| ПЛАН
Введение 3
1. Возникновение приказов 5
2. Приказы в структуре органов государственной власти 7
3. Приказ - орган государственной власти 12
4. Правовое обеспечение деятельности приказов
в России конца XV - XVII вв. 16
5. Посольский приказ 18
Заключение 29
Список использованной литературы 31
Введение
Тема моей курсовой работы – «Приказная система управления: становление и развитие в XVI-XVII веке».
В истории государственного управления этот этап занимает важное место. Формирование приказной системы позволило оптимизировать работу отдельных ведомств, определить круг вопросов и полномочий для действий каждого из них.
Изучение систем центрального управления предшествующих эпох имеет важное значение для понимания особенностей эволюции государственного механизма. Научный анализ наиболее существенных этапов их развития способствует уяснению закономерностей государственно-правового развития в целом. Поэтому исследование общего и особенного в системах органов государственной власти на разных этапах исторического развития государства является одной из важнейших задач историко-правовой науки. Анализ исторических особенностей функционирования органов государственной власти имеет особое значение в современных условиях на этапе проведения реформ, становления и адаптации механизма государства современной России.
В эпоху проведения реформ органов государственной власти следует отдавать отчет о важности исторического прошлого во всем последующем развитии государства и общества. По справедливому замечанию П. И. Новгородцева, «чтобы обладать жизненным значением, они (принципы и институты) должны иметь корни в действительности и хотя бы частично проявиться в истории». Сказанное означает не столько возможность использования опыта прошлого, подчас несовместимого с реалиями настоящего, сколько учет тех особенностей организации системы управления и недостатков, которые проявлялись в практической, правоприменительной и иной деятельности приказов и при осуществлении права гражданами государства.
Реформирование государственно-правовых институтов с использованием опыта других стран невозможно без учета особенностей исторического развития государства. Историко-правовой анализ позволяет сделать выводы о границах аутентичности заимствованных правовых явлений и институтов.
Эпоха формирования единого Российского государства в конце XV в. вплоть до конца XVII в. является ключевой в развитии Российской государственности и остается важнейшим объектом исследований. Изучение системы приказного управления выступает здесь составной частью этого направления в историко-правовой науке.
1. Возникновение приказов
Приказная система управления на протяжении конца XV - XVII веков являлась важной составной частью механизма государства. Определение «приказное управление» акцентирует внимание на конкретно-исторических особенностях центрального управления конца XV - XVII вв. Они имеют важное значение в сравнении с иными системами центрального управления, например, более раннего или позднего периода истории России. В этом случае отличительные черты приказного управления будут прежде всего характеризовать особенности механизма государства конца XV - XVII вв.
С 70-х гг. XV в. отмечаются качественные изменения в делопроизводстве. В указанное время происходит трансформация существующих органов управления и формирование первых приказов.
«Приказ» понимался современниками как любое ведомство безотносительно его места в структуре органов государственной власти, ведущее своё делопроизводство и наделенное судебной властью. Термин «приказ» начинает использоваться на практике с 30-х гг. XVI в. Анализ статей Судебника 1497 г. позволяет утверждать о существовании в конце XV в. учреждений приказного типа - «суда боярина», в функции которого входило осуществление судопроизводства. По меньшей мере четыре должности составляли его штат. «Суд боярина» характеризуется в соответствии с нормами Судебника 1497 г. следующими чертами: во-первых, суд боярина - центральный суд; во-вторых, суд боярина является судом первой инстанции; в-третьих, суд боярина обладает определенной компетенцией по подсудности; в-четвертых, следует говорить о нескольких судах бояр, независимых друг от друга в административно-иерархическом отношении, но обязанных координировать свои действия. Наконец, суду боярина органы местного управления (наместники и волостели) должны «докладывать» дела. Суд боярина компетентен во всех вопросах в зависимости от принадлежности жалобщика к той или иной категории населения. В
Судебнике 1497 г. применительно к суду боярина испольуется термин «управить», имевший для средневекового человека широкое значение, включая в себя значение термина «судить». В обществе XV - XVII в. административное решение не было отграничено от судебного состязательного процесса с точки зрения представлений о справедливости. Это обстоятельство характеризует особенности средневекового мировоззрения и означает нерасчлененность административно-правовых и гражданско-правовых - то деление, которое станет известно и будет разрабатываться правовыми доктринами «нового времени». Это объясняет тот факт, что руководители приказов в XVI-XVII вв. назывались судьями, а все первые приказы обладали судебной властью.
Появление первых приказов было вызвано распоряжениями монарха Ивана III. В равной мере это относится и к дальнейшей эволюции приказного строя управления. Основная причина появления новых органов государственной власти и трансформации старой системы управления заключалась в изменении условий общественной и государственной жизни, происшедших в последней четверти XV в. в связи с созданием единого русского государства. Необходимость эффективного управления повлекла за собой изменения в структуре органов государственного управления. Указанные изменения не были итогом целенаправленной политики по реформированию механизма государства. Новые ведомства возникали по мере необходимости и в формах наиболее целесообразных в конкретных исторических условиях. В условиях партикуляризма как характерной черты средневекового права это не обязательно означало унификацию органов и принципов управления. Данное обстоятельство объясняет относительно длительный процесс формирования приказов как системы центрального управления на протяжении более чем полувека: с появления первых приказов в конце XV в. до административных преобразований 50-х гг. XVI в.
2. Приказы в структуре органов государственной власти
Место приказов в структуре органов государственной власти определяют принципы и характер взаимоотношений с другими органами государственной власти. Вопрос о месте и роли приказов как системы в структуре органов власти непосредственно связан с их классификацией и определением компетенции.
Характер взаимоотношений между монархом, Боярской думой с одной стороны, и приказным аппаратом с другой, определяется на основе особенностей законотворческого процесса в России XVI-XVII вв. Любые казусы, не разрешаемые в рамках действующего законодательства, должны были быть представлены в «доклад» царю и/или Боярской думе. Участие приказов в законотворческом процессе ограничивалось предложениями по решению тех или иных казусов. Приказы обладали значительными возможностями для принятия решений при непосредственном осуществлении управленческих функций, возложенных на них. Отличительные черты органов центрального управления заключаются в их исполнительной и распорядительной деятельности. В первом случае следует говорить об исполнении решений, принимаемых вышестоящими органами государственной власти. Во втором - об осуществлении управления путем издания подзаконных актов и выполнения организаторских действий.
