понимание ассимиляции как определенной социальной политики. Так, в "Антропологической энциклопедии" в статье "Ассимиляция" сообщается:

"Прежде всего ассимиляция представляет собой особый вид социальной политики. Он включает те способы, с помощью которых принимающее общество (hostcommunity) может решить обращаться с индивидами или группами, которые отличаются в культурном, языковом или социальном отношениях. Ассимиляционистская политика может быть избрана в тех случаях, когда иностранные индивиды или группы иммигрируют в страну или иным образом оказываются включенными в социально-территориальные границы принимающего общества. Но существуют и иные способы политического действия в отношении чужестранцев: они могут быть изгнаны, поселены в отдельных культурных анклавах, подвергнуты насильственной аккультурации..." [EncyclopediaofAnthropology 197646].

Исследователи различают три типа политических установок доминирующего общества: ориентацию на 1) эмансипацию, 2) поддержку и 3) элиминацию, или уничтожение. Подчиненные группы и сообщества по-разному реагируют на эти установки в зависимости от модуса расселения-при дисперсном расселении и универсалистских ориентациях группы меньшинства представители этой группы включаются в эмансипационный процесс (при ориентации большинства на эмансипацию), в борьбу за эмансипацию (при ориентации большинства на поддержку и сохранение), либо подвергаются насильственной ассимиляции. В тех же условиях расселения, но при установке меньшинства на сохранение своих особенностей (партикуляризм) при соответствующих ориентациях доминирующего общества возникают либо сектантские движения (эмансипация), либо резервации (поддержка и сохранение, либо элиминация). В случае компактного расселения и при универсалистской ориентации меньшинства возникают формы федерального устройства (эмансипация), борьба за региональную автономию (при поддержке и сохранении или установке на элиминацию); а при партикуляризме у представителей меньшинства в первом случае возникает движение за отделение, во втором - гражданская война, имеющая целью отделение, а в третьем - война с той же целью, но имеющая в числе возможных исходов не только отделение, но полное уничтожение этой группы либо ее ассимиляцию [VanAmersfoort 1978:231].

Существует также ряд подходов, объясняющих динамику и результаты межкультурных и межэтнических контактов с позиции анализа властных отношений и экономического анализа. Одной из популярных объяснительных моделей является выдвинутая в середине 1970-х гг. М. Хечтером теория внутреннего, или «домашнего колониализма». Анализ внутригосударственного распределения ресурсов между отдельными регионами позволил этому исследователю сравнить положение некоторых периферийных регионов с положением колоний по отношению к метрополии. Примером использования этой модели может служить анализ распределения ресурсов в Арктике, проведенный канадским политологом Ф.Гриффитом, который пришел к заключению, что политические структуры и тип местной экономики тяготеют к известному типу стран третьего мира и разделяют такие его черты, как экстенсивные формы хозяйствования, экспорт сырья в метрополию, сверхэксплуатация местного населения [Griffith 1983]. Можно отметить сходство этой модели с идеями Э.Шилза, анализировавшего систему социальных неравенств в терминах "центр - периферия", а при введении в модель этнических характеристик (в тех случаях, когда периферия оказывается иноэтничной) возникают "частные" модели разделенного, или сегментированного, рынка труда. Во всех перечисленных моделях уязвимое положение группы, приводящее в критических случаях к ее распаду (люмпенизации, смене ценностей на ценности доминирующей группы, утрате родного языка и традиционной культуры и др.), объясняется отвлечением ресурсов группы в пользу другой общности, т.е. эксплуатацией группы.

Сходным образом деструктивные последствия межкультурных и межэтнических контактов объясняются и в модели виктимизации. Модель эта возникла в рамках такой пограничной дисциплины, как виктимология, базирующейся на методах криминологии, социологии и социальной психологии в ходе исследований жертв преступлений, несчастных случаев и т.п. В 1980-е гг. в виктимологии были предприняты попытки ответить на вопрос, почему представители меньшинств и других недоминирующих групп населения чаще становятся жертвами насилия. Исследования этой проблемы позволили уточнить понятие "уязвимая группа" и разработать модель виктимизациошюго процесса, порождаемого социоструктурной депривацией группы. Понятие социоструктурной депривации, с нашей точки зрения, представляет особую ценность для исследований стабильности локальных субкультур, поскольку его авторы предложили операциональное определение этого понятия, позволяющее измерять степень и интенсивность виктимизационного процесса. Для диагностики этого процесса в ходе исследований групп коренного населения США и Канады был установлен перечень параметров, позволяющий с высокой степенью надежности определять наличие социоструктурной депривации. Этот комплекс индикаторов (виктимизационный комплекс) содержит ряд измеримых показателей, практически каждый из которых должен трактоваться относительно (т.е. с учетом уровней тех же показателей у доминирующих групп, соседних групп в регионе и т.п.). В комплекс вошли следующие индикаторы::

1) высокий уровень детской смертности; 2) высокая смертность взрослых от несчастных случаев и отравлений (включая суицид и насильственные смерти); 3) распространенность респираторных инфекционных заболеваний; 4) алкоголизм; 5) большое число неполных семей, разводов, внебрачных рождений, абортов, случаев отказа родителей от воспитания детей; 6) низкое качество жилья, скученность; 7) чувство зависимости, социальная пассивность; 8) высокий уровень преступности, включая подростковую; 9) безработица [Griffithe.a. 1978].

Виктимизационный комплекс относится к числу весьма немногочисленных инструментов, предоставляющих исследователям операционные критерии уязвимости группы. Макроэкономические показатели, опирающиеся на сходные идеи (например, многочисленные индикаторы уровня развитости стран), неприменимы к небольшим группам населения, тем более к группам, практикующим различные формы традиционного хозяйства. В этой связи использование в виктимизационном комплексе демографических и социологических показателей и отказ от использования показателей экономических выглядит, скорее, как преимущество, чем как недостаток, обеспечивая возможность кросс-культурных сравнений положения групп, практикующих различные формы хозяйственной деятельности.

Изложенные здесь типологии содержат, по существу, все необходимые элементы для получения операционального определения понятия меньшинство. С нашей точки зрения, проблема может быть решена в результате синтеза трех подходов - остенсивного, регионального и типологического.

1. Остенсивные (списочные) определения меньшинств использовались в практике Лиги Наций, но остались недооцененными. Трудности разработки универсального определения здесь снимаются, поскольку вместо попыток вычленения общих характеристик используется перечень меньшинств в каждой из стран. Этот подход совпадает с используемым в концепции персональной автономии кадастром, но в данном случае кадастр должен иметь международный статус и содержать согласованный перечень не личностей, но групп меньшинств, претендующих на специальные права. Современные энциклопедические справочники и региональные издания, содержащие весьма полные перечни меньшинств [WorldDirectory 1989; Stavenhagen 1989], могут рассматриваться в качестве отправного пункта для достижения региональных консенсусов относительно перечней меньшинств (согласованных списков меньшинств). Остенсивное определение использовалось в законодательстве СССР по отношению малочисленных народов Севера; существующие в этой области российские законопроекты сохраняют списочный принцип при определении бенефициантов.

2. Позиция правительств многих государств, выступающих против распространения прав меньшинств на те, или иные конкретные группы, может быть смягчена в результате достижения регионального консенсуса, учитывающего специфику стран Азии, Африки, Латинской Америки. Получаемые таким образом региональные кадастры могут на следующем этапе объединяться в единый международный кадастр. Прямое решение на уровне мирового сообщества здесь опосредуется серией региональных консенсусов различного иерархического уровня внутригосударственный, надгосударственный региональный и т.п.).

3. Разработка особых законодательных норм для меньшинств различных типов (языковые, религиозные и этнические меньшинства борются за достижение весьма различных прав и свобод) позволяет защитить права большего количества групп, поскольку некоторые правительства, не желающие признавать у себя наличие, например, национальных меньшинств, охотнее станут участниками специализированных конвенций по защите прав языковых и религиозных меньшинств, чем ратифицируют универсальную конвенцию по правам меньшинств.

Краткая история развития понятия и терминов

В документах международного права содержание понятия "этническое меньшинство" имеет особое содержание. В данном контексте важно отметить, что этнографы, социологи и политологи, занимающиеся исследованием положения этнических групп в различных странах мира, обычно считают их базовой категорией (т.е. не подгруппой), характеризующейся единством культуры и расы. В отличие от этого этническое меньшинство рассматривается как подгруппа, включенная в более широкое политическое общество. Это терминологическое различие играет важную роль при анализе распределения власти в конкретных этнополитических образованиях (этническая группа как базовая категория - в отечественной этнографической традиции ей соответствует понятие "этнос" может быть доминирующим элементом в государстве, или охватывать территорию нескольких государств, как например, французы в первом случае и арабы - во втором).

Становление принципа национального самоопределения в значительной мере связано с формированием этнического самосознания. Следует заметить, что в глобальном масштабе это формирование происходит до сих пор, поскольку многие народы Африки, Азии и Латинской Америки характеризуются диффузными формами этнического самосознания, так как базовая категоризация у них все еще опирается на сознание принадлежности к определенной семье, клану, роду: события за пределами их локальностей редко влияют на их жизнь, что не способствует формированию осознания своей принадлежности к более широкому этническому целому. Такие группы с диффузным сознанием есть и в России, в первую очередь - это народы с элементами родоплеменной структуры, сохраняющие принципы родовой экзогамии.

Таким образом, налицо два фактора, ослабляющих этническое самосознание и замедляющих процесс его формирования - наличие иных фундаментальных форм самосознания (родовое, локальное и т.д.) и изоляция. Самосознание по этническому признаку предполагает осведомленность о наличии других народов, контакты с ними. Чувство уникальности собственного народа, его особенности требует "зеркала", наличия других, по отношению к которым выявляется эта уникальность и отличия; понятие "мы" не возникает без понятия "они". Однако хотя знание о чужих народах и иных культурах обязательно для формирования этнического самосознания, оно не обязательно обеспечивается непосредственными контактами. Осведомленность о наличии и особенностях других народов и культур может возникать и на основе устного и письменного слова, а в наш век также благодаря средствам радио- и телекоммуникации. Здесь, по всей видимости, и содержится главная причина сдвига в самосознании народов Европы, получившего в литературе наименование "взрыва этничности": быстрое распространение массовой грамотности, возросшая мобильность населения за счет совершенствования транспортных средств, революция в средствах связи и коммуникации - все это способствовало быстрому размыванию культурной изоляции в различных европейских регионах в прошлом веке, а, следовательно, распространению и упрочению этнического самосознания. Потребовалось, однако, еще некоторое время для того, чтобы этническое самосознание стало фактором, существенно влияющим на политическую структуру общества, а этнические группы стали рассматриваться в качестве легитимных источников политической власти, то есть прежде чем сформировалось понятие "этническое самоопределение".

Зарождение понятия "народный суверенитет" (popularsovereignty), стал своеобразной промежуточной ступенью в кристаллизации понятия самоопределения и легитимизации народа как источника власти. Становление этого понятия связывают с именами Дж.Локка и Ж.-Ж.Руссо, а его массовое распространение - с влиянием американской и французской революций. Наполеоновские войны также объективно способствовали пробуждению национального самосознания. Начиная с революций 1848 г., национальная идея уже не сходит с международной сцены. Вудро Вильсон впоследствии лишь популяризировал термин "право на самоопределение наций", ставший известным полувеком ранее и оказавший значительное влияние на всю сферу международно-правовой деятельности полвека спустя.

О соотношении понятий "малочисленный народ" и "меньшинство"

Использование термина "малочисленный народ" требует эксплицитного представления принципов отнесения этнических общностей к малочисленным. В прикладных науковедческих исследованиях показано, сколь велика роль исходных понятий в процедурах формирования научных программ: в зависимости от содержания, вкладываемого в такие понятия, резко меняется осмысление проблемной ситуации и способов ее разрешения; ключевые понятия оказываются тесно связанными с содержанием выводов и рекомендаций, отражаются в структуре предлагаемых управленческих решений. Методологическая значимость концептуального анализа ключевых понятий в этой связи самоочевидна. В число таких понятий входит "малочисленный народ". В данном разделе обсуждаются существующие в науке представления о содержании этого понятия, приводится краткая справка о становлении различных взглядов на его сущность, выбирается и обосновывается операциональное значение с точки зрения его оптимальности для концепции национально-культурного развития меньшинств.

Термины "малый" или "малочисленный народ" используются преимущественно в отечественной науке. Введение в терминосистему советской этнографии термина "малочисленный народ" было обусловлено тем обстоятельством, что в семантику понятий "меньшинство", "национальное меньшинство", "этническое меньшинство", широко использовавшихся как у нас, так и в зарубежной этнологии, помимо представления о малочисленности, входит и представление о низком статусе, подчиненности, неравноправном положении меньшинств. Диктуемое идеологическими установками тех лет представление, что в социалистических государствах обеспечено равноправное положение всех народов и обусловило введение особого термина для обозначения сходной этнической реальности -"малочисленные народы". Современный анализ политико-правовой ситуации в стране обнаруживает систему неравенств, обусловленную национально-государственным устройством. Это позволяет снять "табу" на использование термина "меньшинство" и рассматривать его как адекватно описывающий ситуацию.

Помимо названных терминов, в научной литературе используются также термины "миноритет", "уязвимая группа", "маргинальная общность" и др. Объемы этих понятий не совпадают, их использование в контекстах исследований различных научных дисциплин, одновременная принадлежность нескольким частно-научным терминосистемам, инкорпорация в тезаурусы различных школ и направлений делают их многозначными. Вместе с тем все перечисленные термины обладают общим полем значений, своего рода семантическим ядром, что позволяет ввести родовое понятие, отражающее содержание этого ядра - "миноритет".

Исследования миноритетов имеют в своей основе богатую научную традицию, что позволяет использовать потенциал различных направлений социологической мысли при осмыслении понятия "миноритет". Терминологическая "невыделенность" этого понятия в англоязычных странах делает затруднительным поиск автора, первым использовавшего данный концепт как научный. Сравнительно легче назвать классическую работу, повлиявшую на дальнейшие исследования групп меньшинств и широко цитирующуюся в социологических и этнографических исследованиях по данной тематике - ей можно считать статью Л.Вирта "Проблема групп меньшинств", опубликованную в 1945 г. В ней автор определяет миноритет как

"группу людей, которая в силу своих, физических или культурных, характеристик выделяется в данном обществе среди прочих на основе особого и неравноправного отношения и которая, следовательно, рассматривает себя в качестве объекта 'коллективной дискриминации" [Wirth 1945:347].

Выделение таких групп лишь на основании испытываемых их членами чувств подверглось в дальнейшем критике. Сам Вирт пытался дополнить приведенную дефиницию миноритета как группы не только субъективно, но и объективно обладающей низким социальным статусом. Это привело к определенному семантическому сдвигу: в фокусе его внимания оказалось неблагоприятное социальное положение миноритетов, а численное соотношение групп перестало рассматриваться как ключевое - "люди, которых мы рассматриваем в качестве меньшинства, могут в действительности с количественной точки зрения быть большинством" [Wirth 1945:349]. По справедливому замечанию одного из критиков данной концепции, такой взгляд вкупе с уже отмеченным субъективистским характером дефиниции делает понятие "миноритет" неоперациональным, "превращая, по существу, любой случай группового конфликта в "проблему миноритетов" [Simpson, Yinger 1953:219].

Терминологическая путаница усугубляется тем, что в литературе существует и представление, которое можно отнести к противоположному полюсу, поскольку оно прямо противоречит позиции Вирта - это представление о существовании так называемых "правящих меньшинств" [VanAmersfort 1978:23].

Приведенные примеры позволяют зафиксировать два противоречия в сложившемся узусе термина "меньшинство" в социальных науках: с одной стороны, принципиальным признается численное соотношение контактирующих этнических групп, с другой - значимым оказывается положение группы в сложившейся структуре властных отношений. Многозначность и неопределенность концепта препятствует выработке реалистичных представлений о взаимодействии этнических общностей в этноконтактных зонах, затрудняет понимание, а следовательно, не может не сказываться и на качестве научных рекомендаций. Одним из предлагаемых способов разрешения названных противоречий является следующая типология [Schermerhorn 1970]:

Эта типология построена на двух неявных посылках: 1) суждение об относительной численности групп обретает смысл лишь тогда, когда обе группы принадлежат одному социальному организму, иными словами, контактирующие народы должны быть инкорпорированы в единую социальную систему, влияющую на возрастающее число сторон их социального бытия; 2) использование термина "миноритет" основано на "моральном суждении демократического общества" [Petersen 1965:235], когда социальное положение группы зависит главным образом от ее численности; в колониальных, феодальных и тоталитарных обществах понятие становится излишним, поскольку процесс принятия политических решений целиком контролируется элитой и численное соотношение групп на него не влияет. Лишь тогда, когда формальные политические права становятся реальными, численность "уязвимых групп" начинает влиять на расстановку политических сил. Таким образом, термин "меньшинство" уместно использовать лишь тогда, когда численность группы может рассматриваться как политический ресурс.

Последнее оказывается существенным для определения границ того класса объектов, на который необходимо распространять программы государственной помощи (в том числе, программы национально-культурного развития). Ресурсный подход к этой задаче позволяет операционализировать критерии определения таких групп, которые находятся в положении, определяемом как социоструктурная депривапия. Выше уже был описан комплекс индикаторов общностей, находящихся в условиях социоструктурной депривации. Если использовать для расчета его параметров не абсолютные величины, а относительные к среднему уровню по стране или региону, то исследователи и управленцы получают достаточно надежный инструмент для выявления групп, нуждающихся в государственной поддержке. Например, социологические исследования, проведенные у народов Севера, позволяют констатировать, что большинство этих народов находятся в положении социоструктурной депривации [Донской 1987; Здравомыслова, Козлов 1987].

Другой метод выделения групп, нуждающихся в правительственных программах поддержки, связан с анализом формальных и реальных гражданских, политических и социальных прав рассматриваемых групп. Результатом такого анализа явилось следующее определение меньшинства, которое может использоваться в качестве исходного в рассмотрении и оценке конкретных ситуаций:

Меньшинством является континуальная коллективность (группа с самосознанием и наличием нескольких поколений- С.С. ) в населении государства.

Континуальность содержит два существенных аспекта: а) меньшинство состоит из нескольких поколений; б) принадлежность к общности меньшинства имеет главенство среди других форм социальной категоризации.

Относительная численность меньшинства является препятствием для его эффективного участия в политическом процессе.

Меньшинство занимает объективно неблагоприятную позицию в системе властных отношений в том смысле, что его члены не могут участвовать в топ же степени как и члены общности большинства в следующих четырех публичных сферах: а) правовой системе; б) системе образования; в) рынке труда; г) распределении жилья [VanAmersfort 1978:233].

Предлагаемое определение удобно в том смысле, что позволяет различать группы меньшинства (этнические и национальные меньшинства, малочисленные народы) от других групп интересов (этнополитические движения, объединения, клубы и т.п.), во-первых, и уязвимые, нуждающиеся в поддержке группы от групп с более высоким социальным статусом, во-вторых. Эти характеристики позволяют использовать ее как основу для оценки положения этнических общностей в конкретных ситуациях, для сравнения положения различных общностей на шкале социального доминирования и для выработки системы приоритетов в программах государственной помощи развитию культур малочисленных народов.

Глава 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ОХРАНЫ ПРАВ МЕНЬШИНСТВ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

Многосторонние договоры о защите прав меньшинств

История международно-правовых гарантий защиты меньшинств насчитывает более 300 лет, однако специалисты по истории международного права обычно подчеркивают, что так называемая "система международной защиты меньшинств" была создана после первой мировой войны в рамках Лиги наций как неотъемлемая часть Версальской системы [Жвания 1959].

Факты заключения международных договоров, затрагивающих внутреннюю политику одной из договаривающихся сторон в области гражданских прав отдельных групп населения, знает уже история международных отношений XVII века однако для этого периода наиболее типичными "меньшинствами", права которых подлежали международному регулированию, являлись религиозные меньшинства, и договоры касались, главным образом, права свободного вероисповедания. Именно эти документы рассматриваются в качестве наиболее ранних исторических прецедентов применения международных механизмов урегулирования правовых проблем, стоящих перед отдельными группами населения внутри государства. Оснабрюкский и Мюнстерский договоры 1648 г., завершившие Тридцатилетнюю войну, содержали статьи, оговаривающие права религиозных меньшинств (кальвинистов и лютеран) Германии [Ghillfany1865:61-62].

Аналогичные статьи в отношении католического меньшинства в Оттоманской империи содержались в австро-турецком и польско-турецком договорах, подписанных на Карловицком конгрессе 1699 г. Права православной церкви в Турции были гарантированы позднее статьями Кучук-Кайнарджийского мирного договора 1774 г. [Александренко 1906:6-8]. Распад Оттоманской империи и многочисленные версии решения так называемого "восточного вопроса" у правительств Великих держав явились той сферой международных отношений, в которой в основных чертах складывалась практика установления международных гарантий для защиты религиозных и национальных меньшинств.

Содержание первого этапа в развитии международного права, регулирующего положение меньшинств, можно резюмировать следующими тезисами:

1. Развитие прав меньшинств содержательно повторяло этапы развития индивидуальных прав, начавшись с охраны прав вероисповедных меньшинств и распространившись затем на языковые, расовые, национальные и этнические меньшинства.

2. В организационном отношении охрана прав меньшинств, существовавшая первоначально в виде двусторонних соглашений (отдельные пункты мирных договоров и т.д.), пришла к многосторонним соглашениям, а затем к возникновению системы специальных договоров между отдельными государствами и международным сообществом в лице Лиги Наций (на следующем этапе эволюции системы охраны прав меньшинств).

3. Отмечается расширение объема прав, регулируемых нормами международного права: наряду с правом исповедовать собственную религию в договоры все чаще включаются права, гарантирующие развитие родного языка, культуры, некоторые права в области экономики, судопроизводства и т.д.

Следует сразу оговориться, что многие историки международного права оспорят предложенную версию его эволюции, как игнорирующую, во-первых, наличие более развитых с точки зрения положения меньшинств правовых систем в гораздо более отдаленные исторические эпохи, нежели XVII век; во-вторых, наличие "возвратов" и "движений вспять" внутри того трехсотлетнего периода, который здесь изображается как поступательное развитие международных норм по вопросу меньшинств. Кроме того, в предложенном кратком описании не нашла место тема эволюции систем надзора за соблюдением договорных норм международного права. Между тем, очевидно, что изменения в международно-правовом положении меньшинств dejure маскируют нелинейность, а в ряде случаев и регресс в изменениях положения меньшинств defacto. Все эти замечания справедливы. В оправдание можно упомянуть следующие обстоятельства. В истории права действительно обнаруживаются "топосы", представляющиеся нам сегодня в виде более органичных и сбалансированных правовых систем, чем наследовавшие им системы более поздних эпох. Мы, вероятно, романтизируем и модернизируем прошлое, когда сравниваем положение, к примеру, франков, аллеманов и лангобардов во франкском королевстве IX века с правовым устройством персональной автономии, однако в содержательном отношении такая аналогия выглядит как оправданная: объемы прав личностей, входивших в культурно-специфические сообщества в то время и предусмотренные моделью культурной автономии в общем совпадают. Однако, поскольку эти системы в известных мне случаях следовало бы рассматривать скорее в качестве систем государственного, а не международного права, а также в силу именно того обстоятельства, что они практически не оставили следов в эволюции международно-правовых норм, регулирующих положение меньшинств и в ряде случаев должны были буквально "изобретаться заново", им не уделяется в этом сфокусированном на нормах международного права обзоре того места, которого они несомненно заслуживали бы, будь этот фокус несколько иным - например, если бы рассматривались история форм самоуправления, управления в плюралистических обществах и т.п.

Помимо этих соображений, относящихся к выбору аспекта темы, поневоле учитывалось и состояние исследованности той или иной проблемы, связываемой в истории права с положением меньшинств. Очевидно, что внутригосударственные правовые системы различных континентов и эпох, а также сравнительно менее известные нормы межгосударственных отношений в контекстах за рамками политических культур европейского круга (исторические Китай и Индия, Иран и т.д.) содержат немало находок и интересных решений в такой сравнительно независимой от политических идеалов и государственного строя "технологической стороне" как осуществление законов и система надзора за их соблюдением. Однако слабая изученность этого опыта, усугубляемая узостью компетенции автора этих строк, воспрепятствовали включению в предлагаемую работу истории развития механизмов надзора и контроля за соблюдением законов, в том числе международных. Ниже будут охарактеризованы лишь системы надзора Лиги Наций и ООН, касающиеся законодательства о меньшинствах. Таким образом, излагаемая история развития международно-правового регулирования положения меньшинств в данном случае сведена к периоду новой и новейшей истории международного права, а для периода новой истории имеет еще и пространственные ограничения - это, по преимуществу, история дипломатии европейских держав.

Тем не менее, даже в этой, ограниченной во времени и пространстве истории складывания международно-правовых гарантий существуют эпизоды, проливающие свет на многие особенности современного международного права. Уже в силу одного этого обстоятельства они представляют несомненный интерес для избранной темы. Примером может служить проблема государственного суверенитета и такое ее измерение как "щепетильность" и "чувствительность" государств по отношению к проблеме меньшинств в контексте государственного суверенитета. Известный факт настороженного отношения правительств к проблеме меньшинств, обусловивший остроту и длительность дискуссии вокруг проблем юридического определения понятия "меньшинство" (дебаты по этому вопросу в Подкомиссии по предотвращению дискриминации и защите прав меньшинств длятся уже почти четыре десятилетия), коренится, по мнению некоторых историков международного права в прецедентах нарушения государственного суверенитета под предлогом защиты прав меньшинств (один из наиболее известных - поведение гитлеровской Германии по отношению к судетским немцам). Однако та же самая настороженность и чувствительность по отношению к этой проблеме у государств-членов Лиги Наций в "догитлеровский период" объясняется уже дискриминационным характером всей системы защиты меньшинств, сложившейся в этой организации где договоры о меньшинствах воспринимались как "отрицательная привилегия" молодых государств, ставящая их в неравноправное положение с так называемыми "главными союзными и присоединившимися к ним державами", то есть державами, которые выступали в качестве гарантов прав меньшинств, не распространяя на собственные территории нормы этих договоров. Здесь мы сталкиваемся с той же проблемой "ограничения государственного суверенитета" и вмешательства во "внутренние деля", память которых сделала неэффективной работу целых поколений юристов, как в рамках Лиги наций, так и позднее - в Комиссии по правам человека Социального и Экономического Совета ООН.

Корни этой проблемы следует искать, на наш взгляд, не в коварстве политики Гитлера и даже не в версальской системе, но гораздо глубже - в послереформационном периоде европейской дипломатической истории. Упомянутые выше Оснабрюкский и Мюнстерский договоры были эпизодами именно этой истории и, в определенном смысле, формировали позднейшее отношение государств к проблеме меньшинств. Поскольку условия их заключения содержат весьма типичную для проблемы "государственный суверенитет - права меньшинств" модель отношений между сторонами, заключающими договор, и поскольку эта модель как мне представляется, была "усвоена" и сохранена в коллективной памяти эволюционирующей системы международного права, постольку имеет смысл рассмотреть немного подробнее политический контекст данных договоров.

Kак известно, оба договора составляли части Вестфальского мира, завершившего Тридцатилетнюю войну (1618 - 1648), главными действующими лицами в которой были Германия, Франция и Швеция. Факт внесения норм, регулирующих положение религиозных меньшинств Германии (лютеран и кальвинистов) в тексты франко-германского (Мюнстерский) и шведско-германского (Оснабрюкский) договоров, получает адекватное объяснение при учете расстановки политических сил в Европе того времени.

Острая конкурентная борьба за доминирование на континенте между германо-испанскими Габсбургами и абсолютистской Францией играла роль "доминанты", или "главной оси" европейской политической арены того времени. Ключами к пониманию расстановки сил в это время могут служить уходящий своими корнями в раннее средневековье и переживающий как раз в этот период мучительные трансформации династическо-генеалогический институт королевской власти, с одной стороны, и сложившаяся в период Реформации новая конфессиональная карта Европы - с другой. Активность германской империи и эффективность ее европейской политики тормозилась наличием "внутреннего противника" в лице немецких протестантских князей, нашедших в борьбе за свое существование естественных, но очень разнящихся между собой союзников - католическую Францию и протестантские Англию и Швецию. Каждая из этих держав не была заинтересована в появлении на политической карте сильной единой католической Германии, которая в союзе с Римом и Испанией создавала угрозу и континентальному доминированию Франции и морской гегемонии Англии и шведским торговым и экономическим интересам одновременно. Таким образом, главной целью Вестфальского мира было закрепление политического режима, способствующего разобщенности немецких княжеств. Статьи о религиозных меньшинствах служили инструментом создания этого режима. Кроме того, эти статьи, находясь в контексте такого жанра дипломатических документов как "капитуляции" (впоследствии вплоть до нового подхода к проблеме меньшинств в системе ООН статьи о меньшинствах чаще всего появлялись в документах именно этого типа, что, разумеется, не могло не сказаться на отношении к меньшинствам со стороны правительств капитулировавших стран), как бы закрепляли в сознании юристов и политиков связь между ослаблением государственного суверенитета и правами меньшинств.

Вестфальский мир превращал Германскую империю в подобие конфедерации, поскольку князья были признаны, выражаясь современным языком, субъектами международного права, то есть получали возможность иметь самостоятельные дипломатические отношения с другими государствами, проводить собственную политику, заключать договоры и вступать в союзы с другими государствами (при условии, что эти союзы не будут направлены против империи и императора), что наряду с самоуправлением в вопросах внутренней юрисдикции создавало фактически полный суверенитет каждого отдельного княжества. Общеимперские дела решались императором при участии национальных сеймов, причем требовалось согласи сеймов при принятии решений по вопросам войны и мира, обороны, законодательства. Одна из статей Оснабрюкского договора определяла состав Имперской палаты в терминах вероисповедной принадлежности ее члене! (26 католиков и 24 протестанта).

Оснабрюкский договор содержал также статью, провозглашающую свободу вероисповедания в Германии: статья 5 подтверждала договор в Пассау 1552 года, предоставлявший лютеранам равные с католиками права в отношении правосудия и доступа к судебным должностям, а также свободу вероисповедания. Эта же статья признавала действительным Аугсбургский религиозный мир 1555 года. В дополнение к признанию равных прав католиков и лютеран, религиозная свобода распространялась и на кальвинистов. Под свободой вероисповедания в данном случае понималась свобода выбора и отправления религиозного культа светскими и духовными князьями - суверенами княжеств; кроме того, личная свобода вероисповедания распространялась еще на одну категорию - имперских рыцарей. Рядовые подданные в том случае, когда их вера отличалась от веры местного князя, могли изгоняться из княжества, что соответствовало закрепленному еще Аугсбургским миром принципу Cujusregio, eiusreligio (кто властвует, тот устанавливает религию для подданных).

Рассмотренный здесь пример использования защиты меньшинств для ослабления противника и усиления собственных позиций не так уж редок и в современной политике, и риторика кардинала Ришелье, преследовавшего французских протестантов и одновременно создававшего сильную протестантскую коалицию за пределами страны "для защиты исконных германских свобод" [Жвания 1959:12], находит свои параллели в риторике современных политических деятелей. Из этого примера становится очевидным исторический характер связи между государственным суверенитетом и проблемой меньшинств. Признание прав меньшинств в нем оказывается связанным устойчивыми ассоциациями с идеей капитуляции, ограничением суверенитета, умалением значения государства, вмешательством в его внутренние дела. Возникает вопрос, насколько эта связь закономерна, либо, напротив, создана прихотью исторических случайностей европейских дипломатии и политики? Ответ на него будет дан позднее - в разделе о суверенитете как коллективном праве меньшинств. Сейчас необходимо упомянуть еще одно обстоятельство, работающее в том же направлении, то есть усугубляющее подозрительность в отношении меньшинств. Речь пойдет об ирредентизме. вание сообществ по разную сторону государственных границ, но вопреки разделенности ощущающих себя как нечто единое, родственное, объединяемое сходством религии, языка, расы, или культуры, и сегодня воспринимается как угроза территориальной целостности государства. Попытки выработать в международном праве такое определение меньшинства, которое бы исключало ирредентистские группы из числа бенефициантов остаются одним из наиболее существенных препятствий на пути создания эффективных международных норм, гарантирующих права меньшинств.

В разделе о бенефициантах будут подробнее рассмотрены такие способы разрешения проблемы ирредентистских групп как региональные международные соглашения (Лига Наций), принцип uti possidetis (постколониальные государства) и так называемые остенсивные определения меньшинств. Здесь стоит лишь отметить, что современное словоупотребление ограничивает ирредентизм ситуациями трансграничного проживания одноименных этнических и национальных групп. Сам термин возник в ходе борьбы за объединение итальянских провинций и освобождения севера из под австрийского владычества в концу XIX - начале XX вв. (ит. terrairredenta - неосвобожденная земля). С нашей точки зрения, понятие может охватывать более широкий класс явлений, включая ситуации существования по разную сторону границ лингвистических, конфессиональных и, с некоторыми оговорками, метаэтнических и метаконфессиональных сообществ. Примером последней ситуации может служить политика покровительства со стороны России по отношению к балканским славянам в период существования Оттоманской империи. Понимание этой ситуации как ирредентистской, разумеется, можно оспорить. Действительно, здесь используется чрезвычайно расширительная трактовка этого термина. Однако его употребление позволяет обратить внимание на то обстоятельство, что языковая близость населения придунайских провинций, как и общность христианской веры, заставляли их население рассматривать Россию в качестве естественного союзника и покровителя в его борьбе против турецкого ига, а российская дипломатия, в свою очередь, использовала эту обусловленную общностью идею союзничества для активного проникновения на Балканы и выстраивания если не единого государственного пространства, то все же объединенного пространства политического. На этом "пограничном" примере особенно отчетливо проявляется некоторая нечеткость понятия "ирредентизм"' если вслед за некоторыми современными теоретиками в области этнологии и политической антропологии признать, что национализм и этничность - сравнительно недавно, лишь в XV – XVI вв., возникшие феномены (Э.Геллнер, Э.Смит), то во многих ситуациях доиндустриальной эпохи использование этого понятия автоматически предполагает, что оно описывает не столько разделенность границей этнической, или национальной группы, сколько существование по обе стороны границы "мы - общности", которая содержательно может являться языковым, конфессиональным, родоплеменным, либо иным типом сообщества, члены которого осознают свое единство и стремятся к политическому объединению, сопряженному с борьбой против воспринимаемых ими как "иноземные", "иноверческие" и т.п. властей.

Такая же двусмысленность и неопределенность термина возникает, если сущность разделяющей "мы-общность" границы определять не как государственную, но как политическую, не столько как границу между политическими единицами (государствами), сколько как геополитическую границу между зонами влияния, контролируемыми различными противоборствующими блоками, союзами и группировками (суверенных государств, полуавтономных княжеств и т.д.). В этом случае рассмотрение ситуации в области русско-турецкой границы (Бессарабия, Молдавия, Валахия) и других областях проживания групп славянского населения в пределах Оттоманской империи, может привести к включению ее в число ирредентистских.

Система охраны меньшинств Лиги Наций

Система международных коллективных гарантий, разработанная в рамках Лиги Наций, может рассматриваться как самостоятельный и весьма важный этап в развитии международной защиты меньшинств. Вопрос национального равноправия малых народов стал ключевым во внешней политике Великих держав во многих регионах (призыв к объединению польских земель в рамках российской государственности в манифесте 15.08.1914г.; вооружение немцами ирландцев, финнов и фламандцев и поддержка ими сепаратистских националистических движений; вооружение сербов, чехов, поляков, словаков со стороны государств Антанты для борьбы под лозунгами национальной независимости против австро-германского блока и т.п.) [Mair 1928; Stone 1932].

Использование проблем меньшинств в пропагандистских кампаниях, направленных на ослабление противника, а также ставка на "национальную карту" в тайной европейской дипломатии во время войны явились , в конечном итоге, тем "горнилом", в котором выковывались принципы решения проблем меньшинств и политики по отношению к ним, нашедшие впоследствии отражение в документах Лиги Наций.

Еще одним источником, повлиявшим на складывание названных принципов, стали документы некоторых международных организаций, специально посвященные проблемам меньшинств. В этой связи следует упомянуть "Проект декларации прав национальностей", разработанный международным Бюро национальностей Конференции национальностей, собиравшейся в Париже в 1915 г. и Лозанне в 191J5 г. В соответствии с этим документом европейские национальности должны были иметь право образования федерального или унитарного государства, а национальные меньшинства - права на местную, муниципальную, учебно-культурную и религиозную автономию [Macartney 1934:214]. Уместно заметить, что аналогичное предложение содержалось в 4-ом пункте программы, предложенной на первом заседании Брест-Литовской мирной конференции 22.12.1917 г. советской делегацией. Этот пункт гласил:

"По отношению к территориям, обитаемым несколькими национальностями, право меньшинства ограждается специальными законами, обеспечивающими ему национально-культурную самостоятельность и, при наличии фактической к тому возможности, административную автономию" [Ключников, Сабанин 1926, 2:103].

Еще одна международная группа - "Центральная организация прочного мира" (Гаага) разработала в 1915 г. так называемую "Минимальную программу мира", а также "Проект международного договора о правах национальных меньшинств" (1917 г.), в первой статье которого утверждалось право "каждой национальности, составляющей часть договаривающихся государств, развивать свою национальность и язык" [Macartney 1934:214]. Далее перечислялись конкретные права меньшинств в области национальной культуры, религии, политических прав ( пропорциональное представительство в органах власти) и предлагалось учредить международные органы – Комиссию и Трибунал национальностей для контроля за соблюдением условий договора.

На позицию Вудро Вильсона и, в частности, на содержание его проектов статута Лиги Наций, повлияла деятельность еврейских национальных организаций, ставящих вопрос о международных гарантиях для зашиты прав национальных меньшинств в центр своего внимания. Известный "Билль о правах" Американского еврейского конгресса, а также многочисленные меморандумы, адресованные правительствам США, Англии и Франции, содержали требования конкретных гарантий защиты прав еврейских меньшинств в странах послевоенной Европы, а также проекты решения отдельных вопросов процедуры и механизма Лиги наций в этой области [Janovsky 1933:266-267]. Один из таких меморандумов послужил стимулом для создания "Комитета новых государств и защиты меньшинств" [Janovsky 1933:342], работа которого при участии представителей США, Франции, Великобритании и Италии проходила с мая по декабрь 1919 г. и завершилась подготовкой первого из так называемых "договоров о меньшинствах" - договора с Польшей. Аналогичные договоры были подготовлены с Австрией, Венгрией, Болгарией, Турцией, Чехословакией, Югославией, Румынией и Грецией.

На первой Ассамблее Лиги Наций 15.12.1920 г. была принята рекомендация, оговаривающая в качестве обязательного условия приема в Лигу обязательство со стороны входящей в Лигу страны выполнять все принципы договоров о меньшинствах. Поэтому когда Албания, Латвия, Литва и Эстония обратились с просьбой о принятии, с них потребовали официальное заявление о признании ими принципов о правах меньшинств и об их ответственности перед Лигой в этой области. вступлении в Лигу Финляндии были специально оговорены права шведского меньшинства Аландских островов, и по рекомендации Совета Лига Наций Финляндия и Швеция заключили 27.06.1921 г. соглашение о гарантировании автономии для Аландских островов. Оно заключало в себе обязательство Финляндии сохранить в школах шведский язык как единственный язык преподавания и не вводить преподавание финского в начальных школах без согласия местной общины (статья 2), ограничить избирательное право финляндских граждан-иммигрантов в течение 5 лет (статья 4), назначить губернатора лишь по соглашению с президентом ландстага Аландских островов (статья 5), и признать за Советом Лиги право наблюдения за применением этих гарантий (статья 7) [Ключников, Сабанин 1926, 3:95-97].

Последней из подобных деклараций была декларация Ирака от 30.05.1932 г., возлагавшая на него обязательства, предусмотренные договорами о меньшинствах. В результате международная система защиты меньшинств в системе Лиги Наций юридически распространялась на группы меньшинств в 16 государствах, (не считая мандатных территорий) и охватывала около 30 млн. человек, говорящих на 36 языках, что составляло в общей сложности около 25% населения этих государств. Система защиты меньшинств, таким образом, опиралась на 18 международных актов (5 специальных договоров о меньшинствах с Польшей, Чехословакией, Югославией, Румынией и Грецией; 4 мирных договора со специальными разделами о меньшинствах с Австрией, Болгарией, Венгрией и Турцией; 6 деклараций - Албании, Ирака, Латвии, Литвы, Финляндии и Эстонии; Польско-Данцигская конвенция, Мемельская конвенция и Германо-Польская конвенция о Верхней Силезии). Все эти акты содержали положение, признающее Лигу Наций в качестве наблюдателя и гаранта в выполнении их условий.

Назовем наиболее типичные черты в развитии системы международной защиты меньшинств на этом этапе, попытаемся определить его специфику, достоинства и недостатки системы защиты меньшинств, сложившейся в рамках Лиги Наций. При оценке специфики этого этапа нас интересует прежде всего концептуальная сторона формирования принципа международной защиты прав национальных меньшинств, поскольку формирование этого принципа происходило на протяжении весьма длительного периода времени, и современные международно-правовые средства предотвращения дискриминации и защиты этнических меньшинств содержат ряд характеристик, обнаруживаемых в документах Лиги Наций, то есть являются частью традиции.

В качестве наиболее характерной черты рассматриваемого этапа следует отметить перенос центра внимания, с прав религиозных, на права национальных и языковых меньшинств. Поскольку язык составляет неотъемлемую часть этнической культуры, а принципы национального самоопределения являются одной из гарантий сохранения и развития этнических культур ниже будут подробнее рассмотрены социально-политические и культурологические предпосылки формирования концепции защиты языковых и культурных прав национальных меньшинств и история формирования самого принципа национального самоопределения.

