Содержание
Введение
.......................................................................................................... 3
Глава 1. Государственное регулирование эколого – правового режима лесопользования
…………………………………………………………………..4
1.1 Эколого – правовой режим лесопользования
……………………………….6
1.2 Основные функции регулирования эколого – правового режима лесопользования……………………………………....................................... 8
Глава 2. Право лесопользования и его виды
................................................. 9
2.1 Субъекты лесопользования.................................................................... 12
2.2 Ответственность за нарушение лесного законодательства................... 14
2.3 Договорно – разрешительный порядок лесопользования.................... 16
Заключение……………………………………………………………………….34
Список литературы
....................................................................................... 35
Введение
Глава 1. Эколого-правовой режим лесопользования
В состав лесного законодательства РФ,основанного на Конституции РФ,входят Лесной кодекс РФ от 29.01.97 (в ред. от 25.07.2002) и принимаемые в соответствии с ним федеральные законы, иные нормативные правовые акты.
Леспредставляет собой совокупность биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга природных компонентов, к которым относятся земля, древесная, кустарниковая и иные виды растительности, животные, микроорганизмы и др.
Функциилеса:
• экологическая;
• экономическая;
• культурно-оздоровительная.
Лесной фондРоссийской Федерации составляют:
• все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений);
• земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли).
Границы лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от иных земель. Включение земель в состав лесного фонда и их изъятие из него осуществляются в установленном лесным и земельным законодательством порядке.
В лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд, не включается древесно-кустарниковая растительность, расположенная:
• на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства;
• землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог);
• землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов);
• землях водного фонда (на полосах отвода каналов);
• землях иных категорий.
Различают земли: 1) лесные; 2) покрытые лесом; 3) не покрытые лесом (вырубки, гари, прогалины и другие); 4) нелесные земли (болота, пески, дороги и др.).
Лесной фонд находится в совместном веденииРоссийской Федерации и субъектов Федерации. Владение, пользование и распоряжение лесным фондом осуществляются в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех граждан России.
Границы лесного фондане являются неизменными. Его территория может расширяться за счет отвода под лесопосадки новых земель, ранее входивших в другие категории государственного земельного фонда. Возможно также сокращение территории лесного фонда в результате изъятия земель из его состава для иных государственных и общественных нужд.
Согласно ст. 69 Лесного кодекса мониторинглесовпредставляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза состояния и динамики лесного фонда в целях государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда, воспроизводства лесов и повышения их экологических функций.
Порядок осуществления мониторинга лесов устанавливает федеральный орган управления лесным хозяйством совместно со специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды.
Цель государственного учета лесов- организация рационального использования лесов, их воспроизводства, охраны и защиты, систематический контроль за количественными и качественными
изменениями лесного фонда и обеспечение достоверными сведениями о лесном фонде органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов
местного самоуправления, заинтересованных предприятий, организаций, граждан.
Государственный лесной кадастрсодержит сведения об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда. Данные лесного кадастра используются:
• при государственном управлении лесным хозяйством;
• организации его ведения;
• переводе лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом;
• изъятии земель лесного фонда;
• определении размеров платежей за пользование лесным фондом;
• оценке хозяйственной деятельности лесопользователей и лиц, осуществляющих ведение лесного хозяйства.
Планирование использования лесовпредусматривает мероприятия в области рационального использования лесов, восстановления, повышения продуктивности лесов, их охраны и защиты. В целях рационального использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов разрабатываются федеральные и территориальные государственные программы.
Федеральный орган управления лесным хозяйством координирует разработку и составление годовых и перспективных планов использования и охраны лесов на основании данных лесоустройства.
Лесоустройство -
это система мероприятий по обеспечению рационального использования лесного фонда, повышению эффективности ведения лесного хозяйства и осуществлению единой научно-технической политики в лесном хозяйстве.
В ходе лесоустройстваосуществляются:
• определение границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территорий лесного фонда, лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством, национальных парков, государственных природных заповедников, лесхозов образовательных учреждений;
• топографо-геодезические работы и специальное картографирование лесного фонда;
• инвентаризация лесного фонда с определением качественных и количественных характеристик лесных ресурсов;
• выявление реликтовой лесной растительности и особо защитных участков лесов;
• выявление участков лесного фонда, нуждающихся в проведении рубок, мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению, мелиорации, охране и защите лесов и других лесохозяйственных мероприятий, а также определение порядка и способов их проведения;
• обоснование отнесения лесов к группам и категориям защитности, перевод не покрытых лесом земель в покрытые лесом земли, нелесных земель в лесные земли;
• определение расчетных лесосек, размеров рубок промежуточного пользования;
• определение объема мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению, охране и защите лесов, а также объема других лесохозяйственных мероприятий;
• определение размеров побочного лесопользования и заготовки второстепенных лесных ресурсов, размера пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства и культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей;
• лесобиологические и другие специальные обследования;
• надзор за осуществлением лесоустроительных проектов;
• иные лесоустроительные действия.
На всей территории лесного фонда РФ лесоустройствопроводится государственными лесоустроительными организациями федерального органа управления лесным хозяйством. Ведение лесного хозяйства без проведения лесоустройства запрещается.
