Модель социального государства
Под социальной политикой многие сегодня понимают лишь государственную поддержку социально уязвимых групп населения, тем самым отождествляя социальную политику с социальной защитой и социальным обеспечением населения. Такое зауженное понимание на практике приводит к свертыванию социальных функций государства и снижению его ответственности за протекание социальных процессов в обществе, за социокультурное развитие всех своих граждан, за рост их благосостояния и качества жизни. В последние годы мы как раз и являемся свидетелями того, как зауженное понимание сущности социальной политики выливается в смещение приоритетов государственной деятельности, в искажение социальных ценностей государства, в свертывание социальных программ и мероприятий.
Анализ реформационных процессов и их социальных последствий заставляет по иному подойти к рассмотрению социальных проблем и роли государства в их решении, позволяет сформировать принципиально иное понимание сущности социальной политики, встраивая ее в более широкий контекст деятельности государства как приоритетной стратегической линии. В этом плане социальную политику следует понимать как систему целенаправленных государственных мероприятий по регулированию отношений между различными социальными группами населения в части повышения общественного благосостояния, улучшения качества и уровня жизни, рационального использования трудового потенциала и на этой основе роста эффективности функционирования экономики страны.
Социальная политика охватывает деятельность органов власти, направленную на регулирование положения, отношений и взаимодействия основных элементов социальной структуры общества, а ее функции заключаются в согласовании долгосрочных интересов социальных групп как друг с другом, так и с интересами общества как целостности. В данном случае социальная политика не сводится лишь к отдельной узкой функции государства, направленной только на некоторые группы общества, ее сущность видится в регулировании государством комплекса универсальных социальных отношений, складывающихся в обществе, и в обеспечении условий для полноценного развития всех социальных групп и граждан общества. В связи с этим, социальную политику можно определить как целенаправленную, организованную деятельность государства, обеспечивающую повышение уровня социальной справедливости в обществе и создание равных условий для развития и реализации потенциала каждого из его членов. Государство в цивилизованном обществе является центральным, но не единственным субъектом социальной политики. Его роль в значительной степени подкрепляется ролью множества институтов гражданского общества, которым государство делегирует широкий спектр функций. Однако особенность, уникальность роли государства заключается в его ответственности за социальную стабильность в обществе, устойчивость социального положения граждан, семей, социальных групп, общества в целом. Это обусловлено самой природой государства как единственного политического и правового субъекта, обладающего всем спектром властных полномочий. Говоря о государстве как об основном общественном институте, берущем на себя ответственность за социальное согласие и благополучие всех граждан и, следовательно, как об основном субъекте социальной политики, понимаемой в широком смысле, мы вплотную подходим к вопросу о социальном государстве.
Идея социального государства, сформулированная международным сообществом для современного типа рыночного хозяйствования, заключается в политическом и правовом упорядочении жизни общества на принципах гуманизма, выполнении комплекса социально-защитных функций, создании условий для развития гражданского общества.
В большинстве развитых стран мира наличие гражданского общества позволило существенно увеличить уровень человеческого потенциала и социальной защищенности граждан. Это объясняется тем, что структуры гражданского общества в наибольшей степени приближены к потребностям конкретного человека и, поэтому, способны более чутко реагировать на них, с большим разнообразием, чем государство, решать задачи по нахождению социального баланса и распределению социальной справедливости между группами и слоями общества.
За послевоенные годы в развитых странах мира с рыночной экономикой сложились различные модели социальных государств и, соответственно, различные механизмы реализации социальной политики. Среди них можно выделить три основных модели: либеральную, корпоративную и общественную (солидарную). Они отличаются друг от друга ролью и степенью участия в реализации социальной политики, во-первых, трех ее основных субъектов – государства, корпорации, личности, а, во-вторых – иных институтов гражданского общества. В основе каждой из моделей социального государства лежит свой базовый принцип, который вытекает из соотношения доли участия в реализации социальной политики ее основных субъектов.
В основе либеральной модели социального государства лежит индивидуальный принцип, который предполагает личную ответственность каждого члена общества за свою судьбу и судьбу своей семьи. В данном случае роль государственных структур в непосредственной реализации социальной политики минимизирована. Ее основными субъектами являются личность и различные негосударственные организации – социально-страховые фонды и ассоциации. Финансовую основу реализации социальных программ при данной модели составляют, в первую очередь, частные сбережения и частное страхование, а не средства государственного бюджета.