Документы, поступающие от частных лиц (челобитные) или местных органов государственной власти в вышестоящие органы (отписки), должны были быть адресованы на имя царя. При этом указывалось, что отписка должна быть отдана в тот или иной приказ. Документы, поступавшие в приказы из местных органов государственной власти и должностных лиц (отписки), подлежали рассмотрению и решению непосредственно в приказах дьяками и судьями. Но нередко вопросы, входящие в компетенцию того или иного приказа подлежали «докладу» царю или Боярской думе. В ряде случаев, после «доклада» царю и Боярской думе решение оставлялось на усмотрение руководителей приказа. Царь и Боярская дума определяли не только основные направления практической реализации функций, возложенных на тот или иной приказ, но и в значительной степени принимали решения в каждом конкретном случае. Прерогативой высших органов государственной власти являлось решение вопросов, связанных с изменением компетенции приказов.
Местные органы государственной власти, наместник и его аппарат, а также сменившие их в 70-х гг. XVI в. воевода и его аппарат, осуществляли свои полномочия в соответствии с указаниями приказов. Царские грамоты наместникам и воеводам («грамоты») отправлялись из приказов от имени царя. В своей деятельности наместники и воеводы руководствовались «наказами», которые выдавались им в приказе, производившим назначение на данную должность. Назначения на пост наместника и воеводы, а также должности дьяков и подьячих приказных (съезжих) изб производились царем и/или Боярской думой с представления приказов, осуществляющих управление данной территорией (Разрядного, Казанского дворца, Сибирского и др.).
Взаимодействие приказов осуществлялось с помощью особых документов - «памятей», содержавших сообщения о распоряжениях царя по конкретным вопросам, затребовании справок и т.п.
Приказы находились под жестким контролем со стороны высших органов власти (царя и Боярской думы). В полной мере обладая исполнительной функцией, приказы были фактически достаточно ограничены в распорядительной деятельности, осуществляя её в отношении органов местной власти в той мере, в которой это было допустимо в данный конкретный момент времени царем и Боярской думой.
Классификация приказов характеризует системность органов центрального управления. Прежде всего следует отметить, что все приказы обладали судебной властью. Причем одни и те же приказы должны были проводить следствие и, как правило, исполнять судебные решения. Все приказы в той или иной степени можно считать финансовыми. Наконец, почти каждый приказ обладал территориальной компетенцией. Отсутствие четкого разграничения компетенции вызвано прежде всего тем, что она определялась исключительно распоряжениями царя и Боярской думы без определенной системы, в связи с изменениями конкретной текущей ситуации. Вместе с тем, отсутствие четких критериев определения компетенции приказов на практике приводило к значительным сложностям в управлении. При классификации приказов следует выделять приказы, составляющие основу всей системы центрального управления. Система приказных учреждений не была статичной на протяжении двух столетий. Важно также учитывать такие признаки системности, как взаимообусловленность и взаимозависимость всех частей единого целого. С этой позиции исторически обусловленным можно считать выделение следующих периодов:
1) конец XV - середина XVI в. (до реформ Ивана IV);
2) вторая половина XVI в. - начало XVII в.;
3) 1613 - 1649 гг. (до Соборного уложения 1649 г.);
4) 1649 - 1696 г.;
5) 1696 - 1704 гг. (до создания первых канцелярий).
Возникшие в конце XV и в первой половине XVI в. приказы отражали определенные тенденции в развитии государства. Все приказы обладали финансовой компетенцией (сбор и расходование государственных средств). Вместе с тем, исключительная компетенция в финансовой сфере и в вопросах управления государственным имуществом принадлежала только трем приказам (Казенному, приказам Большого прихода и Большого дворца). Особенность юридического статуса последнего ведомства заключалась в том, что Большой дворец распоряжался поступлениями и расходованием средств на обеспечение лично царя и членов его семьи. В компетенцию Разбойного и Земского приказов, возникших в ходе реформ 30-50-х гг. XVI в., входило расследование тяжких уголовных преступлений, суд и исполнение приговоров по ним на территории всего государства и в Москве. Разрядный приказ обеспечивал планирование, учет и осуществление назначений должностных лиц на территории всего государства, являясь своеобразным «отделом кадров» государства. Наконец, приказ Холопьего суда обеспечивал защиту прав холопов, древнейшего непривилегированного сословия, и холоповладельцев. Создание приказа отражает важное направление в развитии государства - регулирование отношений между сословиями. Вместе с тем стоит подчеркнуть, что уже на этом этапе формирования развития приказов наблюдаются черты системности, проявляющиеся в специализации приказов по выполнению тех или иных задач.
Приказы, созданные во второй половине XVI - начале XVII вв., в большей степени характеризуют определенные тенденции в развитии государства, носят системный характер. Особым юридическим статусом был наделен Челобитный (Челобитенный) приказ, осуществлявший функции высшей аппеляционной инстанции по судебным и административным делам, решенным в любом другом приказе.
Обращение в Челобитный приказ было равносильно обращению непосредственно к монарху. Принципы устройства приказа и основы его деятельности не отличались от любого прочего приказного ведомства.
Во второй половине XVI в. были созданы два новых финансовых приказа: приказы Новой и Новгородской четвертей. Новым элементом в компетенции этих приказов стали ограничение сбора налогов определенной территорией и сословно-наградной принцип расходования средств. Сословный принцип стал более последовательно использоваться при формировании приказной системы. Рост значения сословного признака в разграничении компетенции приказов характеризует увеличение роли государства в регулировании общественных отношений.
В первой половине XVII в. появляются новые финансовые приказы: приказ Большой казны и новые четвертные приказы. Приказ сбора пятинных и запросных денег обладал особым юридическим статусом. Он формировался согласно решениям Земского приказа о сборе чрезвычайных налогов; ему же приказ был подотчетен. Руководителями приказа, назначавшимися на Земском соборе, могли быть только его члены. Важное общегосударственное значение имел приказ «что на сильных челом бьют». Приказ имел исключительные функции рассмотрения жалоб на высокопоставленных должностных лиц, проведение следственных мероприятий, судов, и исполнение приговоров. Сходной была компетенция приказа приказных дел, занимавшегося рассмотрением старых нерешенных судебных дел и ряда дел по аппеляционным жалобам.