Государственное регулирование эколого-правового режима лесопользования состоит в исполнительно распорядительной деятельности органов по рациональному использованию лесов, ихохране и защите, воспроизводству и повышению продуктивности, усилении полезных природных свойств лесов.
Виды государственного регулирования эколого-правового режима лесопользования:
• регулирование эколого-правового режима лесопользования со стороны государства;
• внутрихозяйственное управление со стороны лесопользователей.
Государственное регулирование(общее и специальное) - это форма осуществления функций, вытекающих из содержания права государственной собственности на леса.
Государственное регулированиев области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов осуществляют:
• Правительство РФ;
• органы исполнительной власти субъектов РФ;
• органы местного самоуправления;
• иные государственные органы.
Отраслевой (ведомственной) компетенцией по регулированию эколого-правового режима лесопользования наделена Федеральная служба лесного хозяйства и ее территориальные органы:
• органы управления лесным хозяйством в субъектах Федерации;
• лесхозы;
• национальные парки;
• лесоустроительные организации;
• базы авиационной охраны лесов.
В систему органов лесного хозяйства входит аппарат государственнойлесной охраны РФ,
который вправе предупреждать и пресекатьнарушения лесного законодательства.
Функции регулирования эколого-правового режима лесопользования:
• государственный учет лесного фонда;
• лесной кадастр;
• лесной мониторинг;
• государственная лесная охрана;
• лесоустройство;
• организация восстановления лесов и лесоразведения;
• государственный контроль за состоянием, использованием,
воспроизводством, охраной и защитой лесов;
• разрешение споров о лесопользовании.
Глава 2. Право лесопользования и его виды
Основаниями для лесопользования участками лесного фонда служат специальные разрешительные документы:лицензии, лесорубочный билет (ордер), лесной билет, договор безвозмездного пользования и договор концессии участков лесного фонда.
Лицензияудостоверяет право ее владельца на долгосрочное пользование участками лесного фонда (аренду).
Лесорубочный билет (ордер) и лесной билетудостоверяют право их владельца на краткосрочное пользование участками лесного фонда или лесными ресурсами. Владелец такого документа вправе осуществлять только установленный вид пользования лесным фондом. Участки лесного фонда предоставляются в пользование по результатам переговоров, лесных торгов или конкурсов. Порядок определения лесопользователей определяет районный (городской) орган местного самоуправления. Предельные размеры
участков лесного фонда, предоставляемых в пользование, устанавливают государственные органы управления лесным хозяйством по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.
Виды лесопользования:
• заготовка древесины, живицы, второстепенных лесных ресурсов (пней, коры, бересты, пихтовых, сосновых, еловых лап, новогодних елок и других);
• побочное лесопользование (сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, заготовка древесных соков, заготовка и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья, сбор мха, лесной подстилки и опавших листьев, камыша и другие виды побочного лесопользования);
• пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства;
• пользование участками лесного фонда для научно-исследовательских целей;
• пользование участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей.
Использование участков лесного фонда может осуществляться как с изъятием лесных ресурсов, так и без. Участок лесного фонда может предоставляться для осуществления одного или нескольких видов лесопользования одному или нескольким лесопользователям
2.1 Субъекты лесопользования
В качестве лесопользователей в РФмогут выступать:
• юридические лица, в том числе иностранные;
• физические лица.
Они должны иметь право на пользование лесным фондом в соответствии с законодательством РФ.
Участки лесного фонда предоставляются в краткосрочное пользование (на срок до одного года), долгосрочное пользование (аренду) - (на срок до 50 лет).По инициативе пользователя долгосрочноепользование участком лесного фонда может быть продлено доистечения установленного срока.
Права лесопользователей:
• соблюдать условия договора аренды участка лесного фонда, договора безвозмездного пользования, договора концессии, а также условия лесорубочного билета, ордера, лесного билета;
• не допускать нанесения вреда здоровью граждан, окружающей природной среде;
• вести работы способами, предотвращающими возникновение эрозии почв;
• соблюдать на предоставленных им в пользование участках лесного фонда правила пожарной безопасности в лесах и проводить на указанных участках противопожарные мероприятия, а в случае возникновения лесного пожара обеспечивать его тушение;
• не оставлять недорубов (лесосек с незаконченными рубками) и заготовленной древесины в местах рубок по истечении сроков ее заготовки и вывозки;
• проводить очистку лесосек от порубочных остатков одновременно с заготовкой древесины;
• осуществлять лесовосстановительные мероприятия в установленные сроки;
• сдавать участки лесного фонда лесхозу федеральногооргана управления лесным хозяйством после завершения на них работ;
• проводить лесовосстановительные мероприятия за свой счет на вырубках и площадях, на которых в результате деятельности лесопользователей уничтожен подрост или погибла древесно-кустарниковая растительность;
• возмещать убытки и потери лесного хозяйства в установленном порядке;
• своевременно вносить платежи за пользование лесным фондом;
• соблюдать санитарные правила в лесах и выполнять иные требования, установленные федеральным органом управления лесным хозяйством и его территориальными органами;
• не допускать нарушений прав других лесопользователей;
• предоставлять информацию о пользовании лесным фондом, а также информацию, необходимую для определения размеров платежей за пользование лесным фондом;
• выполнять другие обязанности.