Положительным моментом деятельности Лиги Наций в области зашиты меньшинств является создание специальных международных органов по контролю за соблюдением договорных обязательств государств-членов, касающихся защиты меньшинств. Целый ряд моментов международно-правового регулирования положения меньшинств оформился в документах Лиги и был впоследствии развит и закреплен в современных международных актах. К ним относятся национальное равноправие граждан государства, пользование ими одинаковыми гражданскими и политическими правами без различия расы, языка или религии (принципы предотвращения дискриминации); гарантии пользования родным языком в судах, отсутствия государственных ограничений независимо от установленного официального языка в отношении свободного пользования каким бы то ни было языком в частных или торговых отношениях, в религии, прессе, публичных выступлениях. Меньшинствам наравне с другими группами населения гарантировалось одинаковое право создавать, вести и контролировать за свой счет благотворительные, религиозные и общественные учреждения, школы и иные воспитательные заведения, с правом пользоваться в них своим родным языком и свободно исповедовать в них свою религию. В отдельных случаях рассматривались вопросы административной автономии и самоуправления.

Вместе с тем сложившаяся в рамках Лиги Наций международная система зашиты меньшинств имела ряд серьезных недостатков. Главный из них - отсутствие в международном праве рассматриваемого периода основополагающего принципа права народов на самоопределение. Отрицалось и коллективное право национальных меньшинств, поскольку во всех рассмотренных международных актах предусматривалась защита не группы, но индивидов, связанных национальным происхождением. Кроме того защита меньшинств распространялась лишь на государства-членов Лиги, то есть не носила универсального характера; объем прав национальных меньшинств был незначителен, а сами национальные меньшинства, на которые распространялись договоры, были лишены прав подачи петиций в Лигу (лишь члены Совета Лиги имели такое право, причем подача петиции не обязывала Совет рассматривать ее в обязательном порядке, но имела информационный характер). Процедуры контроля за соблюдением договорных обязательств носили несовершенный характер: органы Лиги для сбора информации о положении меньшинств обращались к правительствам, а представители меньшинств не могли обращаться в эти органы без согласия своих правительств; национальные меньшинства не имели права выступать стороной при рассмотрении их петиции в Совете Лиги.

Несмотря на эти несовершенства, вытекающие из-за неравноправного положения и статуса государств внутри Лиги ("великие державы-победители" и прочие государства), система охраны прав меньшинств если не в практическом, то в теоретическом плане носила весьма прогрессивный характер и во многих отношениях остается непревзойденной. Некоторые найденные в ней решения проблем меньшинств заслуживают серьезного изучения. Именно поэтому следует подробнее рассмотреть предусмотренные механизмы реализации зашиты меньшинств и их использование в деятельности Лиги Наций.

Механизмы реализации и контроля за соблюдением прав меньшинств в системе Лиги Наций

Международные конвенции, договоры и декларации, составлявшие основе защиты прав меньшинств в Лиге Наций, как правило, содержали в своих текстах положение, признающее ее в качестве верховного наблюдателя и гаранта выполнения соответствующими государствами своих международных обязательств в отношении меньшинств. Например, договоры с Австрией (статья 69), Болгарией (статья 57), Польшей (статья 12), Румынией (статья 12) и Югославией (статья 11) содержали положение, в соответствии с которым обязательства этих государств по отношению к национальным меньшинствам объявлялись обязательствами международного значения и ставились под гарантию Лиги Наций.

Кроме перечисленных документов Совет Лиги Наций в период с 1920 по 1932 годы рекомендовал целому ряду государств заключить двусторонние и многосторонние соглашения о гарантиях прав национальных меньшинств. К числу этих соглашений относится двустороннее соглашение между Финляндией и Швецией об автономии Аландских островов от 27 июня 1921 года [Ключников, Сабанин 1926, 3:96-97]. Совет Лига Наций принял специальную резолюцию о передаче суверенитета над островами Финляндии.

По рекомендации Совета был заключен договор о гарантировании прав национальных меньшинств между Латвией, Польшей, Финляндией и Эстонией от 17 марта 1922 года, а также была принята секретная политическая Конвенция между Польшей и Украинской республикой (Варшава, 21 апреля 1920 года), Договор между Великобританией, Италией, Румынией, Францией и Японией о присоединении Бессарабии к Румынии от 28 октября 1920 года, Договор о Верхней Силезии между Германией и Польшей от 15 мая 1922 года, Брюнский договор между Австрией и Чехословакией от 7 июня 1920 года и др. [Bagley 1950].

Хотя положение о национальных меньшинствах отсутствовало в Уставе Лиги Наций, соответствующие положения в договорах предусматривали вмешательство Совета Лиги Наций по инициативе одною из его членов (действия Совета в этом случае определялись по ею усмотрению). Специальные договоры о национальных меньшинствах предусматривали, что обязательства государств не могли быть пересмотрены и изменены без согласия большинства членов Совета Лига Наций. При этом всякий член Совета имел право обратить внимание на опасность нарушения (или нарушение) обязательства о меньшинствах со стороны какого-либо государства, а Совет имел право предпринимать меры и отдавать распоряжения "наиболее подходящие и действительные при данных обстоятельствах".

Обязательства государств по отношению к национальным меньшинствам были закреплены специальными резолюциями Совета в каждом отдельном случае (лишь в отношении Польско-Данцигской конвенции соответствующая резолюция не была принята, но ее статья 39 признавала юрисдикцию Лига Наций). Некоторые двусторонние соглашения, хотя и находились под гарантией Лига Наций, носили однонаправленный характер. Так договор о Верхней Силезии, заключенный 15 мая 1922 года Германией и Польшей возлагал новые обязательства только на Германию (напомним, что Польша была связана обязательствами по отношению к меньшинствам специальным договором с Лигой Наций от 28 июня 1919 года). По существу одно сторонними были и Австро-Чехословацкий договор от 7 июня 1920 года и Польско-Чехословацкий договор от 23 апреля 1925 года.

Соглашения о национальных меньшинствах, находившиеся под гарантией Лига Наций, содержали следующие обязательства государств:

• предоставление всем жителям страны одинаковой защиты жизни и свободы, независимо от их происхождения, национальности, языка, расы и религии;

• предоставление всем жителям страны права на отправление религиозных культов в соответствии с канонами своей конфессии;

• предоставление всем гражданам страны условий равенства перед законом и пользования одинаковыми политическими и гражданскими правами, в том числе и правом поступления на службу, без различия расы языка и религии;

• создание условий для отсутствия ограничений в пользовании своим языком в личных отношениях, в торговле, богослужении, печати публичных собраниях;

• принятие мер, облегчающих лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, пользоваться своим родным языком - устно или письменно - на суде;

• предоставление национальным и религиозным меньшинствам права и свободы устраивать за свой счет школы, церкви и благотворительные учреждения и управлять и контролировать ведение дел в них;

• обеспечение права оптации граждан.

Кроме того, в тех ситуациях, где иноязычное меньшинство представлялось "значительным", предусматривалось содействие обучению детей из национальных меньшинств на родном языке в начальной школе (не заключалась обязательность преподавания на государственном языке в этих же школах).

В некоторых договорах предусматривались дополнительные обязательства государства перед общинами меньшинств. Например, в договорах с Румынией и Грецией предусматривалась местная автономия. В случае саксонских и чешских общин в Трансильвании она касалась довольно широкой сферы административною самоуправления [Moors 1926], но для некоторых общин меньшинств в Греции эта автономия ограничивалась вопросами вероисповедания и школьного обучения.

Право на автономию для населения Аландских островов гарантировалось и соглашением между Финляндией и Швецией от 27 июля 1921 года, по которому Финляндия принимала на себя обязательство ввести закон об автономии для предоставления гарантий шведскому меньшинству иметь образование (включая высшее) на родном языке. Помимо этого, соглашением предусматривалось, что преподавание финского в начальных школах, субсидируемых общиной, могло быть введено только с согласия членов общины. По соглашению 50 пропетое налога на земельную собственность поступали на нужды провинции Губернатор островов назначался по согласованию между Президентом Ландстинга Аландских островов и Президентом Финляндии.

22 октября 1920 года Советом Лига Наций было принято постановление, изменяющее порядок рассмотрения вопросов, связанных с правами меньшинств, если прежде только члены этого советаимели право поставить вопрос о нарушении какого-либо положения договора о меньшинствах соответствующим государством, то в соответствии с новым порядком допускалась возможность предоставления петиций со стороны государств, не входящих в Лигу Наций, а также со стороны тех меньшинств на которые распространялись гарантии Лига Наций [Bagley 1950.81]. Следует, однако отметить, что рассмотрение данных петиций не носило обязательного характера, поскольку Совет Лига Наций, как и прежде, имел обязанность рассматривать такие петиции только при их поддержке кем-либо из членов Совета. Таким образом, эти петиции имели чисто информационный характер и принимались Секретариатом Лига Наций.

Помимо этого, существовала еще одна процедура, позволявшая поднимать вопрос о правах меньшинств на заседаниях Совета Лига. В соответствии со статьей II Устава Лига Наций каждый член Лига имел право обратиться в Совет Лига с вопросом, имеющим международное значение и важным для сохранения мира между народами.

Таким образом, существовало, по меньшей мере три процедуры рассмотрения проблемы меньшинств в зависимости от статуса подателя для государств-членов Совета Лиги, для государств-членов Лиги и для государств, не являющихся членами Лиги, или представителей национальных меньшинств, на которых распространялись гарантии Лиги.

Порядок подачи и рассмотрения петиций определялся в ряде резолюций Совета и Ассамблеи Лиги Наций (резолюции Совета от 27 июня 1921 года, 5 сентября 1923 года, 8 сентября 1928 года, 13 июня 1929 года и резолюция VI Ассамблеи от 26 сентября 1923 года) [Stone 1932].

Согласно первой из этих резолюций все петиции за исключением поступающих от государств-членов Лига, должны быть направлены сначала государству, на действия которого поступала жалоба. Государству предоставлялся трехнедельный срок для извещения Генерального Секретаря Лиги о том, намеревается ли государство предоставить комментарии относительно жалобы. В соответствии с резолюцией Ассамблеи в случае отрицательного ответа государства петиция направлялась всем членам Лиги Если государство намеревалось предоставить комментарии, ему предоставлялся двухмесячный срок. Согласно резолюции от 5 сентября 1923 года, этот срок мог быть продлен в исключительных случаях Председателем Совета Лиги еще на два месяца.

Все петиции подавались на имя Генерального Секретаря Лиги, который первым определял приемлемость данной петиции. В том случае, когда генеральный Секретарь считал ситуацию чрезвычайной, он имел право ознакомить с содержанием петиции всех членов Совета Лиги, не дожидаясь ответа заинтересованного государства. В других случаях петиция поступала всем членам Лига вместе с полученными от государства комментариями.

Условия приемлемости петиции подробно раскрывались в резолюции Совета Лиги Наций от 5 сентября 1923 года, которая официально закрепляла принятый порядок рассмотрения петиций. В соответствии с этой резолюцией петиции о национальных меньшинствах:

А) должны быть направлены на защиту национальных меньшинств в соответствии с существовавшими соглашениями о национальных меньшинствах;

Б) не должны были подаваться в форме требования о разрыве политических отношений между национальным меньшинством и государством составной частью которого оно являлось;

В) не должны были исходить из анонимного или недостоверного источника;

Г) должны быть составлены в неоскорбительных выражениях;

Д) должны были содержать такую информацию или указывать на такие факты, которые за последнее время не были предметом какой-либо петиции, подвергавшейся обычной процедуре.

В случае невыполнения этих условий петиция считалась неприемлемой Секретариатом Лига и не подлежала рассмотрению [Блищенко, Абашидзе 1993:29].

Условие, указанное в пункте Б было предложено Польшей и Чехословакией, странами, имевшими наибольшую долю национальных меньшинств в населении, на XIII сессии Совета Лига Наций. Условие было направлено против сепаратистских устремлений и возможного раскола страны, однако оно не учитывало такой ситуации, когда меньшинство не имело политических отношений с правительством страны по вине последнего.

Резолюция Совета Лига от 13 июня 1929 года определяла порядок извещения подателя петиции, в соответствии с которым на Секретариат Лига возлагалась обязанность извещать заявителя жалобы о неприемлемости его петиции и о необходимых условиях, при которых она будет признана приемлемой. Секретариат, однако, не был обязан указывать на причину отказа в рассмотрении петиции или ее неприемлемости.

В структуре Секретариата Был создан Отдел Меньшинств, в обязанности которого входили контроль за соблюдением подачи петиции, составление докладов о работе Совета Лига по вопросам меньшинств, сбор материалов по поводу жалоб, перечисленных в петициях, переговоры с представителями правительств и контроль за соблюдением договоров о национальных меньшинствах.

Подлинным органом контроля за соблюдением Договоров о меньшинствах в Лиге Наций являлся, однако, не Отдел Меньшинств во главе с его Директором, но так называемый "Комитет Трех", рассматривавший основные положения петиции и правительственные замечания, а также включаемые в меморандумы материалы о фактических обстоятельствах дела, включая информацию о соответствующем законодательстве и т.п. Меморандумы для Комитетов Трех подготавливались в Отделе меньшинств. Создание adhoc комитетов предусматривалось Резолюцией Совета Лиги от 25 октября 1920 года. В Комитет входил Председатель Совета Лиги, выступающий как Председатель Комитета. Им же назначались два члена Совета в качестве помощников Председателя Комитета. В исключительных случаях число членов Комитета могло быть доведено до четырех.

Резолюция от 10 июня 1925 года устанавливала правила подбора членов Комитета для обеспечения максимальной беспристрастности. Членами Комитета не могли быть представители заинтересованных государств, а так же соседних государств, в которых большинство населения было той же национальности, что и указываемое в петиции меньшинство. В случае, если Председатель Совета Лиги подпадал под какую-либо из указанных категорий, Комитет возглавлял его заместитель по Совету Лиги, который и назначал двух других членов Комитета. Смена Председателя Совета Лиги не вызывала замену Председателя Комитета, если представляемое им государство не выбывало из Совета Лиги (в противном случае полномочия Председателя Комитета с него слагались).

На основе Резолюции Ассамблеи Лиги Наций от 21 сентября 1922 года Отдел Меньшинств составил Памятку для членов Комитета. Согласно ей члены Комитета имели право определять какие именно случаи следовало включать в повестку дня заседаний Совета Лиги в соответствии со статьей договоров о меньшинствах.

В полномочия Комитета входили проверка информации, содержащейся в петиции и замечаниях государства (в этом ему оказывалась помощь Секретарем Лиги); право запросить заинтересованное государство о дополнительной информации; право решать вопрос, имелся ли факт нарушения или опасность нарушения договорных обязательств. При наличии факта нарушения обязательств Комитет имел право начать неофициальные переговоры с заинтересованным государством для исправления положения При отказе государства от сотрудничества Комитет имел право подняв этот вопрос на Совете Лиги Наций, а также публиковать документы, относящиеся к данному вопросу (решение о публикации мог принять один, или все члены Комитета). Комитет имел право прекращать дело, если заинтересованное государство соглашалось на предложения Комитета об исправлении положения. Дело также прекращалось в том случае, если Комитет считал, что факт нарушения или опасности нарушения договорных обязательств отсутствует. В обоих случаях о прекращении дела извещались все члены Совета Лиги, для принятия решения по делу Комитет имел право запросить соответствующее правительство о предоставлении дополнительной информации через Отдел Меньшинств Секретариата. В некоторых случаях информация могла доводиться до сведения членов Комитета в устной форме. Предложения по делу, сформулированные сотрудниками Отдела Меньшинств принимались только в случае соответствующего запроса от Комитета. Заявителю петиции не предоставлялось права делать какие-либо официальные заявления; он так же не привлекался для предоставления дополнительной информации [UNDoc.E/CN.4/Sub.2/6:29].

Следует отметить, что хотя теоретически вопрос о правах меньшинств мог быть поставлен на рассмотрение Совета Лиги одним или несколькими ее членами (включая входивших в Комитет Трех) на любой стадии процедуры и независимо от его рассмотрения в Комитете Трех (а также до начала любых процедур по этому вопросу и при отсутствии петиции), на практике вопросы на повестку дня сессии обычно ставили Комитеты Трех в их полном составе.

Основной целью рассмотрения вопроса на Комитете было определение целесообразности его внесения в повестку дня Совета Лиги. Любой из членов Комитета имел право осуществить эту прерогативу, независимо от мнения коллег. Комитет мог также предложить решить спор мирным путем через компромисс с заинтересованным правительством. Переговоры с правительствами обычно осуществлялись отделом Меньшинств. Система переговоров стала наиболее распространенным методом рассмотрения Советом Лиги жалоб национальных меньшинств. Таким образом, Комитет Трех превратился в особую инстанцию, осуществлявшую контроль за соблюдением прав национальных меньшинств; лишь Совет Лиги являлся по отношению к Комитету высшей инстанцией.

До вступления в силу Резолюции Лиги 1929 года переговоры обычно не становились достоянием гласности; с принятием Резолюции эта практика изменилась и результаты переговоров стали сообщаться всем членам Совета Лиги. С согласия заинтересованного правительства эта информация могла также быть опубликованной в журнале Лиги Наций [Блищенко, Абашидзе 1993:33].

В мае 1920 года на Римской сессии Совета Лиги были установлены процедуры слушания дел. Если по рекомендации Комитета Трех, или одного из членов Совета дело передавалось в Совет Лиги, то в соответствии с установленными процедурами оно проходило общие дебаты, затем рассматривалось в специальном докладе Докладчика по проблемам меньшинств (избираемого сроком на один год, в отличие от конкретного докладчика по каждому отдельному случаю), на следующей стадии осуществлялся запрос о предоставлении консультативного заключения со стороны Постоянной Палаты Международного Правосудия и лишь затем принималось решение.

При слушании наряду с материалами, представленными в докладе, в распоряжении Совета была петиция, комментарии к ней заинтересованного государства и дополнительные сведения по делу, собранные Отделом Меньшинств Секретариата. Часто в помощь докладчику Советом назначались два его члена. Вместе они образовывали так называемый Комитет Совета Лиги Наций. Основной задачей этого Комитета было вступление в контакт с правительством заинтересованного государства и попытка убедить его в необходимости принятия компромиссного решения по данной проблеме. Переговоры, как и в случае переговоров, инициированных Комитетом Трех и проводимых Отделом меньшинств, осуществлялись конфиденциально. В случаях неуспеха переговоров с заинтересованным государством прибегали к еще одной промежуточной процедуре, предшествующей передачи дела на рассмотрение Постоянной Палаты Международного Правосудия - из числа юридических советников Совета Лиги создавался так называемый Комитет Юристов для консультирования по рассматриваемому делу.

Как уже упоминалось, вопрос о положении меньшинств мог быть вынесен для обсуждения на Совете, помимо описанных процедур, и любым членом Лиги Наций (а не только ее Совета), если он выносился в качестве вопроса о положении, угрожающем миру, то есть в соответствии со вторым параграфом статьи 11 Устава, который гласил:

"... всякий член Лиги имеет право дружественным образом обратить внимание Собрания или Совета на всякое обстоятельство, способное затронуть международные отношения и, следовательно, грозящее поколебать мир или доброе согласие между нациями, от которого мир зависит" [Ключников, Сабанин 1926, sll:260].

В таком случае, процедура разрешения вопроса была иной и шла в соответствии со статьей 15 Устава Лиги Наций. В практике Лиги был единственный случай, когда эта процедура была использована (жалоба Албании в 1924 году на правительство Греции, практиковавшее насильственное выселение в Турцию мусульман-албанцев как турок в порядке обмена меньшинствами с Турцией) [Жвания 1959:104].

Сам порядок расследования дел о меньшинствах в Совете Лиги не носил единообразного характера. Кроме вышеперечисленных процедур Совет имел право потребовать от заинтересованного правительства дополнительной информации. В соответствии с пятым параграфом статьи 4 Устава представитель заинтересованного государства приглашался на Совет во время рассмотрения жалобы, но податели петиций к участию в дискуссиях не допускались. Простым большинством голосов Совет мог запросить по данному вопросу консультативное заключение у Постоянной Палаты Международного Правосудия. Рассмотрение дела завершалось, как правило, единогласным принятием резолюции и призывом к государствам о ее выполнении. В случае невыполнения государством положений резолюции вопрос мог быть поставлен в повестку заседания Совета любым из его членов, или, в соответствии с обычной процедурой - с помощью петиции о невыполнении резолюции.

В одном из исследований, специально посвященном практике рассмотрения петиций по вопросам о положении меньшинств, приводится следующая статистика:

За период с 1920 по февраль 1931 года в Лигу Наций были направлены 525 петиций, имеющих отношение к 19 меньшинствам из 13 государств (эта статистика не включает сотни петиций о положении украинских и белорусских меньшинств в принадлежащей в то время Польше Восточной Галиции и 64 петиции из Верхней Силезии). Поскольку часть петиций содержала аналогичный материал, они были объединены в 338 дел.

Из данных 338 дел на Совете Лиги обсуждалось лишь 21 дело (то есть только шесть процентов), причем в 11 случаях Совет не усмотрел причин для вмешательства и данные петиции остались не удовлетворенными; в шести случаях был достигнут компромисс между Советом и заинтересованным государством, а в остальных трех - стороны сами достигли соглашения (одно дело на момент завершения исследования оставалось не законченным).

После принятия Советом Резолюции о приемлемости петиции (сентябрь 1923 г.) из 344 петиций, полученных Лигой, Генеральный Секретарь допустил к рассмотрению 236, которыми и занимались Комитеты Трех. Помимо уже упомянутых 21 случая, Комитет Трех еще в 29 случаях сообщал о результатах своей работы по конкретным делам Совету, однако во всех этих случаях решения Комитета были не в пользу меньшинств [Truhart 1931:16].

В более поздний период деятельности Лиги Наций из 852 жалоб, поступивших за период с 1929 по 1936 гг., Секретариатом были приняты 471; 466 жалоб были рассмотрены в Комитетах Трех и не получили никакого удовлетворения и лишь пять были переданы Совету [ Дурденевский, Крылов 1947:363].

Как уже упоминалось, договоры с Австрией (статья 69), Болгарией (статья 57), Польшей (статья 12), Румынией (статья 12) и Югославией (статья 11) содержали положение, в соответствии с которым обязательства этих государств по отношению к национальным меньшинствам объявлялись обязательствами международного значения и ставились под гарантию Лиги Наций. Названные статьи соответствующих договоров содержали положение, в соответствии с которым в случаях расхождения мнений по вопросам права и факта, вытекающих из применения положений этих договоров, дело может быть передано на рассмотрение Суда любым членом Совета Лиги даже без согласия заинтересованного государства и без согласования с другими членами Совета, а также независимо от предыдущего рассмотрения дела в Совете и предварительных дипломатических переговоров между сторонами. Кроме того, дело могло быть передано в Суд двумягосударствами на основе порядка разрешения международных слов соответствии с договорами о меньшинствах Суд имел право выносить консультативное заключение по любому спорному вопросу, переданному ему на рассмотрение Советом Лиги или ее Ассамблеей. Эти заключения могли затем становиться основой для дальнейших переговоров между Советом и заинтересованным государством. Поскольку Ассамблея ни разу не воспользовалась этой прерогативой, фактически Совет являлся единственным каналом обращения в Суд для получения консультативного заключения.

В юрисдикцию Суда в соответствии с договорами о меньшинствах входили "любые разногласия во мнениях как в отношении права, так и в отношении фактических обстоятельств дела, возникающих в связи с указанными статьями". В вопросы права включались заключения о верности интерпретаций тех или иных положений Договора о меньшинствах, а также оценка действий государства как нарушающих, либо соблюдающих международные обязательства. Вопросы факта включали проверку фактических обстоятельств предполагаемых нарушений. Согласно статьи 13 Устава Лиги решение Постоянной Палаты Международного Правосудия было обязательным для сторон, и в случае его невыполнения Совет Лиги должен был предложить меры для обеспечения его выполнения. Само консультативное заключение Постоянной Палаты Международного Правосудия решением не считалось; оно обретало такой статус лишь после его утверждения Советом Лиги (статья 15 Устава). исключение составляли лишь три декларации - с Латвией, Финляндией и Эстонией, в которых предусматривались иные процедуры: так, например, в латвийской декларации правительство в случаях расхождения во мнениях dejure или defacto оставляло за собой право непосредственного обращения в Постоянную Палату Международного Правосудия для вынесения консультативного заключения. Польско-германская конвенция, подписанная 15 июня 1922 г. в Женеве, предусматривала особую процедуру разбирательства петиций, в которую был включен этап местного урегулирования до подачи петиции в Совет Лиги. Высшей инстанцией местного урегулирования являлась Смешанная Комиссия по Верхней Силезии в которой сторонами выступали представители меньшинства (подателя петиции) и правительства в лице его Отдела по меньшинствам.

Таким образом, сложившиеся процедуры и механизмы реализации и контроля за соблюдением прав меньшинств в системе Лиги Наций были достаточно детально разработанными и предусматривали эффективные меры коллективной безопасности при разрешении международных споров и проблем, возникающих в связи с обеспечением прав меньшинств. Однако, как это уже отмечалось выше, вся эта система обладала и целым рядом существенных недостатков. К наиболее очевидным и вызывавшим наибольшее число нареканий и возражений относится ее неуниверсальный (не одинаковый для всех членов Лиги) характер, исключавший принятие обязательств перед собственными меньшинствами со стороны держав Антанты. Именно это обстоятельство было одним из решающих в том, что СССР при вступлении в Лигу не взял на себя обязательств по договорам о защите меньшинств. Вся система защиты прав меньшинств не строилась на безусловном запрещении дискриминации по национальному признаку [Блищенко, Абашидзе 1993:39]. К недостаткам системы относят также то обстоятельство, что договоры содержали много неопределенных формулировок по важным вопросам; совершенствование же системы в значительной степени затруднялось тем, что содержание договоров могло меняться лишь при согласии большинства Совета Лиги. Однако, с нашей точки зрения, наиболее существенным недостатком механизмов реализации и процедур защиты прав меньшинств являлось лишение права подачи петиции самих представителей меньшинств, поскольку, в соответствии с положениями договоров, они могли это сделать лишь с помощью кого-либо из членов Совета. Кроме того, само их обращение к одному из членов Совета рассматривалось как носящее сугубо информационный характер, что не обязывало Совет Лиги рассматривать дело. Петиции не охватываемых договорами национальных меньшинств считались неприемлемыми. Помимо этого, и сама система сбора информации о нарушениях прав меньшинств имела целый ряд недостатков, к наиболее очевидным из которых относится то обстоятельство, что органы Лиги для сбора такой информации обращались к нарушителю, то есть к заинтересованному правительству. Представители меньшинств также не могли быть стороной при рассмотрении дела в Совете и не имели права обращаться в суд с просьбой о вынесении консультативного заключения.

Несмотря на эти недостатки, система охраны Лиги Наций являлась значительным шагом вперед в теории и практике защиты гражданских и политических прав меньшинств. В ней впервые был использован принцип учета политических желаний населения при определении государственных границ (институт плебисцита), хотя его применение и было непоследовательным (как, например, игнорирование воли населения при передачи Аландских островов Финляндии и некоторых округов - Бельгии). Контроль международного органа за соблюдением договоров также являлся новым элементом в гарантировании прав, меньшинств. К новшествам можно отнести и введение судебного элемента в систему защиты меньшинств, а также утвердившуюся впоследствии во многих договорах и международных нормах взаимосвязь между предотвращением дискриминации и зашитой меньшинств.

Следует также отметить, что глобальная система охраны меньшинств в этот период не исчерпывалась деятельностью Лиги Наций - за ее пределами действовало более двадцати двусторонних договоров, по условиям которых соседние страны брали на себя взаимные обязательства по охране прав меньшинств [Robinson 1971:73-74].

Проблема меньшинств в ООН

Следующим этапом в развитии системы зашиты меньшинств явилась деятельность ООН и его специального органа - Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. а защиты меньшинств, сложившаяся в Лиге Наций, прекратила свое существование вместе с этой организацией, а принятая в 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщая декларация прав человека обошла молчанием проблему прав меньшинств. ерсальский мирный договор 1919 г. в результате изменения политических границ в пользу держав-победителей способствовал появлению крупных немецких анклавов в соседних с Германией странах. Правительство фашистской Германии, рассматривая Версальский договор как несправедливый, использовало впоследствии население этих анклавов для дестабилизации политической обстановки в этих государствах и как пред лог для вооруженного вторжения. В силу этих обстоятельств проблем; меньшинств в послевоенной Европе стала рассматриваться как угроза миру и политической стабильности. По окончании второй мировой войны союзники приняли решение о переселении всех представителей немецких меньшинств на территорию Германии и более шести с половиной миллионов немцев были переселены в зоны оккупации с территорий Польши, Чехословакии и Венгрии в соответствии с принятой союзными державам декларацией. Кроме этого, был заключен ряд соглашений о добровольно] репатриации немцев из Центральной и Восточной Европы и целый ряд мирных соглашений, имевших статьи, предусматривавших запрещена дискриминации и защиту этнических, религиозных и языковых меньшинств. Договор об Австрии, например, содержал специальные положение о правах словацких и хорватских меньшинств в трех провинциях Австрии обеспечивавших их равенство в отношении создания собственных организаций и пользования родным языком в печати и публичных выступления [UNDoc. E/CN.4/Sub.2/Rev.l (1967)].

Из-за установившегося осторожного и даже негативного отношения к проблеме меньшинств, а также потому, что многие страны-члены Лиги Наций не имели на своих территориях специального режима защиты меньшинств, при разработке Устава ООН большинство правительств гocударств-участников высказалось в пользу рассмотрения проблем защиты прав меньшинств в контексте общих проблем защиты прав человек! Иными словами, на первом этапе в деятельности ООН возобладал индивидуалистический подход, в соответствии с которым считалось, что прав меньшинств обеспечиваются гарантированием и защитой прав "лиц, принадлежащих к меньшинствам".

Другими часто упоминаемыми историками международного права обстоятельствами против введения специального законодательства по пpавам меньшинств были интеграционистская или ассимиляторская идеология, преобладавшая во многих странах Нового Света и, вообще, в страна иммиграции, правительства которых опасались ослабления национально: единства, а также широко распространенное предубеждение против любы форм групповых прав как "коллективистских" (воспринимаемых как коммунистические). Кроме того, считалось, что Всеобщая Декларация прав человека, окончательный текст которой подготавливался Третьим Комитетом Генеральной Ассамблеи ООН (1948), обеспечит равенство и недискриминацию всех членов общества "без различия в отношении расы, Цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положений" (ст.2), поскольку ее статьи гарантировали "равенство перед законом" и "равную защиту против любой дискриминации в нарушение данной Декларации" (ст.7 и 10), "свободу мысли, совести и религии" (ст. 18), "свободу убеждений и их свободное выражение" (ст. 19), "свободу мирных собраний и ассоциаций" (ст.20), право на образование, включающее приоритетное право родителей на выбор вида образования для своих детей (ст.26) и право на свободное участие в культурной жизни общества (ст.27), то есть обеспечивали основные права лип, принадлежащих к меньшинствам в области религии, культуры и образования.

Все эти обстоятельства обусловили отсутствие в тексте Устава ООН упоминаний о правах меньшинств. Вместе с тем, Устав содержит ряд общепризнанных принципов международного права, имеющих непосредственное отношение к регулированию межнациональных отношений и, следовательно, к проблеме меньшинств.

Так уже в преамбуле Устава содержится утверждение, что народы Объединенных Наций преисполнены решимости "вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство прав больших и малых наций..." Среди целей, преследуемых ООН, в Статье 1 Устава содержится следующая: "Развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов...". Этот принцип упоминается и в Статье 55, в которой он рассматривается в качестве основы международного экономического и социального сотрудничества. Поскольку данный принцип оказывается важным в дискуссии о самоопределении, его различные трактовки будут подробно рассмотрены в соответствующем разделе.

Несмотря на то, что члены ООН в декабре 1948 г. в специальной резолюции о судьбе меньшинств отметили, что универсальный характер Декларации не позволяет включить в ее текст специальной статьи по проблеме меньшинств (поскольку затруднительно найти единое решение для такой сложной и деликатной проблемы, имеющей особые аспекты в каждом государстве), они все же сочли необходимым подчеркнуть, что ООН "не может оставаться равнодушной к судьбе меньшинств" и дать поручение Комиссии по правам человека и Подкомиссии по предотвращению дискриминации и защите меньшинств тщательно изучить данную проблему с тем, чтобы Объединенные Нации смогли "принять эффективные меры для защиты расовых, национальных, религиозных или языковых меньшинств" [UNDoc.217 С (III), 10 Dec. 1948].

В соответствии с этой резолюцией в Экономический и Социальный Совет были переданы тексты делегаций Дании, СССР и Югославии по данному вопросу [UNDoc. A/C.3/307/Rev.2]. На этой же сессии Генеральной Ассамблеи ООН была принята Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказание за него, обеспечивающая право на существование "национальных, этнических, расовых или религиозных групп".

Кроме того, мнение, что гарантии основных прав человека автоматически обеспечат и коллективные права меньшинств было признано ошибочным, поэтому в Международный пакт о гражданских и политических правах была включена особая статья о меньшинствах:

"В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком".

Работа над принципами, изложенными в приведенном тексте статьи 27 Пакта, осуществлялась в рамках специальной Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Комиссии по правам человека ООН.

На своей 24-ой сессии в 1971 г. Подкомиссия приняла резолюцию, в которой назначила Специального докладчика для проведения исследования в соответствующей области. По просьбе Специального докладчика Ф.Капоторти 24.10. 1972 г. Генеральный Секретарь ООН направил вербальную ноту правительствам государств-членов ООН с просьбой о помощи Специальному докладчику в сборе материалов по разработанной программе. В ответ на вербальные ноты 46 стран прислали свою информацию. На ее основе и с привлечением данных специализированных учреждений ООН и неправительственных организаций было подготовлено 76 монографий о положении этнических, языковых и религиозных групп в 75 странах мира. На основе этих монографий были разработаны предварительный доклад и его проект, а на своей 30-й сессии Подкомиссия рассмотрела окончательный доклад, который был опубликован в 1979 г. [Капоторти 1979]. Поскольку этот доклад продолжает играть существенную роль, и его выводы учитываются прямо или косвенно в более поздних международных актах, следует привести некоторые его положения.

В докладе уделено большое внимание анализу теоретических и понятийно-терминологических аспектов использования понятия "меньшинство" в международно-правовой практике, анализу понятия "меньшинство". Специальный докладчик подчеркивает, что цель предлагаемого им определения ограничена; оно предназначено для использования в узких рамках применения статьи 27 Пакта и выглядит следующим образом:

"... по сравнению с остальной частью населения государства это меньшая по численности, не занимающая господствующего положения группа, члены которой - граждане этого государства - обладают с этнической, религиозной или языковой точек зрения характеристиками, отличающимися от характеристик остальной части населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности в целях сохранения своей культуры, своих традиций, религии или языка" [Капоторти 1979:109-110].

На этом этапе в международной практике защиты прав национальных меньшинств отсутствовал специальный документ, в котором бы отдельно рассматривались права этой категории населения. Международная система зашиты меньшинств основывалась на таких международно-правовых документах, как:

• Устав ООН (1945);

• Всеобщая декларация прав человека (1948);

• Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказание за него (1948);

• Женевские конвенции 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительные протоколы 1977 г.;

• Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966);

• Международный Пакт о гражданских и политических правах (1966);

• Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1966);

• Конвенция МОТ № 111 относительно дискриминации в области труда и занятий (1959);

• Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования (1960);

• Декларация ООН о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества государств в соответствии с Уставом ООН (1970);

• Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г..

• Конвенция о правах ребенка (1989);

• Конвенция МОТ № 169 о правах коренного населения (1989).

На основании рассмотрения положений, касающихся меньшинств, в некоторых из перечисленных здесь документах Специальный докладчик сделал вывод о целесообразности разработки проекта Декларации о правах лиц, принадлежащих к группам меньшинств, в рамках принципов, изложенных в статье 27 Пакта.

Особый интерес в связи с рассматриваемой проблемой зашиты культуры меньшинств представляют материалы, изученные Специальным докладчиком, относительно права этнических, религиозных и языковых меньшинств иметь свою культуру. Докладчик, в частности, напоминает, что в статье III проекта Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него были названы следующие акты, считающиеся образующими преступление "культурного геноцида":

1. Запрещение пользоваться национальным языком группы в повседневной жизни или школах и запрещение печатания и распространения на языке такой группы.

2. Уничтожение библиотек, музеев, школ, исторических памятников, зданий, предназначенных для отправления религиозных культов, или других культурных зданий и предметов культуры такой группы, а также недопущение пользоваться таковыми [Капоторти 1979:41].

Хотя статья не была принята, заслуживает внимания аргументация, приводимая в пользу ее принятия, в частности, было заявлено, что результатом актов "культурного геноцида" может быть лишение человечества культурного вклада уничтоженной таким образом группы.

На семинаре по вопросу о многонациональном составе (Любляна, 8-21.06 1965 г.), материалы которого также рассматривались Специальным докладчиком отмечалось:

"Государства должны оказывать особую поддержку тем видам автономного самовыражения, которые являются предметом обсуждения, не только с помощью законодательных мер, но и с помощью официальных и неофициальных мер в целях сохранения и умножения культурного наследия страны..." Все согласились с тем, что с этой точки зрения весьма полезную работу могли бы провести министерства культуры или художественные советы, располагающие необходимой документацией и координирующие культурную деятельность, а также поощряющие возрождение традиций и обычаев, представляющих интерес как в национальном, так и в международном праве [Капоторти 1979:42].

На основе этих и других материалов, предоставленных правительствами, Специальный докладчик рассмотрел общую политику, проводимую правительствами в отношении культур меньшинств, политику в области образования и политику в области развития литературы и искусства для сохранения их обычаев и правовых традиций.

Обсуждая принципы общей политики в области защиты культуры меньшинств Специальный докладчик счел своим долгом напомнить содержание некоторых статей Декларации о принципах международного культурного сотрудничества, принятой Генеральной конференцией ЮНЕСКО на 14-ой сессии в 1966 г., в частности Ст.1, гласящую:

1. Каждая культура обладает достоинством и ценностью, которые следует уважать и сохранять.

2. Развитие собственной культуры является правом и долгом каждого народа.

3. В их богатом многообразии, разнообразии и взаимном влиянии все культуры являются частью общего достояния человечества' [Капоторти 1979:64].

Он приводит также перечень правовых документов, регулировавших вопросы охраны культуры меньшинств: конституции некоторых стран, имеющие специальные статьи (Индия, Пакистан, Венгрия, Югославия, ЧССР, Филиппины, Судан), двусторонние международные договоры (Австрия-Италия, 1946г.; Индия-Пакистан, 1950 г.; ФРГ-Дания, 1955 г. и др.), законы о коренном населении (Новая Зеландия - закон о маори 1974 г.; Канада, Австралия; страны, ратифицировавшие Конвенцию МОТ N 107 о коренном населении).

При обсуждении политики в области образования Специальный докладчик отмечает, что эта политика "является ключевым элементом при оценке положения лиц, принадлежащих к группам меньшинств, в отношении их права на пользование своей культурой" [Капоторти 1979:66].

В большом числе обследованных стран дискриминация в области образования запрещена конституцией, или специальным законом, однако эта проблема до сих пор не нашла адекватного отражения в международных документах. Единственным документом на уровне мирового сообщества, касающимся, правда, не всех групп меньшинств, а лишь коренного населения, и содержащим специальный раздел о правах в области языка и образования являлась упомянутая Конвенция МОТ № 169 1989 г. (среди региональных инструментов международного права к этому времени уже существовали резолюция по Хартии Европейского Сообщества о региональных языках и культурах и по Хартии о правах этнических меньшинств, или так называемая резолюция Арфе от 16 октября 1981 г. и резолюция ₀ Языках и культурах региональных и этнических меньшинств в европейском Сообществе от 30 октября 1987 г., известная как резолюция Кгайперса"). Важность этого документа для разработки концепции охраны культуры меньшинств не может недооцениваться.

Поскольку группы коренного населения в нашей стране в подавляющем большинстве случаев могут рассматриваться как уязвимые группы то разработка концепции охраны культуры коренного населения получает приоритетный характер.

Обсуждая проблемы политики в области развития литературы и искусства Специальный докладчик отметил, что мероприятия, проводимые государствами в этих целях включают:

"- публикацию и перевод книг;

- финансовую помощь писателям;

- учреждение специализированных издательств;

- создание специальных культурных отделов для групп меньшинств в департаментах культуры;

- работу по изучению разговорного языка;

- организацию драматических и художественных студий, танцевальных и фольклорных коллективов, музыкальных обществ;

- организацию фестивалей искусства, выставок, фольклорных праздников" [Капоторти 1979:70-72].

В области распространения культуры также необходимы правительственные программы поддержки и финансирования, поскольку группы меньшинств сами часто не располагают современными средствами и информационными системами, обеспечивающими эффективное распространение.

Помимо традиционных средств - библиотек, музеев, печати, театров, важную роль играют радио и телевидение, новые информационные технологии - банки данных и сети ЭВМ, средства спутниковой связи и дистанционного обучения и т.п.

Распространению культуры способствует деятельность культурных ассоциаций, советов и комитетов, творческих союзов и т.д. В ряде стран принимаются меры по распространению культуры этнических групп с помощью этих средств и методов. Например, в Дании немецкое меньшинство пользуется сетью своих библиотек, финансируемых из правительственных фондов. Правительство Швеции заявило, что оно рассматривает использование в передачах по радио и телевидению языка и культуры саамов как жизненно важное условие для сохранения их национального самосознания. Сохранению правовых традиций групп меньшинств, являющихся частью соционормативной культуры этноса, препятствует тенденция применения единообразных для всех граждан правил. Однако в странах, где областям, в которых сконцентрирована та или иная группа меньшинств, предоставлена политическая автономия, вопросы частного права нередко входят в компетенцию местных законодательных органов. Примерами являются законодательные системы Ганы, Ирана, Нигера, Малайзии.

Поиску эффективных форм обеспечения прав меньшинств ООН стала уделять особое внимание в конце 1980-х - начале 1990-х годов. В 1992 году была принята Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Спустя год рабочая группа по коренному населению Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств разработала проект Декларации по правам коренных народов.