Важнейшим сословным приказом, возникшим в первой половине XVII в., стал Иноземский приказ, осуществлявший функции управления, обеспечения (денежного и поместного) и суда над иностранными подданными и лицами, перешедшими в русское подданство, а также координировал действия других приказов в отношению указанных лиц. Лица, перешедшие в русское подданство, неопределенное время сохраняли особый юридический статус, в частности для них существовали некоторые ограничения по приобретению прав собственности на полную привилегированную земельную собственность и т. п. В 10-х гг. XVII в. возникают патриаршие приказы. Компетенция приказов ограничивалась управлением церковным имуществом и судом над церковнослужителями.
Новые приказы, возникшие во второй половине XVII в., связаны не только с конкретными историческими событиями, но и отражают общие тенденции в развитии государственного механизма. Активная внешнеполитическая деятельность России во второй половине XVII в., длительная русско-польская война (1654-1667 гг.), присоединение Украины - все это стало причинами появления ряда приказных учреждений, компетенция которых состояла в управлении определенной территорией. Указанные причины обусловили создание ряда новых военных отраслевых приказов.
Социальные функции государства были реализованы в создании в 1670 г. приказа строительства богаделен. Абсолютистский характер власти наиболее ярко проявился в создании в 1654 г. Тайного приказа. Приказ занимал особое место в структуре управления. Прежде всего, приказ «тайных государевых дел» не имел определенной компетенции. Тайный приказ занимался теми вопросами, которые в данный момент интересовали лично царя Алексея Михайловича, являясь своеобразной «личной канцелярией царя». Административно-судебная компетенция Тайного приказа распространялась на дела о политических и религиозных преступлениях.
Анализ динамики создания новых приказов на протяжении XVI -XVII вв. выявляет тенденции к усилению государственного регулирования различных сторон жизни общества. Важным представляется то, что к концу XVII в. среди вновь созданных приказов нет тех ведомств, компетенция которых определялась бы признаком принадлежности к определенному сословию. Характер возникновения приказов на протяжении XVI - XVII вв. выявляет определенные объективные тенденции в эволюции государственного механизма и, вместе с тем, позволяет говорить о системности приказных учреждений.
3. Приказ - орган государственной власти
В конце XV в., во время появления первых приказов, в составе каждого из них было нескольких должностных лиц. Судебник 1497 г. указывает на боярина (судью), дьяка и подьячего. Рост функций приказов вызвал усложнение структуры приказов. Приказы стали делиться на «столы», которые в свою очередь делились на «повытья». Ряд приказов делился только на «повытья». В некоторых приказах деления на структурные подразделения не было; некоторые приказы состояли только из «повытий». Структура приказов была обусловлена компетенцией, а следовательно объёмом делопроизводства и размерами штата служащих.
Штат приказов достаточно сильно варьировался в зависимости от компетенции ведомства. Приказной аппарат состоял из дьяков и подьячих. Первые, как правило, были руководителями «столов». Подьячие могли быть трех категорий: «старые», «средние», «молодшие». Прохождение службы зависело прежде всего от срока службы на конкретной должности и в определенном приказе. Немалую роль играли и личные качества лица. Возглавлял приказ судья, который, как правило, был членом Боярской думы - боярин и/или окольничий. Нередко во главе приказа стояло два судьи.
Назначение судей и дьяков в приказы было исключительной прерогативой царя и Боярской думы. Однако следует думать, что проекты данных назначений готовились в Разрядном приказе с учетом ряда факторов: нахождения на службе в данное время, физической пригодности. Назначение подьячих и их перевод из приказа в приказ происходило путем подачи дьяком в «доклад» соответствующего предложения. Следует отметить, что ряд приказов могли возглавлять исключительно дьяки (Посольский, Разрядный приказы, приказ Тайных государевых дел).
Лицо, назначенное на должность, могло приступить к исполнению обязанностей только после принесения присяги. Формуляры присяги («крестоцеловальных записей») были разработаны применительно к каждой должности: членов Боярской думы, дьяков, казенных дьяков, подьячих. Уже в XVI в. принесение присяги было обязательным при вступлении в должность.
Должностные обязанности дьяков и подьячих определялись в каждом конкретном приказе в зависимости от компетенции приказа. В обычном порядке подьячие вели текущее делопроизводство, переписку с подчиненными учреждениями и должностными лицами на местах, а также вторичную документацию, например, книги «входящих» и «исходящих» документов. «Старые» подьячие следили за исполнением обязанностей среди подчиненных. Основная ответственность возлагалась на лиц, возглавлявших структурные подразделения приказов. Значение дьяков в управлении было более значительным. В отличии от судей, дьяки - профессиональные управленцы, прошедшие все ступени служебной лестницы в приказе. Поэтому именно от них фактически зависело текущее состояние дел ведомства. Более того, известно о том, что дьяки могли «приказывать царским словом», т. е. передавать к исполнению устные указания царя. Технический персонал приказов состоял из «сторожей» и «приставов». Первые - наемные лица, функции которых - обеспечение сохранности помещения приказа. В обязанности приставов - должностных лиц административно-полицейского аппарата - входило непосредственное исполнение административных и судебных решений приказов.
Обеспечение служащих приказов было денежным и земельным (поместным). Фактическое поместное обеспечение подьячих, дьяков, как и всех представителей привилегированных сословий, расходилось с нормами закона. Но даже с учетом этого обстоятельства, дьяки и по нормам поместного земельного владения и на практике были одними из крупнейших землевладельцев. Правовые обычаи допускали «кормление от дел», которое могло быть двух видов: «почесть» и «поминки». Они были призваны выразить уважение к тому, кому предназначались, не были единоразовым подношением, и должны были оказываться несколько раз в зависимости от церковных и семейных праздников одаряемых. Основные отличия «почестей» и «поминок» заключались, во-первых, в их добровольном характере со стороны дарителя, а во-вторых, в отсутствии каких-либо конкретных требований дарителя в отношении подготовки, рассмотрения и решения его дела в приказе. Именно эти два условия позволяли отграничить допустимые обычаем подношения служащим приказов от взяток («посулов»). Отдельно от «почестей» и «поминков» следует рассматривать получение денег за оформление тех или иных документов. Служащие приказов, где было мало «челобитчиковых» дел ежегодно получали «праздничные деньги».