Пользование лесным фондом осуществляется на платной основе.
Исключения составляют случаи, когда районные (городские)
органы могут устанавливать отдельным категориям лесопользователей льготы.
Система платежейза пользование лесным фондом предусматривает:
• отчисления на воспроизводство, охрану и защиту лесов;
• арендную плату;
• лесные подати (плата за пользование лесным фондом).
Наряду с этим лесопользователи уплачивают общие для всех хозяйствующих субъектов налоги, сборы и другие предусмотренные законодательством платежи.
2.2 Государственная лесная охрана
В федеральном органе управления лесным хозяйством создается государственная лесная охрана РФ, состоящая из должностных лиц федерального органа управления лесным хозяйством и его территориальных органов.
Задачигосударственной лесной охраны:
• обеспечение охраны и защиты лесов;
• осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, организация пользования лесным фондом.
Государственная лесная охрана обязана:
• предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;
• осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях;
• обеспечивать в пределах своей компетенции правопорядок на территории лесного фонда;
• исполнять в пределах своей компетенции решения судов;
• направлять в соответствующие государственные органы материалы о привлечении лиц к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд в пределах своей компетенции;
• давать в пределах своей компетенции гражданам и юридическим лицам указания (предписания) по устранению выявленных недостатков;
• принимать в пределах своей компетенции решения об ограничении, о приостановлении и запрещении хозяйственной и иной деятельности;
• выполнять иные обязанности, предусмотренные законодательством.
Государственная лесная охрана вправе:
• проверять у граждан и должностных лиц документы, разрешающие осуществлять пользование участками лесного фонда;
• составлять протоколы об административных правонарушениях в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, осуществлять задержание соответствующих лиц и применять другие предусмотренные законодательством об административных правонарушениях меры;
• задерживать и доставлять лиц, совершивших преступления и административные правонарушения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, в правоохранительные органы;
• производить досмотр транспортных средств, иных объектов и мест, а при необходимости - личный досмотр задержанных лиц;
• изымать у граждан и должностных лиц в соответствующих случаях добытые лесные ресурсы, орудия их добывания, а также транспортные средства, и решать вопрос об их дальнейшей принадлежности и т. д.
Должностные лица государственной лесной охраны вправе применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие, хранить, носить и применять служебное оружие. Должностные лица государственной лесной охраны подлежат государственной защите в соответствии с законодательством.
Деятельность государственной лесной охраны определяется положением, которое утверждает Правительство РФ.
2.3 Договорно-разрешительный порядок лесопользования
Договорный порядок лесопользования проникает в отечественную систему права с большим трудом. И причина не только в политико-идеологических сложностях. Основная проблема состоит в том, что традиционно для лесного законодательства России характерен разрешительный порядок лесопользования, который имеет довольно длительную историю правоприменения и обусловливает все еще мало развитую систему договорных инструментов.
Исторически сложившийся*(1)
административно-разрешительный порядок предоставления лесов в пользование, проникнув в дух, принципы и нормы лесного права*(2)
, полностью отучил органы лесного хозяйства работать с договорными инструментами. Данное обстоятельство приводит к тому, что договорно-согласительный потенциал закрепленных в законодательстве средств не реализуется, а должная методическая база в сфере правоприменения отсутствует.
Договорные начала лесопользования были введены во второй половине XIX в., когда участки леса стали предоставляться в долгосрочную аренду (на 48 лет) удельным крестьянам. При этом на арендаторов возлагалась обязанность охранять леса от несанкционированных порубок, в частности, посредством особой лесной стражи*(3)
.
Наибольшего развития разрешительная система природопользования достигла в советское время. С завершением периода нэпа предоставление природных ресурсов на условиях аренды прекратилось. Государство, реализуя свои правомочия собственника, стало предоставлять ресурсы не на основе договоров, а по распорядительным актам соответствующих государственных органов, т.е. исключительно в административном порядке*(4)
. При длительном лесопользовании между лесхозом и лесопользователем с согласия местного исполкома заключались еще и специальные договоры, предусматривающие права и обязанности сторон*(5)
. Однако такие договоры не имели правоустанавливающего значения и сводились к несущественной детализации отношений участников.
С переходом России к рыночной экономике договор укрепился в сфере публичного права, став инструментом государственного регулирования. С внесением в Конституцию РСФСР в 1992 г. изменений либерального характера, с признанием государственной, муниципальной, частной и кооперативной форм собственности на природные ресурсы появилась возможность регулировать соответствующие отношения не только административными методами.
В лесном законодательстве, в частности, ввели аренду участков лесного фонда, которая была закреплена в ст. 26, 31 Основ лесного законодательства РФ от 6 марта 1993 г.*(6)
(далее - Основы лесного законодательства). При этом договор аренды в Основах лесного законодательства не упоминался, речь шла лишь о праве аренды, которое возникало на основании разрешительных документов: лицензии, лесорубочного билета (ордера), лесного билета (ст. 28).