Интенсивность обращения к проблемам меньшинств в последние годы свидетельствует о возросшем внимании мирового сообщества к их положению. В значительной степени это было вызвано переменами, происходящими в Восточной Европе. Авторитетные международные институты почти на каждом своем форуме считали необходимым обсудить положение меньшинств и принять какую-либо декларацию о защите их прав. Как правило, эти документы не имеют обязательной силы с точки зрения международного права, не подлежат ратификации в парламентах, но обязывают государства политически и морально, поскольку подписываются их первыми официальными лицами и таким образом оказывают ощутимое влияние на различные сферы жизни.

Собственные механизмы защиты меньшинств ищут многие региональные организации, являющиеся важными субъектами международных отношений. Особенно преуспели в этом европейские организации. В частности, Совет Европы, созданный в 1949 г., играет, главным образом, культурную и политическую роль в разработке концепции Европейскою сообщества. Свою политику Совет Европы претворяет в жизнь через Парламентскую Ассамблею, формирующуюся из представителей стран-участниц, Совет министров и Секретариат, а также учрежденные им Европейскую Комиссию по правам человека и Европейский суд по правам человека. В декабре 1991 года Европейским сообществом было одобрено Руководство по признанию новых государств в Восточной Европе и СССР, содержащее "гарантии прав этнических и национальных групп и меньшинств в соответствии с принципами СБСЕ". Среди множества принятых ими постановлений и рекомендаций прямо касается защиты меньшинств Европейская Хартия о региональных языках и языках меньшинств (1992) и Европейская рамочная конвенция по защите национальных меньшинств (1994).

Особым этапом в современной истории защиты меньшинств стали Конференции СБСЕ (с 1994 г. ОБСЕ). Первый раз министры иностранных дел европейских государств, а также США и Канады встретились в 1973 г., а через два года подписали заключительный документ этой встречи, известный как Хельсинский акт. Руководители делегаций 35 стран закрепили в нем основные принципы СБСЕ: суверенитет государств, воздержание от применения силы, нерушимость границ, территориальную целостность, мирное решение споров, невмешательство во внутренние дела, уважение прав человека и основных свобод, равноправие и права народов на самоопределение, сотрудничество между государствами и выполнение условий международного права. Важнейшее место практически на всех Конференциях занимала проблема о меньшинствах. В процессе дискуссий вырабатывался подход СБСЕ к ее урегулированию.

Принципиальное значение имела Венская встреча (1986), на которой впервые в международном документе была отмечена важность группового аспекта в обеспечении прав национальных меньшинств. За национальными меньшинствами были признаны наряду с индивидуальными правами, права коллективного характера, выделены факторы, которые могли бы обеспечить существование национального меньшинства как сообщества. К ним отнесены право на свободу изъясняться в качестве представителя национального меньшинства; право на сохранение и развитие этнических особенностей (культурных, языковых, регигиозных), в том числе и путем создания культурных обществ, различных просветительных и религиозных организаций; право на беспрепятственные международные связи с представителями того же меньшинства и некоторые другие.

В 1989 г. на конференции СБСЕ в Париже обсуждались случаи нарушения прав национальных меньшинств, отмечалась важность урегулирования проблемы меньшинств для обеспечения мира, безопасности и сотрудничества в Европе. Документы Венской и Парижской встреч перечисляют обязательства стран-участниц по отношению к меньшинствам, признают, что политические, экономические и социальные аспекты прав человека являются предметом заботы международного сообщества.

На копенгагенской встрече (1990) после подробного обсуждения вопроса о меньшинствах был принят специальный документ, в котором всесторонне раскрывается подход мирового сообщества и СБСЕ к проблеме меньшинств. Особое внимание уделяется их коллективным правам. При этом подчеркивается, что обеспечение защиты меньшинств должно соответствовать принципам равноправия и недискриминации граждан стран-участниц соглашения при уважении территориальной целостности государств. Таким образом, представители национальных меньшинств призываются к лояльности и незлоупотреблению полученными возможностями. На этой конференции было подчеркнуто возрастание в Европе роли неправительственных организаций и важность их диалога с официальными представителями отдельных стран.

Широкая дискуссия о проблемах национальных меньшинств развернулась на специальной встрече экспертов по национальным меньшинствам в Женеве (1991). Участники обменялись мнениями по ряду практических вопросов, в частности, о законодательстве о меньшинствах, международных способах урегулирования сложных ситуаций и возможных формах сотрудничества. Обсуждались меры, которые бы могли благоприятствовать нормализации положения меньшинств, вопросы автономии, местного самоуправления и др.

Важнейшим итогом встречи на высшем уровне в Хельсинки (1992) было учреждение в рамках СБСЕ поста Верховного комиссара по национальным меньшинствам, на которого была возложена задача сбора информации по вопросам меньшинств, оценки кризисных ситуаций в их ранней фазе и поиск путей предотвращения конфликтов. На встрече в Будапеште (1994), когда СБСЕ было преобразовано в ОБСЕ (Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе), отмечалось, что в компетенцию этого органа входит не только международная безопасность и сотрудничество, но и сфера внутреннего устройства стран-участниц. Вместе с тем подчеркивалось, что урегулирование положения меньшинств играет важную роль в обеспечении стабильности в Европе.

Даже беглый анализ основных документов ОБСЕ (СБСЕ) показывает, что эта организация разработала целую систему в области зашиты прав меньшинств. Стандарты, выработанные ОБСЕ, были положены в основу многих соглашений между отдельными странами, государственных законов и т.д. Важное место среди них занимают региональные проекты сотрудничества. Так, в 1991 г. Польша, Чехия, Словакия и Венгрия объединились в так называемую "Вышеградскую группу"; в феврале 1993 г. Украина, Венгрия и Польша в г. Дебрецене (Польша) подписали декларацию "О сотрудничестве наций и народностей", проживающих в Карпатском регионе. В начале 1990-х годов в Восточной Европе появился ряд двусторонних соглашений. Германия подписала соглашения о сотрудничестве и партнерстве со странами, в которых живет немецкое меньшинство, в том числе с СССР (9.11.1990); Польша заключила соглашения с Украиной (13. 10.1990), Россией (16.10. 1990) и Литвой (13.1.1992). Договоры о принципах сотрудничества в области защиты прав меньшинств были подписаны Венгрией с Украиной (13.5.1991), Россией (11.11.1992) и Словенией (6.11.1992).

Нужно отметить, что мотивы, которыми руководствовались те или иные страны при заключении этих соглашений различны, равно как и неоднозначен их подход к вопросу о меньшинствах. Например, мотивы подписания двусторонних соглашений между Германией и ее восточными соседями во многом заключаются в стремлении стран Восточной Европы после объединения Германии дополнительно подтвердить нерушимость своих границ, с одной стороны, и заботой Германии о своих меньшинствах в этих странах, стимулируемой желанием несколько ограничить приток немцев из диаспоры, с другой. Страны Балтии, особое внимание уделяли положению меньшинств в том числе и потому, что, выполняя нормы мирового сообщества, они облегчали себе возможность быстрого включения в него (известно, что реальное положение меньшинств в этих странах гораздо хуже формально-правового).

Документы ООН, Совета Европы, ОБСЕ политически и морально обязывают государства придерживаться разработанных этими неправительственными организациями критериев, но не вмешиваются в системы государственных юридических норм. Многие вопросы по-прежнему остаются в компетенции отдельных стран.

Современная международная система защиты меньшинств основывается на следующих правовых актах:

1. Универсальные юридически обязывающие международные документы

• Устав ООН (1945);

• Всеобщая декларация прав человека (1948);

• Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказание за него (1948);

• Женевские конвенции 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительные протоколы 1977 г.;

• Конвенция МОТ № 111 о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах (1957;)

• Конвенция МОТ № 111 относительно дискриминации в области труда и занятий (1959);

• Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования (1960);

• Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965);

• Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966);

• Международный Пакт о гражданских и политических правах (1966);

• Факультативный протокол к Международному Пакту о гражданских и политических правах(1966);

• Международная Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказания за него (1973);

• Конвенция о правах ребенка (1989);

• Конвенция МОТ № 169 о коренных и ведущих племенной образ жизни народах в независимых странах (1989)

2. Региональные юридически обязывающие международные документы

• Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1953)

• Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975);

• Африканская Хартия о правах человека и прав народов (1981);

• Парижская Хартия для новой Европы (1990)

• Европейская Хартия по региональным языкам и языкам меньшинств (1992)

• Европейская рамочная конвенция по защите национальных меньшинств (1994)

3. Универсальные рекомендательные международные документы

• Рекомендация МОТ №104 о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах (1957);

• Декларация ООН о предоставлении независимости колониальным странам и народам (1960);

• Декларация о принципах международного культурного сотрудничества, ЮНЕСКО (1966);

• Декларация ООН социального прогресса и развития (1969);

• Декларация ООН о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества государств в соответствии с Уставом ООН (1970);

• Декларация ЮНЕСКО о расе и расовых предрассудках (1978);

• Декларация ООН о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений (1981);

Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992);

4. Региональные рекомендательные международные документы

• Итоговый документ Мадридской встречи 1980 года представителей государств-участников СБСЕ (1983);

• Азиатско-Тихоокеанская Декларация человеческих прав индивидов и народов (1988);

• Тунисская Декларация о правах человека и правах народов (1988);

• Итоговый документ Венской встречи 1986 года представителей государств-участников СБСЕ (1989);

• Группа принципов по национальным меньшинствам, предложенных Европейскому Совету Европейской комиссией по содействию демократии через закон (1990);

• Документ Копенгагенской Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990).

В заключении обзора международных документов по проблемам защиты меньшинств представляется целесообразным подчеркнуть генеральную тенденцию в развитии международно-правовой системы защиты меньшинств, заключающуюся в отказе от патернализма, формировании принципа невмешательства правительства и доминирующих групп населения во внутренние дела общин меньшинств, в переходе от управления к самоорганизации. Не случайно название Подкомиссии Комиссии по правам человека в ООН сформулировано с учетом названных принципов: защита и предотвращение дискриминации являются именно теми сферами деятельности правительства и его центральных органов, которые направлены не на меньшинства, а на условия их существования и саморазвития.

Принципы самоорганизации и самоуправления, своеобразно преломляющие понятие "национальный суверенитет", приспосабливая его к локальному этническому уровню, должны соблюдаться во всех правительственных программах, затрагивающих бытие меньшинств. Принятая Генеральной Ассамблеей ООН Декларация о правах меньшинств и разрабатываемый проект лингвистических прав человека, как нам представляется, основываются именно на этих принципах.

Прежде чем проанализировать результаты этой деятельности обратимся к рассмотрению истории формирования концепций индивидуальных и коллективных прав меньшинств и принципа самоопределения, поскольку он явился ключевым для этого этапа развития международной системы защиты меньшинств [Connor 1973; 1987].

Глава 2. ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ И КОЛЛЕКТИВНЫЕ ПРАВА В КОНТЕКСТЕ ПРОБЛЕМЫ МЕНЬШИНСТВ

(международно-правовые аспекты)

В Определение субъектов международного права

стандартном и наиболее распространенном понимании субъектности в международном праве субъектами и объектам правовых отношений являются государства. Конвенция о правах и обязанностях государств (Монтевидео, 26 декабря 1933 г.) в своей первой статье содержит юридическое определение "государства", считающееся классическим:

"Государство как субъект (aperson) международного права должно обладать следующими квалификациями:

(a) постоянным населением;

(b) определенной территорией;

(c) правительством;

(d) способностью вступать в отношения с другими государствами".

Между тем, анализ международно-правовой практики показывает что реально в качестве субъектов в этой сфере деятельности выступают не только государства и международные организации (другой общепризнанный тип субъекта в международном праве), но и различные квазигосударственные структуры и образования. Сама типология государств, претендующая на охват всех реальных государственных устройств, остается весьма сложной для того, чтобы дать универсальный и однозначный перечень субъектов и объектов международного права. Традиционными атрибутами субъектности в международном праве являются независимость и свобода действий этих субъектов, обобщаемые понятием "суверенитет". для целей данного рассмотрения достаточно заметить, что далеко не все государственные образования могут характеризоваться как безусловно свободные и независимые. Более того, в определенных сферах человеческой деятельности (главным образом - в различных секторах экономической деятельности) сегодня можно говорить о существовании глобальной взаимозависимости государств. Суверенность государств в определенном выше смысле ограничивается равной суверенностью других государств, системой их взаимных договоров и обязательств, наличием международных организаций и блоков, как регионального, так и глобального уровня, поэтому юристы говорят сегодня о неабсолютном, "ограниченном" суверенитете [Hannum 1992:15], или "суверенитете в рамках закона" (т.е. международного права -С.С.) [Larsone.a. 1965:11].

Некоторыми специалистами назывались и другие критерии государственности (и, следовательно, правосубъектности в области международного права): например, необходимая для поддерживания международных отношений степень цивилизованности (сегодня безусловно устаревший принцип, отражавший европоцентричность международного права начала века) [Hyde1922, 1:17], или принцип, в соответствии с которым правительство государства должно было прийти к власти в соответствии с принципом самоопределения [Crawford 1979:26-27]. Применение последнего критерия ограничено контекстом деколонизации; именно в соответствии с этим принципом международное сообщество отказывалось признать южно-родезийское правительство Яна Смита в период с 1965 по 1980 гг., то есть вплоть до установления правления большинства. Многие авторы подчеркивают внутренний аспект суверенитета, под которым подразумевается верховная власть на определенной территории, куда не распространяется законодательная, исполнительная и судебная юрисдикция Других государств за исключением международного законодательства [Brierly 1949:48-49; Crawford 1979:26-27]. Однако следует помнить, что внутренний аспект суверенитета должен быть дополнен внешним, для того, чтобы с полным основанием говорить о независимости (субъектности) государства. Собственно говоря, внешний аспект суверенитета как раз и заключается в принципе равенства и независимости государств, что конституирует их в качестве субъектов международного права. При этом свободное решение о делегировании определенных властных функций другим государствам не наносит ущерба суверенности, но соответствует так называемой "конституционной независимости" [James 1986:1]. Реально существующий спектр государственных образований с ограниченной суверенностью довольно широк, и о таких образованиях обычно говорят как об “обладающих определенной степенью международной субъектности” [Willoughby, Fenwick 1919; Наппит 1992:16]. В числе основных типов таких образований можно назвать следующие:

1. Гарантированные или нейтрализованные государства. Это независимые государства, чье существование или нейтральный статус обусловлены международным договором. Их суверенность ограничена лишь статусом нейтральности по отношению к военным державам и подразумеваемыми этим статусом ограничениями тех внешнеполитических действий, которые способны нарушить статус нейтральности. Примерами гарантированных государств в истории международного права могут служить Черногория, Сербия и Румыния по условиям берлинского договора 1878 г. Нейтрализованные государства включают Швейцарию, начиная с 1815 г. (т.е после Венского конгресса), Бельгию в 1839 г. и Норвегию в 1907 г.

2. Защищаемые независимые государства. К ним относятся те государства, которые делегировали часть своей власти защищающему, или опекающему государству (guardianstate), но сохраняющие но сохраняющими полный контроль над внутренними делами и внешней политикой, за исключением оговоренных соглашением ограничений. Некоторые юристы относят этот тип государственного устройства к протекторату, отмечая, что протекторат характеризуется более высокой степенью международной субъектности, чем вассальное государство и никогда не является частью защищающего его государства, а также не оказывается ipsofacto связанным договорами, заключаемыми его защитником с другими государствами [Oppenheim 1905, 1:137-139]. В числе таких государств можно назвать Андорру, Лихтенштейн, Сан Марино, Монако, а также Кубу времен действия поправки Платта и Ионийские острова в период с 1815 по 1862 гг.

3. Ассоциированная государственность. Это понятие было сформулировано в ходе дискуссий в ООН относительно самоопределения несамоуправляемых территорий. По содержанию оно почти совпадает с предыдущим понятием, отличаясь от последнего тем, что ассоциированное государственное образование может в любое время в одностороннем порядке прекратить отношения ассоциации с другим государством [G.A.Res. 1541 (XV) Annex, 15.12.1960; UNDoc.A/4684 1960:29].

4. Международная территория. Это государственное устройство аналогично положению гарантированного государства, но оно создается под международным наблюдением или контролем при особых политических обстоятельствах. Некоторые специалисты определяют такие территории как особые государственные образования, суверенитет которых принадлежит группе государств или международной организации [Ydit 1961:20-21]. Такое образование может или не может выступать как государство, но сохраняет внутреннее самоуправление и ограничивается лишь своим международным статутом. Кроме Кракова и Данцига, примерами международных территорий были Иерусалим в конце 1940-х гг. и Западный Берлин. Можно упомянуть также неосуществленный план интернационализации Триеста в 1954 г.

5. Вассальным государством называется такое государство, которое в большей степени контролируется другим государством (сюзереном), чем, например, защищаемое государство. Статус такого государства может определяться договором, или традиционно сложившимися отношениями, берущими свое начало в феодальном порядке. Отличительной чертой отношений между сюзереном и вассалом с политико-правовой стороны является то обстоятельство, что источником легитимизации правительства вассального государства является правитель государства-сюзерена, который предоставляет вассалу право самоуправления. Кроме того, международные договоры, в которые вступает сюзерен, становятся обязательными и для государства-вассала, хотя вассал и обладает определенными возможностями независимого действия в сфере международных отношений. Примерами могут служить война Болгарии против суверенной Сербии в то время когда Болгария состояла в номинальных вассальных отношениях с Турцией. Кроме Оттоманской империи примерами вассальных государств в истории международного права являются некоторые штаты Индии во времена британского правления, Внешняя Монголия и Тибет до 1911 г.

6. Кондоминиум. Это понятие относится к территории, находящейся под объединенным суверенитетом двух или более государств. Хотя национальное законодательство не распространяется автоматически на территорию кондоминиума (совладения), такая территория не имеет независимой субъектности в международном праве. Примерами могут служить Андорра и Новые Гебриды до 1980 г., когда они обрели независимость.

7. Защищаемое зависимое государство. Такое государство имеет весьма ограниченную международную субъектность и в значительной степени зависит от государства-защитника. Реальное положение таких образований широко варьирует, и в современный период эволюционирует в сторону все более полного суверенитета (примером может служить Бруней).

8. Несамоуправляемые территории, или территории под международной опекой. Под международной опекой находилось 11 территорий. Хартия ООН признавала существование подопечных территорий, "на которых народы еще не достигли полной меры самоуправления". Соглашения между подопечными территориями и державами-опекунами были одобрены и осуществлялись под надзором Генеральной Ассамблеи ООН и ее Опекунского Совета. Последней опекаемой территорией была "стратегическая" подопечная территория тихоокеанских островов (опека США). До 1988 г. в этом статусе существовали также Северные Марианские и Маршалловы острова, Палау и часть Микронезии.

9. Колониальный протекторат. Государственное устройство, подобное подопечной территории, однако здесь государство-защитник обладает ничем не ограниченной властью, несмотря не то, что граждане протектората не имеют гражданства метрополии. Граждане колонии, как известно, зачастую являлись также гражданами метрополии [Hannum 1992:16-18].

Приведенный спектр государственных устройств не охватывает всего поля потенциальных субъектов международного права, но лишь отражает наиболее исследованный его сектор. Юристы продолжают дискуссии относительно того, кто является источником суверенитета на внутригосударственном уровне: правительство, парламент, или народ (нация). Поскольку именно народ является субъектом самоопределения и деколорации, и,, в известном смысле, "предшествует" государству, часть из них склонна видеть именно в народе источник и основу суверенитета [Barsh1987]. Такая логика заставляет включить в число субъектов международного права народы. Следует обратить внимание на условность границ между понятиями "народ" и "меньшинство" (особенно показательны случаи малочисленных народов, а также правовое положение коренных и племенных народов как оно определяется контекстом Конвенции № 169). В соответствии с Уставом ООН и многими последующими документами народ является субъектом самоопределения и деколонизации. В соответствии с принципом самоопределения, одним из возможных его исходов может быть образование самостоятельного государства. Таким образом, народы, добиваясь независимости и свободы, осуществляя свой выбор и создавая избираемую ими форму правления, которая узаконивает этот выбор, по существу, а также в соответствии с обсуждаемыми выше критериями международной субъектности (независимость и свобода действий), выступают в качестве таких субъектов, а обретая независимость, сливаются с классическими субъектами международного права - государствами. У меньшинств также существуют собственные пути к полноценной международной субъектности. Первым из них является утверждение собственной группы в глазах общественного мнения в качестве самостоятельного народы. Сложившиеся нации-государства неохотно идут на такого рода признание; в результате даже самоназвание такой группы проходит целый ряд ступеней на пути к международному признанию: от известности в узком кругу этнологов и антропологов, изучающих данный регион, через использование в официальных публикациях и документах сначала, обычно, в качестве наименования подгруппы какой-либо уже официально признанной группы или народа, и, наконец, к статусу группы с именем (этнонимом), не воспринимаемом как субкатегория, но понимаемом как обозначение отдельного, пусть небольшого народа. В СССР такой путь проходят значительное число этнических и религиозных меньшинств и малочисленных народов. Здесь достаточно вспомнить историю признания в качестве самостоятельной этноконфессиональной группы меннонитов, считавшихся в зависимости от политической конъюнктуры то немцами, то голландцами [Ипатов 1978; Соколовский 1985, 1987], или так и не вполне состоявшееся официальное признание целой группы народов Памира (шугнанцев, рушашев, бартангаев, язгулямцев, ваханцев и хуфцев и др.), числящихся как " горные таджики", и народов Алтая (губаларов, кумандинцев, лебединцев, маймаларов и др.), традиционно учитываемых как "алтайцы". В социологии власти этот тип власти известен как власть номинации. Этот вид контроля со стороны государства часто воспринимается как законный и в силу этого, оставаясь "невидимым" для социальной критики, является особенно опасным. Другим, менее используемым, но вполне возможным путем выхода к международному признанию является создание международных организаций, позволяющих эффективно влиять на принимаемые международным сообществом решения, касающиеся таких групп.

Многочисленные ассоциации коренных народов, межгосударственные региональные ассоциации (например, ассоциация, объединяющая скандинавских саамов), демонстрируют эффективность этого пути. Все эти факты дают основание для рассмотрения меньшинств - если не сегодня, то в недалеком будущем - в качестве субъектов международного права, неизбежное появление которых существенно усложнит поле международной политики. Это заставляет еще раз рассмотреть существующие сегодня подходы к определению меньшинств и проблемы, связанные с таким определением. Как известно, дискуссии по проблеме определения понятия "меньшинство" в специальной Подкомиссии ООН длились более 40 лет без удовлетворительного результата. Такая ситуация объяснялась неконструктивной позицией правительств ряда государств, не заинтересованных в признании и наделении особыми правами групп на их территориях и видевших в самом факте признания таких групп угрозу целостности государства. Работа специальной Подкомиссии в составе Комитета по правам человека в ООН началась в связи с подготовкой Международного пакта о гражданских и политических правах, в который, как известно, была включена особая статья о меньшинствах в следующей редакции:

"В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком".

На 24-ой сессии в 1971 г. Подкомиссия приняла резолюцию, в которой назначила Специального докладчика для проведения исследования в соответствующей области. По просьбе Специального докладчика ф.Капоторти 24.10. 1972 г. Генеральный Секретарь ООН направил вербальную ноту правительствам государств-членов ООН с просьбой о помощи Специальному докладчику в сборе материалов по разработанной программе. В ответ на вербальные ноты 46 стран прислали свою информацию. С учетом этой информации и привлечением данных специализированных учреждений ООН и неправительственных организаций было подготовлено 76 монографий о положении этнических, языковых и религиозных групп в 75 странах мира. На их основе были разработаны предварительный доклад и его проект, а на своей 30-й сессии Подкомиссия рассмотрела окончательный доклад, который был опубликован в 1979 г. [Капоторти 1979]. В этом докладе большое внимание было уделено анализу теоретических и понятийно-терминологических аспектов использования понятия "меньшинство" в международно-правовой практике, анализу понятия "меньшинство". Специальный докладчик подчеркивал, что цель предлагаемого им определения ограничена; оно предназначалось для использования в узких рамках применения статьи 27 Пакта и выглядело следующим образом.

" по сравнению с остальной частью населения государства это меньшая по численности, не занимающая господствующего положения группа, члены которой - граждане этого государства - обладают с этнической, религиозной или языковой точек зрения характеристиками, отличающимися от характеристик остальной части населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности в целях сохранения своей культуры, своих традиций, религии или языка" [Капоторти 1979:109-110].

Данное определение учитывало опыт предыдущей работы Подкомиссии. Одним из первых рабочих определений, подготовленных Подкомиссией ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств в 1950 г., было следующим:

I "термин "меньшинство" включает только те недоминирующие группы населения, которые имеют и хотят сохранить устойчивые этнические, религиозные и языковые традиции и характеристики, явным образом отличающиеся от тех, которые имеет остальное население;

II - такие меньшинства должны включать в себя число людей, достаточное для сохранения таких традиций и характеристик; и

III - такие меньшинства должны быть лояльными по отношению к государству, гражданами которого они являются" [UNDoc.E/CN. 4/641 AnnexI, ResolutionII].

Вариант этого определения был представлен в Подкомиссию канадским юристом Жюлем Дешеном (JulesDeschenes), где меньшинство определялось как

"группа граждан одного государства, составляющая численное меньшинство и находящаяся в недоминирующем положении в этом государстве, наделенная этническими, религиозными или языковыми характеристиками, которые отличаются от тех, которые имеет большинство населения; члены этой группы обладают чувством солидарности друг с другом, мотивированные, если даже имплицитно, коллективным желанием сохраниться как группа и чьей целью является достижение равенства с большинством фактически и юридически" [UNDocE/CN.4/Sub.2/ 1985/31, para. 181].

Между определениями Капоторти и Дешена нет существенных различий. Ключевым в обоих является сочетание объективных характеристик с субъективным намерением сохранить именно эти характеристики. "Меньшинство" ограничивается гражданами данного государств (‘nationals’ - у Капоторти, ‘citizens’ - у Дешена). Такие группы как беженцы, иностранцы, лица без гражданства, рабочие-мигранты и сезонные рабочие не включаются в объем понятия.

Оба определения подчеркивают недоминирующее положение меньшинства, поскольку доминирующее меньшинство поднимает другие вопросы признания или отрицания самоопределения большинства (как например африканеры в Южной Африке). Оба определения сходятся в том, что необходим определенный количественный показатель меньшинства. В обоих определениях имплицитно подразумевается существование еще какого-то другого меньшинства: группы, которая не хочет сохранить себя как целое, а предпочитает раствориться в более широком обществе. Проблемой международного права долгое время было то, что меньшинства рассматривались именно с позиций ассимиляции, идеи превосходства доминирующей культуры, достижения однородности внутри данного государства за счет отказа группами меньшинств от своей культуры в пользу доминирующей культуры [Thornberry 1991:6-7]. Документы международного права, включая новейшие, не содержат операционального определения понятия "меньшинство", что существенно затрудняет их применение в конкретных случаях правового регулирования. Из-за гигантского разнообразия групп, по отношению к которым употребляется термин "меньшинство", в также разнообразия ситуаций, в которых эти группы находятся, выработка универсального определения понятия вряд ли возможна. Между тем, если задаться вопросом, возможна ли эффективная защита прав меньшинств при отсутствии универсального определения и обратиться к историческому и региональному опыту, то ответ не будет обязательно отрицательным. Учет опыта Лиги Наций, в котором при определении меньшинств применялись так называемые остенсивные определения (то есть определения, в которых не приводились характеристики групп, но перечислялись заранее согласованные списки таких групп), открывает еще одну, сегодня практически забытую возможность разрешения проблемы определения. Другим средством, позволяющим смягчить сопротивление некоторых правительств, является выработка ни одного единого для всех типов меньшинств правового инструмента (типа принятой ООН Декларации), а пакета конвенций, регулирующих права разных типов меньшинств (этнических, религиозных, языковых и др.). Движение к единой международной норме при существующем недоверии правительств должно быть постепенным и должно осуществляться через иерархию региональных консенсусов (как относительно объектов, так и относительно объемов прав; например, государства-члены ОАЕ могут в результате согласительной процедуры выработать собственный список признаваемых ими групп меньшинств на территориях этих стран, и самостоятельно определить тот объем прав, которые их правительства согласны гарантировать этим группам). Такие меры позволят обеспечить права большего количества групп, чем это возможно при попытке внедрения глобальной универсальной нормы.

Права человека: либерально-демократическая доктрина о соотношении прав индивида и группы

Нахождение баланса между правами индивида и группы относится к числу наиболее сложных проблем, стоящих перед демократическими государствами. Особенно острой эта проблема становится для полиэтнических государств, в которых групповые права народов и меньшинств должны удовлетворяться так, чтобы их осуществление не ущемляло индивидуальные права их собственных членов. Всеобщие права человека, основанные на принципе признания фундаментально равенства всех людей, устанавливают положительные права всех управляемых; в них формулируются права людей по отношению к государству, что является универсальным принципом уже в силу того обстоятельства, что в современном мире все люди живут в государствах, а отношения между индивидом и государством, а также между определенными коллективами и государством характеризуются неравенством [Burghers 1990:64-65]. Неотъемлемой частью понятия о правах человека является убеждение в том, что государство существует чтобы служить людям, а не для того, чтобы люди служили государству и суверену. Идея прав человека становилась все более популярной в течение последних сорока пяти лет с ростом влияния ООН после подписания в 1948 г. Всеобщей декларации прав человека и ратификации двух Международных Пактов и Факультативного протокола к Декларации в 1966 г. Всеобщая декларация, оба Пакта и Факультативный протокол обычно обозначаются в своей совокупности как Международный Билль о Правах и признаются в качестве авторитетного источника для толкования уставных обязательств членов ООН.

Некоторые из условий Декларации вошли в состав обычного права и стали таким образом обязательными даже для государств, их не ратифицировавших. Первый из Пактов, касающийся гражданских и политических прав, ставит вне закона рабство, жестокость, бесчеловечное и унижающее человеческое достоинство обращение с людьми, устанавливает, что каждый человек равен перед законом и не может быть произвольно арестован, задержан или выслан, что каждый имеет право свободного перемещения и проживания в пределах своего собственного государства и может пользоваться другими подобного рода политическими и гражданскими правами. Пакт по экономическим, социальным и культурным правам предусматривает обеспечение права каждого на достаточное питание, охрану здоровья, получение работы и образования, права вступать в профсоюзы, создавать семью, а также других прав, гарантирующих человеческое достоинство. Факультативным протоколом учреждена Комиссия ООН по правам человека. ООН создан также ряд рабочих групп, учреждены должности специальных наблюдателей и экспертов, следящих за нарушениями прав человека.

Разделение всего объема прав человека на две категории в соответствии с двумя указанными Пактами: гражданские и политические права, с одной стороны, и экономические, социальные и культурные - с другой, было обусловлено не в последнюю очередь обострившейся конкуренцией между супердержавами в период холодной войны: на Западе приоритет отдавался первым, а в бывшем Советском Союзе и в восточноевропейских государствах - вторым. С точки зрения либерально-демократической доктрины, господствовавшей на Западе, государство должно нести ответственность за обеспечение гражданских и политических прав своих граждан, но не за их экономические, культурные и социальные права, которые многими государствами, в том числе и в первую очередь Соединенными Штатами, не признаются в качестве прав человека вообще. Уместно заметить, что США до сих пор не ратифицировали Международный Пакт по экономическим, социальным и культурным правам. Более того, Пакт по гражданским и политическим правам был ратифицирован США только в мае 1992 г. со многими оговорками, которые по мнению некоторых экспертов весьма существенно ограничивают сферу его применения [Eide 1990]. Однако такой подход не является характерным для мирового сообщества в целом, и другие государства, даже при том, что они не могут обеспечить выполнение всех условий, предусмотренных Пактом по экономическим, социальным и культурным правам человека, продолжают рассматривать статьи этого Пакта в качестве целей, к которым им следует стремиться.

После 1966 г. государствами - членами ООН были подписаны и другие договоры и конвенции, включая Конвенцию против пыток, Конвенции против геноцида, против расизма и по правам ребенка.

Помимо рассмотренных выше прав, являющихся в общем индивидуальными, существует ряд прав, называемых "коллективными" или, более точно, правами коллективов. Особую важность в связи с рассматриваемой темой представляют собой следующие две стороны прав этого рода: первое - роль нормативных прав человека в защите "меньшинств" и, второе, -природа права коллективов на самоопределение. Следует отметить, что на международном уровне до сих пор отсутствует какое-либо согласие по вопросу о том, обладают ли коллективы как таковые правами человека, поскольку, по мнению юристов, они не укладываются ни в рамки международных юридических норм, ни в определение того, что является правами человека. Более того, делаются утверждения, что субъектом в вопросе о защите прав человека всегда должен быть индивид и что невозможно возлагать ответственность за соблюдение коллективных прав на государство. В соответствии с такой точкой зрения в той мере, в которой коллективные права все же существуют в каком бы то ни было виде, они не должны называться правами человека, ибо это затемняет и осложняет последнее понятие. С другой стороны, возможно утверждение о том, что в некоторых случаях защита прав индивида оказывается невозможной без обеспечения прав группы. Таковые случаи ограничиваются обычно правом на свободу ассоциаций или правом на брак, где по определению присутствует более чем один индивид [Нагенгаст 1994]. Противоположная точка зрения состоит в том, что понятие "права человека" не является статичным, но требует все новых определений по мере изменения самого мира. Коллективные права являются правами человека лишь до тех пор, пока отражаемые в них потребности могут переводиться на язык юридических норм, которые можно признать и провести в жизнь. Этот принцип основан на той посылке, что права человека, будучи изначально задуманы главным образом для защиты индивида от произвола со стороны государственной власти, никогда не означали свободы большинства использовать имеющуюся у контролируемого им государства силу принуждения по собственному усмотрению, то есть в ущерб "меньшинствам". Другими словами, международные нормы имеют своей целью в той же мере защиту от произвольного применения "демократии" со стороны большинства и от "демократической" власти государства, как и защиту каждого отдельного индивида от государства [Нагенгаст 1994].

Большинство документов международного права относится к сфере регулирования прав так называемых корпоративных субъектов - государств и международных организаций. В предыдущем разделе уже отмечалось, что в число такого рода субъектов могут быть включены и квазигосударственные политические образования (государства instatunascendi, то есть "рождающиеся государства"), а в контексте определенных прав - народы и меньшинства, хотя внесение обоих последних понятий в число субъектов международного права спорно. Корпоративные субъекты характеризуются как юридические лица, но не имеют "физической субъектности"; за корпоративной юридической субъектностью скрываются реальные люди, осуществляющие функции государственных институтов и именно их права, фигурирующие как права государств, опосредованно обеспечиваются существующими международными нормами. Помимо этих косвенно реализуемых через права государств и квазигосударственных образований прав человека, в международном праве существует особый корпус прав человека, реализуемых непосредственно - как коллективных, так и индивидуальных. В отличие от индивидуальных прав, которые предоставляются персонально каждому человеку (свобода религии и свобода слова, например), коллективные права предоставляются людям в сообществах, группах, то есть в связи с их отношениями в группах, или сообществах (среди народов, меньшинств и т.п.). При этом коллективные права сохраняют свой характер прямых непосредственно предоставляемых прав. Разница в контроле за осуществлением коллективных и индивидуальных прав проявляется особенно ярко в случае их нарушения: если при нарушении индивидуальных прав статистика не играет роли и всякое нарушение может быть законным

образом опротестовано, то в случае нарушения коллективных прав именно общая картина - правовое ущемление целой группы, а не ее представителей - учитывается при анализе правового режима государства [Dinstein 1976:103]. И хотя массовое нарушение индивидуальных прав может вызвать коллективный протест, само наличие такой коллективной реакции не превращает индивидуальные права в коллективные, даже если, например, свобода слова конкретного человека ограничивалась именно вследствие его принадлежности к определенному этническому, или религиозному меньшинству. Здесь мы сталкиваемся со случаем дискриминации на основе этнической или конфессиональной принадлежности при соблюдении индивидуальных прав человека.

С другой точки зрения, коллективные права в реальности не столь уж резко противопоставлены правам личности. Многие индивидуальные права имеют коллективные измерения - например, предоставление особого статуса каждому члену (индивидуальное измерение) какой-либо общности (коллективное измерение). Кроме того, осуществление индивидуальных прав зачастую предполагает и основывается на коллективных действиях (например, право использования родного языка в какой-либо сфере). Индивидуальные права могут предполагать право пользования коллективным достоянием (например, территорией, чистой окружающей средой и т.п.) [Линдхолъм 1991:95]. Достаточно часто соблюдение конкретных прав индивида становится невозможным при нарушении коллективных прав его группы: например, свобода вероисповедания в некоторых религиях обеспечивается наличием специальных помещений (храмов, культовых сооружений и т.п.), или особым способом обработки и приготовления пищи, при отсутствии которых (государственном запрете, или необеспечении этого коллективного права религиозного меньшинства) становится проблематичным обеспечение индивидуальных прав его членов.

Важнейшей категорией коллективных прав в международном праве являются права народов. Современное международное право закрепляет и предоставляет в числе таких прав право на физическое существование народа (Конвенция о предотвращении и наказании за преступление геноцида 1948 г.), право на самоопределение (первые статьи обоих Пактов по правам человека 1966 г.) и право пользования природными ресурсами (первые статьи упомянутых Пактов и статьи 25 Пакта об экономических, социальных и культурных правах и 47 Пакта о гражданских и политических правах). В международном праве понятия "народ" и "нация" различаются следующим образом: как уже отмечалось во Введении, большинство используемых дефиниций констатируют наличие объективных (культурно-исторических, языковых) и субъективных (желание быть вместе, прокламируемая принадлежность) связей, что, как уже замечалось, не позволяет разграничить понятие "народ" и понятие "этническая группа"; под "нацией" же понимается совокупность граждан одного государства, то есть согражданство. Поскольку каждое государство в соответствии с таким пониманием является "обладателем" единственной "нации", то термины "нация" и "государство" оказываются в ряде контекстов взаимозаменимыми - известный пример, название "Организация Объединенных Наций", членами которой являются государства. При использовании термина "многонациональное государство" по существу подразумевается, что население данного государства составляют несколько народов и групп меньшинств.

Право на физическое существование

Право народов на физическое существование соответствует запрету геноцида. Конвенция о предупреждении и наказании за преступление геноцида 1948 года была первой послевоенной конвенцией, положения которой затрагивали права меньшинств, хотя сам термин "меньшинство" не употребляется в ее тексте. Послевоенный период характеризовался повышенным вниманием к правам личности и, вообще, к индивидуальным правам, а не правам групп. Тем не менее, преамбула Конвенции содержала очевидные отступления от этого принципа, поскольку трактовала геноцид как массовое уничтожение "национальных, этнических, расовых, или религиозных групп". Введение термина "геноцид" (от греческого genos - раса, нация, племя и латинского caedere - убивать) приписывается американскому юристу Р. Лемкину [Lemkin 1944], который еще в 1933 году на одной из международных конференций юристов обсуждал содержание предлагаемого им понятия (см. Глоссарий). Конвенция о геноциде в юридическом отношении тесно связана со сформулированном в 27 Статье Пакта о гражданских и политических правах правом группы на существование.

Право на существование является необходимой предпосылкой остальных прав меньшинств. Понятие "существование", употребляемое по отношению к группе имеет свою специфику. Право индивида на жизнь основывается на значительно более ясном противопоставлении между жизнью и физической смертью, хотя и здесь есть множество спорных проблем по отношению к пограничным случаям. Жизнь группы не кончается со смертью отдельных ее членов, хотя и может по этой причине в значительной степени нарушаться. Угрозу существованию группы создают утрата ее культуры, самосознания, языка, религии, или ощущения исторической сопричастности у ее членов. С такой утратой индивидуальные члены группы могут продолжать жить, но группа прекращает свое существование. Таким образом, уже само понятие "существование" в контексте коллективных прав требует анализа и объяснения. Базовое значение "существования" в этом контексте может быть редуцировано до понятия "физическое существование": действительно, группа существует за счет физического существования ее членов; тотальное физическое уничтожение членов группы будет означать и одновременное уничтожение группы. Такие насильственные акты по отношению к группам находятся в ведении международного уголовного права, по которому наказуемыми оказываются, наряду с геноцидом, и такие преступления как терроризм, пытки, торговля наркотиками, пиратство и др., не обязательно связанные с угрозой существованию групп. Международное уголовное право не представляет собой систематического корпуса прав, не обладает соответствующим законодательным аппаратом и существует преимущественно как система договоров, а не как универсальная система международных правовых норм [Schwarzenberger 1950:263]. Ядром международного криминального права в послевоенный период явились Нюрнбергские принципы, ставшие основой для правовой разработки понятия геноцида. Процесс выработки принятого в международном праве определения геноцида был начат с Хартии Международного Военного Трибунала в Нюрнберге, статья 6(с) которого определяла "преступления против человечества" ("убийства и массовое уничтожение, порабощение, депортация и другие бесчеловечные акты, совершаемые против гражданского населения"). В Нюрнбергской Хартии были сформулированы вошедшие в итоговый текст Конвенции принципы: право на существование человеческих групп, представление о группе как жертве и представление о международном характере преступления геноцида. Сам термин "геноцид" был использован в тексте обвинения против нацистских преступников 8 октября 1945 года [Thornberry 1991:63].