Исполнение должностных обязанностей в органах государственной власти предполагает определенную подготовку.
Работа в ряде приказов требовала определенного объема специальных знаний. Подготовка специалистов осуществлялась в XVII в. в специальных «школах» при приказах. Их специфика заключалась в том, что основные кадры подьячих проходили в них не только специальную, но и начальную подготовку, обучение в них велось без специальной программы, деления на классы, наборы осуществлялись по мере необходимости. Особое внимание, уделявшееся в приказах технике письма, приемам ведения документации обусловлено характером работы будущих служащих приказов.
Общий порядок прохождения и рассмотрения дел в приказе был следующим. При поступлении в приказ челобитной от частного лица, документ направляли дьяку, рассматривавшему права данного лица на обращение в приказ по данному вопросу. При положительном решении дьяк ставил подпись на обороте челобитной (иска, жалобы) и писал фамилию «старого» подьячего, которому надлежало оформить и подготовить дело к рассмотрению по существу требований. «Старый» подьячий, рассмотрев существо требования, давал непосредственные указания своим подчиненным о проведении определенных действий: наведении справок, подготовки конкретных выписок из книг и других документов, необходимости отправления «памятей» в другие приказы и т.д. После того, как «старый» подьячий решал, что дело полностью подготовлено к рассмотрению, дело поступало дьяку. Последний, соглашаясь с мнением подьячего о готовности дела, ставил помету «к вершенью»; если дьяк приходил к мнению о необходимости дополнительной работы с делом, он ставил помету «к розыску». Дела с пометами «к вершенью» в определенные дни поступали на рассмотрение судей приказа. Дьяк устанавливал очередность рассмотрения дел, он же давал необходимые пояснения по существу дела и рекомендации по его решению. Окончательное решение дела зависало от судей, однако резолюции о решении проставлялись дьяком от имени судей.
Особенности приказов как органов государственной власти XVI-XVII в заключались, таким образом, в том, что уже в то время они функционировали в соответствии со следующими бюрократическими принципами:
1) должностные лица приносили присягу и должны были лично исполнять обязанности;
2) существовал порядок продвижения по службе;
3) велась подготовка кадров служащих приказов;
4) существовал единый порядок подготовки и рассмотрения дел;
5) в приказах было развитое делопроизводство;
6) существовала специализация структурных подразделений приказа и отдельных должностных лиц на выполнение определенных функций;
7) за исполнение должностных обязанностей было предусмотрено частичное государственное обеспечение.
Многие из указанных принципов, лежали в основе деятельности приказов уже в XVI в. Наибольшее значение они приобрели лишь в XVII в., в эпоху расцвета приказного управления.
4. Правовое обеспечение деятельности приказов
в России конца XV - XVII вв.
Деятельность любого органа государственной власти обеспечивается соответствующей нормативно-правовой базой. В равной мере настоящее положение относится к органам государственной власти России конца XV - XVII вв. Правовые основы работы приказов зафиксированы в первой части Судебника 1497 г. Уже первые нормы Судебника устанавливают основы приказной служебной деятельности. Законодательство конца XV - первой половины XVI вв. регулировало лишь некоторые стороны деятельности приказов: во-первых, порядок осуществления правосудия; во-вторых, порядок и размеры взимания судебных и иных пошлин; в-третьих, возможные случаи злоупотреблений со стороны должностных лиц. В Судебнике 1550 г. впервые появляются нормы, направленные на защиту должностных лиц от необоснованных обвинений, учитывающие возможность неумышленного неправосудия. Сравнение норм Судебников 1497 и 1550 гг. показывает стремление усилить контроль за исполнением обязанностей со стороны должностных лиц приказов путем детальной регламентации их судебной деятельности, поставить правовые ограничения для использования служебного положения в целях обогащения. Важно однако отметить, что, судя по юридической технике, воплощенной в формулировках правовых норм, указанная эволюция обусловлена не заранее продуманной системой мер, а обобщением практики деятельности приказов, накоплением конкретных случаев неправосудия и злоупотреблений должностными правами. Требование справедливости, выраженное в нормах Судебников, имплицитная линия эволюции законодательства.
Основная тенденция в развитии законодательства второй половине XVI в. была направлена на дополнение текста Судебника новыми статьями. Именно таким образом следует рассматривать составление указных книг приказов. Их появление было обусловлено текущей деятельностью приказов в пределах своей компетенции. Указные книги содержали разновременные указы, изданные высшими органами государственной власти по запросам приказов.
Рассматривая комплекс мероприятий, в частности издания нормативных актов, регулирующих определенные общественные отношения, в отрыве от законотворческого процесса в целом можно прийти к мнению о сравнительно последовательной политике государства в данном вопросе. Однако обзор законодательства, являющегося нормативной базой деятельности центральных ведомств, дает основания полагать, что к появлению тех или иных правовых норм приводила практическая необходимость. Практика приказной работы позволяла скорректировать направление, способы и методы законодательного регулирования определенных общественных отношений. Инициатива в этих вопросах принадлежала в большинстве случаев судьям приказов, входящим с «докладом» к царю с Боярской думой по конкретным спорным вопросам, решить которые не позволяли пробелы законодательства. Во всех подобных случаях решение казусов облекалось в форму общеобязательной нормы права.
Унификация принципов и механизмов приказного управления на протяжении XVI - XVII вв. была достигнута за счет большой роли и значения устоявшейся приказной практики в условиях перехода служащих приказов во вновь образуемые приказные учреждения. Существующее законодательство, распоряжения монарха и приказная практика были правовой основой деятельности приказов того периода.
Важные изменения в развитии правовых основ функционирования приказных учреждений произошли в первой половине XVII в. Впервые приказы стали появляться на основе актов об их учреждении. Компетенция новых приказов и изменения в компетенции старых приказов стала закрепляться в законах. Эти тенденции в эволюции законодательства получили своё дальнейшее развитие в нормах Соборного уложения 1649 г. Именно здесь зафиксированы нормы регулирующие порядок и процедуру оформления документации, ведущейся в приказах. «Новоуказное законодательство» содержит большое количество норм, регламентирующих устройство, время работы, внутренний распорядок функционирования приказов, формулирующих принципы государственной службы, условия назначения должностных лиц. Практическая деятельность приказов вплоть до конца XVII в. оставалась одним из важнейших механизмов в структуре нормотворческого процесса.