Лишь в п. 17 Положения об аренде участков лесного фонда в Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 23 июля 1993 г. N 712*(7)
, было сказано, что на основании лицензии составляется договор на аренду участков лесного фонда. Предусматривался следующий порядок предоставления права аренды: лесхоз выдавал лицензию, потом заключался договор аренды, последний давал арендатору право на получение лесорубочного или лесного билета. Следовательно, аренда осуществлялась при условии получения лицензии, т.е. действовал властный административный режим.
В принятом в 1997 г. Лесном кодексе РФ впервые было установлено, что лесной фонд передается в пользование преимущественно на основе договоров, при этом именно договор является основанием для выдачи разрешительного документа (ст. 42). Однако, хотя договоры выступают основанием получения разрешительных документов, они не порождают прав на осуществление лесопользования. Оно допускается лишь при наличии специального разрешительного документа - лесного билета, ордера или лесорубочного билета (ст. 42 Лесного кодекса РФ). Сам же договор дает только право пользования земельным участком лесного фонда.
В настоящее время в лесном законодательстве закреплены следующие виды договоров об использовании участков лесного фонда, которые в большей или меньшей степени характеризуются публично-правовым режимом:
- договор аренды участка лесного фонда;
- договор концессии участка лесного фонда;
- договор безвозмездного пользования участком лесного фонда;
- договор об установлении частного лесного сервитута (пока данный договор не получил должного закрепления в нормах лесного законодательства, поэтому сложно говорить о его публично-правовой природе).
Также лесным законодательством предусматриваются обязательства краткосрочного пользования, которые возникают на основании протокола о результатах лесного аукциона, имеющего силу договора (ст. 44 Лесного кодекса РФ).
Наиболее актуальной с правовой точки зрения и довольно распространенной формой лесопользования является конструкция аренды участков лесного фонда.
В отечественном лесном праве впервые обосновал введение арендных отношений в сфере лесопользования и теоретически разработал договор аренды участков лесного фонда О.И. Крассов. Сущность договора аренды лесов, по его мнению, заключается в срочном возмездном владении и пользовании растительными ресурсами, а также полезными природными свойствами лесов, необходимыми арендатору для самостоятельного осуществления хозяйственной и иной деятельности*(8)
.
Одна из основных проблем разработки конструкции аренды применительно к лесным отношениям состояла в том, что традиционно в аренду могут предоставляться индивидуально определенные и непотребляемые вещи (ст. 606, 607 ГК РФ). В этом смысле лес как совокупность древесно-кустарниковой растительности не представляет собой ни индивидуально определенной, ни непотребляемой вещи. Следовательно, речь могла идти только о договоре займа. Преодолеть данную проблему удалось, рассматривая лес в качестве совокупности не только древесно-кустарниковой растительности, но и земли, а также других компонентов окружающей природной среды, имеющих общую экологическую связь. В результате в качестве объекта аренды была предложена не лесная растительность, а лесной земельный участок, т.е. уже индивидуально определенная и в определенном смысле непотребляемая вещь.
В соответствии со ст. 31 Лесного кодекса РФ по договору аренды участка лесного фонда лесхоз федерального органа управления лесным хозяйством или осуществляющая ведение лесного хозяйства организация органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (арендодатель) обязуется предоставить лесопользователю (арендатору) участок лесного фонда за плату на срок от 1 года до 99 лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования*(9)
. Добытые в соответствии с договором аренды участка лесного фонда лесные ресурсы (продукция) являются собственностью арендатора.
Договор аренды участка лесного фонда оформляется в письменной форме и подлежит государственной регистрации, с момента которой он считается заключенным. Порядок предоставления участков лесного фонда в аренду регламентируется не столько нормами ГК РФ об аренде, сколько специальным документом - Положением об аренде участков лесного фонда, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 марта 1998 г. N 345*(10)
.
Статья 33 Лесного кодекса РФ установила расширенный перечень существенных условий для договора аренды участка лесного фонда по сравнению с общими нормами гражданского законодательства. Так, в договоре аренды участка лесного фонда должны быть обязательно урегулированы следующие условия:
- границы участка лесного фонда;
- виды лесопользования;
- объемы (размеры) лесопользования;
- срок аренды;
- размер арендной платы и порядок ее внесения;
- обязанности сторон по охране, защите участка лесного фонда и воспроизводству лесов;
- порядок оплаты лесопользователю проведенных им лесохозяйственных работ;
- иные условия, предусмотренные лесным законодательством и определенные по усмотрению сторон*(11)
.
Анализ правовой природы закрепленных в Лесном кодексе РФ положений, характеризующих применение норм частного права при регулировании договорных отношений лесопользования, позволяет сделать вывод о том, что нормы ГК РФ имеют субсидиарное значение, т.е. они применяются лишь в дополнение к лесному законодательству, если не противоречат ему.