Основой действия ООН в разработке Конвенции о предупреждении и наказании за преступление геноцида стала принятая первой сессией Генеральной Ассамблеи ООН "Резолюция о преступлении геноцида" N 96 (I) от 11 декабря 1946 года, в которой геноцид определялся как "отрицание права на существование целых человеческих групп". В Резолюции не приводились конкретные примеры геноцида, но уточнялось, что геноцид имеет место в тех случаях, когда "расовые, религиозные, политические, или иные группы разрушаются частично или полностью" [YearbookoftheUN 1946-7:255]. Подготовка будущей Конвенции была поручена Экономическому и Социальному Совету. В своей резолюции 117 (VI) от 3 марта 1948 года Совет признал необходимым для подготовки проекта Конвенции организацию специального Комитета в составе следующих своих членов: Китая, Франции, Ливана, Польши, СССР, США и Венесуэлы. К этому времени Совет уже располагал проектом, подготовленным тремя экспертами (R. Lemkin, Pella и DonnedieudeVabres). К августу 1948 г. был подготовлен текст второго проекта и после обсуждения в Шестом Комитете Генеральной Ассамблеи ООН пересмотренный текст 9 декабря 1948 года Резолюцией 260 (III) был одобрен Генеральной Ассамблеей и передан членам на подпись и ратификацию; сразу после одобрения представители 20 правительств подписали Конвенцию. Хотя текст Конвенции не содержит определения объектов ее защиты в статье II они перечисляются как "национальные, или этнические, расовые, или религиозные группы". Необходимо отметить, что в Резолюции 96(1) ГА ООН не упоминались национальные, или этнические группы. В проекте экспертов назывались расовые, национальные, языковые, религиозные и политические группы; упоминания об этнических группах не было. Такое упоминание впервые появилось в тексте проекта, подготовленного специальным Комитетом. Материалы обсуждения в Шестом Комитете ГА ООН показывают, что группы, названные в окончательном тексте Конвенции воспринимались как обладающие рядом общих характеристик: они характеризовались как "отличительные", "постоянные", "стабильные", "имеющие общее происхождение", или "обладающие общими характерными чертами"; членство в этих группах характеризовалось как "неизбежное", а не выбираемое по желанию, наконец, эти группы могли быть выделены по "объективным критериям". Таким образом, общей посылкой было представление об этих группах как о стабильных сообществах, выявляемых благодаря отличительным характеристикам; и понятие геноцида относилось к группам, которые являлись "продуктом не контролируемых их членами обстоятельств". Именно поэтому относительно религиозных групп было высказано мнение, что, возможно, их не следует включать в текст Конвенции, поскольку их члены "могут свободно оставлять группу, либо присоединяться к ней".

Во второй статье Конвенции геноцид определялся как любой из следующих актов, осуществленных с намерением уничтожить - в целом, или частично

"национальную, этническую, расовую, или религиозную группу как таковую", включая:

(c) убийство членов группы;

(d) причинение серьезного физического или психического ущерба членам группы;

(e) создание для группы условий жизни, рассчитанных на достижение ее физического уничтожения;

(f) навязывание мер, нацеленных на прекращение рождаемости в группе;

(g) насильственная передача детей другой группе.

При этом использованная в Конвенции формула "национальная, этническая, расовая, или религиозная группа" понимается юристами как более широкая по объему чем понятие "народ", но, без сомнения, включающая "народы" [Dinstein 1976:105].

Право распоряжения природными ресурсами

Первые статьи обоих Пактов по правам человека провозглашают:

"Все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права. Ни один народ ни в коем случае не может быть лучше принадлежащих ему средств существования" (Статья 1, пункт 2).

Статья 25 Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах и статья 47 Пакта о гражданских и политических правах добавляют:

"Ничто в настоящем Пакте не должно толковаться как умаление неотъемлемого права всех народов полностью и свободно обладать и пользоваться всеми естественными богатствами и ресурсами."

Некоторые юристы отмечают содержащееся в этих нормах противоречие. С одной стороны, народы могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами, но, с другой стороны, эта свобода ограничена обязательствами международного характера, под которыми имеется ввиду известное правило, запрещающее конфискацию имущества иностранцев (включая концессии) за исключением общественной необходимости и при условии справедливой компенсации в разумное время [Dinstein 1976:111]. Неограниченность права "полностью и свободно обладать и пользоваться всеми естественными богатствами и ресурсами" не реализуется из-за отмеченной противоречивости исходных документов и в силу давно сложившихся традиций в области охраны международной и иностранной собственности. Приводятся также аргументы, что интересы развивающихся стран могут пострадать в результате спорных конфискаций в большей степени, чем при известном ограничении распоряжения ресурсами. В одном из исследований на эту тему данный конфликт реконструируется как конфликт между частной собственностью с ее прогрессистскими устремлениями к технологической экспансии и правами общины [Shiva, Shiva 1991:59-60]. Эти возражения совпадают с известной критикой международных норм представителями третьего мира, как норм, построенных на западных ценностях (европоцентризм), с одной стороны, и критику методологического индивидуализма либеральной доктрины со стороны юристов и политологов, придерживающихся иных ориентации, с другой.

Коллективные права меньшинств

Еще одним правом народов, зафиксированным Пактами, является право на самоопределение. Длительные дискуссии, развернувшиеся вокруг понятия самоопределения, а также чрезвычайная важность этого права, относимого к числу фундаментальных принципов международной правовой системы, делают необходимым его более обстоятельное рассмотрение (см. Главу 3). В контексте обсуждения общего соотношения индивидуальных и коллективных прав, однако, мы ограничимся упоминанием этого права в числе коллективных прав народов, с тем, чтобы перейти к рассмотрению прав меньшинств.

В числе коллективных прав меньшинств международное право признает следующие права этнических, религиозных и языковых меньшинств:

• право существовать как группа и право на защиту от геноцида;

• право на сохранение и развитие культурного наследия и культурной жизни меньшинств (в проекте Резолюции по правам коренных народов это право обозначалось как защита от этноцида);

• право на развитие и пользование родным языком (особенно показательными международными документами, направленными на обеспечение данного права являются Европейская Хартия по региональным языкам и языкам меньшинств, принятая 5 ноября 1992 г. и несколько проектов Всеобщей декларации языковых прав человека: Ресифи октябрь 1987 г., Франкфурт, ноябрь 1989 г., Печ, август 1991 г., Прага, март 1992 г.);

• право на общение и поддержание иных контактов с родственниками и знакомыми, живущими в других странах [Линдхольм 1991.21].

Для такой пограничной категории между меньшинствами и народами как коренные и ведущие племенной образ жизни народы (minoritypeoples) проект Декларации ООН предусматривает право на автономию (статья 23), с передачей в ведение малочисленных народов следующих функций: "Образование, информация, культура, религия, здравоохранение, жилищное строительство, социальное обеспечение, традиционные и иные виды экономической деятельности, контроль земельных и других ресурсов окружающей среды, а также местное налогообложение для финансирования автономных функций" [UNDoc.E/CN.4/Sub.2/1989/33].

Главным противоречием между документами, гарантирующими индивидуальные права и свободы, и документами, обеспечивающими коллективные права остается известная несовместимость интересов индивида и общества и вытекающий из этой несовместимости конфликт: реализация коллективных прав может ограничивать и ущемлять права и свободы отдельной личности. Одной из точек зрения, высказанной в дискуссии по этой проблеме и отражающей мнение многих представителей третьего мира, где проблема с реализацией прав меньшинств стоит особенно остро, является отрицание фундаментального характера индивидуальных прав:

"Права человека не имеют для этого человека смысла, если он принадлежит народу, который не распоряжается своей судьбой... Не существует абстрактного "индивидуума в себе", это миф, который возник на почве тенденций, развиваемых в Европе со времен Возрождения и Реформации" [Сенезе 1990:100].

К сходным результатам приводит и анализ оснований конфликта между правами личности и коллектива. Так называемые пассивные коллективные права (то есть права, не требующие специальной организационной активности от представителей меньшинств) требуют определения критериев членства в группе, после которого государственные органы управления обретают возможность распределения фондов и ресурсов. В условиях дефипитарного государства при острой нехватке ресурсов (финансовых, материальных, кадровых и т.д.) становится необходимой также разработка критериев и способов ранжирования групп по степени приоритетности в получении ресурсов. Вторая из названных выше проблем – проблема определения субъекта права - с очевидностью включает обе только что названные задачи. Предлагаемые ниже операциональные подходы к решению этих двух взаимосвязанных задач не могут не носить предварительного характера в силу уже отмеченной фундаментальности проблемы и ее неразработанности в международном праве и правовых системах государств, подписавших Конвенцию МОТ № 169.

Во введении уже было сформулировано операциональное определение групп меньшинств и перечислены критерии определения уязвимых групп. В условиях дефицитарного общества, то есть того типа общества, к которому еще длительное время будет относиться Россия, эффективная деятельность по защите культуры меньшинств обеспечивается точным выбором групп, культура которых нуждается в первоочередной поддержке и защите. Определено, что такими группами являются общности, находящиеся в условиях социоструктурной депривации (виктимизации). Данные социологических исследований убеждают нас в том, что в таких условиях находятся практически все коренные народы Севера [Донской 1987; Здравомыслова, Козлов 1987: 117]. Это обстоятельство заставляет нас в рамках обзора международно-правовых проблем защиты культуры меньшинств выделить особую группу меньшинств - коренное население - и рассмотреть специфику международно-правового регулирования проблем этой категории населения.

В международной практике правовой защиты коренного населения были приняты и реализованы программы ЮНЕСКО "Человек и биосфера" и "Всемирное наследие природы и культуры" (утверждена в СССР в январе 1989 г.), а также "Конвенция о коренных и ведущих племенной образ жизни народов независимых стран" № 169 от 07 июня 1989 г., утвержденная Генеральной конференцией Международной Организации Труда при участии СССР. Отказ от патернализма, решения центральными ведомствами вопросов, затрагивающих жизненно важные стороны бытия коренных народов, связан с правом политического выбора (самоуправление) и правом на землю и ресурсы. В США и Канаде земля, принадлежащая тому или иному племени, отчуждается под промышленное освоение лишь по согласованию с коренным населением в результате заключения договора правительства с советом племени и в соответствии с нормами аборигенного права. Жесткий экологический контроль со стороны общественности, ученых, а также коренного населения заставляет Федеральное правительство на конкурсной основе отбирать наиболее безопасные проекты освоения. Возможный ущерб оценивается и возмещается владельцам земли (племени). Отказ от патерналистской политики в отношении коренных народов зафиксирован в разделе "Общая политика" Конвенции 169 (ст.б) в соответствии с положениями которого правительства:

а) проводят с заинтересованными народами консультации через посредство соответствующих процедур и, в частности, через их представительные институты, всякий раз, когда рассматриваются вопросы о принятии законодательных или административных мер, которые могут их затрагивать непосредственно;

б) создают процедуры, посредством которых указанные народы могут свободно, по крайней мере в не меньшей степени, чем другие слои населения принимать участие в принятии решений на всех уровнях в выборных учреждениях и в административных и иных органах, ведающих политикой и программами, которые затрагивают эти народы;

в) создают предпосылки для полного развития собственных учреждений и инициатив этих народов и при необходимости представляют средства, требующиеся для этих целей.

В статье 7 Конвенции предусматривается право этих народов "решать вопрос выбора собственных приоритетов для процесса развития, поскольку он затрагивает их жизнь, убеждения, территории, учреждения и духовное благополучие, и осуществлять контроль, по мере возможности, за собственным экономическим, социальным и культурным развитием". Кроме того, они участвуют "в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ национального и регионального развития, которые могут затрагивать их непосредственно". В этой же статье отмечается, что приоритетным вопросом в планах всестороннего экономического развития населяемых коренными народами территорий является "улучшение условий жизни и труда и повышение уровня здравоохранения и образования этих народов". Специальные проекты по развитию этих территорий осуществляются на основе и с учетом результатов исследований с целью оценки влияния планируемой деятельности на социальную, духовную и культурную самобытность народов. Конвенцией признается право собственности и владения на земли, которые традиционно занимают коренные народы (раздел П. Земля), а также предусматриваются специальные меры для охраны прав этих народов на природные ресурсы, относящиеся к их землям. Статьей 23.1 Конвенции (раздел IV. "Профессиональная подготовка, кустарное производства и сельские ремесла") предусмотрено, что "кустарные, сельские и общинные производства, а также виды деятельности соответствующих народов, такие как охота, рыболовство, капканная охота и собирательство, должны получать признание в качестве важных факторов сохранения их культуры... Правительства, при участии этих народов, в необходимых случаях обеспечивают развитие таких видов деятельности и содействие им" [МОТ 1989:8]. Проблемам в области языковой политики и образования отведен специальный раздел Конвенции (раздел VI. Образование и средства общения. Статьи 26-31), содержание которого будет изложено при рассмотрении языковых прав меньшинств.

Важные материалы, иллюстрирующие весь спектр подходов международного сообщества к решению проблем защиты культуры коренного населения, содержатся в рабочих материалах Комитета по пересмотру Конвенции 107 Международной Конференции Труда (учрежден 02.06.1988). На 17 заседаниях Комитета обстоятельно обсуждались понятийно-терминологические аспекты понятия "коренное население", рассматривались поправки к тексту Конвенции от представителей правительств, неправительственных организаций и предпринимателей. В частности, в докладе госпожи Адамсон (консультант предпринимателей США) подчеркивалось, что "сегодня во многих странах наиболее уязвимой частью общества является коренное и другое население, ведущее племенной образ жизни". По мнению докладчицы, оно "настолько обособленно, что концепция социального партнерства к нему неприменима. Ему угрожает распад и, возможно, даже исчезновение, поскольку оно не в состоянии противодействовать прямой или косвенной дискриминации по отношению к его социальным, культурным и экономическим интересам". Являясь членом делегации предпринимателей США и представителем племени ирокезов, она выразила уверенность, что для преодоления сложившегося положения необходимо, "чтобы коренное население могло осуществлять свои права на организацию, чтобы признавались его организации и права на участие в затрагивающих это население решениях".

Помимо перечисленных международных документов при разработке проблемы коллективных прав меньшинств и коренных народов следует учесть материалы рабочей группы ООН по вопросам коренного населения (учреждена Экономическим и Социальным Советом ООН в 1982 г.), подготавливающей Всеобщую Декларацию по правам коренных народов, Международной конференции неправительственных организаций по вопросу об индейцах в Америке (Женева 1977, 1987), Доклад для Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам "Коренное население. Глобальное стремление к справедливости" [Коренное население 1990], а также материалы международной Группы по правам меньшинств, опубликовавшей более 80 монографий и отчетов о положении меньшинств.

Гражданские и политические права

С точки зрения специалистов в области международного права, содержащиеся во Всеобщей Декларации прав человека нормы объединяются в четыре группы:

1) элементарные права и свободы; 2) гражданские права; 3) политические права и свободы; 4) экономические, социальные и культурные права [Шестаков 1986:6].

В первую группу – элементарных прав и свобод – включаются статьи Декларации, гарантирующие:

- права на жизнь, свободу, неприкосновенность (статья 3);

- свободу от рабства (статья 4);

- запрет пыток, или жестокого бесчеловечного обращения или наказания (статья 5);

- равенство перед законом (статья 7);

- процедурные гарантии правосудия и связанные с ними права (статьи 8-11);

- защита от произвольного вмешательства в личную и семейную жизнь и от посягательства на честь и репутацию, неприкосновенность жилища, переписки (статья 12).

Вторая группа – гражданские права – охватывает:

- право личности на признание ее правосубъектности (статья 6); свободу передвижения и выбора места жительства (статья 13);

- право на убежище (статья 14);

- право на гражданство (статья 15);

право вступать в брак и основывать семью (статья 16);

право владеть имуществом (статья 17).

К политическим правам и свободам обычно относят:

- свободу мысли, совести и религии (статья 18);

- свободу убеждений и их выражения (статья 19);

- свободу мирных собраний и ассоциаций (статья 20);

- право принимать участие в управлении страной (статья 21).

Четвертая группа прав – экономические, социальные и культурные права – будет рассмотрена в следующем разделе данной главы. Сейчас следует рассмотреть вопрос, какие из дополнительных прав, относящиеся к категории гражданских и политических прав, вытекают из статьи 27 Пакта, регулирующей положение меньшинств. Статья 27 Пакта о гражданских и политических правах налагает на государства лишь негативные обязательства, запрещая им препятствовать представителям меньшинств в стремлении к сохранению и укреплению этнокультурной самобытности. Однако в настоящее время, по утверждению Специального Докладчика Подкомиссии ООН:

"...общепризнанно, что из-за того, что для полного культурного развития потребуются огромные людские и финансовые ресурсы, право пользоваться своей культурой, предоставляемое членам групп меньшинств, во многом утратит свое значение, если соответствующие правительства не окажут помощь в этом вопросе. Ни разрешение на использование такого права лицами, принадлежащими к группам меньшинств, ни конституционные гарантии свободы выражения своих взглядов и свободы ассоциаций не являются достаточным условием дм эффективного претворения в жизнь права членов групп меньшинств на сохранение и развитие своей культуры" [Капоторти 1979:40].

В соответствии с этим выводом, в 1986 г. на своей Венской встрече представители государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) обязались не только "защищать права человека и основные свободы лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам" и "воздерживаться от любой дискриминации в отношении таких лиц", но и "защищать и создавать условия для поощрения этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств на своей территории".

Тот же принцип с еще большей силой был зафиксирован в Парижской Хартии (1990 г.). Государства-участники Венской встречи Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, где обсуждались и права меньшинств, взяли на себя следующие обязательства:

"Они будут обеспечивать, чтобы статус лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам или региональным культурам на их территории, был равен тому статусу, которым пользуются другие граждане в том, что касается контактов между людьми ... и чтобы эти лица могли устанавливать и поддерживать такие контакты посредством поездок и других средств общения, включая контакты с гражданами других государств, с которыми их объединяет общее национальное происхождение или культурное наследие.

Они будут разрешать верующим, религиозным культам и их представителям, на групповой или индивидуальной основе, устанавливать и поддерживать прямые личные контакты и общение друг с другом в их собственных и других странах, в частности, посредством поездок, паломничества и участия в собраниях и других религиозных мероприятиях... Тем, о ком идет речь, будет разрешаться приобретать, получать и везти с собой религиозные публикации и предметы культа, относящиеся к исповеданию их религии и веры.

Они будут поощрять неправительственные организации, интересующиеся вопросами культуры, участвовать совместно с государственными учреждениями в разработке и осуществлении... соглашений и конкретных проектов, а также разработке практических мер, касающихся культурного обмена и сотрудничества. Они будут способствовать по взаимному согласию деятельности культурных институтов или центров других государств-участников на своей территории.

Они возобновят свои усилия по осуществлению всех положений Заключительного акта и мадридского Итогового документа, касающихся менее распространенных языков. Они будут также поощрять инициативы, нацеленные на увеличение числа и улучшение качества литературных переводов с этих языков и на них, в частности, путем проведения семиноров с участием переводчиков, авторов и издателей, публикации словарей и, где это целесообразно, обмена переводчиками на основе выделения стипендий.

Они будут обеспечивать, чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам или региональным культурам на их территории, могли сохранять и развивать свою собственную культуру во всех ее аспектах, включая язык, литературу и религию, и чтобы они могли сохранять свои культурные и исторические памятники и объекты.

...Они будут поощрять усилия, направленные на изучение общих черт и обеспечение лучшего понимания своего культурного наследия. Соответственно они будут поощрять инициативы, которые могут способствовать улучшению знаний о культурном наследии других государств-участников во всех его формах, включая региональные аспекты и народное творчество.

Они будут обеспечивать, чтобы принадлежащие к национальным меньшинствам или региональным культурам на их территориях, могли давать или получать знания о своей собственной культуре, в том числе посредством передачи родителями своим детям языковой, религиозной и культурной самобытности".

В Парижской Хартии для новой Европы, подписанной главами государств-участников СБСЕ 21 ноября 1990 г., утверждается:

"Исполненные решимости способствовать богатому вкладу национальных меньшинств в жизнь наших обществ, мы обязуемся и впредь улучшать их положение. Мы вновь подтверждаем нашу глубокую убежденность в том, что дружественные отношения между нашими народами, а также мир, справедливость, стабильность и демократия требуют того, чтобы этническая, культурная, языковая и религиозная самобытность национальных меньшинств была защищена и чтобы создавались условия для поощрения этой самобытности. Мы заявляем, что вопросы, касающиеся национальных меньшинств, могут решаться удовлетворительным образом только в демократических политических рамках. Мы признаем далее, что права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, должны полностью уважаться как часть всеобщих прав человека".

Особого внимания заслуживает сформулированный в этом документе тезис о том, что зашита и поощрение самобытности меньшинств являются необходимым условием торжества демократии, которая, в свою очередь, создает политические условия для удовлетворительного решения вопросов, связанных с положением меньшинств. Перечисленные выше международно-правовые нормы имеют положительный (рекомендательный или предписывающий) характер. Вместе с тем существует корпус международно-правовых документов, нормы которого имеют отрицательный (запрещающий) характер. К ним относятся: Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него (1948 г.), Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (1960 г.), Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1966 г.), Международная конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него (1973 г.). Так, например, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации понимает под последней::

"любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека или основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни".

Специально следует оговорить, что с позиции международного права необходимая ряду народов помощь в восстановлении своей национально-культурной самобытности (в нашей стране специфическим аспектом такого восстановления является ликвидация последствий депортаций сталинского периода) не может считаться "расовой дискриминацией" по отношению к остальным жителям данного региона (республики), так как

"Принятие особых мер с исключительной целью обеспечения надлежащего прогресса некоторых расовых или этнических групп или отдельных лиц, нуждающихся в защите, которая может оказаться необходимой для того, чтобы обеспечить таким группам или лицам равное использование и осуществление прав человека и основных свобод, не рассматривается как расовая дискриминация при условии, однако, что такие меры не имеют своим последствием сохранение особых прав для различных расовых групп и что они не будут оставлены в силе по достижении тех целей, ради которых они были введены".

Во многих странах мира, даже весьма многонациональных по составу населения, национальный вопрос, точнее говоря, проблема прав человека в национальной сфере, сводится к реализации прав национальных меньшинств. Мировая практика показывает, что для многонациональных государств, типологически сходных с Россией, весьма положительные результаты может приносить государственная политика "многокультурности" (англ. multiculturalism), в той или иной степени осуществляемая в таких странах, как Канада, США, Испания и др. Для общей характеристики этой политики приведем выдержки из канадского "Закона о многокультурности" (CanadianMulticulturalismAct), принятого в 1988 г.:

"Государственной политикой Канады провозглашается:

а. Признание того, что многокультурность отражает культурное и национальное разнообразие канадского общества и исходит из права всех канадцев свободно сохранять, развивать и распространять свое культурное наследие;

b. Признание того, что многокультурность является основополагающей характеристикой канадского наследия и самосознания и вносит бесценный вклад в построение будущего Канады;

с. Поощрение всестороннего и равноправного участия граждан и общин любого происхождения в развитии канадского общества во всех его аспектах, а также содействие им в устранении любых препятствий к такому участию;

d. Признание существования общин, объединяемых общностью происхождения, и их исторического вклада в жизнь канадского общества, а также поощрение развития этих общин."

Культурные и лингвистические права

К экономическим, культурным и социальным правам, гарантированным Всеобщей Декларацией прав человека (статьи 22-28) и Пактом об экономических, социальных и культурных правах (статьи 3, 9, 10-13, 15 и др.) относятся следующие нормы:

• право на труд и свободный выбор работы;

• принцип равной оплаты за равный труд;

• право на объединение в профессиональные союзы;

• право на отдых и досуг; - право на определенный жизненный уровень;

• право на образование;

• право на социальное обеспечение (статья 9 Пакта);

• права, связанные с охраной семьи, материнства, детства, здоровья (статьи 10-13 Пакта);

• право на пользование достижениями культуры и науки.

Права меньшинств в области культуры и образования и политика правительств в отношении культур меньшинств стали объектом подробного анализа Специального докладчика Ф.Капоторти, результаты которого достаточно рассмотрены выше, в разделе, где анализировалась деятельность Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств ООН, Одной из причин межэтнических конфликтов, и, в особенности такого их типа как конфликты между этническими меньшинствами и так называемыми "титульными нациями" является негарантированность соблюдения языковых прав меньшинств, агрессивная ассимиляторская политика правительства. Угроза языку этнической группы является угрозой ее культурному и языковому существованию. Отсутствие языковых прав часто Мешает группе достичь образовательного, экономического и политического равенства с другими группами, то есть противоречит демократическим идеалам. Специалисты в этой области неоднократно подчеркивали, что предоставление языковых прав меньшинствам сокращает количество потенциальных причин конфликтов [Skutnabb- Kangas 1993:28]. Большинство исследователей культуры меньшинств и коренного населения отмечают, что родной язык не только составляет ядро культурных ценностей народа, но зачастую является важнейшей, а порой единственной базой этничности [Smolicz 1979; Skutnabb- Kangas 1987]. Однако, лингвистические права меньшинств остаются сферой, слабо регулируемой международным правом, хотя в настоящее время ряд специалистов и организаций работают над международным проектом лингвистических прав человека. К числу важнейших принадлежит право каждого человека получать образование на языке и на основе культуры того сообщества, к которому он принадлежит по своему рождению, наравне с правом доступа к языкам и культурам других народов. Обычно общины, которые считают себя нациями (или частью нации, проживающей в другом государстве) не склонны рассматривать свой собственный язык как диалект, но рассматривают его как язык в полном смысле слова. Термин диалект имеет для них сниженную коннотацию. Это восприятие особенно сильно в случае языков, являющихся официальными языками в других странах, но оно также обнаруживается в других случаях. Эта чувствительность учитывается правительствами многих государств, стремящихся к употреблению таких нейтральных терминов, как региональные языки (les langues regionales во Франции), общинные языки (community languages в Соединенных Штатах и в Великобритании), этнические языки (ethnic languages в Австралии) и др. Официальный язык и не обязательно является одновременно и языком большинства, точно так же как группы языкового меньшинства не обязательно пользуются неофициальными языками. С лингвистической стороны проблема еще более усложняется наличием многих конкретных случаев [LinguisticMinorities 1986:16-17).

а) Некоторые общины говорят на языках, которые не являются официальными языками ни в какой стране или государстве (сардинцы в Италии ряд малочисленных народов Крайнего Севера и Сибири в России, в особенности те из них, которые не имеют своих автономий). Эти народы являются "слабейшими" меньшинствами с культурной точки зрения, поскольку они зачастую не могут обеспечить самостоятельно публикацию и деятельность средств массовой информации на своих собственных языках.

b) Некоторые меньшинства говорят на языках, которые являются официальными языками в других странах или государствах (например, албанцы в Италии, немцы во Франции, поляки в Германии; армяне, греки, немцы, финны, корейцы, евреи в России). Эта категория содержит особые случаи, такие как языки "парных меньшинств" (например, немцы в Дании и датчане в Германии; татары в Башкирии и башкиры в Татарстане и др.).

c) Другие представители групп меньшинств говорят на языках, которые исторически могут рассматриваться как диалекты официального языка государства. Этот случай представлен фриульцами в Италии, так как их язык может рассматриваться и как диалект итальянского языка. К этой же группе можно отнести диалекты аварского языка в Дагестане, С лингвистической точки зрения языки этой группы могут и не рассматриваться как языки меньшинств.

d) Языки, на которых говорят в других странах, но которые также являются языками меньшинства в этих странах: каталонцы во Франции и в Испании, саами в Норвегии, Швеции, Финляндии и России. Эта категория языков особенно уязвима, поскольку их языки могут рассматриваться как языки "двойных" меньшинств.

Для целей Европейской Хартии по региональным языкам и языкам меньшинств (см. Приложение) термин "региональные языки или языки меньшинства" означает "языки, которые:

i. традиционно используются в пределах данной территории государства гражданами этого государства, которые образуют группу, численно меньшую, чем остальное население этого государства, и

ii. отличаются от официального языка/официальных языков этого государства; они не включают ни диалекты официального языка/официальных языков государства, ни языки мигрантов".

По сути, это определение – адаптация подхода Капоторти/Дешена, приведенного выше. Языковые права можно определить как права выбора, изучения и использования определенного языка человеком в личной и общественной жизни, однако в связи с таким определением возникает целый комплекс проблем, по которым ведется большая исследовательская работа, координируемая международной рабочей группой по языковым правам. Группа была учреждена в ходе Международного конгресса социологии (Дели, 1986 г.), в рамках которого действовала секция по языковым правам при координации ведущих экспертов по проблеме Тове Скутнабб-Кангас и Роберта Филлипсона. В нашей стране в Закон о языках народов Российской Федерации от 25 октября 1991 г. включено понятие "языкового суверенитета", понимаемого как "совокупность прав народов и личности на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения" (ч.1, ст.2). Глава II Закона (ст.8-10) целиком посвящена правам граждан по использованию языков народов Российской Федерации - правам на выбор языка общения, воспитания и обучения. Понятие "языковых прав" на внутригосударственном и надгосударственном уровнях имеет два измерения: защита родных языков, находящихся под угрозой, и предоставление языковых прав национальным и этническим меньшинствам; равные возможности выбора и изучения языка международной коммуникации, информации, образования. Эксперты отмечают, что с лингвистической точки зрения все языки имеют равную ценность и достоинство, все из них логичны, когнитивно сложны и способны выражать любые мысли. Не существует "примитивных" языков, и на лингвистических основаниях все языки могли бы иметь одинаковые права. Однако на практике дело обстоит иначе и различные языки имеют различные права не из-за своих внутренних лингвистических характеристик, а в зависимости от отношений - экономических, политических, социальных и др.

Языковые права - одна из категорий фундаментальных прав человека. Защита языковых прав призвана обеспечивать поддержку языкам, находящимся под угрозой исчезновения, предотвращать смерть языка или лингвицид. [Skutnabb- Kangas, Phillipson 1989:3-4]. Важной основой для разработки языковых прав являются международные документы по правам человека неспециализированного характера; языковые права должны рассматриваться как естественное развитие духа следующих международно-правовых документов:

· Всеобщая декларация прав человека ООН, 1948 г.;

· Конвенция по защите прав человека и основных свобод (Совет Европы 1950 г., дополненная к 1990 г. девятью протоколами);

· Конвенция ЮНЕСКО против дискриминации в Образовании 1960 г.;

· Международный пакт об этических, социальных и культурных правах 1966 г.

· Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.;

· Конвенция Международной организации труда (МОТ) о коренных и ведущих племенной образ жизни народах №169 1989 г.;

· Конвенция о правах ребенка ООН (открыта для подписания 26 января 1990 г.);

· Декларации Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ, Хельсинкское Соглашение), в частности, итоговый документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ и Парижская Хартия для Новой Европы, 1990 г. и др. [Права человека 1989, 1991; Международная защита 1990; LesdroitsdeI'hommeendroitinternational 1991 и др.].

Важнейшие документы ООН – Всеобщая декларация прав человека (1948 г.) и Конвенция о правах ребенка (1990 г.) – провозглашают обеспечение всех прав, предусмотренных настоящими документами, без какой-либо дискриминации, независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального, этнического или социального происхождения, имущественного положения (ст. 2 Декларации и ст.2 Конвенции). Оба документа признают право на образование (ст.26 Декларации и ст.28 Конвенции). Декларация специально говорит, что "Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам. Образование должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами и должно содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира" (ч.2, ст.26). Таким же образом Конвенция гласит:

"Государства-участники соглашаются в том, что образование ребенка должно быть направлено на:

а) развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме;

b) воспитание уважения к правам человека и основным свободам, а также принципам, провозглашенным в Уставе Организации Объединенных Наций;

c) воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям, к национальным ценностям страны, в которой ребенок проживает, страны его происхождения и к цивилизациям, отличным от его собственной;

d) подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия мужчин и женщин и дружбы между всеми народами, этническими, национальными и религиозными группами, а также лицами из числа коренного населения;

e) воспитание уважения к окружающей природе" (ч.1, ст.29).

В отношении этнических меньшинств Конвенция прямо провозглашает:

"В тех государствах, где существуют этнические, религиозные или языковые меньшинства или лица из числа коренного населения, ребенку, принадлежащему к таким меньшинствам или коренному населению, не может быть отказано в праве совместно с другими членами своей группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком" ( ст.30).

Конвенция о правах ребенка поощряет также средства массовой информации "к уделению особого внимания языковым потребностям ребенка, принадлежащего к какой-либо группе меньшинств или коренному населению" (ст. 17d), рекомендует при замене семейного ухода за ребенком, имеющим право на особую защиту и помощь со стороны государства, "учитывать желательность преемственности воспитания ребенка и его этническое происхождение, религиозную и культурную принадлежность и родной язык" (ч.3, ст.20).

Для характеристики актов международного права, содержащихся в некоторых документах ООН, ЮНЕСКО, МОТ и других организаций, воспользуемся классификационной системой, предложенной двумя ведущими специалистами в области лингвистических прав меньшинств - Т.Скутнабб -Кангас и Р.Филлипсоном [Skutnabb- Kangas , Phillipson 1989]. В своем анализе лингвистических прав меньшинств эти исследователи предложили использовать два классификационных континуума, позволяющих оценить правительственные и международные документы и соответствующую политику в области образования и лингвистических прав меньшинств. Первый из них - степень "открытости - скрытости" (эксплицитности - имплицитности) соответствующих норм и правовых актов; второй - степень "поддержки - подавления" языков меньшинств.

В международных документах - законах, хартиях прав и декретах лингвистические права могут формулироваться в явной, эксплицитной форме, либо лишь подразумеваться, оставаясь скрытыми. Например, правовые нормы в области образования многих африканских государств совсем не содержат актов, касающихся языковых меньшинств (полюс "скрытости" первого континуума), либо характеризуют языки вообще или официальные языки (язык большинства). Напротив, ряд государств имеет законы весьма детально определяющие сферу употребления языков меньшинств (вплоть до числа часов преподавания в зависимости от возраста/класса обучения), что близко к "открытому" полюсу континуума. Континуум "поддержки подавления" имеет на одном полюсе официальный запрет пользования языком меньшинства, а на другом - систему правовых актов, ориентированных на развитие этого языка.

Промежуточными ситуациями в этом континууме являются принцип терпимости (толерантности), принцип недискриминации, разрешение и поддержка языка меньшинства. Использование данной классификационной схемы (рис.1) позволяет распределить известные правительственные и международные документы на две группы: ориентированные на ассимиляцию меньшинства и ориентированные на сохранение и развитие меньшинства, его культуры и языка. Ниже приводятся примеры и выдержки из международных актов, содержащих положения о языках меньшинств. Присвоенные каждому из этих примеров номера позволяют представить результаты классификации графически.

1. Устав ООН (1945) обязывает члены-государства обеспечивать "всеобщее уважение и соблюдение прав человека и основных свобод для всех без различия расы, пола, языка или религии (параграф 6.11).

2. Всеобщая декларация прав человека (1948) в параграфе 26, касающемся образования, не упоминает язык. В параграфе содержатся положения о свободном доступе к всеобщему образованию, "полном развитии человеческой личности" и праве родителей на выбор типа образования для своих детей.

3. Международный Пакт по экономическим, социальным и культурным правам (1966; вступил в силу в 1976) в параграфе об образовании не упоминает язык (параграф 13.1): "... образование позволит всем лицам эффективно участвовать свободном обществе, обеспечить понимание, терпимость и дружбу между всеми нациями и всеми расовыми, этническими или религиозными группами, упрочить деятельность ООН по поддержанию мира".

4. Декларация ООН по правам детей (1959) называет числе прочих права ребенка на образование, безопасность и понимание, защиту от эксплуатации и злоупотреблений [abuse], но не содержит упоминаний о языке.

4.2. В Проекте Конвенции по правам ребенка (1988) статья об образовании (ст. 15) также не содержит упоминаний о языке, однако в нем есть положение, защищающее право ребенка: "В сообществе с другими членами своей группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию, или использовать собственный язык" (ст.16-бис). Принцип недискриминации, содержащийся в Проекте, разрешает использовать язык меньшинства в общине и в сфере межличностной коммуникации.

Отсутствие эксплицитного упоминания о языке в цитированных статьях международных соглашений (статьи об образовании), по мнению Т.Скутнабб-Кангас и Р.Филлипсона, противоречит общим положениям о недискриминиции, регулирующим практическое пользование правами человека. Так Всеобщая декларация прав человека в параграфе 2 провозглашает.

"Каждый должен обладать всеми правами и свободами, изложенными в этой Декларации, независимо от различий любого рода, таких как раса, цвет кожи, пол, язык, религия, политические или иные взгляды, национальное или социальное происхождение, собственность, по рождению или иному статусу".

Это означает, что три документа ООН (№№ 2, 3 и 4.1) характеризуются на уровне общих гарантий эксплицитным принципом недискриминации в отношении языков меньшинств, однако их статьи, касающиеся образования, сформулированы в терминах и выражениях, которые классифицируются в предложенной схеме как имплицитная, ориентированная на ассимиляцию терпимость.

5. Конвенция о защите прав и основных свобод человека Европейского Совета (1950; вступила в силу в 1953 ), в своем первом протоколе (с.2) провозглашает

"Никому не будет отказано в праве на образование При исполнении любых функций, которое оно принимает в отношении образования и обучения, Государство будет уважать право родителей обеспечить такое образование и обучение [своим детям], которое будет соответствовать их собственным религиозным и философским убеждениям".

Хотя это положение не определяет язык, на котором должно вестись обучение, Европейский Суд по правам человека (при рассмотрении вопроса о лингвистических правах в Бельгии) отметил, что "это право теряет смысл..., если оно не подразумевает... права быть образованным на национальном языке, или одном из национальных языков,, в зависимости от конкретных обстоятельств" [Sieghart 1983'249]. Это, по всей видимости, предоставляет государству право решать на каких языках должно предлагаться образование, и, соответственно, какие языки должны поддерживаться, а какие - нет, независимо от желаний меньшинства. Следовательно, оно может классифицироваться как имплицитная ориентированная на ассимиляцию терпимость.

6. По инициативе Европарламент в 1982 г. был создано "Европейское бюро менее используемых языков" с задачей поддержки языков и культур индигенных групп меньшинств (т.е. исключительно групп коренного населения; иммигрантские меньшинства не включены в сферу деятельности Бюро). Резолюция Европарламента от 16.10.1981 (так называемая "резолюция Арфе") содержала призыв к национальным и региональным правительствам обеспечить использование языков меньшинств в трех основных сферах: образовании, средствах массовой коммуникации и в социальной сфере (сфере публичной жизни). В частности, в сфере образования они призывались: - поддержать и принять меры для обеспечения включения региональных языков и культур в официальные учебные планы от яслей до университетов; - обеспечить, в ответ на просьбы населения, обучение в школах всех уровней во всех классах на региональных языках, уделяя особое внимание этим языкам при обучении в яслях и детских садах с тем, чтобы ребенок был способен говорить на своем родном языке (материнском) языке; - разрешить обучение литературе и истории рассматриваемых общин [меньшинств] с включением этих предметов во все учебные планы [Contact 1983:2]. Однако резолюция Арфе не произвела сколько-нибудь значительных изменений в политике государств-членов Европарламента, поскольку предлагаемая линия действий была определена в терминах "призывов". В октябре 1987 г. была принята новая резолюция [Kuijpersresolution 1987], рекомендующая государствам активно поддерживать языки меньшинств в образовании, средствах массовой информации и на локальном административном уровне [Contact 1987-88:1].

7. Резолюция Европарламента об использовании языков в Сообществе (1984). Целью резолюции является содействие обучению иностранным языкам во всем [европейском] сообществе и улучшение качества обучения, а также устного и письменного переводов. Резолюция: "1. Подтверждает принцип, что все языки и культуры, которые они выражают, обладают внутренней ценностью; 2. Подтверждает право каждого индивида свободно выражать себя на собственном языке, или на языке по его выбору; 3. Подчеркивает важность борьбы с неграмотностью; 4. Просит принятия всех мер на уровне Сообщества и Государств-Членов для поддержки и развития языков Сообщества"... [Official Journal 1984].

Рис.1. Лингвистические права в международных соглашения

Резолюция чисто внешне сформулирована в терминах, отражающих позицию эксплицитного ориентированного на развитие разрешения и, исходя из ее логики, должна распространяться на все языки меньшинств. Однако известно, что все предварительные исследования на стадии подготовки этой резолюции к принятию касались языков, функционирующих на уровне государств и Европейского Экономического Сообщества в целом. Первоначальным мотивом являлось стремление ограничить доминирование английского в рамках ЕЭС и поощрить развитие многоязычия и равенство между языками членов-государств [EuropeanParl., Doc. 1984].

Кроме того, резолюции не имеют юридической силы в отдельных странах, что означает необходимость применения полигаческого давления со стороны международного сообщества и ученых для их реализации. Что касается ученых, то помимо уже упомянутых Т.Скутнабб-Кангас и Р.Филлипсона, широко известна работа Ф.Гомеса де Матоса, предложившего свой проект "Декларации лингвистических прав индивида". Проект получил одобрение и поддержку у ведущих лингвистов мира - Хаймса, Хомского, Болинджера, Себеока и др. Одна из редакций проекта содержит два перечня лингвистических прав - один для использующих родной (материнский) язык; другой - для изучающих второй/иностранный язык [Gomes de Matos 1986].

Расширение прав языковых и культурных меньшинств в международном праве связывается сегодня с выработкой специальных инструментов, посвященных исключительно проблемам меньшинств. Интерес к языкам этнических меньшинств особенно активно поддерживается на уровне Европейского Парламента после создания интергруппы по языкам меньшинств.

Между 1984 и 1987 гг. было выдвинуто двенадцать независимых предложений по языковым и этническим меньшинствам, подготовивших почву для следующего обобщающего документа - Резолюции Кюйперса, принятой 30 октября 1987 г. и названной так по имени Вилли Кюйперса (WillyKuijpers), члена парламента от Фландрии. Резолюция содержала 36 рекомендаций государствам-участникам, Совету Министров и Комиссии Европейских Сообществ и представляла собой развернутую программу действий в поддержку этнических языков и культур [Хруслов 1994:24-25] 13 октября 1993 г. Марк Киллилеа (MarkKillilea), член Европейского Парламента от Ирландии, представил доклад "О языковых и культурных меньшинствах Европейского Сообщества", который явился новым важным шагом к признанию языковых прав европейских меньшинств. Во второй части доклада дан отчет о положении меньшинств, проживающих в странах Европейского Союза, их языков, культур, сферы образования. Предложение о принятии резолюции включает в себя обобщение текстов и документов о языковых меньшинствах и "снова подчеркивает необходимость для государств-участников признать их языковые права и принять юридические и административные меры, требуемые для сохранения и развития их языков". В докладе содержится серия рекомендаций государствам-участникам и региональным властям принять определенные меры в сфере образования: гарантировать, чтобы образование на языке меньшинства было доступно на всех уровнях - от дошкольного до университетского; официально признать курсы и школы, где ведется преподавание на языке меньшинства; гарантировать курсы подготовки и повышения квалификации для учителей; предоставить необходимые ресурсы для производства и распределения педагогических материалов и признать дипломы, сертификаты и тесты профессиональной пригодности. Резолюция также предлагает Европейскому Союзу, чтобы все его образовательные и культурные программы, особенно Молодежь для Европы (YouthforEurope) Эразмус(Erasmus), Темпус (Tempus), Европейское измерение (EuropeanDimension) и Платформа Европа (PlatformEurope) учитывали потребности языков этнических меньшинств. Предлагается также распространить действие программы Лингва (Lingua), с соответствующими условиями и правилами, для европейских граждан, желающих изучать менее используемые языки, не включенные в нынешнюю программу, особенно для лиц, переселяющихся в районы, где говорят на этих языках. Доклад упоминает также нетерриториальные автохтонные языки (как например, языки цыганских и еврейских общин), приглашая все компетентные учреждения применять к ним те же самые меры, которые применяются к языкам других этнических меньшинств [Хруслов 1994:25-26].