5. Посольский приказ
Формирование Посольского приказа как ведавшего иностранными делами государственного учреждения с самостоятельными структурными подразделениями рас¬тянулось ни несколько десятилетий. В конце XV — начале XVI в. этими делами ведали дьяки — некоторые преимущественно ими, другие — помимо своих основных функций, как, например, казенные дьяки, в ведении которых находилась некоторая часть посольской документации, связанной с посыпкой за рубеж различных апоминков» (подарков) — чаще всего мехов («А что поминков, и то писано у казна¬чеев», «и что были их поминки, и то писано в казне у казначеев» и т. д.) а также дворцовые дьяки, которые привлекались к церемониям по приему послов, занимались размещением и устройством иностранных дипломатов па подворьях. Дьяки «у посольского дела» присутствовали на приемах послов из различных го¬сударств, выступали с «речами» от имени великого князя, брали грамоты у ино¬земных послов, записывали ход переговоров и представляли материалы великому князю, выдавали грамоты, входили в состав посольств, участвовали в составлении наказов послам, отправляемым за границу, ведали дипломатической документацией и т. д.
«Казенные дьяки в преимущественно имели дело с послами из восточных стран, что было связано с финансовыми соображениями, т. к. посольства с Востока чаще всего преследовали торговые цели. Дворцовые же дьяки были участниками пере¬говоров с европейскими государствами, нередко выезжали за границу в качестве дипломатических представителей. Разнообразные дипломатические поручения вы¬полняли также подьячие (низшие чипы) и толмачи (переводчики). Уже при Иване III к посольским делам было приставлено 28 подьячих. Среди лиц, ведавших политическими делами в конце XV — начале XVI в., были такие крупные представители дьяческого аппарата, как Ф. В. Курицын, Б. Паюсов, Г. Н. Меньтой-Путятин, М. М. Третьяк-Раков, Б. Митрофапов, А. Одштец. Значительную роль о дипломатии Русского государства играл известный публицист и политический дея¬тель Ф. И. Карпов. R августе 1507 г. он вел переговоры с посланниками ногайского мурзы Шейдяка: «И августа 19, в четверг, велел князь велики мирзиным людям да и Ахкуртовым быти на дворе да высылал к мурзиным людям Федора Иванова сына Карпова, да Волдыря с речами».
Непосредственное отношение к вопросам внешних связей Русского государства имела Боярская дума. В посольских документах постоянно встречается формула: «Великий князь приговорил с братьей и с бояры» отпустить посла, отправить грамоту, послать своих послов, гонцов и т.д. Из состава Боярской думы назначалась особая «ответная комиссия», в которую входили дьяки. Эта комиссия вела пере¬говоры с иноземными послами. Члены ее именовались «советниками», «большими людьми», «которые у великого князя в избе живут». «Ответная комиссия» слушала речи посла, а затем передавала их великому князю и Боярской думе. Получив наказ о дальнейшем ведении переговоров, «большие люди» «против речей» вели¬кого князя «с бояры» «ответ чинили». Мнение Боярской думы имело решающее значение в вопросах приема и проводов иностранных послов и вообще всех дел, связанных с ходом переговоров. Наиболее сложные вопросы внешней политики обсуждались в Ближней думе.
Итак, в конце XV — начале XVI в. к дипломатической службе имели непо¬средственное отношение Боярская дума, Казна и Дворец. Ко второй половине XVI в когда сформировались Стрелецкий, Пушкарский, Каменных дел, Аптекар¬ский приказы, был создан и Посольский. Он начал действовать как государственное учреждение с 1549 г., с того момента, как было «приказано посольское дело Ивану Висковатому» (Боярская дума в делах внешнеполитического характера сохранила свои функции). В круг обязанностей Посольского приказа входили в то время не только дипломатические сношения, но и другие дела, связанные с иностранцами, а именно: дела проживавших в России иноземных купцов и ремесленников; посе¬ленных в России татар; московских слобод, заселенных иностранцами, и дворов для приема послов; связанные с выкупом пленных. Кроме того, Посольскому при¬казу давались отдельные поручения.
Первый начальник Посольского приказа И. М. Висковатый именовался подья¬чим, затем дьяком, а его преемники ввиду важности занимаемого поста — уже дум¬ными дьяками. «А лучится писати о чем грамоты во окрестные государства, и те грамоты прикажут готовить посольскому думному дьяку, а думный дьяк приказы¬вает подьячему, а сам не готовит, только чернит и прибавливает что надобно и не надобно. А как изготовят и тех грамот слушают наперед бояре, и потом они же, бояре, слушают вдругоряд с царем нее вместе». Думный посольский дьяк, кото¬рый, по словам современника, «хотя породою бывает меньше, но по приказу и по делам выше всех», пользовался широкими полномочиями, присутствовал при «си¬дении» государя с боярами для доклада по своему ведомству, в случае несогласия с решением вопроса высказывал свое мнение. Думные посольские дьяки были яркими личностями, принадлежавшими к наиболее образованной части русского общества. Среди них уже упоминавшийся И. М. Висковатый, А. Я. Щелкалов, А. Л. Ордин-Нащокин, А. С. Матвеев, В. В. Голицын, Е. И. Украинцев.
У думных дьяков были помощники (товарищи), или вторые дьяки. Некоторые из них со временем становились начальниками приказа, например, В. Я. Щедкалов, А. И. Власьев, Иванов Ерофей (Алмаз), Е. И. Украинцев. За подписью Пост¬ника Дмитриева, товарища А. Я. Щелкалова, посылались, например, «памяти» из Посольского приказа о выдаче кормов иноземным послам и об их отпуске; к нему являлись за наказом назначенные в государево посольство; он принимал иноземных послов для расспросов и произнесения речей от имени государя; он же выслушивал отчеты: об исполнении дипломатических поручений. Помощниками думных и вто¬рых дьяков были подьячие, которые составляли основной штат Посольского при¬каза. Как правило, из подьячих Посольского приказа, имевших опыт работы на дипломатическом поприще, и назначались вторые дьяки.