При либеральной модели социальной политики государство берет на себя ответственность лишь за сохранение минимальных доходов всех граждан и за благополучие наименее слабых и обездоленных слоев населения. Но с другой стороны, оно максимально стимулирует создание и развитие в обществе различных форм негосударственного социального страхования и социальной поддержки, а также различных средств и способов получения и повышения гражданами своих доходов. Таким образом, при данной модели государство участвует в реализации социальной политики в большей степени опосредованно, не через финансирование социальных программ из своего бюджета, а через организационно-правовую институциализацию негосударственных финансовых потоков на социальные нужды (на образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение, пособия по безработице, социальная защиту и др.) и, одновременно, через развитие всей рыночной инфраструктуры получения доходов в обществе. Подобная модель социального государства присуща США, Англии, Ирландии.
Вторая модель социального государства – корпоративная. В ее основе лежит корпоративный принцип, который предполагает максимум ответственности корпорации (предприятия, учреждения) за судьбу своих работников. Создавая систему пожизненного найма, предприятие стимулирует работников к внесению максимального трудового вклада, за что предлагает ему различные виды социальных гарантий в виде пенсионного обеспечения, частичной оплаты медицинских, рекреационных услуг и образования. В данном случае и государство, и негосударственные организации, и личность также несут долю ответственности за социальное благополучие в обществе, но все же большую роль здесь играют предприятия, которые имеют собственную разветвленную социальную инфраструктуру, собственные социально-страховые фонды.
Финансовой основой данной модели социального государства являются в первую очередь страховые взносы корпораций. При корпоративной модели большую роль в осуществлении социальной политики играют организации-работодатели, для которых последняя, в свою очередь, является существенным элементом системы управления трудовыми ресурсами. Классическим представителем корпоративной модели социального государства сегодня является Япония.
И последняя типологическая модель социального государства – общественная, в основе которой лежит принцип солидарности. Этот принцип означает ответственность всего общества за судьбу своих членов. Это – перераспределительная модель социальной политики, при которой богатый платит за бедного, здоровый за больного, молодой за старого. Основным общественным институтом, осуществляющим такое перераспределение, является государство. Именно оно, в данном случае, берет на себя большую часть ответственности за социальное благополучие своих граждан.
Финансовыми механизмами перераспределения служат государственный бюджет и государственные социально-страховые фонды, средства которых идут на обеспечение широкого спектра государственных социальных гарантий, выступающих для населения в большей части в бесплатной (безвозмездной) форме. В условиях рыночной экономики наличие развитой государственной системы социального обеспечения и социального обслуживания не исключает возможность существования негосударственных (частных и корпоративных) институтов социальной политики, однако большую роль в ее обеспечении все же играет государство.
Солидарный принцип осуществления социальной политики предполагает солидарность в нескольких планах. Во-первых, это солидарность межу различными социальными группами и слоями общества, между различными поколениями, между государством и гражданским обществом, которая осуществляется за счет системы перераспределения финансовых средств. Во-вторых, это солидарность между тремя основными субъектами социальной политики – государством, корпорацией, личностью, которые каждый в своей определенной пропорции участвует в ее реализации, через систему бюджетных отчислений, страховых взносов работников, работодателей.
Среди современных европейских государств можно выделить как минимум два типа стран с принципиально различным соотношением доли участия государства, работника и работодателя в финансировании социальных программ. С одной стороны, это страны социально ориентированной рыночной экономики, типа Германии и Франции, где бюджетные отчисления и страховые взносы работника и работодателя на социальные мероприятия примерно равны, и основными каналами перераспределения являются государственные и частные (но находящиеся под контролем государства) социально-страховые фонды. С другой стороны, это страны так называемого рыночного социализма, типа Швеции, Швейцарии, Дании, где значительная часть расходов на социальные нужды берет на себя государство, и основным каналом перераспределения является бюджет. Таким образом, можно заметить, что даже при солидарной модели социального государства непосредственная финансовая роль самого государства в осуществлении социальных программ и мероприятий может быть различной. Однако в любом случае при солидарной модели основную ответственность за социальное благополучие своих граждан несет государство, а не корпорация или сам человек, так как именно государство организует и реализует в обществе систему перераспределения (будь то бюджет или социально-страховые фонды) и осуществляет сам принцип социальной солидарности.