Таким образом, современные международные документы в подавляющем большинстве не располагают специальными актами, регулирующими лингвистические права меньшинств. Существующие декларации лингвистических прав пока не обрели статус международных соглашений и остаются проектами, известными международному научному сообществу, но не получившими поддержки правительств и международных организаций. Несмотря на это, уже существуют впечатляющие примеры как всеобщих, так и региональных международных норм в этой области - Европейская Хартия по региональным языкам и языкам меньшинств 1992 г. и Конвенция о правах ребенка 1990 г.

Глава 3. ПРАВО НА САМООПРЕДЕЛЕНИЕ В ДОКУМЕНТАХ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Принцип самоопределения в документах ООН

В отличие от множества лозунгов, порожденных I Мировой войной, которые оказались сегодня забытыми, принцип самоопределения не только сохранил свою популярность, но и даже упрочил ее, о чем свидетельствуют многочисленные международные документы. К числу наиболее часто цитируемых документов относится знаменитая Декларация ООН 1514 (XV) о колониализме, провозглашающая, среди прочего, право "всех народов на самоопределение". В глазах многих юристов-международников самоопределение давно перестало рассматриваться только в качестве морального, либо политического принципа и обрело статус полноценного юридического права, и даже главенствующего права, превосходящего по своей силе такие обязательные нормы как принцип неприменения силы в международных отношениях. Следует заметить, что в самом начале обретения принципом самоопределения статуса международной нормы никто не предполагал, включая такого энтузиаста его применения как Вудро Вильсон, что он обретет когда-либо такую силу.

Исследователи, занимавшиеся историей формирования принципа самоопределения и, в частности, биографы и политологи, рассматривавшие деятельность В.Вильсона с этой точки зрения, отмечают, что первоначально самоопределение представляло в понимании этого политического деятеля не вполне ясный синтез нескольких направлений и идей, связанных с самоуправлением и целым рядом представлений демократического характера, как например, "согласие управляемых" и т.п. [Pomerance 1976-16-21].

Этот синтез можно было бы определить как то, что позднее стало выражаться термином "внутреннее самоопределение", то есть представление о том, что всякий народ должен иметь право сам выбирать подходящую ему форму правления. Если при этом имеется в виду, что выбор формы правления осуществляется не однократно, а более или менее постоянно и регулярно, то наиболее вероятной формой правления при таких условиях оказывается именно демократия. Конкретные политические события I мировой войны способствовали дополнению "внутреннего" аспекта самоопределения "внешним" - правом народа на свободу от "иноземных правителей", на суверенитет, причем последний в ходе событий приобретал все более этнический характер, сливаясь с "национальным принципом", то есть "сам" в понятии "самоопределение" все чаще отождествлялся с определенной этнокультурной общностью.

Самоопределение обычно связывают с правами народов, а не меньшинств. Однако хорошо известно, что при образовании новых государств в результате самоопределения населения определенной территории (отделение от существующего государства, или сецессия; объединение этнически родственного населения двух и более соседствующих государств в новом политическом образовании, деколонизация и др.) практически всегда возникает проблема прав "неосновного" населения, то есть групп меньшинств в рамках нового государства. Иными словами, права меньшинств и самоопределение оказываются тесно связанными уже изначально, то есть при формировании нового государства. Отсутствие четких критериев, позволяющих разграничить "народы" и "меньшинства", как и отсутствие общепринятых определений этих субъектов права, также не способствует выработке однозначного решения. Множество групп населения, имеющих пограничный статус между "народами" и "меньшинствами", а также несогласие самих представителей меньшинств с исключением самоопределения из объема их прав, наконец, неопределенность самого принципа самоопределения еще более усложняют решение вопроса о приложимости этого принципа к группам меньшинств.

Содержание понятия "самоопределение" подвергалось оценке с позиций международного права еще во времена деятельности Лиги Наций, когда две комиссии экспертов решали вопрос об Аландских островах. Обе комиссии пришли к выводу, что самоопределение не может быть признано juscogens в международном праве; особые возражения со стороны экспертов вызвало признание права на отделение.

Лишь в 1960-х гг. в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН о бывших колониях, обретающих независимость (Резолюции 1514 (ХУ) от 14.12.1960 и 1803 (ХУ11) от 14.12.1962), принципу самоопределения вновь было уделено внимание. В декларации о принципах международного права 1970 г. 2625 (ХХУ) был сформулирован принцип "равноправия и самоопределения народов". Этот принцип нашел отражение и в Заключительном акте Хельсинкского совещания СБСЕ. "Право всех, народов на самоопределение" фиксируется в первых статьях двух международных Пактов, вступивших в силу в 1976 г. – Пакте о гражданских и политических правах и Пакте об экономических, социальных и культурных правах. Разумеется, провозглашение этого принципа делает особенно важным вопрос, какое конкретное содержание отражается в понятии "народ", используемом в цитированных документах. Даже в том случае, когда отсутствуют сомнения, что претендующая на самоопределение общность является "народом", юристы спорят о применимости этого права: многие из них считают, что оно является законным лишь в контексте деколонизации; во всех иных ситуациях его применение приходит в противоречие с принципом неприкосновенности границ [Pomerance 1984; Hannum 1990]. Другие, как например эксперт по франко-канадской проблеме Д.Терп, утверждают, что тексты Пактов о правах человека 1966 г. могут истолковываться как содержащие право на отделение [Terp 1982].

Проблема законности права на отделение (сецессию) получила большое внимание в последнее время, однако и в этом случае можно говорить лишь о самом начале процесса выработки принципов, которые были бы признаны международным сообществом как легитимные основания отделения. В силу этого практика признания новых государств остается непоследовательной; здесь достаточно сравнить реакцию на отделение в случаях Биафры и Бангладеш, а также республик бывших СССР и СФРЮ.

Хотя сецессия (secession) и является важной ступенью в той форме самоопределения, которая имеет целью создание собственного государства, этот важный этап в процессе самоопределения остается мало исследованным, и его политические и международно-правовые аспекты, а также его отличия от таких родственных понятий как сепаратизм и отделение (separation) еще ждут теоретического осмысления. Несмотря на большое число работ, в которых описываются и анализируются конкретные случаи сецессии, политология и международное право не располагают теорией сецессии; кроме того, ощущается явный недостаток сравнительно-исторических работ, на основе которых можно было бы решать задачу создания такой теории. Ниже, при рассмотрении возможных форм самоопределения, эта проблема будет рассмотрена полнее.

Истоки принципа самоопределения, помимо уже отмеченного во Введении влияния американской и французской революций, связаны с идеей национального государства. Принцип "один народ - одно государство" рассматривался некоторыми теоретиками демократии в качестве ее непременного атрибута. Так Дж.С. Милль в своих "Размышлениях о представительном правительстве" писал, что свободные институты почти невозможны в стране, объединяющей несколько национальностей (nationalities ) и необходимым условием существования независимых институтов является совпадение границ [юрисдикции] правительств с границами [распространения] национальностей.

Следуя именно этому принципу В.Вильсон призвал в феврале 1918 г. положить конец межнациональным конфликтам и руководствоваться на мирных переговорах стремлением удовлетворить "все четко определенные национальные интересы, без создания новых причин для раздора и увековечивания старых". В соответствии с этим призывом Парижская мирная конференция образовала новые государства, изменив границы и расселение этнических групп, однако проведения межгосударственных границ строго по этническим оказалось невозможным вследствие исторических миграций и смешивания групп; именно для тех групп, члены которых оказались в "чужих" государствах и была создана Лигой Наций система защиты меньшинств, предусматривающая не только защиту против дискриминации (в данном случае, равенство в отношении политических и гражданских прав), но и позитивные права в области образования, религии и языка (предоставление государственных субсидий на поддержку школьной системы, обучения на языках меньшинств и т.п.).

В результате недоверия к концепции коллективных прав, сформировавшегося в ходе второй мировой войны, и разочарования в системе охраны меньшинств Лиги Наций в практике ООН восторжествовал либеральный индивидуализм и правительства большинства государств-членов ООН стали с недоверием относиться к любым посредническим институтам, возникающим между государством и его гражданами. Это недоверие, в свою очередь, способствовало обострению форм борьбы меньшинств за свои коллективные права и радикализовало их требования, как впрочем, и требования групп, признанных "народами". Радикализация выразилась, прежде всего, в фиксации в массовом сознании единственной формы самоопределения - отделения и образования собственного государства. Националистический дискурс укоренился в массовом сознании и теперь уже всякое движение осознающей свою культурную особенность группы обретало формы борьбы за максимально возможную в данном политическом контексте автономию, высшей формой которой признавалось государство. Все прочие возможные формы самоопределения были преданы забвению, а для массового сознания просто не существовали. Между тем, теория международного права признавала и иные формы самоопределения помимо обретения государственного суверенитета.

Формы самоопределения; содержание принципа самоопределения; субъекты самоопределения

Декларация о колониализме и первые статьи Пактов о правах человека называют в качестве субъекта самоопределения "народ": все народы имеют право на самоопределение. Однако общий контекст, в котором формулируется эта универсальная норма, обнаруживает, что данное право имеет целый ряд ограничений: правом на самоопределение могут пользоваться народы, которые остаются "зависимыми" (т.е. находящиеся на подопечных территориях, несамоуправляемых территориях или "иных территориях не получивших независимость") и подвергаются "иностранному подчинению, доминированию и эксплуатации" [Статья 1 (3) Пактов о правах человека].

Эта ограничительная формула появляется во многих последних резолюциях ООН, включая Декларацию о дружбе и сотрудничестве. В других международных документах носители права на самоопределение определяются как колониальные народы [Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2189 (XXI) от 13 декабря 1966 года и 2627 (XXV) от 12 октября 1970 года], "народы под колониальным и иностранным доминированием" [Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2649 (XXV) от 30 ноября 1970 года; 2708 (XXV) от 14 декабря 1970 года и 2878 (XXVI) от 20 декабря 1971 года] и как "народы, подверженные колониальной эксплуатации" [Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2787 (XXVI) от 6 декабря 1971 года]. Специалисты, однако, сомневаются, что приведенные определения способны дать четкие границы множества законных претендентов на самоопределение, их сомнения опираются на следующие аргументы :

1) любое требование самоопределения, по существу, опирается на субъективное убеждение, что существующее правление является "иностранным/ чужеземным", или "колониальным", и что его продолжение невозможно. На этом основании реально различить и понятийно развести случаи законных требований самоопределения и незаконных претензий на отделение (сецессию) становится практически невозможным;

2) требование самоопределения опирается также на субъективное убеждение, что данная группа представляет собой "народ", а не "меньшинство", что может оспариваться центральным правительством (например, не столь давние еще эпизоды в Чехословакии с отрицанием права словаков на самоопределение);

3) для ограничения самоопределения контекстом деколонизации использовались также ныне большинством специалистов отвергнутые принципы "соленой воды" (страна считалась колонией, если доминирующая группа и группа меньшинства оказывались разделенными океанской водой - ситуация так называемых "заморских" колоний) и "пигментации" ("угнетаемые" принадлежат другой расе);

4) для новых меньшинств в деколонизованных странах утверждалось, что они не находятся под иностранным господством, но являются частью неколониального государства, чья территориальная целостность охраняется международным правом (Южные Молуккские острова, Биафра, Западная Новая Гвинея, Катанга, Южный Судан, сомалийцы в Эфиопии и Кении, корсиканцы и многие другие).

Для того, чтобы ответить на вопрос, в каких случаях самоопределение (и его крайняя форма - отделение и образование самостоятельного государства) законно, необходимо проанализировать понятие сецессии.

Сецессия

Как уже отмечалось выше, ни политология, ни теория международного права не располагает теорией сецессии, а практика признания справедливости и обоснованности притязаний на разрыв связей с существующей политической единицей с целью образования самостоятельного государства остается непоследовательной. Более того, понятия сецессии и сепаратизма часто оказываются взаимозаменяемыми, а словарные определения обоих понятий почти совпадают, сводя их содержание к значению "разрыв связей, или прекращение контрактных отношений" [Wood 1981'НО]. Отсутствие такой теории объясняется преобладанием универсалистских установок в либерально-демократической политологии в 1960-70-х гг., что отразилось в игнорировании этнического измерения социальных процессов, во внимании к транснациональным аспектам политики и наднациональным сообществам. Лишь к рубежу 1970-х и 1980-х гг. появились первые работы обзорного характера, в которых делались попытки объяснить противоположные интеграции тенденции, включая распад государств [Buchheit 1978; Rowat 1978; Wood 1981].

Исследователи, как правило, трактуют сепаратизм как более широкое и менее определенное понятие, чем сецессия, охватывающее разнообразные случаи политического отчуждения от центральной власти и сокращения контроля этой власти на определенной территории. Иногда имеется в виду сопротивление власти центра, противодействие дальнейшей интеграции и подчинению. Сепаратизмом (сепаратистской идеологией) нередко именуют требования дополнительных прав со стороны региональных (национальных) элит, либо автономности в определенных сферах принятия решений.

В отличие от сепаратизма - сецессионизм (сецессия) - более узкое и определенное понятие, обозначающее требование формального выхода из государства, разрыва связей с центральной политической властью со стороны какой-либо части государственного образования на основании стремления к достижению политического статуса суверенной независимости.

При таком понимании становится очевидным, что движения за отделение (сецессию) и сепаратистские движения могут легко переходить друг в друга на разных этапах своей эволюции, включать приверженцев обеих ориентации; их лидеры могут менять цели, сознательно, или бессознательно манипулируя значениями этих понятий. Решающим различием между обоими понятиями остается признание, либо непризнание легитимности существующей центральной политической власти. Появление суверенитета в качестве цели превращает сепаратистское движение в сецессионизм.

В каких случаях сецессия представляется морально оправданной? Почему либерализм с его главными ценностями - свободой и автономией индивида, сохраняющий доминирующую позицию в политической философии на которой основывается современное международное право, так и не разрешил проблему сецессии? Один из наиболее проницательных критиков существующих представлений о сецессии Аллен Бьюкенен отмечает две характеристики либерализма, проясняющие нежелание его теоретиков обращаться к проблеме сецессии: универсализм и методологический индивидуализм.

Универсализм - часть общего наследия Просвещения - заставляет теоретиков либерализма рассматривать и строить свои теории на надкультурных, независимых от этнической принадлежности (что можно и оспорить как европоцентризм) характеристиках "человеческой природы": стремлению к свободе, рациональности принимаемых решений и т.п. Эта черта либерализма способствует занятию позиции противостояния сепаратистским движениям а пользу универсальных принципов политического порядка. Индивидуализм, то есть недоверие к коллективным правам (включая и такое коллективное право как право на отделение), еще более укрепляет эту позицию. Все же, как отмечает Бьюкенен, демократический либерализм, восходящий к Локку, признает два коллективных права - право народа на установление формы правления (суверенитет народа) и вытекающее из него право на революцию. Оба права нацелены на достижение индивидуальных благ и свободы и, таким образом, можно утверждать, что либеральная теория сецессии все же должна быть разработана [Buchanan 1992:350-351].

В действительности, между радикальной формой самоопределения - отделением, этим экстремальным выбором политических ассоциаций, и другим экстремумом спектра политических решений – полным подчинением существует целый мир малоисследованных форм самоопределения, разнообразных типов и ступеней. Поскольку эти формы остаются мало исследованными, они оказываются не представленными ни в политическом сознании лидеров сепаратистских движений, ни в массовом сознании. Осуществление права на самоопределение отнюдь не предполагает обязательного выхода из существующего государства. Ущемляемая в правах группа может быть удовлетворена с помощью расширения прав ее членов (что и является предоставлением самостоятельности в определенных сферах принятия политических решений), то есть за счет какого-либо иного типа самоопределения, чем названные экстремумы. Тем не менее, без четкого понимания какими обстоятельствами ограничивается право на отделение, трудно ожидать рациональности в выборе формы и типа самоопределения. Именно в силу этого необходимо рассмотреть не только основания для сецессии, но и те из них, которые расцениваются в международном праве как морально оправданные.

Одним из наиболее распространенных аргументов при попытках сецессии является требование восстановления справедливости. Зачастую этот аргумент становится особенно сильным, если речь идет о восстановлении права собственности на незаконным образом изъятую у прежних владельцев территорию. Наиболее очевидными случаями становятся при этом те случаи незаконной аннексии, при которых народ (меньшинство), осуществляющий сецессию, является в буквальном значении тем же самым народом (меньшинством), который обладал законным правом на данную территорию до ее аннексии. Примером могут служить страны Балтии, или реакция международного сообщества на попытку аннексии Ираком Кувейта.

Это примеры так называемого территориального тезиса, основанного на исторической несправедливости. Территориальный тезис гласит, что любое законное притязание на сецессию должно включать законно обоснованное требование на какую-либо территорию. В его версии, основывающейся на так называемой исторической несправедливости, утверждается, что каждая легитимная претензия на территорию должна основываться на исторически документированном праве на территорию.

Действительно, сецессия, в отличие от эмиграции, предполагает не только разрыв политических обязательств с государством, но и изъятие у этого государства определенной территории. Однако в истории сепаратистских движений и успешной сецессии, или законных на нее притязаний существуют случаи, когда законное право на территорию исторически не нарушалось центральным правительством.

Другим признаваемым международным сообществом основанием для сецессии является так называемая дискриминация в перераспределении ресурсов. Под такой дискриминацией обычно понимается применения экономических программ, систем налогообложения, или политики регулирования, ведущих к систематическому ущемлению определенных групп в пользу других групп при морально неоправданных способах и мотивах. Примером может служить разница между отчислениями в бюджет центрального (федерального) правительства и затратами этого правительства на развитие региона, что обычно используется лидерами сепаратистских движений в их обоснованиях права на отделение - басками в Испании, населением Биафры и Катанги в Нигерии и Конго соответственно, населением прибалтийских республик в бывшем СССР и т.д.

Сам по себе факт дифференцированного распределения ресурсов еще не является дискриминацией; необходимы доказательства несправедливости и моральной неоправданности существующей экономической политики государства. В данном случае теория сецессии всецело зависит от используемой в ней теории справедливого распределения [Buchanan 1992:356]. Одним из известных в истории случаев сецессии, моральной основой которой было несправедливое перераспределение ресурсов, является борьба американских колоний за независимость. Здесь важно заметить, что поскольку колонисты не претендовали на свержение британского правительства, постольку предпринятые ими действия были не революцией, а сецессией. Кроме того, колонисты не могли использовать аргумент о восстановлении прав собственности на землю (территориальный тезис), но могли использовать обвинение в дискриминационном перераспределении ресурсов.

Таким образом, история сецессионистских движений обнаруживает, по меньшей мере два типа причин, служащих моральными основаниями сецессии - нарушение прав собственности на территорию (несправедливая аннексия) и несправедливое перераспределение ресурсов.

Сам процесс сецессии может быть лучше всего понят в качестве процесса, обратного политической интеграции (см. Глоссарий). Такое понимание позволяет более четко разграничить различные проявления социальной дезинтеграции и конфликта и ввести категориальные различия между сецессионистскими движениями и бунтами, восстаниями, революциями и переворотами, элементы которых могут присутствовать в процессах сецессии. При такой концептуализации усилия центрального правительства (или иного центра юрисдикции) интерпретируются как деятельность по сохранению и поддержанию целостности (интегративности) государства, а деятельность сецессионистов может быть одновременно дезинтегративной (отчуждение и выделение) по отношению к прежнему центру, и интегративной по отношению к внутренним единицам.

Политологи, на основе изучения известных случаев сецессии называют несколько предпосылок, увеличивающих вероятность ее оформления и успеха. В их числе они называют географическую обособленность [Merritt 1969], причем решающую роль в ней играют не географические барьеры (как, например, островная ситуация), или несмежность частей единого государства (Аляска), а уровень ущерба, наносимый государству при отделении данной географической области, определяемый с точки зрения угрозы военной безопасности, доступности природных ресурсов и зарубежных рынков. Другим наиболее часто привлекающим внимание исследователей фактором являются социальные предпосылки и, прежде всего, культурная гетерогенность, этнические отличия населения территории, претендующей на отделение. Размер этнических групп и их географическое размещение в значительной степени влияют на успех сецессионистского движения [Geertz 1963:117-118; Young 1976:23-65]. Модернизация и формирующееся в ее результате восприятие относительной депривации у различных этнических групп часто называется среди экономических предпосылок сецессии [Gurr 1970; Davies 1971].

Еще одной теорией, претендующей на объяснение причин сецес-сионизма является теория внутреннего, или "домашнего" колониализма Майкла Хечтера, который в своем анализу экономической фрустрации "кельтской периферии" в рамках Великобритании попытался показать как глубина культурных различий между национальным центром и периферией влияет на экономическую политику центра и оформление национализма на периферии [Hechter 1975]. Однако, по справедливому замечанию критиков, теория Хечтера не отвечает на вопрос, почему одни колонизованные народы бунтуют, а другие нет, и не дает надежного фундамента для предсказаний времени возникновения движений протеста [Wood 1981:119].

Другие аналитики попытались разрешить эти проблемы. Анализ истории межэтнических конфликтов в Бельгии, Великобритании, Канаде и Нигерии, а также в некоторых других регионах мира [Mughan 1979:5-6; Gourevitch 1979:306] позволил показать, что периферийный национализм оказывается слабым в тех ситуациях, когда политическое лидерство и экономическое развитие концентрируется в одних и тех же "ядерных ареалах". В тех случаях, когда политическая и экономическая динамика оказываются "приуроченными" к разным регионам государства (например, когда периферия оказывается более развитой экономически за счет эксплуатации новых ресурсов, или более выгодного положения относительно внешнего рынка) возникновение сецессионистских движений становится более вероятным.

Ассоциация и интеграция как формы самоопределения

Многие сецессионистские движения оформляются как ответ на ощущаемую угрозу культурной самобытности группы. С точки зрения уже упомянутого специалиста по теории сецессии А.Бьюкенена сохранение культуры может рассматриваться в качестве достаточного основания для сецессии только при выполнении следующих условий:

(a) Рассматриваемая культура действительно находится под угрозой исчезновения, то есть вероятность этого исчезновения должна значительно превышать риск, которому подвергаются все культуры;

(b) [Существуют и остаются неисчерпанными] менее радикальные средства сохранения культуры чем сецессия (например, специальные групповые права меньшинств, более свободный федерализм, конституционные права группового вето или аннулирования и т.д.);

(c) Рассматриваемая культура должна отвечать минимальным моральным стандартам (культура нацистов или красных кхмеров не заслуживает сохранения посредством сецессии или с помощью иных средств);

(d) Осуществляющая сецессию группа не стремиться к независимости, чтобы образовать государство, нарушающее основные гражданские и политические права и запрещающее свободный выезд для тех, кто не желает подвергнуться нарушениям этих прав;

(e) ... ни у государства, ни у какой-либо третьей стороны не существует законных притязаний на выделяющуюся территорию [Buchanan 1991:61-64].

Хотя последний пункт оговаривается автором как "противоречивый", все же рационализация угрозы культурной самобытности группы предполагает взвешивание альтернатив и определение "цены" отделения, а также соответствия этой всегда крайней меры прокламируемым движением целям. Разумеется накал националистических чувств нередко препятствует принятию рациональных решений, а свобода и независимость становятся самоценными по самой логике этих движений, лидерам, возглавляющим эти движения следует видеть весь спектр возможных решений стоящих перед группой проблем и прибегать к морально оправданным решениям, руководствуясь благом группы. Каков же этот спектр?

В международном праве и, в частности, в тексте резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2625 (XXV) от 24.10.1970 г. самоопределение не рассматривается как обязательное становление независимого государства Предполагается, что другими формами самоопределения могут явиться ”ассоциация или интеграция с независимым государством, или любой другой политический статус, свободно определяемый народом .”

Таким образом, другими ответами на вопрос, как наилучшим образом защитить культуру, язык или вероисповедание, составляющие самобытность группы, являются различные формулы конфедерации и федерализации, автономия и местное самоуправление. Появление этих более гибких форм продиктовано характером современной экономической и информационной интеграции, масштабной миграции и международного разделения труда, превращающим любые проекты политической и экономической автаркии в утопию. Эти новые формы будут подробнее рассмотрены в разделах о суверенитете и автономии.

Самоопределение и суверенитет

Как уже отмечалось, вопрос о применимости понятий "суверенитет" и "самоопределение" к меньшинствам в контексте международного права относится к наименее ясным. Оба понятия не имеют однозначной трактовки и в современной политологии. Кроме того, оба понятия в последнее время претерпевают существенную переоценку и переосмысление.

Традиционно "суверенность", "суверенитет" связывали с государственностью. Концепция абсолютности и неделимости суверенитета восходит к Гоббсу, который в своем "Левиафане" не усматривал никакой власти выше государственной. Гегелевская трактовка неограниченности государственного суверенитета имела своими следствиями тоталитаризм и экспансионизм: если государство располагает абсолютной и неограниченной властью, у него нет обязательств уважать права собственных граждан и других государств. Эта связь понятия "суверенитет" с концепцией неограниченного суверенитета тоталитарного государства привела некоторых ученых к отказу от использования самого понятия; так X. Кельзен предложил заменить его понятием международного правового порядка -Weltrechtsordnung [Kelsen 1960:320].

Деколонизация, рождение национализма и "взрыв этничности" способствовали размыванию исходного смысла понятия "суверенитет" и формированию более гибкой системы понятий, позволяющих описывать реальные формы "ограниченного суверенитета" - разделенный, двойственный, частичный, функциональный суверенитет и т.п.

В современном словоупотреблении у политологов и юристов обычно проводится различение между внутренним и внешним аспектами суверенитета. Под внутренним аспектом подразумевается верховная власть в рамках определенной территории, на которую не распространяется законодательная, исполнительная и судебная юрисдикция другого государства за исключением международного права. Внешний аспект предполагает независимость и равенство государств, их субъектность в международном законодательстве [Dreier 1988, 4:123].

С точки зрения одного из членов международного арбитражного суда в Гааге для большинства современных определений суверенитета характерно наличие трех общих моментов:

1) суверенное государство является полноправным субъектом международного права;

2) оно не контролируется никаким другим государством;

3) оно фактически располагает возможностью свободного отправления функций государственной власти [Lapidoth 1992:329].

Принцип суверенного равенства государств закреплен Декларацией о принципах международного права, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1970 г.[Резолюция 2625 (XXV) от 24.10.1970]. Однако впоследствии понятие суверенитет подверглось значительному переосмыслению, не в последнюю очередь связанному с современной дискуссией о правах меньшинств.

Обсуждение прав меньшинств в контексте развития современных концепций федерализма и демократии в очередной раз ставит вопрос о том, кто является сувереном. Очевидно, что этот вопрос лежит в русле дискуссий о легатимности власти и ответы на него - народ (в американской Декларации независимости), нация (во французской Конституции 1791 г.), национальный парламент (взгляд некоторых британских юристов), федеральное правительство вместе с правительствами штатов (американская версия дуального суверенитета) - порождают серию новых вопросов.

Учет реально существующих ограничений суверенитета современных государств привел к появлению таких понятий как разделенный суверенитет, остаточный, или "de jure суверенитет", "de facto суверенитет" и "суверенная ассоциация "^[1] . Следует также упомянуть "плюралистический суверенитет" Г.Ласки, отвергавшего концепцию -суверенитета государства (с его точки зрения государственная власть должна основываться на согласии между сообществами граждан). Ограниченность суверенитета отражается и понятием "функциональный суверенитет" современного международного морского права, в котором права на эксплуатацию шельфа и ресурсов 200-мильной зоны определены как "суверенные права на разведку и эксплуатацию, сохранение и использование природных ресурсов ..." [статьи 56(1) и 77 Конвенции по морскому праву относительно континентального шельфа 1982 г.].

Среди существенных ограничений государственного суверенитета многие юристы перечисляют следующие:

1) концептуальное : не существует абсолютного и безграничного суверенитета; как всякое верховенство и власть он имеет свои естественные пределы, "в самом понятии суверенитета лежит уже момент его ограниченности" [Кистяковский 1895:136];

2) территориальное : оставаясь государственно-правовым понятием, суверенитет оказывается связанным с понятием государства и, следовательно, территориально ограничен;

3) гуманитарное : внутренний суверенитет государства ограничен нормами, обязывающими соблюдать права человека;

4) международное : государство обязано действовать в соответствии с нормами международного права;

5) общеправовое : суверенная власть ограничена правовыми нормами, составляющими принципы цивилизованного общества; внутригосударственные правовые нормы являются обязательными не только для граждан государства, но и для его должностных лиц и государственных институтов.

Предпринятый исторический экскурс позволяет связать понятие "суверенитет" с понятием "самоопределение" и рассмотреть их соотношение. Уже перечисление "типов" суверенитета дает возможность заметить тенденцию размывания, "деабсолютизации" суверенитета государства. Однако именно эта тенденция, безусловно прогрессивная, порождает новые проблемы. Дело в том, что при традиционной трактовке понятия "суверенитет", в которой единственным "субъектом" суверенитета являлось государство, право на самоопределение признавалось естественным и не входило в противоречие с другими принципами международного права (например, с принципами территориальной целостности государств и неприкосновенности границ). В новых трактовках вместе с признанием ограниченных форм суверенитета в полный рост встает проблема субъекта права на самоопределение.

Провозглашение этого принципа, как об этом уже упоминалось выше, делает особенно важным вопрос, какое конкретное содержание отражается в понятии "народ", используемом в цитированных документах. Подчеркнем, что речь здесь идет не о социологическом, этнологическом, или каком-то ином внутридисциплинарном определении этого понятия, но о дефиниции, оказывающейся адекватной контекстам уже существующих документов международного права. Четкого и общепризнанного определения этого понятия в международном праве мы не обнаружим. Большинство используемых определений констатируют наличие объективных (культурно-исторических, языковых) и субъективных (желание быть вместе, прокламируемая принадлежность) связей, что не позволяет разграничить это понятие с понятием "этническая группа". Между тем, право на самоопределение признается лишь за "народами"; "этнические группы" в соответствии с международно-правовыми нормами могут претендовать лишь на права меньшинств.

По-видимому, разработка и использование на практике компромиссных форм суверенитета и государственности (самоуправления) является одним из наиболее продуктивных путей для решения проблемы прав меньшинств. Глобализация коммуникативных, транспортных и экономических систем приводит ко все большей зависимости государств друг от друга, размывает их реальную суверенность. Сосуществование на одной территории- различных форм суверенитета (ограниченный, дуальный, функциональный суверенитет и т.д.) представляет собой новую гибкую форму взаимодействия между центральным, региональным и автономным правительствами, каждое из которых обладает определенной долей суверенитета. Принципы равенства и соблюдения прав как индивидуальных, так и коллективных, должны осуществляться в реализации адекватных форм самоуправления, важное место среди которых занимает автономия.

Поскольку многие меньшинства сегодня выступают на международной арене как "квази-юридические субъекты" [Hatfield- Lyon 1991] и в качестве международных организаций обретают статус субъектов международного права, правительствам необходимо считаться с этой новой реальностью и не отвергать с порога претензии многих групп меньшинств на самоопределение. Форма самоопределения должна находиться на основе норм международного права и в результате консенсуса между всеми заинтересованными сторонами. Таким образом, успех решения проблем меньшинств зависит сегодня от выработки эффективных правовых инструментов, гарантирующих на международном уровне охрану прав меньшинств различных типов. Обсуждение объемов прав, гарантируемых меньшинствам различных типов, должно явиться следующим шагом в решении проблемы меньшинств. Одним из средств, смягчающих противоречия между принципами самоопределения и территориальной целостности государств, становится автономизация и другие формы "парциального суверенитета". Рассмотрим эти формы, хотя даже само их существование в рамках международного права можно оспорить.

Глава 4. АВТОНОМИЯ КАК ФОРМА САМООПРЕДЕЛЕНИЯ

Понятие "автономия" в международном праве

Как уже отмечалось, в тексте резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2625 (XXV) от 24.10.1970 г. самоопределение не рассматривается как обязательное становление независимого государства.; другими формами, самоопределения могут явиться "ассоциация или интеграция с независимым государством, или любой другой политический статус, свободно определяемый народом..." Позднее стала преобладать иная позиция, в которой самоопределение и независимость стали практически приравниваться друг другу. Эта тенденция идет в противоположном направлении уже описанной здесь эволюции понятия "суверенитет", поскольку синонимизация самоопределения с государственной независимостью плохо совмещается с появившимися гибкими формами "ограниченного", "разделенного", и "функционального" суверенитета. Кроме того, если понятие "самоопределение" начинает трактоваться исключительно как становление независимого государства, правительства всех полиэтнических государств будут рассматривать его как опасное.

Понятие "автономия" не имеет общепризнанного определения в международном праве, хотя сам термин, оставаясь относительно новым для данной дисциплины, уже успел обрести собственную, не лишенную противоречий, историю. В конце 1980-х гг. его содержание активно обсуждалось в связи с переговорами в Кэмп-Дэвиде, провозглашенной целью которых было установление "полной автономии" для жителей западного берега реки Иордан и сектора Газа, а также в связи с предоставлением статуса автономии земле басков и Каталонии в испанским правительством и Маршалловым островам правительством США [Hannum, Lillich 1980:858].

Само понятие входит в предмет международного права лишь постольку, поскольку центральные правительства различных государств оказываются каким-нибудь образом связанными международными обязательствами при устройстве автономии. Спектр возможных форм самоуправления между полным подчинением центральной власти и полной независимостью чрезвычайно широк, как это показывает опыт различных несуверенных политических образований и территорий и федеральных государств; объемы прав, представляемых центральной властью региональному правительству также колеблются в широких пределах (в Главе 2 уже были кратко охарактеризованы такие формы политического устройства как международные территории, протектораты и ассоциированные государства, существенно различающиеся по объемам самоуправления). ществуют как специализированные типы автономии (самоуправление в области культуры, или в области религии, или образования), так и неспециализированные, в которых автономные функции сосредоточиваются в сфере общего управления территорией (административная и политическая автономии). В каждом конкретном случае, за исключением крупных федеративных государств (России, Малайзии, Нигерии и др., где попытки найти универсальное решение для всех субъектов федерации обусловлены остротой конкуренции за ограниченные ресурсы), найденные решения обычно отражают компромисс между потребностями меньшинства и центрального правительства и, поскольку потребности, например, языковых и религиозных меньшинств существенно различны, найденные формулы федерализма, или автономизации также оказываются разными. Обычно термином "автономия" обозначают независимость действий на внутригосударственном уровне (см. Глоссарий), в то время как оборона и внешняя политика оказываются в ведении федеральных органов власти, однако известен ряд случаев, когда у регионального Правительства существует право заключения международных соглашений в областях культуры и экономики. Оценить степень независимости того или иного автономного образования можно в ходе анализа распределения властных полномочий между центральным и местным правительствами в трех главных ветвях власти - Законодательной, исполнительной и судебной. В большинстве известных сегодня автономных устройств существуют исполнительные органы власти и глава администрации (губернатор, президент, премьер-министр и т.п.), который может быть независимым от законодательной власти (как, например, в США), либо, напротив, ответственным перед ней (как в британской парламентской модели).

В отношении исполнительной власти известные автономные единицы варьируют по следующим параметрам:

1) политической функции главы администрации: чьим представителем является этот глава - центральной, либо местной власти; кем и как он избирается;

2) ответственности главы администрации: осуществляет ли он распоряжения и законы центрального правительства, либо оно имеет специальный аппарат, обеспечивающий соблюдение его законов;

3) законодательной власти главы администрации: есть ли у него право вето, или иная функция контроля над местной (или центральной) законодательной властью;

4) степени контроля местной власти над национальной в таких областях как внешняя политика и оборона;

5) наличию и степени развития местной полиции и отношениям между службами местной и национальной безопасности [Hannum, Lillich 1980:861].

Значительное число автономных образований располагает также собственными законодательными органами, хотя их функции (подготовка законов, декретов, распоряжений), как и наименования различаются (легислатура, Совет, парламент и т.д.). Специализированные автономии (культурные и языковые, как, например, у бельгийских языковых сообществ) обычно не обладают собственной законодательной властью.

Помимо таких специфических областей законотворчества как законы о земле и недрах, законы о налогообложении и социальных службах, степень независимости местной законодательной власти может оцениваться по следующим параметрам:

1) является ли местная законодательная власть одной из основных, передавшей часть своих функций центральной, или, напротив, она наделена так называемой "остаточной властью";

2) существует ли у центрального правительства право вето по отношению к местным законодательным, либо исполнительным властям;

3) может ли местная власть вносить поправки в свою конституцию или основные законы независимо от центра, или центральное правительство должно одобрить поправку до ее включения в корпус местного права?

Что касается судебной власти, то весьма часто судебная система автономии включается в качестве нижнего уровня в общую судебную систему государства, сохраняя иногда при этом относительную независимость, например, в вопросе выборов судей. Соотношение местной и общенациональной юрисдикции широко варьирует от государства к государству, хотя гражданское, уголовное и административное право достаточно часто оказывается в ведении местных судов, что не исключает апелляции к судам национального уровня.

Субъектность в отношении международного права, как правило, формируют три сферы контроля местной власти, а именно, контроль над вооруженными силами и обороной, контроль над международными отношениями и способность заключать с согласия центрального правительства, либо без него международные договоры. Обычно автономное правительство не контролирует вопросы обороны (известные исключения в истории международного права - Кипр, Шанхай и острова Кука). Сфера внешней политики также оказывается почти исключительно в ведении центра, хотя в ряде случаев по некоторым вопросам предусматриваются консультации с автономией (исторические примеры - тихоокеанские подопечные территории США; право вето у Данцига в отношении определяемой польским правительством внешней политики этого свободного порта) [Hannum, Lillich 1980:874]. Арабские эмираты, баскская автономия, Гренландия, швейцарские кантоны по Конституции 1848 года имеют право заключения международных договоров в сферах экономики и культуры. Некоторые автономии располагают собственной полицией или силами безопасности.

Вопросы земельной собственности и контроля над природными ресурсами и недрами относятся к наиболее острым, и обычно власть автономий в этих вопросах остается ограниченной. Контроль над этими сферами принадлежит обычно автономным правительствам только в случаях политической автономии (Эритрея, некоторые из арабских эмиратов, Гренландия по акту о самоуправлении 1978 г.). Напротив, управление в сферах социальных услуг (здравоохранение, образование, социальная помощь) довольно часто является прерогативой местного правительства.

Сфера языка и образования является зачастую настолько важной для удовлетворения интересов и потребностей меньшинств, что именно права в этих областях становятся фокусом борьбы и наиболее часто передаются в компетенцию местных властей. Например, в случае Аландских островов права в сфере образования, в частности использование шведского как языка школьного обучения явились главной причиной движения за большую автономию.

В сферах финансов, установления таможенных тарифов и экономики большинство автономий, за исключением ассоциированных государств не имеют собственных отдельных от центрального правительства полномочий, хотя сбор налогов может быть делегирован местным органам. Банковская система и эмиссия денег находятся в ведении центральной власти. Напротив, право устанавливать и собирать местные налоги, как правило, принадлежит правительству автономии. Иногда суммы отчислений в государственную казну и государственных дотаций региону оговариваются в специальных соглашениях (баскская автономия). У ряда автономий существуют привилегии в области налогообложения (примером может служить Российская Федерация).

Специализированные автономии неполитического характера (культурная, языковая и религиозная) устраиваются для защиты соответствующих сфер жизни меньшинств от вмешательства центрального правительства. В ведении управленческих структур таких образований могут находиться и вопросы, связанные с местным налогообложением, образованием и социальным обеспечением, однако, как правило, все они ограничиваются целями поддержания местных языка, обычаев и религиозных практик.

Особый случай представляют дисперсно расселенные меньшинства, для охраны прав которых используются специальные формы самоуправления - национально-культурная автономия, и персональная автономия. Относительно последней можно утверждать, что несмотря на развитую теорию, созданную австромарксистами (главным образом, работами К.Реннера и О.Бауэра), опыт практического применения этой формы остается весьма ограниченным и исчерпывается, насколько нам известно, коротким периодом, а точнее попыткой ее использования в Дальне-Восточной Республике и законодательной деятельностью украинской Рады в 1918 г.. Тем не менее, эту форму нельзя сбрасывать со счетов, тем более что она активно пропагандируется и внедряется в России, если судить по наличию разнообразных законопроектов. Однако на практике гораздо чаще используется национально-территориальная автономия, к рассмотрению которой мы переходим.

Этнотерриториальный федерализм в России: история и современность

Рассмотрение истории этнотерриториального федерализма в России в данной работе может считаться оправданным лишь при том условии, что фокусом такого рассмотрения станут проблемы защиты меньшинств; федерализм в России и даже Этнотерриториальный федерализм - тема значительно более широкая и выходит за рамки ставящихся в этом исследовании задач. Своеобразие положения проживающих в России групп меньшинств (различия в характере расселения, статусе и т.д.) заставляет исследователей использовать типологии, максимально учитывающие это своеобразие.