В XVII в. аппарат Посольского приказа значительно вырос в связи с тем, что в его подчинение вошли Другие приказы, в том числе четвертные территориаль¬ные, или четверти (Новгородская, Галицкая, Владимирская, Устюжская), где со¬бирались с подведомственных им территорий доходы. Посольский приказ стал за¬ведовать почтой, дедами донских казаков, судом, сбором таможенных и кабацких доходов, назначением воевод и приказных людей и др. Кроме того, в его обязанности входило управление несколькими городами — Касимовым, Елатьмой, Романо¬вым. В ведения приказа оказывались часто и временные учреждения: Смоленский, Малороссийский. Литовский, Новгородский, Великороссийский, Печатный приказы. Увеличение штата Посольского приказа сопровождалось измене¬нием его структуры. Появились повытья — отделы. Три из них ведали сношениями с Западной Европой, два — с Азией. Во главе повытий стояли старые (старшие) подьячие (были еще средние, молодые, которые вели делопроизводство и пере¬писку). Их жалованье складывалось из окладного, праздничного, хлебного, соляного и «дач в приказ».
В начале 70-х годов XVII в. подьячие Посольского приказа получали следую¬щее жалованье: 474 руб. окладного, 476 юфтей хлеба, 99,5 пуда сопи, 117 руб. «в приказ». 256,5 руб. праздничных. В переводе на деньги это составляло 925 руб. (в среднем на одного человека 40 руб.), что в 3—5 раз превышало жалованье подьячих других приказов. В конце XVII в. на личный состав Посольского приказа тратилась значительная по тем временам сумма — около 5 тыс. рублей.
Штаты приказа выросли, прежде всего, за счет увеличения числа вторых дьяков. В первой половине XVII в. был один второй дьяк, в 1666 г. их стало три, в 1668 г.- четыре, в 1685 г. - пять. Намного больше стало толмачей - тех, кто зани¬мался устными переводами, и переводчиков, которым поручалось письменное дело¬производство на иностранных языках. В конце XVII в. насчитывалось около 15 переводчиков и 40—50 толмачей, знавших латинский, польский, татарский, гру¬зинский, немецкий, шведский, голландский, греческий, фарсовский (персидский), арабский, турецкий, волосский (румынский) и английский языки. В переводчики поступали находившиеся на русской службе иностранцы, бывшие в плену русские, нередко для изучения иностранных языков людей посылали специально за гра¬ницу.
Со второй половины XVII в. приказ стали возглавлять бояре, проводившие под¬час самостоятельную политику, независимую от Боярской думы. В ведение главы Посольского приказа была передана государственная печать, и он получил титул «царственные большие печати и государственных великих посольских дел сберега¬тель». В Русском государстве удостоверением подлинности грамот испокон века служило наличие подвешенной к ней на шнурке печати. Печать была важным атрибутом не только для грамот, посылаемых в иноземные государства, но и для документов, имевших хождение внутри страны; «на поместья и на вотчины всяких чинов людям и на гостинство гостем». Государственных печатей было несколько: большая и малая, которые привешивались к грамотам, направляемым во все го¬сударства за исключением Крыма; «кормленая», которая прикладывалась к гра¬мотам в Крым и к жалованным па «поместья, вотчинм и гостинство». На печатях был изображен двуглавый орел со всадником на копе, побеждающим змия».
В зависимости от важности посольства печати были из красного воска или из зеленого.
Складывались постепенно и определенные посольские обычаи. Вот как встре¬чали в сентябре 1536 г. в Москве крымского посла царевича Ислама: «И князь ве¬лики говорил с бояры: пригоже ли ему Исламова посла почтити, как царевых пос¬лов чтят: па Дорогомилово его встретити послати, и о здоровье вспросити, и на подворье к нему сына боярского послати о Исламове здоровьи вспросити, и шуба к нему и с ествами послати,— или ево так почтити, как калгипых (калги — на¬следники хана.) чтят». Значение придавалось всему: и как встретить, и где. Обычно на границе послов встречал пристав, высланный навстречу воеводой пограничного города. Обе стороны зорко следили за тем, кто раньше снимет шапку, кто первый сойдет с лошади, наблюдали, чтобы нс сделать лишнего шага навстречу друг другу и ехать «о высокую руку», т. е. с правой стороны. «Приставы — это наши церемониймейстеры»,— писал австрийский дипломат Д. Бухов, посетивший Россию в 1575 году. По дороге приставы обеспечивали охрану, снабжение про¬дуктами и фуражом, ночлег послов.
Для помещения особенно часто приезжавших в Москву послов — крымских, ногайских, польско-литовских и английских — уже в XVI в. существовали особые дворы, а с начала XVII в. в Китай-городе на Ильинке был устроен особый Посоль¬ский двор. Въезд в Москву и следование посольского поезда на аудиенцию обстав¬лялись с поражавшей иностранцев пышностью. Впереди шли стрельцы, затем нес¬ли подарки царю — всякие заморские диковины. В 1692 г., например, среди подар¬ков, привезенных персидскими послами, были лев и львица. Можно себе предста¬вить реакцию москвичей, заполнивших улицы. Чем выше ранг посла, тем торжественнее выглядело следование его во дворец. По словам Герберштейна, важно было «показать чужестранцам могущество князя, а таким посольствам от иностранных государей явить все его величие».
Въехав в Кремль, послы должны были спешиться на некотором расстоянии от дворцовых лестниц. В приемную палату входили двумя путями: один, более длин¬ный, вел через лестницу и паперть Благовещенского собора, другой — через Сред¬нюю лестницу и Красное крыльцо. Первыми шли обычно послы христианских го¬сударств, вторыми — мусульманских, перед послами шел секретарь посольства, высоко подняв в руке «верющую» (верительную) грамоту, завернутую в камку (шелковая ткань). На лестнице и в покоях, через которые проходили послы, стояли дворяне, рынды (юноши с алебардами) в нарядных шелковых белых одеж¬дах, приказные люди и гости (купцы) «в золотом платье» и в меховых шапках, а низкие чины—«в чистом платье». Прием проходил в различных помещениях дворца — в Столовой палате, в одной из Золотых подписных, иногда в Грановитой.