Так, в ст. 5 Лесного кодекса РФ установлено, что имущественные отношения, возникающие при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, регулируются гражданским законодательством Российской Федерации, если иное не предусмотрено Лесным кодексом РФ. В силу ст. 9 Лесного кодекса РФ к участкам лесного фонда и правам пользования ими применяются положения гражданского законодательства об объектах гражданских прав, а также положения земельного законодательства Российской Федерации о земельных участках, если иное не установлено Лесным кодексом РФ. Сделки с правами пользования участками лесного фонда и правами пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, осуществляются в порядке, установленном лесным законодательством Российской Федерации, а в части, не урегулированной им, гражданским законодательством (ст. 12 Лесного кодекса РФ). В соответствии со ст. 13 Лесного кодекса РФ участие Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, граждан и юридических лиц в имущественных и административных отношениях, возникающих при использовании, охране, защите и воспроизводстве объектов лесных отношений, определяется гражданским и административным законодательством лишь в той мере, в какой указанные отношения не урегулированы Лесным кодексом РФ. К правам пользования участками лесного фонда и правам пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, применяются положения гражданского законодательства и земельного законодательства Российской Федерации, если иное не установлено Лесным кодексом РФ (ст. 22 Лесного кодекса РФ).
Аналогичные нормы закреплены и в отношении регулирования лесных сервиутов. Так, в силу ст. 21 Лесного кодекса РФ положения гражданского, земельного и иных законодательств применяются к лесным сервитутам в той мере, в какой это не противоречит требованиям Лесного кодекса РФ.
Сравнивая лесное и гражданское законодательства, нельзя не подчеркнуть: участок леса считается специфическим недвижимым имуществом, что влечет неприменимость ряда требований гражданского законодательства. Прежде всего, лесопользователь, заключивший договор, не может приступить к освоению леса до получения специального административно-разрешительного документа - лесорубочного билета, лесного билета или ордера. Лесным кодексом РФ (ст. 12, 31) запрещены субаренда участков лесного фонда, их выкуп, а также самовольная переуступка предоставленных лесопользователю прав, что не соответствует общему гражданско-правовому режиму.
Один участок лесного фонда может предоставляться одновременно для осуществления нескольких видов деятельности, причем разным лесопользователям. Не допускается использование лесов, хотя бы и по договору, если это влечет нарушение экологических норм*(12)
.
Приведенные положения лесного законодательства заложили базу для публично-правового регулирования договоров о лесопользовании посредством специальных норм лесного права. Однако в лесном законодательстве четкость конструкций, отражающих публично-правовую специфику договоров, требует доработки. В настоящее время недостатки в этой области порождают немало судебных и административных споров между государством и лесопользователями.
Следует обратить внимание на изменение приоритетов в соотношении государственно-властных и договорных начал в регулировании лесопользования по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Если Основы лесного законодательства закрепляли первичное значение лицензии, создававшей правовые основания для заключения договора, то Лесной кодекс РФ (ст. 42) устанавливает приоритет договора, образующего правовые предпосылки для получения разрешительного документа. Это обстоятельство характеризует договор как самодостаточный инструмент правового регулирования, который в будущем может применяться и без специализированных разрешительных документов*(13)
.
Возникновение права пользования участком лесного фонда Лесной кодекс РФ соотнес с государственной регистрацией договора, подписанием протокола о результатах лесного аукциона, получением лесорубочного билета, ордера или лесного билета (ст. 23). Поскольку моменты регистрации и получения разрешительного документа не совпадают, логично было бы связывать возникновение права пользования с получением разрешительного документа, выдаваемого на основании зарегистрированного договора*(14)
.
Как видим, основанием возникновения права аренды участка лесного фонда является совокупность юридических фактов: прохождение лесного конкурса, заключение договора аренды, его регистрация и получение специального разрешительного билета.
Необходимо отметить, что провозглашенный современным лесным законодательством приоритет договора вовсе не уравнивает его с гражданско-правовой сделкой. Тесная связь договора аренды с разрешительными документами не позволяет говорить о том, что договор сам по себе является достаточным основанием для получения права лесопользования. Разрешительный документ (лесорубочный билет, ордер, лесной билет) выступает в лесных отношениях инструментом государственного контроля и оперативного воздействия на стадии осуществления лесопользования и исполнения договора аренды. Именно он позволяет односторонне властно влиять на договорный режим арендных отношений.
Данные тезисы подкрепляются материалами правоприменительной практики.
Так, в Арбитражный суд Омской области обратилось Управление лесами Уватского района с иском к Иртышской нефтегазоразведочной экспедиции о взыскании ущерба от лесопользования*(15)
. Суд в удовлетворении иска отказал. Кассационная инстанция это решение поддержала. Заместитель Председателя ВАС РФ принес протест, в котором просил все имеющиеся судебные акты отменить, полностью удовлетворив иск.
В ходе проверки надзорная коллегия ВАС РФ удовлетворила протест, поскольку сочла, что согласно лесному законодательству осуществление лесопользования, в том числе рубки леса, допускается только по специальному разрешению - лесорубочному билету, которого на момент рубки у ответчика не было. Что касается ссылки Иртышской нефтегазоразведочной экспедиции на немотивированную невыдачу ей лесорубочного билета, то она не может быть принята в данном случае во внимание, поскольку это обстоятельство не лишало экспедицию возможности до начала рубки обжаловать в установленном порядке действия должностных лиц, препятствующих получению лесорубочного билета, и потребовать своевременной его выдачи.