Историческая справка

Многонациональная российская империя была унитарным государством, власть в котором была сосредоточена в руках монарха. В сфере национальной политики это означало практически полное отсутствие каких-либо национальных прав для нерусских народов при требовании абсолютной лояльности царскому правительству. Исключениями, да и то со многими оговорками являлись лишь Польша^[2] и Финляндия^[3] . Основная нация, отождествляемая с государством - русские - составляла к началу века лишь 43 % населения; остальные 57 % не имели политического представительства. Русификаторская политика правительства не оставляла надежд для нерусских наций на равноправное участие в управлении.

Известно, что национальная периферия Российской империи приняла самое активное участие в революции 1905-07 гг., а во многих регионах волна социальных и национальных конфликтов предваряло ее; в результате уже в 1904 г. были сняты некоторые меры, направленные на русификацию населения западных земель, как например, запрет печати латинским шрифтом на литовском языке, указ о веротерпимости, устранявший дискриминацию неправославных конфессий и ряд уступок в области использования национальных языков. Кроме этого, Манифест 17 октября вместе с гарантией гражданских прав и свобод создавал возможность развития национальных организаций. Вследствие этого многие национальные движения оформились в новые национальные партии, которые требовали проведения демократических реформ и культурной и политической автономии. Значительно политизировались национальные движения в Королевстве Польском, Финляндии, Прибалтике, а позднее - на Украине, в Белоруссии и в Закавказье. Активизация национальных организаций нерусских народов в период правления Временного правительства с февраля по октябрь 1917 г. привела к признанию независимости Польши, автономизации Эстонии, Латвии, Украины и Закавказья, восстановлению урезанных в межреволюционный период конституционных прав и свобод Финляндии.

Позиция большевиков по национальному вопросу первоначально не была проработанной, она стала формулироваться с 1912 г. и впоследствии неоднократно менялась. Можно утверждать, что руководство партии проводило нейтралистскую политику (выражаемую в лозунгах пролетарского интернационализма, диктатуры пролетариата, подчинения национального вопроса классовой борьбе и т.п.), лишь тактически выдвигая лозунги национального самоопределения, порожденные потребностью в поддержке партии в нерусских регионах. С приходом партии к власти была принята и тактика федерализма как переходного пути к централизму. В формулировке Сталина это звучало следующим образом:

"Федерализму в России суждено, как и в Америке и в Швейцарии, сыграть переходную роль - к будущему социалистическому унитаризму."^[4]

Впервые понятие "федерация" в качестве юридического понятия встречается в резолюции III Съезда Советов "О федеральных учреждениях Российской республики", позднее подтвержденной в программе партии, принятой на VIII съезде РКП(б). В ней указывалось, что коммунисты России как одну из переходных форм на пути к полному единству и что партия поддерживает федеративное объединение государств, организованных по советскому типу.^[5]

Первая Конституция РСФСР, принятая в 1918 г., мало что добавила к положениям цитированным выше положениям; согласно ей советское государство делилось на территории, именуемыми национальными республиками и автономными национальными областями. Ниже приводятся краткие справки по каждой из автономий.

Типология политико-правовых контекстов

Все рассмотренные во Введении типологии оказываются полезными при решении различных проблем, связанных с определением и выявлением потенциальных бенефициантов международного и государственного законодательств в обрасти охраны прав меньшинств. Применительно к рассматриваемой здесь задаче (международно-правовые аспекты положения с правами меньшинств в Российской Федерации) более подходящей оказывается типология, принимающая за основу политическое л правовое положение группы и степень защищенности ее прав уже имеющимися правовыми инструментами.

Применительно к современной ситуации в России предлагаемая типология позволяет упорядочить специфические комплексы задач, встающие при правовом регулировании положения меньшинств конкретного типа. В основу типологии кладутся признаки наличия/отсутствия "своих" государственных институтов, решающих проблемы защиты культуры и языка данного меньшинства (по этому признаку на одном полюсе оказываются:

- титульные народы национальных республик в составе РФ; российская диаспора народов бывших союзных республик СССР; - диаспоры народов бывших российских автономий; народы (меньшинства), имеющие национальную государственность за пределами бывшего СССР;

иммигрантские группы ("гастарбайтеры"), а также некоторые малочисленные народы Севера с одной стороны, и меньшинства (малые народы), проживающие на своей исконной этнической территории, но не имеющие национально-территориальных образований; дисперсные группы, не имеющие своей этнической территории;

субэтнические, языковые и конфессиональные группы в составе отдельных народов, с другой.,

Отдельное место занимают

- русские как меньшинство (на территории национальных республик в составе РФ и за пределами РФ).

При регулирования положения меньшинств первого типа могут возникать следующие проблемы, имеющие отношение к международному праву

==> Отношения с федеральным центром и разделение компетенции в области международных связей; приграничные территории; взаимоотношения с диаспорой титульного народа (титульные народы и их диаспоры );

=> Соблюдение международных соглашений РФ в сфере прав меньшинств в регионах проживания меньшинств и на территории республик РФ;

=> Имплементация и соблюдение двусторонних и многосторонних договорных отношений в рамках СНГ и новых независимых государств, имеющих пункты о гарантировании прав меньшинств (диаспора народов бывших союзных республик СССР);

=> Соблюдение двусторонних и многосторонних отношений с соответствующими государствами (народы и меньшинства, имеющие национальную государственность за пределами бывшего СССР; иммигрантские группы и "гастарбайтеры).

Вторая группа меньшинств относится к наименее защищенным, поскольку не имеет собственной государственности даже в виде административно-территориальной автономии. Именно представители этой категории меньшинств сегодня становятся объектом международных соглашений. Ниже на конкретных примерах будет рассмотрены ситуации с правами этих групп в некоторых субъектах РФ.

Русские как меньшинство

Дезинтеграция СССР и угроза дезинтеграции России, резкие изменения геополитического пространства в результате суверенизании бывших союзных, а затем и автономных образований лежат в основании кризиса который можно было бы обозначить как кризис социальной идентичности русских. Не только антирусские настроения во многих регионах СНГ и России, но и последовавшая за ними волна конфликтов и выезд русских с территории бывших союзных республик и из некоторых автономий, превратили отношения между русскими и другими народами в тему, через призму которой воспринимается и оценивается сегодня едва ли не всякий политический акт и позиция политических субъектов. Вместе с тем, теоретическое осмысление сложившегося и быстро меняющегося положения русских как за пределами России, так и внутри нее значительно отстает не только от темпа событий, но и от способов осмысления этих событий, рождающихся внутри национальных элит и массового сознания. Не только сами русские оказываются дезориентированными как морально, так и политически, но и современные социальные науки не располагают готовым инструментарием и в силу этого оказываются неспособными адекватно тематизировать и анализировать происходящее.

Утверждение, что т.н. "символьная элита" (научное сообщество и творческая интеллигенция, где особую роль играют представители средств массовой информации) оказалась "лингвистически неподготовленной" для описания ситуаций, в которых оказываются русские за пределами России и на территории "суверенизирующихся" автономий (Татарстана, Тувы, Якутии, Чечни и т.д.), нуждается в пояснении. Я не собираюсь утверждать, что распад СССР оказывается настолько уникальным событием, что для его описания требуется особый язык: империи распадались и прежде. Однако два обстоятельства парадоксальным образом заставляют меня обращать внимание именно на уникальность ситуации и реальной и познавательной - никогда еще статус "имперской нации" не подвергался столь радикальным трансформациям, каким он подвергся в 25-миллионной массе русских за пределами России; кроме того, мне неизвестны исследования, выполненные на уровне современной методологии, в которых анализировалась бы ситуация, например, римских, или британских граждан, оказавшихся за пределами метрополии в период распада их империй. Все это не значит, что политологи, социологи, этнологи и представители иных дисциплин в предмет которых так, или иначе входит сюжет русско-инонациональных отношений, сидят сложа руки; попытки использовать готовые понятия делаются и продолжают делаться. В частности, положение русских за рубежами России и на территориях автономных республик определяется как положение меньшинств. Однако, в Бурятии, Калмыкии. Мари, Мордовии, Удмуртии, Якутии и многих др. этот термин оказывается ложноориентирующим, поскольку русские не составляют здесь меньшинства ни по численности, ни по (если ориентироваться на сегодня) положению в системе властных отношений. Еще менее удачным оказывается понятие "диаспора", которое также используется для описания положения русских в других государствах СНГ. Хотя в данном термине удачно подчеркивается ориентация на метрополию, однако другие его семантические компоненты - дисперсность, занятие маргинальных экономических ниш, относительная малочисленность - скорее маскируют истинное положение дел, чем помогают его анализу. Мало пригодным в научном отношении оказывается и широко используемый прессой термин "русскоязычное население". Русский язык действительно оказывается одним из важнейших, если не самым важным фактором, определяющим форму протекания русско-инонациональных конфликтов в ряде республик. Сужение возможностей, реальное или потенциальное, получения образования на русском языке уже сегодня приводит к оттоку "русскоязычного населения" из Украины, как в недалеком прошлом вызвало волну миграции из стран Балтии. Однако объясняет ли нам сущность происходящего тематизирование противостояния как "русскоязычное население против титульной нации'"' На мой взгляд, проясняет ровно настолько, насколько и затемняет.

Что действительно не является новым в этой ситуации "теоретической немоты", то есть отсутствия готового инструментария для описания нового явления, так это само отсутствие готовых концептуальных средств. Общеизвестно, что концептуальные средства в рамках различных дисциплин, научных подходов, школ и направлений, создаются и совершенствуются в процедурах решения определенных теоретических и практических проблем, иными словами, они разрабатываются "под проблемы" и несут на себе отпечаток тех проблемных ситуаций, для разрешения которых они использовались. Новые проблемы, как правило, требуют новых концептуальных средств.

В настоящее время (здесь и далее по данным переписи населения 1989 г.) в России живет 119,9 млн. русских, которые составляют 81,5% ее населения. Таким образом, Российская Федерация принадлежит к числу мононациональных стран (среди республик бывшего СССР лишь Армения и Азербайджан имеют в своем населении более высокую долю лиц основной национальности). Однако и на территории Российской Федерации русские иногда оказываются в положении национального меньшинства в национальных республиках в составе России. В данном случае понятие "национальное меньшинство" употребляется в политико-правовом смысле, так как во многих республиках России доля русских превышает половину населения, а в ряде других они, хоть и не составляют половины, но все же являются крупнейшей по численности национальной группой.

Сейчас русское население республик и автономий находится в неопределенном положении. Его статус будет зависеть от соотношения между двумя противоречивыми тенденциями. Имеется в виду, с одной стороны, укрепление суверенитета России как единого целого, а с другой, - суверенизация национальных республик. Выраженность этого противоречия очевидна на Северном Кавказе, особенно в Чечне, а также в Татарии, Туве и Якутии. Весьма вероятно, что в ближайшем будущем в этих бывших автономных республиках остро встанет проблема защиты прав русских как национального меньшинства.

Малочисленные народы Севера

Особое место среди всех национальных (этнических) меньшинств занимают народы, ведущие традиционный образ жизни (по международной терминологии, "коренные народы", "племенные группы" или "племена"). К этой категории в России относятся так называемые малые народы Севера: ненцы (34,7 тыс.), эвенки (30,1 тыс.), ханты (22,5 тыс.), эвены (17,2 тыс.), чукчи (15,2 тыс.), нанайцы (12,0 тыс.), коряки (9,2 тыс.), манси (8,5 тыс.), долганы (6,9 тыс.), нивхи (4,7 тыс.), селькупы (3,6 тыс.), ульчи (3,2 тыс.), ительмены (2,5 тыс.), удэгейцы (2,0 тыс.), саами (1,9 тыс.), эскимосы (1,7 тыс.), чуванцы (1,5 тыс.), нганасаны (1,3 тыс.), юкагиры (1,1 тыс.), кеты (1,1 тыс.), орочи (0,9 тыс.), тофалары (0,7 тыс.), алеуты (0,7 тыс.), неги-дальцы (0,6 тыс.), энцы (0,2 тыс.), ороки (0,2 тыс.).

В последнее время специалистами в список этих народов включены алюторцы (включавшиеся прежде в число коряков - 2 тыс.), кереки (числившиеся прежде как чукчи - 0,1 тыс.), тазы (0,3 тыс.), чулымцы (0,3 тыс.), шорцы (16,7 тыс.), телеуты (около 3 тыс.), тувинцы-тоджинцы в Иркутской обл., водь (0,2 тыс.), ижорцы (0,4 тыс.), вепсы (12,1 тыс.), коми-зыряне и коми-ижемцы (147,3 тыс.), камчадалы (28 тыс.). Некоторые ученые считают целесообразным отнесение к малочисленным народам Севера отдельных групп русских старожилов Восточной Сибири (русско-устьинцы, колымчане, марковцы, якутские казаки, затундренные крестьяне, усть-енисейцы или сельдюки и др.), Западной Сибири (обские старожилы) и европейского Севера (канинские поморы и мезенцы).

Наряду с отличительными социальными характеристиками и специфическим культурным обликом, главная особенность этих народов - сохранение традиционных систем жизнеобеспечения, прежде всего, особых форм хозяйственной деятельности (сухопутная и морская охота, рыболовство, собирательство, оленеводство). Эти народы не создали классовых обществ, что наложило отпечаток на все формы их социальной и культурной жизни: наличие родоплеменной и фратриальной структуры, древних форм религии (напр., шаманизм).

Равноправное вхождение народов подобного типа в культурную, экономическую и политическую жизнь государства представляет серьезную проблему для многих современных обществ. Национальные законодательства и международное право признают особый статус "племен", причем закрепление этого статуса за малыми народами влечет существенную государственную поддержку.

В нашей стране предоставление особого статуса малым народам Севера осуществлялось на пути создания автономных округов. Однако последние были созданы лишь для долганов, коряков, чукчей, хантов, манси, ненцев, эвенков. Большинство малых народов Севера и Дальнего Востока, таким образом, не имеют своих национально-территориальных образований.

Автономные округа, даже если они включают основную часть коренного населения, не могут обеспечить сохранение и развитие традиционного хозяйства и культуры малых народов. Это связано в первую очередь с тем, что автономные округа не имеют статуса зон, охраняемых государством от колонизации и хозяйственного освоения со стороны окружающего некоренного, по преимуществу русского населения. Драматическое современное положение народов Севера подтверждается чрезвычайно низкой продолжительностью жизни, распространением алкоголизма и различных заболеваний, частыми самоубийствами. Все эти факторы ведут к фактическому сокращению численности этих народов. Вместе с тем, в последнее время появились признаки национального возрождения малых народов. Так, права народов Севера находятся в центре внимания Ассоциации народов Севера. В 1989 г. Международная Организация Труда приняла Конвенцию № 169 относительно "коренного" и "племенного" населения в независимых странах. Она ориентирована, прежде всего, на сохранение и развитие культурной самобытности этих народов.

Меньшинства не имеющие национально-территориальных образований

В России к этой группе меньшинств относятся ногайцы (73,7 тыс. чел.), абазины (33,0 тыс.; Карачаево-Черкессия), таты (19,4 тыс.; Дагестан); шорцы (16,7 тыс.; Кемеровская обл., Республика Хакасия и, отчасти, Алтайский край); вепсы (12,1 тыс.; Ленинградская область, республика Карелия и Вологодская обл., а также незначительное число - около 300 человек - на юге Кемеровской обл.); горские евреи (11,3 тыс.; Дагестан); ижорцы (0,8 тыс.; Ленинградская обл.).

Эта категория меньшинств крайне разнородна. Отсутствие территориальной автономии, а значит, даже минимума национально-культурных институтов ставит все эти народы в неблагоприятные условия. Народы этой группы имеют компактное расселение (одним или несколькими этническими массивами). Некоторые из них сумели сохранить свою самобытность лишь в силу относительной географической изоляции (например, шорцы, расселенные в горной местности). В критической ситуации для сохранения культуры находятся в настоящее время вепсы и ижорцы, живущие на территории Ленинградской области. Эти народы подверглись значительной ассимиляции: молодежь почти утратила способность говорить на родном языке, стерто этническое самосознание, идет отток населения с этнических территорий (что равнозначно переселению из сел в юрода), национальная культура практически исчерпывается некоторыми бытовыми особенностями. Вместе с тем, стоит отметить, что несмотря на 1рогнозы специалистов о полной ассимиляции, (в отношении вепсов они делались еще в прошлом веке), численность этого народа остается стабильной на протяжении века, колеблясь в пределах двенадцати - шестнадцати тысяч человек. Представляется, что остановить исчезновение этнических культур этих народов можно лишь путем создания культурно-территориальных автономий (хотя бы в форме национальных районов). В Карельской республике 1 декабря 1993 г. совместная сессия Шелтозерского, Шокшинского и Рыборецкого сельских советов приняла решение об их объединении и образовании самоуправляющейся территории – Вепсской национальной волости. Постановлением Верховного Совета республики 20 января 1994 г. эта волость была создана как самоуправляющаяся территория, равная в правах с другими территориальными образованиями, том числе с правом избирать главу и представительные органы местного самоуправления, формировать свой бюджет. В состав волости вошло 14 населенных пунктов с общей численностью населения около 4 тыс. чел. Примерно половина жителей волости - вепсы. Территория Вепсской волости до ее образования входила в состав Прионежского района. Этнические территории некоторых народов этой группы оказались рассеченными административными, а после распада СССР и политическими границами. Так, ногайцы в настоящее время расселены в Дагестане (28,3 тыс.), где являются одним из "титульных" народов, в Ставропольском крае (28,6 тыс., из них 13 тыс. живет в Карачаево-Черкесии, 6,9 тыс. чел. -в Чечне и Ингушетии); таты и горские евреи живут не только в России, но и в Азербайджане (соответственно, 10,2 и 5,5 тыс. чел.). Это затрудняет создание культурно-территориальных автономий и ставит в повестку дня вопрос о развитии экстерриториальных форм культурной автономии, перекрывающих административные и государственные границы.

Диаспора народов бывших союзных республик СССР

К этой категории меньшинств принадлежат такие многочисленные группы, как украинцы (4362,9 тыс. чел.), белорусы (1206,2 тыс.), казахи (635,9 тыс.), армяне (532,4 тыс.), азербайджанцы (335,9 тыс.), молдаване (172,7 тыс.), грузины (130,7 тыс.), узбеки (126,9 тыс.), литовцы (70,4 тыс.), латыши (46,8 тыс.), эстонцы (46,4 тыс.), киргизы (41,7 тыс.), туркмены (39,7 тыс.), таджики (38,2 тыс.), а также крымские татары (21,3 тыс.), гагаузы (10,1 тыс.), абхазы (7,2 тыс.). Следует отметить, что в районах Российской Федерации, пограничных с республиками Прибалтики, Белоруссией, Украиной, республиками Закавказья, а также Казахстаном, соответствующие этнические группы могут составлять также коренное (исконное) население.

Наиболее крупные из этих меньшинств - украинцы и белорусы -имеют много общего в характере расселения. Они сосредоточены в основном вдоль границ России с соответствующими республиками, а также в так называемой главной полосе расселения русского народа, простирающейся в широтном направлении от центра Европейской России по югу Сибири и Дальнего Востока до тихоокеанского побережья. Большая часть российских украинцев и белорусов живет в городах, но есть и относительно компактные группы сельского населения. В целом для них характерна далеко зашедшая языково-культурная ассимиляция, однако многие украинцы и белорусы сохранили если и не родной язык, то этническое самосознание.

Казахское меньшинство расселено главным образом в соседних с Казахстаном регионах России (Оренбургская обл. - 111,5 тыс. чел., Омская обл. 75,0 тыс., Алтайский край, главным образом, на территории Республики Алтай, т.е. бывшей Горно-Алтайской автономной обл. - 21,7 тыс.), а также в Нижнем Поволжье (Астраханская обл. - 126,5 тыс., Волгоградская обл. - 41,5 тыс., Саратовская обл. - 73,4 тыс.).

Армяне - один из народов городской диаспоры - издавна живут на Северном Кавказе (Краснодарский край - 182,2 тыс., Ставропольский край - 72,5 тыс., Ростовская обл. - 62,6 тыс.), а также в крупных городах по всей России, в том числе в Москве (44,0 тыс.) и Санкт-Петербурге (12,1 тыс.). С момента переписи населения 1989 г. численность армянского меньшинства в России возросла за счет беженцев из Азербайджана.

Азербайджанцы дисперсно расселены по всей России небольшими городскими группами, если не считать сопредельного с Азербайджаном Дагестана, где их насчитывается 75,5 тыс. человек. Широкое дисперсное расселение характерно и для остальных меньшинств данной категории.

Политико-правовая специфика этой группы российских меньшинств состоит в том, что их положение является важным аспектом межгосударственных отношений России с другими странами СНГ, а также с государствами Балтии. Очевидна необходимость взаимных двусторонних и многосторонних гарантий прав меньшинств в рамках СНГ с возможным участием других стран, ранее входивших в состав СССР. В этой связи заметим, что создание эффективной системы защиты меньшинств в России требуется не только как важная составная часть процесса построения правового государства и интеграции в цивилизованное мировое сообщество, но и как мощное средство поддержки российских меньшинств в таких бывших советских республиках, как Украина, Латвия, Эстония, Молдова, Казахстан и др. Не вызывает сомнения, что все меньшинства этого типа должны иметь право на культурно-национальную автономию (печать, образование, культурные учреждения на родном языке, ассоциации, клубы, землячества и т.п.), которая может развиваться при содействии со стороны соответствующих государств. В районах компактного расселения таких меньшинств могут создаваться и территориальные автономии низшего уровня (национальные районы). Предварительным условием гарантий прав меньшинств должно быть прояснение спорных вопросов гражданства во вновь образованных государствах. Очевидны преимущества института двойного гражданства, оно позволило бы сохранять семейные, родственные и национально-культурные связи между российским меньшинством и соответствующим народом (страной). Институт двойного гражданства обеспечивает дополнительные гарантии защиты прав меньшинств. Следует предположить, что часть меньшинств этой категории предпочтет российскому гражданству гражданство "своих" республик. Эти граждане, разумеется, должны обладать всеми правами культурной автономии.

Диаспора народов российских республик

В результате многовековых миграционных процессов, получивших особенное развитие в советский период, многие народы российских автономий оказались широко расселенными за их пределами. Особенно значительная диаспора характерна для крупных народов Поволжья, вовлеченных в русскую колонизацию обширных пространств Урала, Сибири и Дальнего Востока. Эта ситуация объясняется также и несовпадением административно-политических границ с этническими, неизбежным в условиях чересполосного расселения народов в Поволжском регионе.

Татары в настоящее время живут во многих регионах России, образуя особенно крупные по численности массивы в Башкирии (1120,7 тыс. чел.), Тюменской обл. (227,4 тыс.), Челябинской обл. (224,6 тыс.), Свердловской обл. (183,8 тыс.), Ульяновской обл. (159,1 тыс.), Оренбургской обл. (158,6 тыс.), Пермской обл. (150,5 тыс.), Самарской обл. (115,3 тыс.), Удмуртии (110,5 тыс.). Крупные группы татар есть также в Москве (157,4 тыс.) и Санкт-Петербурге (44,0 тыс. чел.).

Башкиры образуют заметные группы в Челябинской обл. (161,2 тыс. чел.), а также в Оренбургской (53,4 тыс.) и Пермской (52,3 тыс.) областях.

Чуваши за пределами своей республики расселены, главным образом, в Самарской (117,9 тыс. чел.) и Ульяновской (116,5 тыс.) областях, а также в Татарии (134,2 тыс.) и Башкирии (118,5 тыс. чел.).

Многочисленные группы мордвы есть в Самарской (116,5 тыс. чел.), Пензенской (86,3 тыс.), Оренбургской (68,9 тыс.) и Ульяновской (61,1 тыс. чел.) областях.

Значительное число марийцев проживает в Башкирии (105,8 тыс. чел.).

С XVII в. в Тверской области сформировались карельские поселения; сегодня численность тверских карел составляет 23,2 тыс. чел.

В целом для этой группы меньшинств характерна значительная культурная близость к окружающему (преимущественно русскому) населению, от 'которого они, как правило, не стремятся обособиться. До последнего времени даже многочисленные меньшинства этой группы имели очень мало возможностей сохранять и развивать национально-культурную самобытность, поддерживая культурные связи со своими республиками. Защита прав меньшинств этой группы, как, впрочем, и многих других, по-видимому должна осуществляться в рамках какой-либо из форм экстерриториальной культурной автономии. С согласия местных (областных, республиканских) властей возможно создание для таких меньшинств и территориальных автономных образований.

Наиболее конфликтная ситуация вокруг меньшинств этой категории связана с татарским населением Башкирии. Эта республика имеет следующий состав населения: башкиры - 21,9%; татары - 28,4%; русские -39,3%. Таким образом, татар в Башкирии больше, чем собственно башкир. До недавнего времени башкирские татары не пользовались правами культурной автономии и находились под угрозой насильственной ассимиляции. Проблема башкирских татар теперь является предметом диалога между двумя республиками.

Народы (меньшинства), имеющие государственность за пределами бывшего СССР

В эту группу меньшинств входят: немцы (842,3 тыс. чел.), евреи (536,8 тыс.), корейцы (107,1 тыс.), поляки (94,6 тыс.), греки (91,7 тыс.), финны (47,1 тыс.), болгары (32,8 тыс.), турки (9,9 тыс.). Эта категория народов представляет особый интерес в плане участия нашей страны в системе защиты прав меньшинств на международном уровне. Многие страны мира проявляют растущую заинтересованность в положении своих "соотечественников" в России и других странах СНГ и выражают готовность наладить в этой связи двустороннее сотрудничество. Следует отметить, что в отношении этой группы меньшинств приходится сталкиваться с тяжелым наследием сталинского периода: многие из них подверглись насильственным депортациям либо полностью (немцы, корейцы, турки), либо частично (поляки, болгары, греки, финны).

Хотя евреи имеют автономию в РСФСР - Еврейскую автономную область - однако это искусственное образование не играет существенной роли в культурной жизни меньшинства. Основные группы еврейского населения сосредоточены в крупных городах европейской России, особенно в Москве (174,7 тыс. чел.) и Санкт-Петербурге (106,1 тыс.), где образуют третью по численности группу после русских и украинцев. Современная еврейская культура, развитию которой долго препятствовал государственный антисемитизм, сейчас находится в крайне сложном положении. Поскольку основной массив еврейского населения в западных районах страны был уничтожен гитлеровцами в годы Второй мировой войны, культурное развитие народа имеет суженную базу в виде дисперсных еврейских групп в крупных городах. Далеко зашла культурно-языковая ассимиляция еврейского населения, сочетающаяся, однако, с ростом этнического самосознания. Растущий интерес к историко-культурным и религиозным ценностям связан с развитием контактов между российскими евреями и Израилем. Поддержание связей с зарубежными еврейскими группами есть одно из условий развития еврейской культуры в России.

Евреи (наряду с немцами и греками) активно вовлечены в массовую эмиграцию. В то время как государственный антисемитизм в последнее время стал менее выраженным (хотя и не исчез окончательно), еврейское население сталкивается с растущей угрозой "неофициального" антисемитизма, распространяемого некоторыми общественно-политическими движениями. Проблема антисемитизма в России вызывает озабоченность международной общественности, и можно только сожалеть, что российское руководство уделяет этому острому вопросу явно недостаточное внимание.

Российские немцы, в массе своей потомки переселенцев XVIII в., до 1941 г. имели в Поволжье крупное национальное образование - Автономную республику немцев Поволжья. На них полностью распространяется принятый ВС России Закон о реабилитации репрессированных народов, однако воссоздание немецкой автономии столкнулось с непреодолимым сопротивлением местных властей и в настоящее время считается нереалистичным. Меры, предпринимаемые для улучшения положения немцев в местах их нынешнего расселения (создание немецких районов в Алтайском крае и Омской области), не в состоянии уменьшить массовую эмиграцию российских немцев, которая ведет к фактическому исчезновению этой национальной группы в России.

Следует иметь в виду, что проблема российских немцев затрагивает не только Россию и Германию, но и такие страны СНГ, как Казахстан (957,5 тыс. человек немецкого населения по данным на 1989 г.), Киргизию (101,3 тыс.), некоторые другие республики Средней Азии, а также Украину (37,8 тыс.).

Подобно российским немцам, греки также имеют давнюю историю проживания в России и отличаются от основного этического массива в этнокультурном, а частично и в языковом отношении. Основные группы российских греков сосредоточены в Краснодарском (29,9 тыс.) и Ставропольском (28,5 тыс.) краях. В отличие от немцев, греки никогда не имели территориальной автономии, однако сейчас встает задача возрождения культурной автономии, которую они имели до 1937 г.

Дисперсные меньшинства, не имеющие своей этнической территории

К этой специфической группе меньшинств относятся в России цыгане (152,9 тыс.) и ассирийцы (9,6 тыс.).

Цыгане в России, как и в других странах мира, слабо интегрируются в окружающую этносоциальную среду прежде всего из-за традиционной специфики своего образа жизни. В СССР давно уже развивались профессиональные формы цыганской культуры, однако существует определенный социально-культурный разрыв между цыганской интеллигенцией в городах (Москва и др.) и основной массой цыганского населения. В результате зачаточные формы цыганской культурной автономии (в виде культурных ассоциаций), на наш взгляд, не имеют потенциала для становления полноценной культурной автономии цыганского народа. Очевидно, самобытность цыган будет сохраняться преимущественно в силу их этносоциальной специфики.

Интеграция цыган в российское общество вероятна в каких-то особых формах, учитывающих их полукочевой образ жизни, профессиональную специализацию и традиции. Усилия, направленные на достижение этой интеграции, должны быть осторожными и тактичными. Проявления антицыганских настроений в России (погромы цыган в Ярославле и других городах) провоцируются бытующим у некоторых представителей власти взглядом на цыган как на антисоциальную группу, что не только несправедливо, но и недопустимо. Необходима разработка специальных мер по борьбе с ангицыганскими предрассудками, в том числе и в средствах массовой информации.

Иммигрантские группы

Эти группы, еще недавно не характерные для России, представлены главным образом вьетнамцами, временно работающими на крупных промышленных предприятиях в ряде городов страны, а также корейцами из КНДР, занятыми в специальных леспромхозах, и китайцами, занятыми в сельском хозяйстве ряда районов Сибири и Дальнего Востока. Положение этих своеобразных национальных меньшинств мало освещается, однако есть основания полагать, что их представители подвергаются дискриминации и находятся в тяжелом положении, а значит, нуждаются в защите своих законных прав от произвола со стороны администрации предприятий, а также со стороны представителей своих стран.

В последние годы в России увеличилось число беженцев, коммерсантов и прочих групп иммигрантов из стран "дальнего зарубежья", особенно Ближнего, Среднего и Дальнего Востока. Есть основания предполагать, что рост этой группы меньшинств, не являющихся гражданами России, будет возрастать.

Субэтнические, языковые и конфессиональные группы

в составе отдельных народов

Такие группы обычно не рассматриваются в качестве национальных меньшинств, однако Итоговый документ Венской встречи обязывает страны - участницы ОБСЕ (а значит, и Россию) обеспечивать культурные права лиц, принадлежащих не только к национальным меньшинствам, но и к "региональным культурам".

Данные переписей населения не содержат сведений о номенклатуре, численности и расселении этой группы меньшинств, однако состав их весьма разнообразен. Приведем некоторые примеры ворское, кубанское, терско-гребенское, уральское, уссурийское казачество; старообрядческие группы; старожильческое население Сибири; молокане, духоборцы, некрасовцы - в составе русского народа; горные и луговые марийцы; этнолингвистические группы эрзя и мокша в составе мордвы; православные группы (кряшены) в составе татар; племенные и субэтнические группы у алтайцев ,и хакасов; диалектные группы саами, вепсов и карет, меннониты, относимые в России к немцам; береговые и оленные чукчи и т.д. Проблемы этих меньшинств требуют внимания, тем более что они в некоторых регионах уже стоят весьма остро. Об этом свидетельствуют в частности - возрождение традиционных институтов казачества, признание двух диалектов (горного и лугового) в качестве равноправных языков Марийской республики, а также требование шапсугов (субэтническая группа в составе адыгейцев) о восстановлении своего национального района в Краснодарском крае (существовал до 1945 г.).

Противоречивость современной ситуации заключается в том, что процессы национальной консолидации иногда отодвигают на задний план внутриэтническое разнообразие. Национальная политика любой с грани должна исходить из равной ценности всех элементов культурно-исторического наследия как свойственных народам в целом, так и характерных для отдельных частей народов. Зарубежной опыт показывает, что культурное самоуправление должно развиваться не только на национальной, но и на региональной основе, что позволит сохранить и развить многообразие народной культуры во всех ее аспектах и проявлениях.

Право любой этнической группы на национальную самоидентификацию часто игнорировалось по политическим мотивам (так, с 1944 по 1987 г. крымские татары произвольно включались статистическими службами в общее число татар), а также в результате искусственного поощрения этнической консолидации народов, сохраняющих традиционное территориально-племенное деление (алтайцы, тувинцы, хакасы и др.). Необходимо, чтобы переписи населения по меньшей мере содержали сведения о самоназваниях всех этнических групп независимо от их численности.

В заключение в качестве примеров ситуаций с правами меньшинств, складывающихся на территориях некоторых республик в составе РФ, рассмотрим положение меньшинств в республиках Калмыкия, Карелия и Тува.

Положение этнических меньшинств в некоторых республиках РФ Республика Калмыкия

История

По материалам переписи 1897 г. в 8 губерниях юго-востока европейской части России проживало около 190 тыс. калмыков, 88 % которых находились в границах востока европейской Астраханской губернии, в Калмыцкой степи. В составе советской России Калмыкия была образована в 1920 г. Республика Калмыкия состоит из 13 районов и г.Элисты в качестве самостоятельной административной единицы - столицы республики.

За советские годы численность ее населения возросла на 188,4 %, причем наиболее интенсивный прирост происходил в 1920-1937 гг. и в 1959-1970 гг. за счет миграции. Доля калмыцкого народа в населении Калмыкии, однако, значительно понизилась - с 75,6 % в 1926 г. до 45,4 % в 1989 г., что было связано как с миграцией на территорию республики, так и с депортацией калмыцкого народа в 1940-х гг. Следует отметить рост доли калмыков в населении Калмыкии за последнее десятилетие (на 3,9 %) - благодаря приостановлению миграционного притока и более высокому естественному приросту.

В 1926 г на территории республики проживало 82,7 % калмыков, а в 1989 г. - 83,9 %. Рост компактности расселения калмыцкого народа может объясняться как переселением части калмыков в Калмыкию, так и ассимиляцией диаспоризованных групп этого народа.

Демография

По материалам Переписи 1989 г. в Калмыкии проживало всего 322579 чел., из них:

Этнические пропорции населения за последние годы претерпели значительные изменения. Еще в 1970-е гг. первым народом республики по численности и городского, и сельского населения были русские. Однако, только к 1979 г. калмыки смогли восстановить свою довоенную численность - в 1939 г. их насчитывалось 140 тыс., в 1979 - 147 тыс. В 1980-е гг. и в сельской местности, и в городах стали доминировать калмыки. Несмотря на быстрый рост Элисты и большой приток в нее сельских жителей, численность калмыков продолжает расти и в сельских районах. Русское население Калмыкии концентрируется в основном в столице и в западных сельских районах - Городовиковском и Яшалтинском. Значительный процент элистинцев - горожане в первом или втором поколении. /

Национальное самоопределение, суверенитет и сецессия

В настоящее время Республика Калмыкия является республикой с президентской формой правления. В Степном Уложении (Основном законе РК) статья №1 гласит: "Республика Калмыкия есть равноправный субъект Российской Федерации, является ее составной, неделимой частью и осуществляет свою деятельность в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации, Степным Уложением (Основным Законом) Республики Калмыкия, а также иным законодательством Российской Федерации и Республики Калмыкия". Впервые в Степном Уложении, принятом в 1994 г., в результате общественных дебатов был исключен механизм выхода из состава РФ. В 1995 г. учрежден пост Представителя Президента РФ в РК. Им стал один из представителей команды К.Илюмжинова В.Бембетов, работавший до того советником президента РК по работе с представителями Президента РК в районах и в г. Элисте. В районах и Элисте представительные органы местного самоуправления отсутствуют. Вся полнота государственной власти сконцентрирована в руках исполнительных структур в лице представителей президента РК и их аппарата.

Диаспора, проблемы репатриации и ирредентизм

Калмыки Республики Калмыкия составляют в настоящее время около 88 % калмыцкого населения России и более 84 % калмыков СНГ. За пределами республики проживают свыше 8 тыс. человек в Астраханской области, причем более 1 тыс. в самой Астрахани ( еще в начале XX в. Астрахань была единственным городом России, имевшим калмыцкое население). Менее 2 тыс. калмыков проживают в Волгоградской области. Более 5 тыс. каракольских калмыков или сарт-калмаков проживают в Киргизии, в Прииссыккулье, около 1 тыс. - в Казахстане.

В июне 1994 г в Министерстве юстиции Республики зарегистрировано Долбано-Приволжкое землячество объединившее граждан, проживавших на территории бывших Долбанского и Приволжского районов, входивших до 1943 г. в Калмыцкую АССР, ставит в качестве своей основной цели безусловное выполнение положений Декларации Верховного Совета СССР от 14 ноября 1989 г. «О признании незаконными и преступными репрессивных актов против народов, подвергшихся насильственному переселению, и обеспечению их прав и Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов». В связи этим землячество ставит в качестве основной задачи «восстановление территориальной целостности и единства калмыцкого народа в границах до момента выселения путем возвращения двух бывших районов Приволжского и Долбанского Калмыцкой АССР, переданных в состав Астраханской области Указом президиума Верховного Совета СССР от 27 декабря 1943 года и отгонных пастбищ на территории Черных Земель Республики Калмыкия, используемых Астраханской областью и Республикой Дагестан, для восстановления исторической справедливости». В настоящее время землячество не поднимает территориальный вопрос, занимаясь, в основном, культурным патронажем этих районов граханской области.

Права меньшинств *

Гражданские права

Согласно "Степному Уложению" главой республики и высшим должностным лицом является Президент Республики Калмыкия.(Ст.25).

Президентом может быть избран гражданин РФ, в возрасте от 30 до 60 лет, не менее года до выборов постоянно проживающий в республике, говорящий на двух государственных языках республики: калмыцком и русском Для того, чтобы выборы президента состоялись достаточно получить 15 % голосов избирателей. Президент РК избирался сроком на 5 лет гражданами РК (в 1995 г. этот срок был увеличен до 7 лет), на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Языковые права и права в области образования

В соответствии с принятым в 1990 году Закону о языках, государственными языками Республики Калмыкия - Хальмг Тангч были объявлены калмыцкий и русский языки, однако еще в 1992 г. в Верховном Совете и общественных организациях Калмыкии калмыцкий язык не использовался. В 1991 году только в двух из 97 сельских советов делопроизводство велось на калмыцком языке, не было ни одной национальной школы Причины перехода от родного языка через калмыцко-русское, затем русско-калмыцкое двуязычие к подавляющей русскоязычности многообразны. В числе ведущих можно назвать многократное реформирование письменности, разрушение традиционного жизненного уклада, вызванное депортацией, а затем процессами урбанизации и модернизации и, наконец, языковую политику центра.

Калмыцкое письмо, т.н. "ясное письмо" (Тодо бичиг), предложенное просветителем Зая-Пандитой в середине XVI века, было основано на уйгурском письме (монгольском алфавите), но адаптировано к особенностям ойратского языка. На ясном письме сохранилась религиозная и светская литература, исторические хроники, велось делопроизводство в Калмыцком ханстве. Ритуальный язык буддистов - тибетский. Значительная часть буддистской литературы от молитвенников до теологических текстов была переведена на старое письмо, которым пользовались калмыки вплоть до 1920-х гг. В 1924 г. было принято решение перевести калмыцкий алфавит на основу русской азбуки с введением некоторых дополнительных букв. В 1928 г. была проведена еще одна реформа новой письменности. Два года спустя был введен алфавит на латинской основе. В 1938 г. он был заменен азбукой на русской основе, причем новый вариант отличался от двух предыдущих. Наконец, в 1941 году были приняты новые изменения, в результате которых окончательно оформился четвертый из алфавитов на русской основе или шестой по счету, если учитывать все алфавиты, которые сменяли друг друга на протяжение двух десятилетий. В результате этих многократных реформ два поколения калмыков были практически отлучены от письменной речи на родном языке. Отказ от ведения экстенсивного скотоводческого хозяйства, переход на оседлый образ жизни предполагал отказ от всего традиционного: хозяйства, транспорта, жилища, утвари и соответственно вызвал утрату той части лексики, которая отражала хозяйство и быт народа.

В 1920 году в Калмыкии была провозглашена власть Советов. Интернационалистская доктрина правящей партии - ВКПб активно внедряла русский язык в социальную сферу: собрания, конференции, документы и пресса были, в основном, русскоязычны. Образование у калмыков считалось традиционно престижным и поощрялось как у мужчин, так и у женщин. Единственным путем получения образования в условиях советского государства был русский язык.

В декабре 1943 года калмыки были депортированы в Сибирь, Среднюю Азию, Сахалин (в общей сложности депортации подверглось около 120 тысяч калмыков). При дисперсном расселении за тринадцать лет выросло поколение, для которого, может быть, первым языком оставался родной, но уже языком детства стал русский. В то время он был языком выживания, а для детей - и частично языком социальной реабилитации. Социологические исследования показывают, что в 1960-е гг., сибирские дети, вернувшись на родину взрослыми, со своими детьми в семье уже общались на русском языке.