Россия постоянных дипломатических представительств за рубежом до начала XVIII в. не имела. По мере необходимости послами назначались люди, пользовав¬шиеся доверием царя и Боярской думы. Часто послы были членами Боярской думы, носили думные чины. В XVII в. среди послов встречаются представители среднего московского и выборного городового дворянства. Наименование глав посоль¬ства зависело от важности и характера дипломатической миссии. В XVI— XVII вв. употребляются следующие названия лиц, посылавшихся с дипломатиче¬скими поручениями в иностранные государства: «послы великие», «легкие послы», «посланники», «гонцы», «посланцы». Юридическая сторона ранговой иерархии под¬креплялась и финансовой, т. е. денежными выдачами и поместными пожалования¬ми. Послы, будучи доверенными лицами царя, имели право вести переговоры, подписывать соглашения, вырабатывать проект договора, но утверждение того или иного решения зависело от верховной власти. Посланники выбирались из числа дворян, дьяков, реже подьячих я досылались по менее важным делам. Гонцы обя¬заны были доставить ту или иную грамоту или передавали поручения устно, но не вступали в дипломатические переговоры. Выбирались гонцы из числа подьячих, толмачей, стольников и пользовались они правами дипломатических агентов.
Представители всех дипломатических рангов должны были настаивать, чтобы их сначала принял монарх или глава правительства, и категорически отказывались вступать в переговоры с советниками. Иногда посылались люди с секретными по¬ручениями, чтобы доставить секретную грамоту или узнать какие-либо сведения: «Отпущен тайно к цесарю с грамотой московский торговый человек Тимоха Вы¬ходец».
Содержались послы во время своего пребывания за границей в счет того го¬сударства, на территории которого они находились. Размер денежного и поместного жалованья, получаемого членами посольств в России, устанавливался, исходя из предыдущей дипломатической практики, и зависел от страны назначения. Согласно предшествующим «посылкам», делались выписки «на пример», по которым опреде¬лялись оклад и размер награждения того или иного дипломата в соответствии с его рангом. Денежное жалованье равнялось прежнему окладу за два года и добавочной сумме на подмогу», равную годовому окладу. Система материального обеспечения посольств зависела от занимаемой должности и от размера предыдущего оклада и чина в большей степени, чем от результата посольства. Показателен в этом отно¬шении указ 1621 г. царя Михаила Федоровича и его отца патриарха Филарета, который был дан в ответ на челобитную «дворян больших и из городов» с прось¬бой не посылать их в разные государства в чине меньшем, если они или их предки до этого имели на посольской службе звание, большее по рангу.
После выполнения посольством его миссии глава правительства страны, в ко¬торой посольство пребывало, устраивал последний прием: прощался с послами, передавал поклон великому князю или царю и говорил, что он пошлет к нему своего посла. По мере надобности послам вручались ответные документы. Затем посольство, как правило, торжественно провожали до того места, где его ждали приставы, сопровождавшие послов до границы. На границе их встречали русские приставы и сопровождали к столице.
Краткий отчет о результатах посольской миссии отправлялся с гонцом в Моск¬ву сразу же по прибытии на родину. Затем царь совместно с думным посольским дьяком выслушивал отчет посла. После чего следовали «распросные речи», текст которых фиксировался. Эти записи представляют свидетельства различных лиц (посла, дьяка, подьячего или переводчика), чаще всего о поведении членов посоль¬ства, конфликтах между ними, уточнение отдельных деталей хода переговоров. «Распрос» вели думный дьяк и его «товарищ». Главным же отчетным документом посольств были статейные списки, получившие свое наименование в связи с осо¬бенностью изложения по статьям и пунктам наказа.
Отчеты послов — не только чрезвычайно важный источник для истории меж¬дународных отношений, это еще и свидетельство очевидца обо всех событиях, свя¬занных с дорогой и пребыванием в той или иной стране. Так в статейном списки Я. Молвянинова и Т. Васильева, ездивших послами в 1582—1583 гг. к императору и римскому папе, сохранилось описание Венеции: «А город Венеция стоит не на море, на заливе морском, на мели, на островах в разных местах; а до большого моря от города Венеции до берегу версты с две; а взливается под город морская вода и отливается назад в море, в день и в ночь по шести часов; шесть часов воды убывает, а шесть прибывает ... а винограды и сады всякие по монастырем и по го¬роду во многих местах; а меж домов улицы речки, а иные воды перекопные: а река большая сквозь посаду прошла и пала в море в том устье, где к Венеции порота морские, и корабли тою рекою под Венецию приходят».
Посольские книги составляли значительную часть Царского архива XVI в„ а затем легли в основу архива Посольского приказа. Поступая в архив, книги в столбцы посольских дел размещались в бархатных, дубовых и окованных ящиках, осиновых «коробьях» и холщовых «мехах». В распределении посольских докумен¬тов к концу XVI в. наметилась определенная система. Прежде всего, обозначились две основные группы: дела европейских государств и дела «азиатские». Внутри этих групп документы систематизировались по подгруппам. В 1720 г., согласно ука¬зу Петра 1, был образован Московский архив Коллегии, впоследствии Министерства иностранных дед. Коллегия поручила архивариусу А. Почайнову разобрать и описать дела Посольского приказа, Посольской канцелярии и Комиссии иностран¬ных дел, хранившиеся в Петербурге и Москве. Вся эта документация занимала «множество сундуков, ящиков, коробей и коробов с книгами старыми и с столпа¬ми и с тетрадями и со всякой рознью».
В первую очередь выделили договоры с иностранными государствами, а также грамоты иностранных государей и расположили этот материал по державам. За¬тем выделили статейные списки в книгах, тетрадях и дипломатическую переписку. Таким образом, материалы Посольского приказа разделили на три группы, которые не соответствовали функционально обусловленному разделению Посольского при¬каза на административные части, или повытья. Известный археограф Н. Н. Бантыш-Каменский в конце XVIII в. с удивительной скрупулезностью составил несколько десятков реестров различным частям дипломатического архива, закрепив собрание по фондам. В качестве фондообразователя выступали отдельные страны. Указанное разделение и классификация сохранились до наших дней.