Конечно же обрисованные модели социального государства представляют собой идеальные типы и в чистом виде вряд ли где имеют место. В реальности в каждом конкретном государстве присутствуют элементы и либеральной, и корпоративной, и солидарной модели, но все же доминирует какая-то одна из них, по которой мы и относим ту или иную страну к конкретному типу социального государства.
Можно также заметить, что степень социальности государства не всегда зависит от непосредственных размеров финансового участия государства в реализации социальной политики. В значительно большей степени факторами, определяющими степень социальности государства, являются первостепенность социальных ценностей в официальной идеологии государства, присутствие сильных демократических политических институтов, наличие административных условий и правового пространства для свободного функционирования различных субъектов хозяйствования и их экономическая эффективность. Поэтому социальное государство – это прежде всего сильное государство, основанное на эффективной рыночной экономике. Это определят и характер реализации в нем основных гражданских прав, в том числе права на труд и занятость.
В странах с рассмотренными выше моделями социального государства основную ответственность как за поиск работы, так и за реализацию других возможностей, обеспечивающих заработок, несут сами люди (с помощью государства), так как снижение гарантий занятости является неизбежной платой за повышение эффективности предприятий и более высокий уровень жизни. Эффективный рынок труда возлагает издержки структурной перестройки на определенную часть рабочей силы – на безработных. Государство же компенсирует им это бремя путем перераспределения доходов от работающих к безработным, а также путем создания условий для профессиональной, отраслевой и территориальной мобильности рабочей силы.
Выбор конкретной модели осуществления социальной политики всегда зависит от исторических, социокультурных и экономических условий, а также определяется конкретным типом общественно-политического устройства государства, его идеологическими, духовными принципами, особенностями переживаемого исторического этапа. Но в любом случае социальное государство в современных условиях с необходимостью предполагает наличие, с одной стороны, сильного государства, способного нести ответственность за развитие человеческих ресурсов, а, с другой, наличие развитых институтов гражданского общества, способных поставить государство под свой контроль.
В ст. 7 Конституции РФ сказано, что наше государство является государством социальным. Однако данные конституционные установления скорее остаются перспективными целями, чем конкретными реалиями. И здесь проблема не столько в отсутствии социальной политики в России, сколько в ее переходности или, вернее сказать, в ее осуществлении в условиях реформирования общества и экономики. Социальная политика переходного периода отражает обострение борьбы за перемены в ключевых условиях формирования социального положения граждан, выражающегося в их доступе к политической власти, переделе собственности, сохранении и понижении уровня жизни и уровня социальной защищенности, условиях труда и т.д. Исход этой борьбы зависит от соотношения политических сил в каждый конкретный момент времени.
Проблемой сегодняшней России является то, что здесь не просто происходит видоизменение модели социальной политики или поиск наиболее адекватных изменившимся условиям способов ее проведения, а осуществляется попытка кардинальной смены одной крайней модели социального государства на другую, то есть резкий переход от максимально огосударствленной, перераспределительной социальной политики к полностью либерализованной, индивидуализированной социальной политике. На сегодняшний день можно констатировать резкое обострение противоречия между тенденцией к сокращению объемов непосредственной государственной социальной помощи и предельным увеличением спроса на нее со стороны населения в условиях практической неразвитости, слабости негосударственных институтов социальной поддержки и обеспечения. Не спадающая острота этого противоречия заставляет сегодняшних политиков задумываться над целесообразностью полной либерализации социальной политики в России и метаться между различными моделями социальной политики и механизмами их реализации при решении конкретных социальных проблем в режиме “пожарной помощи”.