Степень владения калмыцким языком в настоящее время в республике критическая. В 1989 г. КИОН РАН провел социолингвистическое исследование в ряде районов республики, выборочная совокупность составила 2098 человек. Исследование показало следующее: на русском языке на собраниях выступали 76 %, на калмыцком - только 2 %. 59 % калмыцкого населения говорит и общается на русском языке. До 30 лет на калмыцком языке говорят не более 10 %. Однако несмотря на языковую некомпетентность 77,9 % респондентов-калмыков признали родным языком калмыцкий, 2,5 % - сочли родным языком русский язык, два языка назвали родными 9,9 % опрошенных калмыков. В декабре 1993 г. в Республике Калмыкия было проведено этносоциологеческого исследование в рамках I проекта "Предвыборная Россия". Из 502 опрошенных калмыков, как жителей села, так и горожан, 94 % признали родным языком калмыцкий, а 5,2 % - родным русский язык. Ответы этих же респондентов на вопрос "Насколько свободно Вы владеете калмыцким языком?" распределились следующим образом: "думаю" - 5 %, "свободно говорю" - 36,5 %, "говорю с затруднениями" -38,8 %, "говорю с большим трудом" - 14,1 %, "совсем не говорю" - 5,6 %. Первым языком был калмыцкий язык для 44,4 % опрошенных калмыков, и русский язык - для 55 % калмыков. Примечательна общая тенденция бытования родной речи в калмыцкой семье: с отцом общались на калмыцком языке 43,6 %, на русском языке - 49,2 %, соответственно с матерью - 45 % на калмыцком языке и 52,2 % - на русском. С супругой или супругом на калмыцком языке беседуют 18,9 % опрошенных калмыков и на русском языке - 58,4 %. В общении со своими детьми калмыцкий язык употребляют 16,5 %, а русский язык - 58,2 %.

При принятии Закона "О языках в Калмыцкой АССР" несмотря на юридически равный статус русского и калмыцкого языков, данный закон рассматривался как средство повышения статуса калмыцкого, который до того при Советской власти никогда государственным языком не был. Моделью для законопроекта был выбран вариант решения государственного статуса языков в Республике Казахстан.

В последние годы отмечено переселение в республику мигрантов из исторической родины ойратов, предков калмыков - Джунгарии, ныне Синьцзян-Уйгурский автономный район КНР. В основном, это потомки волжских калмыков, ушедших вместе с Убуши-ханом в 1771 году из России. В отличие от калмыков России синьцзянские калмыки не имеют даже фиктивной автономии, проживают в труднодоступных горных районах, но сохранили язык и старую письменность - ясное письмо, как и многие другие элементы традиционной культуры (жилище, пищу, фольклор, религию и частично, хозяйство). Тем не менее на родине им трудно получить высшее образование, нет перспектив у творческой интеллигенции. Получив российское гражданство, синьцзянские калмыки оживили языковую проблему. Будучи в основном представителями творческой интеллигенции - артистами, журналистами, учеными - они искренне пытались помочь peaнимировать калмыцкий язык в общественной жизни республики. Организовав терминологическую комиссию при Президенте, эти ученые вели работу по замене заимствованных из русского языка, либо неудачно калькированных современных терминов ойратскими словами, созданными на основе общемонгольской лексики. Теперь такие слова как "культура", "урок", "студент" заменены общемонгольскими синонимами, которые органично вошли в современный калмыцкий язык. Однако калмыцкий язык в Калмыкии прошел свой путь развития за 220 лет обособленного существования; лингвистическая дивергенция не могла не дать о себе знать. Поэтому многие предложенные варианты конкретных слов воспринимались носителями языка в Калмыкии как архаичные, а потому отторгались языковой практикой. Не встретил понимания и поднимавшийся вопрос о возвращении к старому письму

В 1992 году Советом министров республики была принята Государственная программа возрождения калмыцкого языка. Она выполнялась в основном в сфере образования. В апреле 1994 года в Республике был принят новый основной закон - "Степное Уложение", в котором вновь был закреплен государственный статус калмыцкого и русского языков в республике. Калмыцкий язык, отмечено в Уложении, является основой национального самосознания калмыцкого народа. Его возрождение, сохранение, развитие и расширение среды употребления являются приоритетными задачами органов власти Республики Калмыкия (ст. 18).

В настоящее время разрабатывается новая Программа возрождения и развития калмыцкого языка как государственного. Лингвистическая ситуация в настоящее время авторами Программы представлена следующим образом: коренное население сегодня практически не говорит на родном языке, калмыцкий язык не функционирует ни в сфере государственного управления, ни в общественно-политической деятельности, ограничено используется и в сферах народного образования, массовой коммуникации, духовной культуры и обслуживания. Более того, с каждым годом у определенной части народа растет так называемый языковой нигилизм, незнание и нежелание знать родной язык, особенно такое отношение распространено среди подрастающего поколения.

В республике Калмыкия действует 300 средних общеобразовательных школ. Спустя 32 года после закрытия, в 1994 г. открыты 67 национальных классов с калмыцким языком обучения, 83 группы с калмыцким языком воспитания в дошкольных обучающих учреждениях, 2 национальных детских сада, национальная прогимназия с эстетическим уклоном, 3 национальные мастерские и пока одна национальная школа (п. Ульдючины). Целевое финансирование национального образования, начатое в 1993 г., в 1994 г было приостановлено, однако рейтинг национальных классов в республике уже стал так высок, что несмотря на все методические и финансовые трудности в министерство образования поступило около 50 заявок на открытие новых классов с национальным языком обучения из разных мест республики.

В 1990-е гг. в республике действовали два типа национальных школ. Школы с русским языком обучения, осуществляющие преподавание калмыцкого языка как предмета (их большинство), и школы, в 1-4 классах которых родной язык ведется ежедневно, что позволяет развивать устную родную речь. В 1990 г. насчитывалось более 50 школ второго типа. Открытие школ с изучением всех предметов на родном языке, особенно в начальных классах было запланировано в 1993 г., но в настоящее время существует только одна школа этого типа.

Языковая политика стремится гарантировать свободное развитие и сохранение полноты функционирования языков национальных диаспор республики. В настоящее время в Калмыкии работают национальные классы с казахским, даргинским и чеченским языками.

В РК работает только один государственный вуз - калмыцкий государственный университет, созданный в 1970 г. на основе педагогического института. Хотя численность проживающих в республике калмыков и русских приблизительно одинакова, число калмыков среди студентов КГУ значительно превосходит число русских студентов. Около 80 % студентов принадлежат титульной нации.

Объемы радио и телевещания в РК соответственно закону о языках, по которому два языка являются государственными, строго паритетны: местное телевещание работает 12 часов 30 минут в неделю, из них ровно по 6 часов 15 минут на русском и калмыцком языках. То же относится и к радио: из 12 часов 44 минут еженедельного вещания по 6 часов 22 минуты на русском и калмыцком языках.

Экономические права

Несмотря на доминирование калмыков в органах высшего управления, значительное число руководителей среднего звена в органах управления и власти являются этническими славянами, что уравновешивает баланс этнического противостояния. Аналогичная ситуация в информационной и научно-образовательной сфере. В редакции газеты "Известия Калмыкии", выходящей на русском языке, соотношение калмыков и русских - 60 % к 40 %, а на Калмыцком радио и в калмыцкой газете работают в большинстве своем калмыки. Калмыки преобладают в бизнесе: из 19 управляющих калмыцких банков и филиалов российских банков на конец 1996 г . - 17 калмыки по национальности. Явное доминирование калмыцкого компонента в административном управлении не вызывает явного неприятия среди славянского населения республики, хотя упреки в "выдавливании славян из управленческих сфер" иногда проскальзывают в заявлениях представителей "Славян Калмыкии".

Республика Карелия*

История

8 июня 1920 г. из населенных карелами местностей Олонецкой и Архангельской губерний была образована декретом ВЦИК т.н. Карельская трудовая коммуна (автономное объединение областного уровня), которая 25 июля 1923 г. декретом ВЦИК была преобразована в Карельскую АССР.

После финской войны 1939-40 гг. 31 марта 1940 г. Карельская АССР была преобразована в Карело-Финскую ССР. 16 июня 1956 г. Карело-Финская ССР снова была преобразована в Карельскую АССР.

Первая Конституция республики была принята на 11 съезде Советов Карелии в июне 1937 г. Ныне действующая Конституция Республика Карелия принята 13 ноября 1991 г.

Демография

В 1994 г. численность населения республики составляла 794,2 тыс.человек. Из них 74% проживали в городской местности, 24% - на селе. Основную массу населения составляют русские - 73,6%; карелы - 10%, белорусы - 7%, украинцы - 3,6%, финны - 2,3%, вепсы - 0,8%, прочие -3,7%. К коренным народам относят карел, вепсов и (часть) русских; остальные - мигранты, прибывшие в республику в советский период, в основном в послевоенные годы. По традиции к коренным приравнены финны, на пять шестых состоящие из финнов-ингерманландцев, принудительно выселенных в конце 1930-х - начале 1940-х гг. из Ленинградской области - своего традиционного места проживания.

Вплоть до начала XX в. в Карелии устойчиво сохранялись преимущественно однонациональные ареалы расселения: по данным переписи населения 1926 г. карелы проживали к западу от линии Октябрьской железной дорога (в 14 районах из 24), русские - к востоку (в 11 районах из 26). В 1926 г. русские составляли 56,2 % (152,1 тыс. чел.) населения республики, карелы - 38,2 % (109 тыс. чел), вепсы - 3,3 %, финны - 1,0 %. К концу 1926 г. соотношение местных и неместных уроженцев в городах составляло соответственно 41,8 и 58,2 %. В Карелии насчитывалось 14 городских и 2838 сельских поселений. Почти в 1440 сельских поселениях (50,6 % от их общего числа ) доля карел превышала 50 %. К концу 1930-х гг. вне этнических территорий проживало приблизительно 20 % карел.

Значительный прирост населения республики в 1920-1989 гг. (на 222,4 %) объясняется интенсивным переселением на ее территорию населения из других районов страны. Пики миграционной активности приходятся на 1926-1937 гг. и 1940-1959 гг., когда преобладал вынужденный тип миграции (лагеря, поселения).

Таблица 1.

Динамика этнического состава населения Карелии в довоенные годы

Национальность Численность населения

Составлено по: Первая Всеобщая перепись населения Российской империи 1897 г. XXVII. Олонецкая губерния, тетрадь 1, с. 1-3, Архангельская губерния, тетрадь 1, с. 1-3, Всесоюзная перепись населения 1926 года, Том 1. М. 1928, с. 178-181, Перепись населения АК ССР 1933г., вып. 1, с. 8-19, ЦГА РК, ф. 1532, оп.1, д.128/1390.

Таблица 2.

Динамика национального состава населения Карелии в послевоенные годы.

Национальность Численность населения

Именно за это время карелы в населении республики стали меньшинством, причем уменьшение доли карельского населения продолжается и сейчас (в 1920 г. карелы составляли 59,8 % населения, в 1926 г. - 46,0 %, в 1970 г. - 11,8 %, в 1989 г. - 10,0 %). К концу 1950-х гг. карелы стали составлять большинство населения только в двух районах. Численность поселений с преимущественно карельским населением сократилось до 407. Решающим фактором изменения этнического состава сельской среды, послужило развитие лесной промышленности, вызвавшее массовый приток в Карелию инонационального населения. Следует отметить, однако, постоянное увеличение доли карел, проживающих в Карелии: в 1920 г. там жило 38,7 % всех карел, в 1989 г. - уже 60,3 %. Это связано в первую очередь с интенсивной ассимиляцией карел за пределами республики (в особенности, тверских карел).

Ассимиляционные процессы охватили и значительную часть карел и других народов финно-угорской языковой семьи внутри республики. Способствовавшими ассимиляции факторами стали быстрые темпы послевоенной урбанизации населения и уже отмеченный миграционный приток преимущественно русскоязычного населения. Сегодня в большинстве смешанных браков детьми выбирается национальность "русский". По данным социологического исследования 1979 г. у 65 % карел, 54 % белорусов и 49 % опрошенных русских близкие родственники состояли в национально-смешанном браке. В республике остался один район (Олонецкий) с преобладанием карельского населения, где оно составляет 69,1%. Из городов лишь в Олонце, ареале расселения карел-ливвиков, карелы составляют относительное большинство населения - 56,4 %.

Национальное самоопределение, суверенитет и сецессия

9 августа 1990 г. сессия Верховного Совета Карельской АССР приняла Декларацию о государственном суверенитете Карельской АССР. Считая республику равноправным субъектом Федеративного и нового Союзного договора, Карелия провозглашала себя правовым, демократическим, суверенным государством в составе Российской Федерации и Союза СССР. Декларация объявляла носителем суверенитета республики ее народ. Государственную власть в республике осуществляет народ непосредственно и через представительные органы - Советы народных депутатов. Согласно декларации, республика гарантировала: соблюдение прав и свобод человека по общепризнанным нормам международного права, свободное национальное и культурное развитие всех народов на ее территории, возрождение национальной самобытности коренных народов.

Провозглашая необходимость расширения прав и полномочий местных Советов, Декларация провозглашала их органами государственной власти. По ныне действующей Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 80), законодательную власть в республике осуществляет Законодательное Собрание Республики Карелия (статья 45), исполнительную - глава исполнительной власти в лице Председателя Правительства, избираемого всем населением, и органами государственного управления ( министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами, должностными лицами - статьи 63, 64).

Во взаимоотношениях с центром республика провозглашала следующие принципы: - верховенство Конституции Карельской АССР и законов Карельской АССР. Законы РСФСР и СССР, принятые в соответствии с полномочиями, добровольно переданными Республикой в ведение органов власти Федерации и Союза, имеют высшую юридическую силу на ее территории. Действие законов и других актов органов государственной власти и управления РСФСР и СССР, выходящих за рамки добровольно переданных полномочий, либо ущемляющих права и интересы народов Карелии, приостанавливаются Верховным Советом Карельской АССР.

Карельская АССР самостоятельно решает вопросы международных связей вне делегируемых РСФСР и СССР полномочий, определение порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в совместной собственности Карельской АССР, РСФСР и СССР, производится на основании соглашения между ними.

Согласно статье 1, главы 1 Республика Карелия - государство в составе Российской Федерации, обладающее всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти на своей территории, кроме строго оговоренных полномочий, находящихся в ведении федеральных органов.

К совместному ведению РФ и РК относятся:

• соответствие Конституций и Законов;

• защита прав и свобод человека, национальных меньшинств;

• разграничение государственной собственности;

• общие вопросы культуры, науки, образования, воспитания;

• координация здравоохранения, семьи, социальная защита;

• борьба с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедствиями;

• принципы налогообложения;

• законодательство (административное, трудовое, семейное, земельное, жилищное, водное, лесное, о недрах, охране природы, интеллектуальной собственности);

• судоустройство, адвокатура, нотариат, правоохранительные органы;

• защита среды обитания, традиционного образа жизни;

• защита малочисленных этнических общностей;

• общие принципы организации местного самоуправления;

• международные и внешнеэкономические связи.

Хотя Конституция (Основной) Закон Республики Карелия достаточно подробно расписывает предметы совместного ведения РФ и РК (статьи 40-43), во взаимоотношениях Карелии с Российской Федерацией есть немало нерешенных вопросов. В частности, по мнению министра внешних связей республики В.Шлямина, центр не готов сегодня четко определить границу ответственности республик, краев и областей во внешних взаимоотношениях.

Диаспора, проблемы репатриации и ирредентизма

Лишь немногим более шестидесяти процентов карел, титульного народа республики, проживают на ее территории. Их компактные поселения существуют в Тверской обл. (т.н. тверские или верхневолжские карелы - 23,2 тыс.чел. по переписи 1989 г.), а также в Ленинградской, Мурманской и Архангельской обл.^[6] Дисперсные группы карел есть в Москве, Санкт-Петербурге, Кемеровской обл. и в др. областях России. Несмотря на муссирование вопроса о границе с Финляндией в финно- и карелоязычной прессе, дискуссия не принимает форм ирредентистского или сепаратистского движения.^[7]

Переговоры в Москве 14-19 сентября 1944 г. между представителями Советского Союза и Великобритании, с одной стороны, и делегацией Финляндии, с другой, завершились подписанием 19 сентября 1944 г. Соглашения о границах. В Приложении к статье 7Соглашения определялась линия границы между СССР и Финляндией,^[8] действующая, по сути, и в настоящее время. На Пражской мирной конференции осенью 1946 г. СССР заявил о недопустимости пересмотра границ из-за соображений безопасности Ленинграда. Вступление в силу Парижского мира (осень 1947 г.) означала, что граница остается незыблемой. Финляндия решила не поднимать впредь территориальный вопрос, хотя он постоянно оставался предметом закулисных спекуляций.

Мирный договор между СССР и Союзными государствами, с одной стороны, и Финляндией, с другой стороны, заключенный 10 февраля 1947 г., устанавливал, что "границами Финляндии будут границы, существовавшие на 1 января 1941 г." (статья 1). Кроме того, Финляндия по статье 2 договора возвращала СССР область Петсамо (Печенга).^[9] 6 апреля 1948 г. между СССР и Финляндией был заключен договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, продленный 19 сентября 1955 г., затем 20 апреля 1970 г. и 6 июня 1983 г.^[10]

В статье 3 "Договора между Финляндской Республикой и Российской Федерацией об основах отношений", подписанного 20 января 1992 г., отмечалось: "Стороны обязуются сохранять границу между ними как границу добрососедства и сотрудничества в соответствии с Заключительным актом СБСЕ, уважая ее нерушимость и территориальную целостность друга".^[11]

К идее возврата утраченных территорий еще в 1956 г. обращался президент Финляндии Ю.К.Паасикиви, когда СССР начал подготовку к возвращению арендуемой им базы Порккала. Но даже неофициальное обращение встретило резко отрицательную реакцию советской стороны. Полемику об изменении границ Москва осудила как наносящую вред двусторонним межгосударственным отношениям. Президент Урхо Кекконен (избран в 1956 г.) обсуждал приграничные вопросы с Н.С.Хрущевым, затем с Л.И.Брежневым, но безрезультатно. В конце 1960-х годов Карельский Союз (Финляндия) выступил в средствах массовой информации по вопросу изменения границ, неосмотрительно, по мнению У.Кекконена, предав огласке "карельский вопрос".

Политические перемены в России конца 1980-х годов усилили интерес к вопросу пересмотра границ. Руководство Финляндии пыталось прекратить официально обсуждение этой проблемы. Позиции политического руководства Финляндии и России остаются неизменными - устойчивость границы, определенных договорами и соглашениями. Однако и в Финляндии (Карельский Союз и др.) и в России, в частности, в Карелии (Карельское движение) проблема пересмотра границ продолжает публично обсуждаться. Сторонники Карельского Союза считают, что финны имеют моральное право требовать возвращения земель. Опрос общественного мнения, проведенный в Финляндии в конце 1995 г., показал, что 80 % финнов считают, что финскому правительству не следует ставить вопрос о возврате утраченных территорий. Выступления лидера "Карельского движения" А.Григорьева о возвращении Финляндии ее бывших территорий не имеют сколько-нибудь серьезной поддержки у населения Карелии.

Права меньшинств

Гражданские права

Конституционные права карел, вепсов и финнов, а также пути решения проблем культурного и языкового развития определены Конституцией Республики Карелия. Изменения и дополнения в Конституцию вносились в 1992, 1993, 1994 гг. В Конституции Республики Карелия определены общие принципы национальной суверенности народов.

В главе 1, определяющей политическую и экономическую основу конституционного строя республики, говорится:

Статья 5. Республика Карелия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Карелия и общепризнанными принципами и нормами международного права обеспечивает соблюдение и защиту прав и свобод, чести и достоинства человека и гражданина, свободное национальное и культурное развитие всех народов на ее территории.

В главе 2 "Гражданство Республики Карелия. Равноправие граждан" в статье 12 провозглашается, наряду с другими принципами, принцип равенства перед законом, независимо от национальной принадлежности: "Граждане Республики Карелия равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств".

Закон Республики Карелия "О культуре" признает "основополагающую роль культуры в развитии и самореализации личности, гуманизации общества и в возрождении национальной самобытности народов, утверждении их достоинства". (Принят Палатой Республике 21.12.94 г.).

Одна из задач (ст.1) непосредственно ориентирована на "создание условий для возрождение и развитие культур народов и национальных групп, проживающих в Республике Карелия".

Определяя области применения (ст.4), закон предусматривает регулирование культурной деятельности и в сфере художественных народных промыслов и ремесел, народной культуры в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы.

Закон о культуре направлен на создание условий для функционирования и профессиональных и непрофессиональных форм культуры. Последние более сохранились у карел и вепсов, которые имеют слаборазвитый слой профессиональной культуры. Следовательно, принятие закона о культуре создает предпосылки не только для сохранения этнокультурных традиций прошлых эпох, но и вовлечения их в профессиональную культуру современной эпохи.

Языковые права и права в области образования

Вопросы языковой политики, наряду с общефедеральным Законом РСФСР "О языках народов Российской Федерации", регламентируются Законом Республики Карелия "Об образовании". (Принят на 23-й сессии Верховного Совета Республики Карелия 18.01.94 г.).

В преамбуле закона подчеркивается, что право на образование -является неотъемлемым конституционным правом всех граждан республики.

Согласно ст.6 "Республика Карелия создает условия для получения образования на родном языке для представителей коренных малочисленных народов (карел, вепсов), а также на выбор языка обучения для представителей национальных групп в рамках возможностей, предоставляемых системой образования". Таким образом, права коренных народов на языковую защиту впервые в истории получили юридическую основу.

Статья 7 Закона РК "Об образовании" также предусматривает учет национально-региональных особенностей республики, компоненты которых включают в себя реализацию образовательных программ по языку, литературе, культуре и истории народов, проживающих на территории Республики Карелия.

В общих требованиях к содержанию образования подчеркивается ориентация "на воспитание уважения к родителям обучающегося, к национальным и культурным ценностям собственной страны, других стран и народов" (ст. 14).

Статья 30 Закона Республики Карелия "Об образовании», определяющая компетенцию Правительства Республики Карелия в области образования, предусматривает: "разработка и реализация республиканской, программы образования с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей республики".

Уровень образования представителей различных этнических групп в возрасте 6 лет и старше (число лет обучения)

Рассчитано по: Архив Статистического управления Республики Карелия, ф. 659, Итоги Всесоюзной переписи населения 1989 года. Сборник IV. Уровень образования населения Карельской АССР. Петрозаводск, июнь 1991. С. 64.

Самый высокий уровень образования в республике имеют городские и сельские украинцы и русские. Более низкую общеобразовательную и специальную подготовку имеют вепсы, белорусы и карелы. Так как среднее специальное и высшее образование играет существенную роль в социальной мобильности, уместно предположить, что по доле занятых умственным трудом представители разных национальностей должны отличаться друг от друга. Для оценки сравниваются между собой три показателя: доля той или иной национальности в населении, их же доля среди занятых умственным трудом и их удельные веса по категориям работников.

Социально-профессиональное представительство той или иной национальной группы тем выше, чем выше их удельный вес в общей численности занятых умственной трудом.

Удельный вес карел и русских, занятых умственным трудом, по категориям работников, в %.

Рассчитано по данным переписи 1989 г. Архив Статистического Управления Республики Карелия, ф. 659.

Приведенные в таблицах данные позволяют утверждать, что удельный вес карел и русских, занятых умственным трудом соответствует их доле в городском и в сельском населении республики. Кроме того можно отметить, что доля карел по сравнению с русскими среди ИТР, медицинских работников и работников искусства понижена, но удельный вес карел среди агрономов, зоотехников и культурно-просветительных работников в сельской местности повышен. Тем не менее, можно считать, что национальная принадлежность не входит в число факторов, определяющих социальное положение представителей разных этнических групп.

Экономические права

Этническое, региональное и отраслевое разделение труда дается по данным переписи населения 1989г. При этом приводятся сравнительные данные по двум национальностям - карелам и русским, так как в разработку данных переписи по Карелии по отраслям общественного производства были включены только эти две национальности. Сравнительные данные приводятся по занятому населению.

Сравнительный анализ данных таблицы показывает, что принципиальные различия в представительстве карел и русских по различным отраслям производства не прослеживаются. Это свидетельствует о примерно равных возможностях социально-профессиональной мобильности народов. Следует, пожалуй, отметить пониженную долю карел в науке и научном обслуживании. Вместе с тем существуют этнические предпочтения, связанные с народными трудовыми традициями. В известной мере, сельское хозяйство для карел остается "национальной" отраслью производства. Карелы чаще, чем русские заняты и в лесном хозяйстве, которое по праву считается их традиционным.

Представительство карел и русских по сферам труда, %

Рассчитано по данным переписи населения 1989 г. Архив Управления Статистики Республики Карелия, ф. 659.

Республика Тува

История

Республика Тува была присоединена к Советскому Союзу и России только в 1944 г.

В середине августа 1996 г. в Туве праздновалось 75 - летие со дня образования самостоятельного государства. С 1757 г. до 1912 г. территория Тувы находилась под властью маньчжуро-китайских феодалов. С апреля 1914 года Тува находилась под российским протекторатом. 14 августа 1921 года Всетувинский учредительный Хурал провозгласил создание государства Танну-Тува (с 1926 г. - Тувинская Народная Республика).

К моменту проведения Всетувинского учредительного Хурала в Туве, кроме тувинцев, составлявших около 90 % населения, проживало 11-12 тысяч русских, а также в небольшом количестве корейцы, китайцы, монголы, хакасы, алтайцы, украинцы, белорусы, эстонцы и представители других национальностей.

Съезд единогласно принял решение о том, что республика является свободным, ни от кого не зависящим в своих внутренних делах государством и в международных отношениях действует под покровительством РСФСР.

Учредительный Хурал утвердил Конституцию ТНР. В ее 22-х статьях закреплялись основы народно-демократического государственного строя, выборные центральные и местные органы власти республики; столицей провозглашался Белоцарск (Кызыл). Конституция ТНР провозгласила равенство всех граждан перед законом и отмену телесных наказаний. Устанавливалась свобода вероисповеданий. Церковь отделялась от государства. Русской колонии в Туве предоставлялось право жить по Конституции Советской России при уважении законов Танну-Тува.

10 октября 1961 году Тувинская автономная область была преобразована в Тувинскую автономную советскую социалистическую республику.

Демография

За период с 1944 г. до 1989 г. численность населения Тувы серьезно возросла (на 225,3 %), в основном за счет миграций (основной прирост населения приходился на 1940 - 60-е гг.) и высокой рождаемости тувинцев. Доля коренного населения за счет притока извне упала в Туве к 1970 г. до 58,6 %, но потом неуклонно повышалась. На территории республики проживают почти все тувинцы России (97,1 % в 1970 г.; 95,7 % в 1989 г., в 1996 г. - около 98 %).

В настоящее время в Республике Тыва (РТ) насчитывается 15 административно-территориальных делений - кожуунов и одни город (Кызыл). Согласно данным последней переписи (1989 года) в неё проживало 309129 человек, в том числе постоянного населения - 308557 человек. Численность лиц тувинской национальности составляет 198448 человек, и, по сравнению с данными переписи 1979 года, увеличилась на 22,6 %. Городское население увеличилось на 28,6 %, а сельское - 6,7 %.

На территории республики живут представители более сорока национальностей. 64,8% общей численности населения составляют тувинцы. Их обычно подразделяют на западных (сойоты - составляют 90% общей численности тувинцев республики и населяют горно-степные районы центральной, западной и южной Тувы) и восточных (тоджинцы - населяют горнотаежную часть восточной Тувы). Компактную группу составляют русские - 32 % общей численности населения. В Туве живут также хакасы, буряты, украинцы, татары, армяне, грузины, белорусы, эстонцы; в целом все они составляют 3,2 % общей численности населения.

Национальное самоопределение, суверенитет и сецессия

Ценность национальной идентичности в сознании тувинцев заметно укрепилась в последние годы, особенно возросла значимость культуры, обычаев, особую важность приобрела ценность собственной государственности. На вопрос «Кем Вы себя больше чувствуете - россиянином или жителем Тувы?» 90 % тувинцев ответили, что в большей степени - жителем Тувы. В 1990 году, незадолго до распада Союза ССР, Тува в числе первых среди автономных республик России приняла Декларацию о государственном суверенитете. Одним из ключевых моментов этого документа стало объявление о смене существовавшего государственно-правового статуса и приход к статусу суверенного государства субъекта Союза ССР и РСФСР.

Конституция Тувы, принятая в 1993 году, окончательно закрепила декларированное положение и в настоящее время Тува "суверенное демокpamическoe государство в составе Российской Федерации" (статья 1).

Конституцией РТ предусмотрено изменение конституционно-правового статуса; для этого потребуется соответствующее волеизъявление двух третей граждан Республики Тыва, обладающих избирательным правом.

Конституция Республики Тыва гарантирует народный суверенитет. "Народ Республики Тыва является носителем суверенитета и источником государственной власти, осуществляет принадлежащую ему власть непосредственно» ^и через органы власти, местное самоуправление" (статье 5 Конституцией).

Категория "народ" отождествляется с понятием "граждане", то есть всей совокупностью граждан, проживающих в Туве, независимо от национальности и других признаков. С провозглашением Тувы как государства в составе Российской Федерации возникает особое понимание ее государственного суверенитета. Современный государственный суверенитет Тувы - это свойство самостоятельно и независимо от власти федерального центра осуществлять определенные полномочия на собственной территории и за ее пределами в международном общении. Суверенитет Тувы проявляется в верховенстве по согласованному с Российской Федерацией перечню полномочий и предметов ведения государственной власти республики. Выражением верховенства государственной власти Тувы является верховенство законов Республики Тыва, издаваемых по вопросам местного самоуправления административно-государственного устройства, государственного языка и ряду других.

Будучи суверенным государством, Республика Тыва самостоятельно устанавливает форму правления, представляющую собой систему органов государственной власти и местного самоуправления, а также порядок их образования. Конституция Республики Тыва конкретно не определяет установленной тип формы правления, но определяющим ее признаком является выборность и сменяемость высшего должностного лица республики - Президента соединение в его руках полномочий главы государства и главы Правительства. Таким образом, Тува может быть представлена как республика с президентской формой правления. Противоречия и несогласованности между Конституциями Тувы и России весьма велики. Тувинский Основной Закон принимался немного раньше российского в обстановке общегосударственного политического кризиса, вылившегося в события 3-5 октября 1993 года. Под влиянием этого кризиса среди республиканских конституционных положений оказались такие, которые в нормальной ситуации вряд ли могли появиться. Это право республики на выход из состава РФ, верховенство Конституции и законов РТ, республиканское гражданство, вопросы объявления войны и мира, право на недра, запрет на частную собственность на землю и некоторые другие. Весь договорный процесс, начатый более года назад между органами государственной власти Тувы и России по разделению компетенции и вопросам ведения в различных сферах, на сегодняшний день практически зашел в тупик.

Основные вопросы внешних отношений в предварительном плане проходили обсуждение в Министерстве иностранных дел Российской Федерации, других заинтересованных федеральных органах. Опорными точками, через которые проводится основной объем работы с зарубежными странами, стали Представительства Тувы в гг. Москве и Санкт-Петербурге, Тувинское отделение Иркутского Генерального консульства в России.

Целью Народной партии суверенной Тыва, победившей на парламентских выборах в республике в 1993 году, является активное участие в создании правового государства на основе управления и защиты суверенитета РТ. В политической деятельности партия ставит задачу укрепления и защиты суверенитета, верховенство Законов РТ на своей территории, кроме добровольно делегируемых Федеральному Собранию Российской Федерации и Президенту РФ своих прав.

Учредительная конференция партии состоялась 10 января 1992 года. Ее Социальная база - интеллигенция - 76%, рабочие - 24%. Национальный состав - 100% тувинцы. Возраст членов партии - 45-60 лет. Ядро партии составляет творческая интеллигенция и представители органов власти, в том числе работники аппарата президента и правительства. НПСТ имеет организации в районах, пользуется авторитетом среди тувинского населения. Все материалы, постановления, обращения партии печатаются на тувинском языке.

В предвыборной программе НПСТ предполагалось в политической области: осуществлять защиту государственных интересов Республики Тыва через своих представителей в Федеральном Собрании и Верховном Хурале Тыва; добиваться включения в новую Конституцию РФ Федеративного договора как ее составной части и статьи об обязательном соблюдении и уважении конституций входящих в состав России суверенных республик, закрепления права народов на самоопределение на основе принятого ООН Международного пакта о политических и гражданских правах. НПСТ негативно восприняла проект Конституции России, и в период предвыборной кампании провела митинг протеста против его отдельных положений.

В экономической области в числе целей партии называются сокращение вывоза сырья из республики, а в области духовного развития - расширение всесторонних связей в области культуры и духовной сферы с иностранными государствами, особенно - с тюркоязычными народами и тувинцами, проживающими за границей.

Народный фронт "Хостуг Тыва" ("Свободная Тува") зарегистрирован в Министерстве юстиции республики как общественно-политическое движение 10 июня 1992 года, образовавшееся на базе первого народного фронта. Последний возник в годы перестройки и распался после драматических событий в Тыва 1990 г., вызвавших межнациональные конфликты и большой отток за пределы республики русскоязычного населения. Одним из его лидеров являлся нынешний председатель Великого Хурала Тыва К.А.Бичелдей.

В Уставе Народного фронта "Хостуг Тыва" среди целей движения названо содействие достижению экономической самостоятельности, являющейся основой государственной независимости Республики Тыва.

Подавляющее большинство лиц, поддерживающих "XT" - тувинцы. В числе пятнадцати членов его руководящего органа - Исполнительного комитета - по национальности все тувинцы.

По словам бывшего лидера "XT", движение добилось определенных результатов. Например, в ныне действующую Конституцию РТ внесено дополнение о ее праве на выход из состава Российской Федерации. При этом "Хостуг Тыва" выступает за то, чтобы право выхода было реализовано, либо отвергнуто только путем референдума.

Диаспора, проблемы репатриации и ирредентизм

Тувинцы, титульный народ Республики Тува, является одним из наиболее компактно проживающих народов России и СНГ. По данным Госкомстата республики около 98 % этнических тувинцев сосредоточены на территории Тувы. Тем не менее существует довольно многочисленная тувинская диаспора в Хакасии и в сопредельных областях Монголии[12] и Китая[13] . Исторически сложилось, что каких-то постоянных и насыщенных в экономическом и культурном плане связей с ними не налажено, хотя время от времени происходят встречи представителей. Можно отметить, что устойчивого интереса со стороны тувинцев, живущих за пределами Тувы, к своим этническим землякам не проявляется, хотя по имеющимся сведениям ограничений или препятствий для контактов местными властями (в частности, в Монголии) не создается. Конституция Республики Тыва (статья 31) предусматривает преимущественное право этнических тувинцев, проживающих за пределами республики, перед другими иностранцами в вопросах приобретения гражданства республики. Однако до настоящего времени эта норма не получила законодательного осуществления и остается нереализуемой. Одновременно она находится в противоречии с положениями российской Конституции, не допускающей введения гражданства в субъектах Федерации.

Вся южная часть Тувы - приграничная территория с Монголией; граница тянется почти на две тысячи километров. Тува сохраняет с Монголией в течение многих столетий добрососедские отношения. Движений за воссоединение различных частей тувинского народа нет и ни одна из партий не ставит целей, которые бы могли интерпретироваться как ирредентистские.

Права меньшинств

Гражданские права

Основным источником и гарантом прав человека и коллективных прав в Туве, наряду с федеральным законодательством, является Конституция республики. При всем стремлении ее авторов к достижению общепринятых цивилизованных норм, вступивший в силу в октябре 1993 года республиканский Основной Закон оказался не свободным от ряда положений, существенно ограничивающих или ущемляющих права людей, не относящихся к титульному народу.

К числу конституционных норм, действующих в Туве и не согласующихся ни с федеральной Конституцией, ни с нормами международного права человека, следует отнести требования знания и даже свободного владения тувинским языком, ценза оседлости, возраста, действующие, например, в отношении права гражданина избирать и быть избранным Президентом республики (по Конституции Тувы претендент на высшую государственную должность должен непрерывно прожить в Туве не менее 15 лет, иметь возраст не моложе 35 и не старше 60 лет, свободно владеть тувинским и русским языками.). Вообще сфера избирательного права в Туве в настоящее время находится в довольно противоречивом состоянии - как внутреннем, так и по отношению к российскому. Затруднительно отнести к юридически безупречным понятие республиканского (Республики Тувы) гражданства и явные преимущества на его приобретение этническими тувинцами, не проживающими в настоящее время в Туве.

Без видимых оснований введен и действует прямой запрет, содержащийся в республиканском законодательстве об общественных объединениях и организациях, на создание и деятельность казачьих общин, неправомочные ограничения и дополнительные условия на создание республиканских общественно-политических объединений, отделений общероссийских партий и движений.

Недостатки Конституции Тувы, тем не менее, не препятствуют органам судебной власти республики создать уже несколько прецедентов по восстановлению законных прав граждан, опираясь, в первую очередь, на нормы российской Конституции и федерального законодательства. В

последнее время в вопросах защиты законных прав и интересов граждан заметно активизировались органы прокуратуры, внесшие ряд протестов на противоправные действия и акты органов государственной власти Тувы, в том числе и Президента республики.

Языковые права

По данным переписи населения 1989 года, 97,8 % общей численности населения республики считают родным язык своей национальности. 2,2 % в качестве родного языка признают язык другой национальности. Для тувинцев характерен высокий уровень сохранения тувинского языка в качестве родного - 99,1 %; только 1857 тувинцев (0,9 % общей численности) считают родным русский язык. В то же время в республике распространено тувинско-русское двуязычие: более половины тувинцев (58,3 %) свободно владеют русским языком; тувинским языком владеет лишь 0,6 % русскоязычного населения, но в городских русскоязычных школах и детских садах введено изучение тувинского языка. Более популярный среди тувинцев, особенно в начале XX века, монгольский язык постепенно теряет свое значение. Вместе с тем его по-прежнему знают и активно используют жители районов, граничащих с Монголией - население Эрзинского и Овюрского районов.

С декабря 1990 года в республике действует "Закон о языках", согласно которому государственным языком РТ является тувинский язык. В то же время в "Законе о языках" подчеркивается, что знание русского языка отвечает коренным интересам населения республики, что важно развивать как тувинско-русское, так и русско-тувинское двуязычие, а также многоязычие. Кроме того, в 33-ей статье Конституции РТ, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, определены статус и функции как тувинского, так и русского языков на территории Тыва:

Распределение населения по наиболее многочисленным национальностям и языку (перепись 1989 г.)

"Государственным языком Республики Тыва устанавливается тывa язык. Русский язык на территории республики Тыва действует как общефедералъный государственный язык.

Тыва и русский языки равноправно употребляются во всех сферах общения, регулируемых законодательством, в том числе - на всех предприятиях, в учреждениях и организациях, а также органах власти и управления".

Тувинский язык относится к тюркской группе языков. В языке выделят пять диалектов - центральный, западный, северо-восточный, юго-западный, переходные говоры. Литературный язык сформировался после создания письменности в 30-40-е годы. В данном регионе ближайшим по языку являются тофалары, шорцы, хакасы, алтайцы. Тувинская национальная письменность была создана в 1930 году на основе латинской графики. С 1941 года был осуществлен переход на русский алфавит; перехода на другой алфавит не намечается.

Экономические права

Специфической особенностью, отличающей Туву от многих российских регионов, является традиционный для тувинцев род занятия - отгонное животноводство. Становление предпринимательства в республике шло преимущественно по пути создания аратских (фермерских) хозяйств. К настоящему времени зарегистрировано более 2500 сельскохозяйственных предприятий такого типа, это две трети всех индивидуальных частных предприятий, действующих в республике. Аратские хозяйства создаются, как правило, семьями и родственниками, что предопределяет их этнический состав.

Общая структура народного хозяйства республики также имеет признаки этнического разделения труда. Так, кроме сельского хозяйства, отмечается преобладание доли тувинцев, работающих в потребительской кооперации, предприятиях, осуществляющих переработку сельхозпродукции, правоохранительных органах, связи, ряде отраслей социальной сферы - здравоохранении, образовании, науке, культуре, органах управления. Русскоязычная часть населения преимущественно занята на предприятиях энергетики, транспорта, в строительстве, жилищно-коммунальном хозяйстве, торговле.

В сфере управления - государственных и местных органах управления, а также на руководящих должностях независимо от отраслевой специализации в последнее время произошло существенный и непропорциональный (относительно их доли в населении) рост доли тувинцев. Такой перекос может стать дестабилизирующим межнациональные отношения фактором. Доля депутатов Верховного Хурала (Парламента) Республики Тыва некоренной национальности сейчас составляет 12 %, в то время как в Верховном Совете республики последнего созыва (октябрь 1993 года) их было около 40 %. После 1990 года постоянно сокращается представительство некоренных национальностей в Правительстве и местных администрациях республики. Так, в настоящее время среди 28 членов Правительства только двое представители некоренных этносов, нет нетувинцев среди глав районных и городских администраций. Доля русскоязычных среди сотрудников госаппарата управления оценивается примерно в 15-18 %.

Таким образом, уместно говорить о наличии протекционизма и дискриминации по этническим признакам при назначении на должности в сфере управления. Аналогичные процессы идут в науке и СМИ. Национальный состав милиции, по экспертной оценке, также характеризуется преобладанием служащих тувинской национальности, соотношение составляет примерно 5:1.

Территория большинства российских автономий была в годы советской власти ареной интенсивных этнодемографических процессов, связанных с вынужденными или добровольными миграциями. В результате в населении большинства автономных образований стало преобладать пришлое население. Однако, подавляющая часть российских автономий (национально-государственных или национально-территориальных образований) сохранило на своей территории компактное этническое ядро, т. е. подавляющую долю народа, создавшего данную автономию. Это имело важнейшее значение для сохранения этнической самобытности народов и их языков, что подтверждается переписными данными о владении родным языком. Например, распределение коэффициентов ранговой корреляции для 26 народов (русских, татар, чувашей, башкир, мордвы, чеченцев, удмуртов, марийцев, аварцев, осетин, лезганов, бурят, кабардинцев, якутов, коми, кумыков, даргинцев, ингушей, тувинцев, калмыков, карачаевцев, пермяков, карел, адыгейцев, лакцев, балкарцев - т.е. народов, имеющих свои национально-территориальные образования) между такими показателями как численность народа; компактность его расселения (доля проживающих на территории своего национально-территориального образования); владение родным языком (доля считающих родным язык своей национальности) свидетельствует о существенном влиянии наличия собственного административно-политического образования у народа на уровень владения языком.^[14] Самое высокое значение коэффициента (0,61) указало на связь компактности расселения народа в пределах своей национально-государственной территории с сохранностью национальной культуры (в первую очередь языка). При этом не отмечалось зависимости сохранения национального языка от численности народа (значение коэффициента -0,04). Иными словами, сохранение этнического ядра в пределах соответствующего национально-государственного образования является важнейшим фактором поддержания этнической идентичности народа.