Посольский приказ был не только органом международной политики, но и своего рода культурным центром страны. В стенах приказа зародилась мысль о необ¬ходимости составления трудов по истории страны, которые отражали бы величие России и утверждали ее международный авторитет. Во второй половине XVII в. в Посольском приказе составлялись исторические и переводились иностранные со¬чинения, содержавшие сведения по русской истории, внешним сношениям, а также книги об избрании на царство и родословные московских государей. Все книги, как правило, иллюстрировались рисунками, портретами и украшались орнаментом. «А служа вам, великим государям, и, желая вашей к себе милости,— писал воз¬главлявший в XVII в. Посольский приказ А. С. Матвеев,— сделал книги с товари¬щами своими, и с приказными людьми, и с переводчиками в Посольском приказе, какие не бывали». «Первая книга: всех великих князей Московских и всея России самодержцев персоны, и титла, и печати, как они, великие государи, сами себя описывали; также и всех государей христианских и бусурманских, которые имеют ссылки с вами, великим государем, персоны их и титла и печати».
Это так называемы Титулярник, который имел не только справочный характер, но а преследовал цель подчеркнуть преемственность царствующего дома по отношению к предыдущей династии и поставить его в один ряд с самодержцами других стран, утвердив таким образом суверенитет России и возвысив династию Романовых. Со¬хранилось несколько списков Титулярника. Текст его был издан Н. Н. Новиковым в Древней российской библиотеке. В росписи миниатюр Титу¬лярника принимали участие И. Максимов, Д. Львов, Г. Благошин и другие худож¬ники XVII столетия.
Желая быть осведомленными и о событиях за рубежом, при Посольском приказе наладили перевод и распространение т. н. летучих листков, или вестовых писем-донесений о важных международных делах. Примерно с 1620-х годов они перево¬дились более или менее регулярно, и из них стали составлять специальный инфор¬мационный листок «Куранты», который выполнял роль придворной газеты, хотя и рукописной. В ней содержались сведения о военных и политических событиях в других странах, о межгосударственных переговорах, необычайных происшествиях (пожарах, стихийных бедствиях), приводились притчи, проявлялось стремление развлечь читателей. Информацию для «Курантов» поставляли русские купцы, ехавшие из-за границы, зарубежные купцы, послушники православных монастырей за рубежом, дипломатические служащие, В бытность руководителем Посольского приказа Ордин-Нащокин наладил в России почтовое сообщение. Первой почтовой артерией стала линия Москва — Рига.
В начале XVIII в. Посольский приказ начал утрачивать свое значение, по¬скольку одновременно с ним действовала Посольская канцелярия, к которой пере¬шли наиболее важные дела, В 1720 г. Посольский приказ был преобразован в Кол¬легию иностранных дел;
Заключение
К концу XV – началу XVI вв. вместе с ограничением власти наместников и волостелей новые функции единого государства привели к созданию централизованной системы управления. Возникает приказная система управления.
Приказ возглавлял боярин, в распоряжении которого находился штат дьяков и иных должностных лиц. Приказная изба имела своих уполномоченных на местах. Приказная бюрократия назначалась из дворян. Контроль за деятельностью приказов осуществляла боярская дума, но её влияние постепенно уменьшалось.
Каждый приказ ведал определённым направлением государственной деятельности: Посольский приказ ведал дипломатической службой; Разбойный приказ – наказывал за разбойные и лихие дела; Поместный – ведал выделением земли за службу; Ямской – ведал ямской (почтовой) службой; Казённый – государственными финансами и т.д.
До приказной системы управления на Руси существовала дворцово-вотчинная система, состоявшая из двух частей. Одну часть составляло управление дворца, во главе которого стоял дворецкий (дворский), имеющий в своём распоряжении многочисленных слуг. Другую часть образовывали так называемые пути (из которых и произошли приказы), обеспечивающие специальные нужды князя и его окружение.
Перерастание дворцово-вотчинной системы в приказную явилось одним из показателей централизации Русского государства, ибо дворцовые органы, работавшие по существу лишь для князя и его окружения, теперь становились учреждениями, руководящими всем громадным Русским государством.
В заключение сделаем основные выводы по рассматриваемой теме.
1. Формирование приказов происходит в конце XV в. Этот период характеризуется крупными изменениями в структуре органов государственной власти, обусловленными новыми условиями жизни государства и общества: за счет присоединения ранее независимых княжеств и земель значительно увеличивается территория государства с центром в Москве.
2. Изменения в структуре управления в конце XV в. не были итогом целенаправленной политики. Новые ведомства возникали по мере необходимости с целью обеспечить эффективность управления и в формах наиболее целесообразных в конкретных исторических условиях.
3. Большая роль и значение правовых обычаев в структуре права конца XV - XVII вв. в условиях перехода служащих существующих приказов во вновь образуемые приказные учреждения привели к унификации принципов и механизмов приказного управления.
4. Источниками правового обеспечения деятельности приказов были нормативно-правовые акты, распоряжения монарха, приказная практика и правовые обычаи.
5. Практическая деятельность приказов вплоть до конца XVII в. оставалась одним из важнейших механизмов в структуре нормотворческого процесса; разработка и совершенствование законодательства в XVII в. приводили к постепенному сокращению роли и значения правовых обычаев и приказной практики как регуляторов функционирования приказов.
6. Приказы, будучи органами центрального управления в XVI-XVII в., находились под жестким контролем со стороны вышестоящих органов государственной власти. В полной мере обладая исполнительной функцией, приказы были фактически ограничены царем и/или Боярской думой в своей распорядительной деятельности.
7. Особенностью приказов как органов государственной власти являлось наделение их судебными полномочиями, территориальной компетенцией.
8. Специфика приказов как системы органов государственной власти заключалась в отсутствии четкого разграничения компетенции; она определялась исключительно распоряжениями царя и Боярской думы.
Список использованной литературы:
Власть и реформы. От самодержавной к советской России. СПб., 1996. С. 427-428.
Геллер М., Некрич. А. История России. - в 4-х т. М., 1996.
Гумилев Л.Н. От Руси к России. М., 1992.
История России с древнейших времен до 1861 г. Под ред. Н.И. Павленко. М., 1996 г.
История России. Под ред. А.С.Орлова. М. 1998 г.
Исаев И.А. История государства и права России. М., 1994 г.
Кислицын С.А. История России в вопросах и ответах. Курс лекций. Ростов-на-Дону, «Феникс». 1997 г.
Лютых А.А. Скобелкин О.В., Тонких В.А. История России (Курс лек¬ций). - Воронеж, 1993.
Лысенко В. Н., Лысенко Л. М. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты. Новосибирск. 2000.
Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. М., 1993.
Пособие для поступающих в ВУЗы. История России под редакцией М.Н. Зуева. Москва. 1998 г.
|