На самом начальном этапе экономических реформ, в 1991-1992 гг., перед российским правительством стояла проблема выбора стратегии включения социальной политики в общую стратегию экономических преобразований на фоне того, что советское государство было максимально социально ориентировано. Большое влияние на осуществление этого выбора оказала принятая концепция реформ, которая изначально исходила из необходимости повышения эффективности функционирования хозяйственной системы путем перехода к рыночным отношениям в экономике. В результате был сделан выбор в пользу того, чтобы не рассматривать социальную сферу общества как приоритетную в плане преобразований и оптимизации, а социальную политику – как самостоятельное и существенное направление деятельности государства. В качестве критерия эффективности новой системы были выбраны лишь экономические показатели. Развитие же социальной сферы, либо улучшение каких-то ее отдельных показателей (уровень доходов населения, допустимый уровень безработицы, состояние здоровья нации и т.п.) даже не назывались в качестве явных целей реформ ни в краткосрочной ни в среднесрочной перспективах.
С тактической и прагматической точки зрения выбор в пользу приоритетности экономической политики над социальной на начальном этапе реформ для российского государства был оправдан, так как, в отличие от экономики, где в начале 90-х кризисные явления заявляли о себе со все большей остротой и очевидностью, в социальной сфере существовал достаточный запас прочности. Но время показало, что стратегически этот выбор был неверен, так как социальный запас прочности у общества оказался исчерпаемым, а социальная цена реформ – очень высокой. В конечном итоге сегодня стало ясно, что именно социальные последствия и издержки реформ оказались главным тормозом дальнейших экономических и политических преобразований в обществе. Расчет на то, что либерализация экономики приведет к кардинальному изменению отношения граждан к государству, заставит их не ждать помощи от государства, а использовать свои возможности для получения дополнительных доходов в новой институциализированной структуре их источников, оправдался лишь частично.
Небольшой рост трудовой активности населения на начальном этапе реформ за счет возникновения новых сфер и видов деятельности и появления новых источников дохода не оказал существенного влияния на социальную ситуацию в стране в целом и не привел к предполагаемому росту уровня жизни в России. Введение новых “правил экономической игры” без осуществления дополнительных вложений в социальную сферу и без институциальных изменений в ней привело к тому, что уже к 1994 г. стало очевидным истощение социальных ресурсов в обществе. И те запасы прочности в социальной сфере, которые на начальном этапе экономических преобразований действовали как социальные амортизаторы, постепенно превратились в факторы, обостряющие социально-экономический кризис в России и тормозящие дальнейшие преобразования. Подход, основанный на голом экономическом прагматизме, отодвинул на задний план и социальный прогноз и социальную экспертизу управленческих решений и действий в экономической сфере. И только все более очевидное обострение социального кризиса в обществе и общее резкое снижение качества жизни населения России заставило правительство начать корректировку курса реформ, рассматривать социальную политику как существенное и приоритетное направление деятельности государства. Это связано с тем, что просчеты в социальной политике делают невозможным дальнейшее осуществление экономических реформ из-за общего снижения уровня человеческого потенциала в обществе вследствие деквалификации, люмпенизации, ухудшения здоровья, депопуляции населения, а также из-за значительного сужения социальной базы реформ и распространения антиреформаторских настроений. Только благодаря компенсирующему эффекту ряда институциальных нововведений (а в точнее неинституциальных – развитие “неформального сектора экономики”, неучтенная занятость, неучтенный объем работ и услуг, осуществляемых населением), а также благодаря силе социальной инерции и психологической усталости общества нам пока удается избегать открытого кризиса системы и острого социального взрыва. Сегодня стало очевидным, что политика государства не может строиться только на экономической парадигме, при отсутствии социальных ценностей и показателей. Производительность труда, которая имеет решающее значение для экономического роста, в первую очередь зависит от уровня образования, квалификации, мотивации и состояния здоровья работников. Поэтому экономическому росту, социальной справедливости и политической стабильности в обществе прежде всего будут способствовать сохранение и развитие человеческого капитала и приспособление его к новым рыночным условиям.
Для нашего государства и общества пока остается открытым вопрос о том, какая именно модель развития человеческого капитала (модель социальной политики) будет использоваться у нас и явится наиболее адекватной российским условиям. Но уже сегодня очевидна необходимость коренных изменений в обязанностях государства, предприятий и личности, необходимость активизации деятельности государства в социальной сфере и регулировании социальных процессов.
|