Библиография

Австрийская республика. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1985.

Александренко В.Н. Собрание важнейших трактатов и конвенций, заключенных Россией с иностранными державами (1774-1906). -Варшава, 1906.

Александренко Г.А. Буржуазный федерализм. - Киев, 1962.

Аллин Б., Вилкин С. СМИ и конфликты // Независимая Газета 15.04.1994.

Альфредсон Г. Права меньшинств: равенство и недискриминация // Ленинградская конференция по правам меньшинств (2-4 июня 1991 года, Ленинград). Доклады и сообщения (Русские тексты). - Л.: Ленинградский Союз ученых, 1991. - С.12-35.

Барановский К.Ю. Иммиграция: многоаспектная проблема // США: экономика, политика, идеология, № 11, 1994, С.121-131.

Бауэр Отто. Национальный вопрос и социал-демократия. СПб.: "Серп", 1909.

Беляев С. Процесс федерализации Бельгии: экономический и правовой аспекты // Хозяйство и право. № 11, 1990, С. 122-128.

Блищенко И.П., Абашидзе А.Х. Международная защита прав национальных меньшинств: Учебное пособие. - М.: Изд-во Российского унта дружбы народов, 1993.

Борецкий Б. Лига Наций - орудие войны. - М.: Моск. рабочий, 1927.

Брук С.И. Население мира. Этнодемографический справочник. -М.: Наука, 1986.

Васильева Т.А. Правовой статус этнических меньшинств в странах Западной Европы // Государство и право. 1992. - № 8. - С.133-142.

Геллнер Э. Нации и национализм. - М.: Прогресс, 1991.

Гильдебрант О. Вольный город Данциг: очерк международно-правового, политического и экономического положения. - М.: Госиздат, 1930.

Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. - М.: РАН, Ин-т государства и права, Ассоциация "Родина", 1993.

Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. -М., 1990.

Доклад Совещания экспертов СБСЕ по вопросам национальных меньшинств. - Женева, 1991.

Донской Ф.С. Пути завершения перевода кочевого населения Севера Тюменской области на оседлый образ жизни // Региональные проблемы социально-демографического развития. - М., 1987. - С.71-85.

Дурденевскип В.Н. Равноправие языков в Советской стране. - М., 1927.

Дурденевский В.Н., Крылов С.Б. (ред.). Международное право. -М., 1947.

Дьячков М.В. Моноритарные языки в образовании (Типология языковой политики).- Сер. Общество и образование в современном мире. Вып.5, М.. ИНПО, 1995.

Еллинек Г. Общее учение о государстве. - Спб., 1903.

Жвания Г.Е. Международноправовые гарантии защиты национальных меньшинств. - Тбилиси: Изд-во АН Грузинской ССР, 1959.

Закон о культурной автономии национального меньшинства // Российский бюллетень по правам человека. Вып.4,- M.^f Проектная группа по правам человека, 1994, С.121-124.

Закон РСФСР "О языках народов РСФСР". 25 октября 1991 г. // Российская газета. - И декабря 1991 г.

Здравомыслова О.М., Козлов В.Б. О методах изучения образа жизни коренных народностей Севера // Региональные проблемы социально-демографического развития. - М., 1987.

Зубов А.Б., Салмин A.M. Оптимизация национально-государственных отношений в условиях национального возрождения в СССР // Рабочий класс и современный мир, № 3, 1989, С.62-84.

Зубов А.Б., Салмин A.M. Союзный договор и механизм выработки нового национально-государственного устройства СССР.// Полис, № 1, 1991, С.42-57.

Ипатов А.Н. Меннониты. Вопросы формирования и эволюции этноконфессиональной общности. - М.: Мысль, 1978.

История дипломатии. Т.1. - М.: ОГИЗ, 1941.

Kanomopmu Ф. Исследование по вопросу о правах лиц, принадлежащих к этническим, религиозным и языковым меньшинствам. - Нью-Йорк, 1979.

Кистяковскип Л.А. Основные вопросы науки международного права. - М., 1895.

Ключников Ю.В., Сабанин А. Международная политика новейшего времени в договорах, нотах и декларациях. 4.1. - М., 1925; 4.2. - М., 1926; Ч.З. - М., 1929.

Коваленко А.И. Правовое регулирование национальных отношений и право народов на самоопределение // Международный симпозиум "Право и этнос". - М., 1991. - С.27-34.

Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. - Пг., 1917.

Комментарий к Закону о языках народов Российской Федерации. - М.: Известия, 1993.

Конституция Российской Федерации. - М.,1994.

Кристеску А. Право народов на самоопределение. -Н.-Й.: ООН, 1981. - V, 157 с.

Крылов Б.С. О правовом положении национальных меньшинств // Народный депутат. - 1991. - № 10.

Курс международного права, в 7 тт. / Редкол.: Кудрявцев В.Е. (гл.ред.) и др. - М.: Наука, 1992.

Кукушкин Ю., Барсенков А. и др. К вопросу о концепции национальной политики Российской Федерации // Этнополис, № 1, 1992, С.85-93.

Левин И.Д. Международные основы национального вопроса в послевоенной Европе // Народное хозяйство и мировая политика. - М., 1934.

Левин И.Д. Суверенитет. - М., 1948.

Левицкий Дмитрий. О положении русских в независимой Латвии.//Даугава, № 3-4, 1991, С.112-126.

Линдхолъм Т. Законны ли и осуществимы ли "коллективные права человека" для меньшинств // Ленинградская конференция по правам меньшинств: Доклады и сообщения. - Л.,1991. - С.93-97.

Львова ЭЛ., Нам И.В., Наумова Н.И. Национально-персональная автономия: идея и воплощение.// Полис, № 2, 1993а, С. 129-135.

Львова Э., Нам И., Наумова Н. Национальные меньшинства: забытый исторический опыт и современные проблемы.// Этнополис, № 2, 1993b, C.80-91.

Макаров А.Н. Лига Наций. - Пг.: Academia, 1922.

Манелис БЛ. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. - Ташкент, 1964.

Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов. -М.: Юридическая литература, 1990.

Международное право в документах. - М., 1982. -

Михалева Н.А. Некоторые аспекты конституционного статуса национальных меньшинств в России // Актуальные проблемы конституционного законодательства. - М., 1992.

МОТ (Международная Организация Труда) 76 сессия (Женева, июнь 1989) Документ C.I.T.76 R 8/С.С. 107 Rev.

Нагенгаст К. Права человека и защита меньшинств: этничность, гражданство, национализм и государство // Этничность и власть. - М., 1994. - С. 177-202.

Национальный вопрос за рубежом. Правовые формы и практика регулирования межнациональных отношений. Исследования роли национального фактора в политике. - М.: ИНИОН, 1989.

Нерсесян М.Г. (ред.) Геноцид армян в Османской империи: Сборник докладов и материалов. - Ереван: Айастан, 1988.

Оппенгейм Л. Международное право. Т. 1/2. - М.: Ин. лит-ра, 1949.

Осипов А.Г. Издержки концептуальной и терминологической неопределенности (об использовании понятия «меньшинство») // Человек в многонациональном обществе: этничность и права. М. ИЭА РАН, 1994. -С.69-78.

Петриковская А.С. Австралийский мультикультурализм: опыт этнической политики // Этнографическое обозрение, № 2, 1993, С.28-44.

Поздеева Л.В., Коленеко В.А. Межнациональные отношения в Канаде // Новая и новейшая история, № 1, 1990, С. 35-47.

Попов Г., Аджубей Н. Память и "Память" // Знамя 1988 № 1, С.188-203.

Попов Г. Что дальше ? // Известия 3.10.1991.

Права человека: Сб. международных договоров / Центр по правам человека, Женева.//8Т/НК/I/Rev. 3. -Нью-Йорк: ООН, 1989.

Права человека: изложение фактов. Права ребенка. - Женева: Центр по правам человека, 1991.

Проблемы суверенитета в Российской Федерации /Крылов Б.С., Ильинский И.П., Михалева Н.А., Андриченко Л.В., Сукало А.Е. - М.: Республика, 1994.

Пунжин С.М. Проблема защиты меньшинств в международном праве // Государство и право. - 1992. - № 8.

Пустогаров В.В. Члены федерации как субъекты международного права // Государство и право. - 1992. - № 1.

Пучкова М.В. О проблеме прав малочисленных народов и национальных групп // Права человека: время трудных решений. - М., 1991.

Ратнер М.Б. О национальной и территориальной автономии. -СПб.: Серп, 1906.

Реннер К., Шпрингер Р. Национальная проблема. (Борьба национальностей в Австрии). СПб.: Изд-во "Общественная польза", 1909.

Республика Кипр: Справочник. - М.: Наука, 1992.

Российское образование в переходный период. Программа стабилизации и развития. - М.,1991.

Семенов А.А. Русское и "русскоязычное" население национальной республики в период кризиса империи (на примере Эстонии) // Ленинградская конференция по правам меньшинств. Доклады и сообщения. Л. 1991, С.121-123.

Семенов П.Г. Автономия в советском государственном строительстве // Советское государство и право. - 1959. - № 3.

Сенезе С. Права человека и права народов: два разделенных мира //Мировая экономика и международные отношения. -1990. -№ 2.

Сенцов АЛ. Национально-государственное устройства России наануне Октября 1917 г. // Советское государство и правою - 1990. - № 11.

Смехов Э. Судьба русских в Латвии зависит от русских // Советская Молодежь (Рига). 21.11., 26.11., 27.11., 30.11., 29.12.1990.

Соколовский С.В. Отражение миграций в топонимике меннонитов // Межэтнические контакты и развитие национальных культур. - М., 1985.

Соколовский С.В. Меннониты в США // Религии мира 1986.- М.: Наука, 1987.

Соколовский С.В. Брачная структура алтайских меннонитов // Полевые исследования Института этнографии 1983.-М.: Наука, 1987.

Социальное развитие СССР 1989: Статистический сборник. - М., 1991. - С.38-44.

Статус малочисленных народов России. Правовые акты и документы / Составитель: В.А. Кряжков. - М.: Юридическая литература, 1994.

СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. - М., 1989.

Тишков В.А. О природе этнического конфликта // Свободная мысль. 1993. - № 4.

Тишков В.А. Россия как национальное государство // Независимая газета. 26.01.1994.

Тишков В.А. Стратегия и механизмы национальной политики // Национальная политика в Российской Федерации. М. Наука, 1993, С.8-40.

Фадеева ИЛ. Официальные доктрины в идеологии и политике Османской империи (османизм - панисламизм). - М.: Наука, 1985.

Хруслов Г.В. Языковые права этнических меньшинств в сфере образования: Сборник материалов. - М., 1994.

Цилевич Б. Культурная автономия или карманные нацменьшинства? // СМ-сегодня (Рига), 2-4.09.1992.

Чистяков О.И. О национально-государственном размежевании в период становления Российской Федерации // Советское государство и право. - 1991. - № 11.

Что делать ? В поисках идей совершенствования межнациональных отношений в СССР. - М.: АН СССР, 1989.

Шестаков Л.Н. Вступительная статья // Права человека: Сборник международных документов. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1986.

Эйде А. Защита меньшинств. Возможные пути и средства облегчения мирного и конструктивного решения проблем, связанных с меньшинствами. Доклад, представленный г-ном Асбьёрном Эйде.- [б.м.]: ЭКО-СОС ООН, 1993.

Юридический энциклопедический словарь. - М., 1984.

AlfredssonG. Equalityandnon-discrimination: minorityrights. -Strasbourg, 1990.

Anderson A. Comparative Analysis of Language Minorities: A Socio-political Framework // Journal of Multilingual and Multicultural Development. - 1990. - V.ll, № 1-2. - P.119-136.

Bagley Т.Н. General Principles and Problems in the International Protection of Minorities. A Political Study. These 77. - Geneva: Geneva Im-primeries Populares, 1950.

Baron S.W. Ethnic Minority Rights: Some Older and Newer Trends. - Oxford: Oxford UP, 1985.

Barsh R.L. Evolving conceptions of group rights in international

law // Transnational Perspectives. - 1987. - V.13. - P.6-10.

Barsh R.L. The United Nations and the Protection of Minorities // Nordic Journal of International Law. - 1989. - V. 58.

Benoit-Rohmer F. The Protection of the Minorities in Europe: Report and Addendum to the Report. - Strasbourg: Council of Europe Parliamentary Assembly, October 1991.

Berg Simonsen M. Norwegian Cultural Policy. - Oslo: Royal Norwegian Ministry of Church and Cultural Affairs, 1990.

Bilder R. Rethinking International Human Rights. Some Basic Questions // Wisconsin Law Review. -'1969. - № 1.

Brierly J. On the Law of Nations. An Introduction to the International Law of Peace. 6th ed. - Oxford, 1963.

Bruegel P. Some observations on the terminology regarding national minorities // Revue de Droit de I'Homme, 1975.

Buchanan A. Secession: The Morality of Political Divorce From Fort Sumter to Lithuania and Quebec. - Boulder: Westview Press, 1991.

Buchanan A. Self-Determination and the Right to Secede // Journal of International Affairs. - 1992. - V.45, № 2. - P.347-365.

Buchheit L.C. Secession: The Legitimacy of Self-Determination. -New Haven: Yale UP, 1978.

Burghers J. The Function of Human Rights as Individual and Collective Rights // Human Rights in a Pluralist World. L.: Meckler, 1990. - P. 60-85.

Claude l.L. National Minorities: An International Problem. - Cambridge: Harvard UP, 1955. - XII, 248 p.

Connor W.F. Myths of hemispheric, continental, regional and state unity // Political Science. - 1969. - V.84. - P.555-582.

Connor W. The politics of ethnonationalism // Journal of International Affairs. - 1973. - V.27, № 1. - P.l-21.

Connor W. Ethnonationalism // Understanding Political Development / Eds. RWeiner and S.P.Huntington. - Boston; Toronto, 1987. - P. 196-220.

Contact: Bulletin of the European Bureau for Lesser Used Languages.- November 1983. - № 1.

Contact.- 1987-88.-N» 4/3.

Crawford J. The Creation of States in International Law. - Oxford: Clarendon Press, 1979.

Daes E.-I. Status of the Individual and Contemporary International Law: Promotion, Protection and Restoration of Human Rights at National, Regional and International Levels. -N.Y.: UN, 1992. - 68 pp.

Davies J.C. Towards a Theory of Revolution // J.C.Davies (ed.) When Men Revolt and Why: A Reader in Political Violence and Revolution. -N.Y.: The Free Press, 1971.

Dickinson W.H. Minorities. - L.: League of Nations Union, 1932.

Dinstein Y. Collective Human Rights of Peoples and Minorities // International and Comparative Law Quarterly. - 1976. - V.25. -P. 102-120.

Dreier H. Souveraenitaet // Staatslexicon. - 1988. - Bd.4.

Edwards J. Notes for a Minority-Language Typology: Procedures and Justification // Journal of Multilingual and Multicultural Development. -1990.-V.ll, № 1-2. -P.137-151.

Eide A. The Universal Declaration in Time and Space // Human Rights in a Pluralist World. - L.: Mercker, 1990.

Eide A. Minority situations: In search of peaceful and constructive solutions // Notre Dame Law Review. - 1991 - V. 66. - P.1311-1353.

Eide A. Protection of Minorities, second progress report // UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1992/37.

Encyclopedia of Anthropology. - N.Y. etc., 1976.

Espiell H.G. Implementation of UN Resolutions Relating to the Right of Peoples under Colonial and Alien Domination to Self-Determination /A UN Doc E/CN.4/Sub.2/405/Rev.l (1980).

European Parliament Working Document 1-83/84/B.

Fawcett J. The International Protection of Minorities. - L.: The Minority Rights Group, September 1979.

Fouques-Duparc J. La Protection des Minorites de Race, de Langue et de Religion. - Paris: Librarie Dalloz, 1922.

Geertz C. Old Societies and New States: The Quest for Modernity in Asia and Africa. - N.Y.: The Free Press, 1963.

Gellner E. Nations and Nationalism. - Ithaca, N.Y.: Cornell UP, 1983.

Ghillfany F.W. Europaische Chronik von 1492 bis Ende April 1865.

- Leipzig, 1865.

Gomas de Matos F. The linguistic rights of mother tongue and second language learners: Paper presented at the llth World Congress of Sociology. - New Delhi, 1986.

Gourevitch P.A. The Reemergence of 'Peripheral Nationalisms': Some Comparative Speculations on the Special distribution of Political Leadership and Economic Growth // Comparative Studies on Society and History. -1979. - V. 21.

Griffith C.T., Yerbury J.C., Weafer L.F. Canadian Natives: Victims of Socio-Structural Deprivation? // Human Organization. - 1978. - V. 46, № 3.

- P.277-282.

Griffith F. Arctic Third World: Indigenous People and Resource Development // Arctic Energy Resources / Ed. L.Rey. - Amsterdam etc., 1983. -P.349-355.

Gurr T.D. Why Men Rebel. - Princeton: Princeton University Press,

1970.

Haas E. The Uniting of Europe. - Stanford: Stanford UP, 1968.

Die Habsburgermonarchie. Die Vodker des Reiches. Bd.III. Wien,

1980.

Hannum H. Autonomy, Sovereignty, and Self-Determination. The Accomodating of Conflicting Rights. - Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1992 (Second printing).

Hannum H., Lillich R.B. The Concept of Autonomy in International Law // Americal Journal of International Law. - 1980. - V.74. - P.858-889.

Hatfield-Lyon J, Individual human rights versus minority group rights. - Toronto; Leningrad, 1991.

Hechter M. Internal Colonialism: The Celtic Fringe in British National Development, 1536-1966. - Berkeley: University of California Press, 1975.

Heckmann F. Towards the development of a typology of minorities // Minorities: Community and Identity. - Berlin etc., 1983. - P.9-23.

Hobsbawm E. Nations and Nationalism since 1780. - Cambridge: Cambridge UP, 1990.

Horak S. Poland and Her National Minorities. 1919-39.- N.Y.: Vintage Press, 1961.

Hyde C.C. International Law Chiefly As Interpreted and applied by the United States. - Boston: Little; Brown, 1922. - 2 vols.

Idelson A. The Law of Nations and Individuals // Proceedings of the International Law Conference. Pt.l. - L., 1944 - (Transactions of the Grotius Society, vol.30).

James A, Sovereign Statehood. - London: Alien and Unwin, 1986

Janovsky O. The Jews and minority rights.- N.Y., 1933.

Janowsky, O. Nationalities and National Minorities (with special reference to East-Central Europe).- N.Y.: The Macmillan Company, 1945.

Karpat K. Ottoman Population. 1830-1914. Demographic and Social Characteristics. - Madison (Wise.): Univ. of Wisconsin Press, 1985.

Kdsper M. Cultural Identity and International Relationships in the History of the Lusatian Sorbs.// Language and Culture of the Lusatian Sorbs throughout their History.- Berlin: Akademie-Verlag, 1987/ - S.7-24.

Kelsen H, Das Problem der Souveraenitaet und die Theorie des Voelkerrechts. - Tuebingen, 1960,

Lapidoth R. Sovereignty in Transition // J. Internal. Affairs. - 1992. -V. 45, № 2. - P.325-346.

Larson A., Jenks C.W. e.a. Sovereignty Within the Law. - Dobbs Ferry (N.Y.): Oceana, 1965

Lemkin R. Axis Rule in Occupied Europe, Washington: Carnegie Endowment for International Peace, 1944.

Lemkin R. Le Crime de Genocide II Revue de droit de Sciences Diplomatiques, Politiques, et Sociales. - 1946. - V.24.

Les droits de I'homme en droit international: Textes de base. - Strasbourg: Conseil de 1'Europe, 1991.

Lijphart A. Democracy and Plural Societies.- L.: Yale Univ. Press, 1977.

Linguistic Minorities in Countries Belonging to the European Community // Summary Report prepared by the Istituto della Enciclopedia Italiana, Rome. - Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1986.

Macartney C.A. National states and national minorities. - L.: Oxford University Press, 1934.

Macartney C.A. League of Nations Protection of Minority Rights // Luard E. (ed.) International Protection of Human Rights. - L., 1967.

Mair L.P. The protection of minorities.- L., 1928.

Mair L.P. The protection of minorities. The working and scope of the minorities treaties under the League of Nations. - L.: Heineman, 1980.

Marks S. Emerging Human Rights. A New Generation for the 1980s. - L.: Rutgers, 1981.

Marrus M.R. The Unwanted: European Refugees in the Twentieth Century. - N.Y.: Oxford UP, 1985.

Martinez-Cobo M. Study of the Problem of Discrimination against Indigenous Populations. - N.Y.: UN, 1982 (UN Sales No. E.86.XIV.3).

Merritt R.L. Noncontiguity and Political Integration // N.Rosenau (ed.) Linkage Politics: Essays on the Convergence of National and International Systems. - N.Y.: The Free Press, 1969. - P.237-272.

Modeen T. The International Protection of National Minorities in Europe. - Abo: Abo Akademi, 1969.

Moors S.J. The Racial Conflict in Transilvania. - Boston, 1926.

Mughan A. Modernization and Regional Relative Deprivation: Towards a Theory of Ethnic Conflict // International Political Science Association Round Table on Politics and Ethnicity. - Oxford, 1979.

National Minorities in Lithuania. - Vilnius: Centre of National Researches of Lithuania, 1992.

Official Journal of the European Communities. - 1984.- № C127/139.

Oppenheim L.F.E. International Law. - L.: Longman, 1905-1906. 2 vols.

Ott D.H. Public International Law in the Modem World. - L.: Pitman, 1987.

Palley C, Constitutional Law and Minorities. - L.: The Minority Rights Group, 1978.

Petersen W. The Politics of Population. - N.Y.: Anchor, 1965.

Pluralism in Africa. Ed. by L.Kuper and M.G.Smith. Berkeley & Los Angeles: Univ. of California Press, 1969.

Pomerance M, The United States and Self-Determination: Perspectives on the Wilsonian Conception // American Journal of International Law.-1976.- V.70, № L- P.l-27.

Pomerance M, Self-Determination in Law and Practice. -The Hague: Nijhof, 1982.

Progress Report of Special Rapporteur A.Eide // UN Doc E/CN.4 /Sub.2/1990/46.

Rappard W.E. Minorities and the League // International Conciliation. Documents for Year 1926. - N.Y., 1927. - P.347-353.

Renner K. Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen, in besonderer Anwendung auf Oesterreich. - Leipzig u. Wien: Deutlicke, 1918.

Report of the Commission on the Political and Constitutional Future , Quebec. Belanger-Campeau Comission, March 1991.

Resolution On a Community Charter of Regional Languages and On a Charter of Rights of Ethnic Minorities ("The Arfe Resolution") // Official Journal of the European Communities. 9.11.81. № С 287/106-107.

Res.16 Languages and Cultures of Regional and Ethnic Minorities in toe European Community ("The Kuijpers Resolution") // Official Journal of the European Communities. 30.11.87. № C318/160-164.

Riphagen W. Some Reflections on "Functional Sovereignty" // Ne -therlands Yearbook of International Law. - 1975. -V.6. - P.121-165.

Robinson J. Das minoritaeten Problem und seine Literatur. - Berlin: de Grayter, 1928.

Robinson J. International Protection of Minorities: A Global View // Israel Yearbook on Human Rights. - 1971. - V.I. - P.60-75.

Robinson J., Karbach O., Laderson M., Vichmak M. Were the minorities treaties a failure ? N.Y.: Antin Press, 1943.

Rothschild J. Ethnopolitics: A Conceptual Framework. - N.Y.: Columbia UP, 1981.

Rowat D.C. (ed.) The Referendum and Separation Elsewhere: Implications foe Quebec. - Ottawa: Carlton Univ., 1978.

Schermerhorn R.A. Comparative Ethnic Relations. - N.Y.: Random, 1970.

Schwarzenberger G. The Problem of an International Criminal Law // Current Legal Problems. - 1950. - № 3.

Shiva V., Shiva M. India's human guinea pigs // Science and culture. - L., 1991. - V.2, Pt.l. - N.10. - P.59-81.

Siguan M. Linguistic Minorities in the European Economic Community: Spain, Portugal, Greece. - Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1990.

Sieghart P. The International Law of Human Rights.- Oxford: Oxford UP, 1983.

Simpson G.E., Yinger J.M. Racial and Cultural Minorities. - N.Y.: Harper, 1953. 20607

Skutnabb-Kangas T. Linguicism in education, or how to kill a people without genocide // World Basque Congress: Conference on the Basque lanquage, Area II. Invited papers.- Donostia; Roskilde, 1987.- P. 1-40.

JSkutnabb-Kangas T. Language, Literacy and Minorities. - L.: The Minority Rights Group, 1990.

Skutnabb-Kangas T. Linguistic Human Rights in Education // Paper at the Conference "Language Policy in the Baltic States", Riga, December 17-18, 1992.

Skutnabb-Kangas T. Language and (Demands for) Self-Determination: Invited Paper for the Martin Ennals Memorial Symposium on Self-Determination. - Saskatoon (Saskatchewan, Canada), March 3-6,1993.

Skutnabb-Kangas Т., Phllllpson R. Wanted! Linguistic Human Rights // ROLIG papir.- 1989.- № 44 - P. 1-93.

Smith A.D. Theories of Nationalism. - L.: Duckworth, 1971.

Smith M.G. Some problems with a minority concepts and a solution // Ethnic and Racial Studies. - 1987. - V.10, № 4. - P.341-362.

Smolicz J.J. Culture and education in a plural society.- Canberra, 1979.

Sohn L.B. The Concept of Autonomy in International Law and the Practice of the UN // Israel Law Review. - 1980. - V.15. - P. 180-190.

Starka M. (Ed.) Handbuch der europaeischer Volksgrappen. - Wien u, Stuttgart: W. Braumuller Univ., 1970.

Stavenhagen R. (Ed.) World Guide of Ethnic Minorities and Indigenous Peoples. - UN University and El Colegio de Mexico, 1988.

Stone J. International guarantees of minority rights. Procedure of the Council of the League of Nations in Theory and Practice. - L., 1932.

Sulkovski J. The Problem of International Protection of National Minorities. - L., 1944.

Thornberry P. Self-Determination, Minorities, Human Rights: A Review of International Instruments // International and Comparative Law Quarterly. - 1989. - V.38. - P.867-889.

Thornberry P. International Law and the Rights of Minorities. - Oxford: Clarendon Press, 1991.

Truhart H.v. Voelkerbund und Minderheitenpetitionen. - Wien; Leipzig, 1931.

Turp D. Le droit de secession en droit international public // Canadian Yearbook on International Law. - 1982. - V.20.

UN Document E/CN.4/Sub.2/1989/36.

UN General Assembly Resolution 1541 (XV).

Van Amersfort H. "Minority" as a Sociological Concept // Ethnic and Racial Studies. - 1978. - V.I, № 2. -P.218-234.

Vasak K. Thirty Years Straggle: The Sustained Effort to Give Force of Law to the Universal declaration of Human Rights // UNESCO Courier. -Nov. 1977.

White R.C.A. Self-Determination: Time for a Re-Assessment? // Netherlands International Law Review. - 1981. - V.28. - P. 147-170.

Willoughby W.W., Fenwick C.G. Types of Restricted Sovereignty and of Colonial Autonomy. - Washington: US Government Printing Office, 1919.

Wintgens H. Der voelkerrechtliche Schutz der nationalen, sprachli-chen und religioesen Minderheiten. - Stuttgart: Kohlhammer, 1930.

Wirth L. The Problem of Minority Groups // The Science of Man in the World Crisis. - N.Y.: Columbia UP, 1945.

Wood J.R. Secession: A Comparative Analytical Framework // Canadian Journal of Political Science. - 1981. - V.16, № 1. - P.107-134.

World Directory of Minorities. - Harlow (Essex): Longman, 1989.

Ydit M. Internationalised Territories from the "Free City of Cracow" to the "Free City of Berlin". - L.: Sithoff, 1961.

Young C. The Politics of Cultural Pluralism. - Madison: University of Wisconsin Press, 1976.

Глоссарий

АВТОНОМИЯ

Известная степень независимости какого-либо государственного образования от государства, как бы стоящего над этим государственным образованием и чаще всего имеющего право издавать обязательные для автономного образования законодательные акты или назначать в него своих должностных лиц.

...применение к государственному образованию понятия автономии означает, что в других вопросах, обычно внутренних, оно имеет большую или меньшую свободу действий, в которых оно не зависит от стоящего над ним государства. Это последнее (то есть независимость в некоторых вопросах) в наибольшей степени отличает автономию от административного самоуправления, при котором объем прав местных органов, да и само их существование практически целиком определяются центральными органами государства или "вышестоящим" государством.

ИЗ: Проблемы суверенитета в Российской Федерации /Крылов Б.С., Ильинский И.П., Михалева Н.А., Андриченко Л.В., Сукало А.Е. -М.: Республика, 1994. - С.56

(греч. autonomia - самоуправление, независимость) - широкое внутреннее самоуправление политико-национального образования в рамках единого государства. Как правило осуществляется на территориях, компактно заселенных народностями, имеющими специфические особенности языка, быта и экономической жизни.

ИЗ: Юридический энциклопедический словарь. - М., 1984. - С. 15

АССИМИЛЯЦИЯ

А. основывается на идее превосходства доминирующей культуры и (имеет целью) достижение однородного общества, заставляя группы отказываться от собственной культуры в пользу доминирующей. Существует готовность со стороны доминирующей группы принять членов других групп, но это зависит (в качестве conditiosinequa поп) от их принятия этой [доминирующей] культуры.

ИЗ: UN Study on Racial discrimination in the Political, Economic, Social and Cultural Spheres II UN Sales No. 71.XIV.2, par. 370

СМОТРИТЕ ТАКЖЕ: Этноразвитие, Слияние, Интеграция, Плюрализм, Сегрегация

ВАРВАРСТВО

Атаки против законов или экономического существования членов [национальной, этнической, расовой, социальной, или религиозной] группы.

ИЗ: Lemkin R. Axis Rule in Occupied Europe. Washington: Carnegie Endowment for International Peace, 1944. - P.79

СМОТРИТЕ ТАКЖЕ: Геноцид, Вандализм

ГЕНОЦИД

Координированный план различных действий, направленных на разрушение сущностных оснований жизни национальных групп с целью уничтожения самих групп. Целью такого плана может быть дезинтеграция политических и социальных институтов культуры, языка, национальных чувств, религии и экономического существования национальных групп и разрушение личной безопасности, свободы, здоровья, достоинства и самих жизней индивидов, принадлежащих к таким группам. Г. направлен против национальной группы как целостности, и охватываемые им действия направлены против индивидов не в их индивидуальном качестве, но [против них] как членов национальной группы.

БИОЛОГИЧЕСКИЙ ГЕНОЦИД

Обозначает различные меры направленные на снижение рождаемости в [угнетаемых группах] населения и более высокий уровень у группы угнетателей, такие как насильственное разделение мужчин и женщин, намеренно [спланированный недостаток] питания родителей для того чтобы, среди прочего, понизить выживаемость детей, рождающихся у ослабленных взрослых, выплата пособий детям, воспитуемым в группе [угнетателей].

КУЛЬТУРНЫЙ ГЕНОЦИД [=ЭТНОЦИД]

Включает запрещение пользования местными языками, обязательное образование в духе [идеологии угнетателей] и строгий контроль культуры вообще, включая такие грубые проявления этой политики как сожжение библиотек.

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ГЕНОЦИД

Обозначает разрушение оснований экономической жизни нации.

МОРАЛЬНЫЙ ГЕНОЦИД

Представляет собой попытке унизить определенные группы для того чтобы представить их как более заслуживающими уничтожения с помощью таких методов как поощрение потребления алкоголя и распространение порнографии.

ФИЗИЧЕСКИЙ ГЕНОЦИД

Означает массовые убийства [среди] определенных групп, а также расовую дискриминацию при обеспечении населения питанием.

ПОЛИТИЧЕСКИЙ ГЕНОЦИД

Подразумевает полное разрушение национального правительства и навязывание администрации [угнетателей] вплоть до уровня улицы.

РЕЛИГИОЗНЫЙ ГЕНОЦИД

Означает уничтожение религии и ее замещение учениями [идеологии угнетателей].

СОЦИАЛЬНЫЙ ГЕНОЦИД

Включает попытки ослабить национальные духовные ресурсы, особенно с помощью атак на интеллигенцию.

ИЗ: Lemkin R. Axis Rule in Occupied Europe. Washington: Carnegie Endowment for International Peace, 1944. - P.79; Lemkin R. Le Crime de Genocide II Revue de droit de Sciences Diplomatiques, Politiques, et Sociales. - 1946. - V.24. - P.213-214

СМОТРИТЕ ТАКЖЕ: Варварство, Вандализм

ГОСУДАРСТВО

Как субъект международного права должно обладать следующими квалификациями:

(a) постоянным населением;

(b) определенной территорией;

(c) правительством;

(d) способностью вступать в отношения с другими государствами. ИЗ: Статья 1 Конвенции о правах и обязанностях государств (Монтевидео, 26 декабря 1933 г.)

ДИСКРИМИНАЦИЯ

Подразумевает любой акт, или поведение, которые отрицают равенство в обращении с другими по отношению к определенным индивидам из-за того, что они принадлежат к особым группам в обществе.

ИЗ: The Main Types and Causes of Discrimination, UN Sales No.49.XVL3, para.6

ИНТЕГРАЦИЯ

Процесс, в результате которого разнообразные элементы объединяются, сохраняя свою базовую идентичность. [В нем] не существует требований единообразия или устранения всех различий, кроме тех особенностей каждой из составляющих союз групп, которые могут нанести ущерб единству общности.

И. преследует: 1) устранение всех чисто этнических линий разделения; 2) гарантирование равных прав, обязанностей и возможностей для всех граждан, независимо от их членства в группах.

ИЗ: UN study on Racial Discrimination in the Political, Economic, Social and Cultural Spheres [UN Sales No. 71.XIV.2, paras. 373-377].

СМОТРИТЕ ТАКЖЕ: Ассимиляция, Этноразвитие, Слияние, Плюрализм, Сегрегация

ИНТЕГРАЦИЯ (политическая)

Это процесс, в котором политические деятели нескольких отдельных политических систем склоняются к изменению [прежних] лояльностей, ожиданий и политической деятельности в пользу нового центра, институты которого обладают или требуют юрисдикции надо всеми предсуществовавшими системами.

ИЗ: Haas E. The Uniting of Europe. - Stanford: Stanford UP, 1968. P.16

СМОТРИТЕ ТАКЖЕ: Сецессия

МЕНЬШИНСТВО

... по сравнению с остальной частью населения государства это меньшая по численности, не занимающая господствующего положения группа, члены которой - граждане этого государства - обладают с этнической, религиозной или языковой точек зрения характеристиками, отличающимися от характеристик остальной части населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности в целях сохранения своей культуры, своих традиций, религии или языка.

ИЗ: Капоторти Ф. Исследование по вопросу о правах лиц, принадлежащих к этническим, религиозным и языковым меньшинствам. -Нью-Йорк, 1979. - С.109-110

... Может показаться очевидным, что меньшинства образуют лишь те группы, которые являются наиболее малочисленными. Однако в отношении данного утверждения следует сделать по меньшей мере две оговорки:

1) существуют случаи, когда большинство является столь рассредоточенным и марганализированным, что оно оказывается неспособным отстаивать свои права в ходе нормальных демократических процессов, даже если таковые существуют. Такие группы могут нуждаться в защите, пока они не сумеют, используя свое численное преимущество, оказывать решающее влияние на процесс принятия демократических решений в рамках общества;

2) некоторые группы могут представлять собой меньшинство с точки зрения населения страны в целом, однако являться большинством в определенных частях страны и проводить там дискриминационную и репрессивную политику. Эта проблема является наиболее серьезной в районах, имеющих определенную степень автономии в рамках более крупного государства.

ИЗ: Eide A. ProtectionofMinorities: secondprogressreport // UNDoc. E/CN.4/Sub.2/1992/37. - P. 13

СЕЦЕССИЯ

Случай политической дезинтеграции, в котором политические деятели в одной или более подсистем переориентируют свои [прежние] лояльности, ожидания и политическую деятельность от существовавшего центра юрисдикции и фокусируют их на собственном центре.

ИЗ: Wood J.R. Secession: A Comparative Analytical Framework II Canadian Journal of Political Science. - 1981. - V.16, N 1. - P.lll

СМОТРИТЕ ТАКЖЕ: интеграция (политическая)

СЛИЯНИЕ

Процесс, в результате которого две или более культур объединяются и образуют новую, отличную от всех родительских. С. отражает равенство культур как процесс и как результат. ИЗ: UNstudyonRacialDiscriminationinthePolitical, Economic, SocialandCulturalSpheres [UNSalesNo. 71.XIV.2, para. 380].

CM. ТАКЖЕ: Ассимиляция, Интеграция, Плюрализм, Сегрегация, Этноразвитие

СУВЕРЕНИТЕТ

Свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права.

ИЗ: Проблемы суверенитета в Российской Федерации /Крылов Б.С., Ильинский И.П., Михалева Н.А., Андриченко Л.В., Сукало А.Е. -М.: Республика, 1994. - С.4

ЭТНОРАЗВИТИЕ

Неотъемлемое право коренных народов, означающее укрепление и консолидацию культурно отличным обществом собственной культуры с помощью роста его способности к принятию независимых решений для управления собственным развитием.

ИЗ: UN Doc E/CN4/Sub.2/1982/2/Add.1 [Martinez-Cobo 1982]. СМОТРИТЕ ТАКЖЕ: Ассимиляция, Интеграция, Плюрализм, Сегрегация, Слияние.

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:

Соколовский Сергей Валерьевич, родился в 1954 г. в г.Бийске, Алтайского края. В 1977 г. закончил ф-т иностранных языков Новокузнецкого государственного педагогического института, в 1986 г. - аспирантуру Института этнографии АН (Москва), в 1993 г. - докторантуру Института этнологии и антропологии РАН.

В 1987 г. защитил диссертацию на соискание степени кандидата исторических наук (Институт этнографии АН, Москва, "Историческая демография и популяционная генетика меннонитов Алтая").

Исследовательская работа:

В 1978-84 и 1987-90 гг. работал в лаборатории популяционной генетики и мед. демографии (Сибирское отделения АМН); с 1993 г. – ст.н.с. Института этнологии и антропологии РАН и одновременно – доцент отделения политологии факультета истории, политологии и права Российского Государственного Гуманитарного Университета.

Сфера научных интересов: теоретические проблемы этнологии, права меньшинств, этническое насилие.

С.В.Соколовский - автор более ста научных статей и восьми книг, в том числе "Меннониты Алтая, история, демография, ономастика" М.: ИЭА РАН, 1996; Этническая социология, (в соавт.). М., 1995; Этно-конфликтология. (в соавт.). М., 1995; Этнокогнитология: Подходы к изучению этнической идентификации. М. (редактор и автор сборника статей). М., 1994.

^[1] Последний термин – Souvrainite-Association – использовался в Квебекском референдуме 1980 г. для обозначения политического суверенитета и ассоциации в сферах общего интереса, особенно в экономике [Report... 1991:28].

^[2] По Конституции 1815 г. Польское Королевство было связано унией с Российской империей, но обладало собственной законодательной и исполнительной властью, армией, свободой печати; польский язык имел статус официального языка. После подавления восстания 1830-31 гг. эта конституция была отменена; был введен Органический статут 1832 г., который упразднял сейм, самостоятельную армию и другие элементы государственности, но все же еще сохранял ряд автономных институтов - наместничество, Государственный Совет (ликвидированный в 1841 г. и восстановленный в 1861 г.) и Совет управления при наместнике и др.

^[3] По условиям вхождения Финляндии в состав Российской империи, одобренным Боргоским сеймом 1809 г., Финляндия получала довольно широкую административную и экономическую автономию (право вето на царские законы, внутреннюю законодательную власть), а позднее всеобщее избирательное право, собственную денежную систему и таможню; финский и шведский языки по школьной реформе 1866 г. были провозглашены равноправными.

^[4] Сталин И.В. Сочинения. T.IV, стр. 73. ^;

^[5] Протоколы VIII съезда РКП(б). М., 1934, стр.387.

* В основу обзора положения с правами меньшинств в республике положены материалы корреспондента сети этнологического мониторинга из Калмыкии Э.-Б. Гучиновой.

* В основу обзора положения с правами меньшинств в республике (в том числе и титульного меньшинства - карел) положены материалы корреспондентов сети этнологического мониторинга из Карелии В.Н. Бирина и Е.И. Клементьева, а также материалы базы данных "Этичность и конфликты в постсоветских государствах Института этнологии и антропологии РАН (разработчик - С.В. Соколовский). Прочие источники указаны в соответствующих примечаниях.

^[6] Народы России: энциклопедия. М., 1994. С. 186

^[7] Это не означает, что в прошлом таких движений не было. Как известно, в октябре 1921 - феврале 1922 гг. т.н. Временное карельское правительство (избранное на съезде в Ухте в марте 1920 г.) и Карельский союз (возникший в октябре 1920 г.) выступили за присоединение Карелии к Финляндии и были подержаны белофиннами; боевые действия продолжались до 17 февраля 1922 г.

^[8] Внешняя политика Советского Союза в период Великой Отечественной войны. Документы и материалы. Т.2., М., 1946. С.221-229

^[9] Мирный договор с Финляндией. М., 1947

^[10] Советско-финляндские отношения. 1948-1983 гг.

^[11] Дипломатический вестник №2-3. 31 января – 15 февраля 1992 г. С. 7-9.

[12] Около 20 тыс.чел., представленные т.н. кобдинской (урянхайцы мончак, кокчулутан) и цаатанской группами (Брук С.И. Народы СССР в стране и за рубежом. М., 1991, стр.21)

[13] Три тысячи человек (группа кок-мунчаг)в Синьцзян-Уйгурском автономном районе (Брук С.И. Цит.соч., стр.21)

[14] По данным Л.С.Перепелкина, рассчитанным на материалах переписи 1989 г. (Перепелкин Л.С., Соколовский С.В. Этническая социология. М., 1995, стр.205