Таким образом, независимо от оснований отсутствия лесорубочного билета права пользования лесным фондом не могут быть признаны за лесопользователем при неполучении разрешительного документа. Такой порядок действовал ранее и сохраняется в ныне действующем законодательстве.
Лесной кодекс РФ содержит ряд норм, изменяющих по сравнению с ГК РФ перечень оснований прекращения договора аренды. Так, в ст. 28 Лесного кодекса РФ установлена возможность оперативного (в одностороннем порядке) прекращения договоров лесопользования не только для арендатора, но и для арендодателя, что может быть охарактеризовано как наделение публичного участника договора прерогативными возможностями одностороннего отказа от договора. Принудительное прекращение прав пользования участками лесного фонда осуществляется территориальными органами федерального органа исполнительной власти по надзору в сфере природопользования с уведомлением об этом лесопользователя в письменной форме (ст. 29 Лесного кодекса РФ).
Приведем пример действия приведенных норм на практике. Борским лесхозом Нижегородской области полностью правомерно за систематическое невнесение арендатором платежей в одностороннем порядке (без обращения в суд) был расторгнут договор аренды участка лесного фонда, заключенный с ОАО "Борский стекольный завод"*(16)
. В обычной ситуации, если бы право предприятия не было основано на нормах специального права, прекращение арендного договора стало бы возможным только по соглашению сторон или в судебном порядке после письменного предупреждения арендатора о необходимости выполнения обязательства в разумный срок (так регулирует арендные отношения ст. 619 ГК РФ). Однако, регулируемый специальными публично-правовыми нормами, такой договор утрачивает гражданско-правовые свойства, приобретая специфические черты, ставящие его в прямую подчиненность жесткому административному режиму.
Наряду с арендой Лесной кодекс РФ упоминает о договоре концессии участка лесного фонда. Этот договор также обладает публично-правовыми чертами.
Поскольку обычно в научной литературе общим вопросам концессии не уделяется должного внимания, данный термин часто используют в качестве синонима аренды либо употребляют в иных значениях без учета его подлинного смысла в качестве самостоятельной правовой конструкции. Поэтому рассмотрим вначале общие вопросы, а затем обратимся к регулированию концессии в действующем лесном праве.
Концессия известна со времен римского права и воспринята не только континентальной, но и англо-американской системой права. Слово "концессия" имеет латинское происхождение и переводится на русский язык как "разрешение, уступка". На протяжении многих веков концессией охватывались самые разнородные правовые конструкции.
В настоящее время термин "концессия" имеет два основных значения. Во-первых, это договор о передаче государством частным предприятиям и иностранным фирмам полномочий, осуществляемых по общему правилу только государством. В этом случае власти передают частным лицам право осуществлять публичные функции и допускают частный капитал в принципиально закрытую для него обычно сферу (пользование имуществом, изъятым из оборота; осуществление деятельности, в которой исключается участие частных лиц; реализация прав, предоставленных законодательством исключительно государству; и пр.). Во-вторых, концессией называют само предприятие, организацию, которые основаны на указанном договоре*(17)
.
Кроме того, под концессией иногда подразумевается разрешение на занятие определенной деятельностью*(18)
. Однако в современном российском законодательстве такое понимание концессии охватывается термином "лицензия на право осуществления отдельных видов деятельности", которая составляет элемент правоспособности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 49 ГК РФ).
В рамках настоящего исследования концессия рассматривается в первом из приведенных значений и означает договор, по которому взамен предоставляемых публичных прав концессионер обязуется исполнять в пользу концедента определенные обязательства.
Указанные общие характеристики концессии свидетельствуют о том, что она выступает в качестве типичного примера публично-правового договора. Гражданское право регулирует имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Очевидно, что отношения, направленные на перераспределение публичных прав, не относятся ни к числу имущественных (не имеют в качестве основного предмета имущество), ни к числу личных неимущественных (не связаны с личностью носителя прав). На данное суждение не влияет то обстоятельство, что стороной по договору выступает частное лицо, так как оно приобретает черты, присущие субъектам публичного права. Публичная значимость предмета этого договора не только выводит его за рамки гражданско-правового регулирования, но и обусловливает высокий уровень требований к содержанию и процедуре заключения.
Иногда в юридической литературе подчеркивается, что концессия по своей правовой природе является разновидностью аренды, и лишь специфические черты, определяющие обособленное правовое регулирование, служат основанием для того, чтобы рассматривать ее отдельно*(19)
. Такая позиция мотивируется тем, что концессия может быть не только публично-правовой, но и частно-правовой, в которой государство выступает в качестве хозяйствующего субъекта, передающего права пользования особыми видами государственной собственности*(20)
. Однако при таком подходе договор действительно перестает быть, строго говоря, концессионным и становится похожим на публично-правовой договор аренды, поскольку концессия, кроме передачи в пользование имущества, предполагает делегирование властных полномочий.
Рассмотрим историю применения концессии в отечественном праве.
В России институт концессии появился во второй половине XIX в. В советское время концессии использовались лишь в период нэпа. В 1990-х годах понятие концессии вернулось в российское законодательство, но в несколько измененном качестве.
В действующем российском законодательстве полноценной конструкции концессии не сформировано, современная концессия характеризуется отдельными присущими нормальной концессии признаками. В целом она представляет собой способ, позволяющий государству придать новые импульсы развитию экономики и облегчить бремя бюджетных расходов, переложив их частично на предпринимателей.
Первое упоминание о договоре концессии в новейшей истории российского права содержалось в ст. 40 Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1545-1 "Об иностранных инвестициях в РСФСР"*(21)
. Концессионным признавался договор о предоставлении иностранным инвесторам прав на разработку и освоение природных ресурсов и проведение хозяйственной деятельности по использованию объектов государственной собственности. Таким образом, под концессией понималось соглашение между государством и иностранным инвестором о предоставлении последнему прав природопользования либо права на деятельность, связанную с использованием государственной собственности. Однако дальше правовых деклараций внедрение концессии не пошло.
Лишь в 1997 г. лесную концессию закрепил действующий Лесной кодекс РФ. В силу ст. 37 Лесного кодекса РФ по договору концессии участка лесного фонда одна сторона обязуется предоставить другой стороне на срок от 1 года до 99 лет право возмездного пользования на определенных условиях лесными ресурсами на соответствующем участке лесного фонда.
По договору концессии предоставляются в пользование участки лесного фонда, как правило, неосвоенные, без сложившейся инфраструктуры и требующие значительных средств для вовлечения этих участков в эксплуатацию. Поэтому, в отличие от аренды, концессия применяется обычно в тех случаях, когда требуется привлечь инвестора. Последнему должны быть предоставлены существенные правовые гарантии, в том числе касающиеся законодательных установлений, так как инвестиции вкладываются недлительный период и не могут быть быстро возвращены.
Мы выявили основное отличие лесной концессии от аренды: при аренде государство удовлетворяет свой интерес за счет получаемой арендной платы, при концессии же оно стремится достичь при помощи инвесторов (концессионеров) общественно значимых результатов.
Тем не менее, из приведенного легального определения договора лесной концессии следует, что речь идет о передаче в пользование участка лесного фонда для осуществления на его территории определенных видов временного и возмездного лесопользования, что в определенной мере характеризует рассматриваемый договор в качестве разновидности аренды, плата по которому может выражаться не только в твердой сумме, но и в доле получаемой продукции, возложения на концессионера затрат на улучшение имущества и в прочих формах (ст. 614 ГК РФ).
Лесной кодекс РФ не содержит норм, регулирующих содержание концессии, что парализует применение этой конструкции в сфере лесопользования. Выход из сложившегося положения видится в применении к лесной концессии положений инвестиционного законодательства. Хотя ныне действующий Закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях"*(22)
, а также Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР"*(23)
не указывают концессию в качестве самостоятельного вида договора, это не означает, что к договору концессии участков лесного фонда данное законодательство не может применяться. Наоборот, с учетом правовой природы рассматриваемых отношений оно в полной мере применяется и учитывается при заключении и исполнении договора концессии. Более того, в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений"*(24)
государственное регулирование инвестиционной деятельности предусматривает прямое участие государства путем предоставления российским и иностранным инвесторам концессий по итогам конкурсов и аукционов в соответствии с законодательством.
Сравнительно недавно был принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях"*(25)
, которым можно было бы решить вопросы внедрения концессии в отечественную правоприменительную практику. Однако данный акт, к сожалению, не включает в сферу своего действия отношения по лесной концессии. Все это ведет к тому, что провозглашенный Лесным кодексом РФ договор концессии не получил должного распространения и существует пока только на бумаге и в теории.
Договор концессии по общему правилу должен заключаться по результатам проведения конкурса или аукциона. И лишь в случае, если к участию в конкурсе был допущен только один участник, договор с ним может быть заключен на указанных в заявке условиях. Участки лесного фонда, передаваемые на концессию, выставляются на конкурсы или аукционы Правительством РФ.
Обычно предлагаемая инвестором цена соответствует размеру доли добытых лесных ресурсов, передаваемых государству, либо стоимости предоставляемых концессионером услуг. Победителем конкурса признается лицо, предложившее лучшие условия. В качестве условий помимо цены могут выступать сроки освоения участка, уровень экологической безопасности проекта проводимых работ и т.д. Таким образом, по договору концессии инвестор не уплачивает ни традиционную арендную плату, ни лесные подати. Государство получает причитающееся ему в виде доли добытых инвестором лесных ресурсов или в форме предоставления концессионером определенных услуг, связанных с освоением территории.
В силу ст. 23 Лесного кодекса РФ договор концессии подлежит государственной регистрации, и права на его основе возникают только после такой регистрации. Прекращение договора концессии по лесному законодательству не содержит каких-либо особенностей. Основания и порядок прекращения регулируются общими нормами применительно к аренде участков лесного фонда (ст. 12 Лесного кодекса РФ). Данное упущение является бесспорным пробелом законодательства, поскольку уравнивание правил прекращения договора концессии с режимом аренды подрывает доверие к этой конструкции со стороны инвесторов, заинтересованных в обеспечении стабильности и определенности отношений.
В отношении лесопользования конструкция концессии не получила широкого распространения не только потому, что не приняты предусмотренные Лесным кодексом РФ специальные законодательные акты (подобные, например, Федеральному закону "О соглашениях о разделе продукции"), но и потому, что в контексте действующих норм данный договор не связан с возможностью делегирования властных полномочий инвестору или использования государственно-властного потенциала в другой форме, что, бесспорно, снижает интерес инвестора и не позволяет использовать правовые ресурсы данного договора.
Наряду с концессией и арендой Лесной кодекс РФ регламентирует публично-правовой договор безвозмездного пользования участком лесного фонда. По этому договору лесхоз федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или осуществляющая ведение лесного хозяйства организация органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязуется предоставить лесопользователю участок лесного фонда в безвозмездное пользование на срок до 99 лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования.
Договор безвозмездного пользования имеет очень узкую сферу применения: в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям предоставляются участки лесного фонда, ранее находившиеся во владении этих организаций, в целях обеспечения их собственных потребностей в древесине и других лесных ресурсах. Сельскохозяйственные организации вправе осуществлять на предоставленных им в пользование участках лесного фонда все виды лесопользования. Нормативы объемов лесопользования сельскохозяйственным организациям в целях обеспечения собственных потребностей в древесине и других лесных ресурсах определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Участки лесного фонда предоставляются в безвозмездное пользование на основании решений федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах компетенции, определенной в соответствии со ст. 46 и 47 Лесного кодекса РФ. Процедура предоставления участков лесного фонда в безвозмездное пользование определяется Лесным кодексом РФ, гражданским законодательством, а также Положением о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование, утвержденным постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 224*(26)
.
Договор о безвозмездном пользовании участком лесного фонда заключается в письменной форме, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента ее оформления. Лесопользователь вправе приступить к осуществлению лесопользовании, предусмотренных договором безвозмездного пользования, со дня государственной регистрации договора и выдачи лесопользователю лесорубочного и (или) лесного билета.
Широкое распространение в качестве формы лесопользования получило краткосрочное пользование участком лесного фонда. Оно применяется в основном для удовлетворения местных нужд в лесных ресурсах: сенокошения, размещения ульев, заготовки древесных соков, сбора дикорастущих грибов и ягод, лекарственных растений, мха и др. С правовой точки зрения краткосрочное пользование осуществляется с момента подписания протокола лесного аукциона и получения лесного билета, причем протоколу придана сила договора (ст. 44 Лесного кодекса РФ). Именно поэтому такой протокол можно рассматривать в числе договоров о предоставлении прав пользования участками лесного фонда.
В соответствии со ст. 43 Лесного кодекса РФ участки лесного фонда предоставляются в краткосрочное пользование на срок до одного года по результатам лесного аукциона или на основании решений федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах компетенции, определенной в соответствии со ст. 46 и 47 Лесного кодекса РФ, посредством выдачи лесорубочных билетов, ордеров или лесных билетов. Согласно решениям федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в краткосрочное пользование участки лесного фонда предоставляются лесопользователям для удовлетворения потребностей общеобразовательных учреждений, дошкольных образовательных учреждений и других учреждений, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета, сельскохозяйственным организациям и населению, соответственно располагающимся и проживающему на данной территории.
Лесной кодекс РФ допускает два варианта предоставления участков лесного фонда в краткосрочное пользование: по результатам лесного аукциона и на основании решений органов государственной власти.
В подавляющем большинстве случаев участки лесного фонда предоставляются в краткосрочное пользование по результатам аукционов. Лесные аукционы организуются и проводятся федеральным органом исполнительной власти в области лесного хозяйства или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах его компетенции. Лицо, выигравшее лесной аукцион, и организатор лесного аукциона подписывают протокол о результатах лесного аукциона, который имеет силу договора.
В заключение отметим, что российское лесное законодательство требует совершенствования, особенно в части договорного порядка лесопользования. Порядок в этой сфере можно навести посредством разработки специального двухуровневого законодательства: во-первых, необходимо общее регулирование рассмотренных договоров в рамках актов специального законодательства (о концессионных соглашениях, иностранных инвестициях, о государственных заказах и т.п.); во-вторых, в нормах самого лесного законодательства надо предусмотреть подробное регулирование каждого вида договора о предоставлении участков лесного фонда в пользование.
Анализ регламентации договорных отношений в лесном праве позволяет назвать и некоторые более частные проблемы. Так, в Лесном кодексе РФ (например, в ст. 31, 36) в качестве стороны договорных отношений провозглашен компетентный государственный орган или уполномоченная органом государственной власти субъекта Российской Федерации организация. Исходя из того, что такой орган действует не от своего имени, а от имени публично-правового образования в соответствии с закрепленной за ним компетенцией, стороной в действительности выступает именно соответствующее публично-правовое образование. Специально уполномоченный орган власти является не стороной, а лишь полномочным представителем такого образования, не подменяя его собой. Такие неточности обусловлены неправильной трактовкой статуса государства. На практике они ведут к тому, что значительно снижается уровень авторитетности разрешительной документации, провоцируется административный произвол и, как следствие, сокращается уровень гарантий защиты прав природопользователей*(27)
. Представляется, что данные неточности следует устранить из текста Лесного кодекса РФ и некоторых иных действующих законодательных актов.
Заключение
|
