Реферат: Государственное устройство России

Введение.

Для Российской Федерации, как и для любого федеративного государства, чрезвычайно важно достичь гармонии в отношениях частей (субъектов) и целого (федерации). Федерацию всегда подстерегают две противоположные опасности: скатиться к унитаризму и распасться на независимые государства. Каждая из этих опасностей, всегда имеющих какую-то объективную основу, эксплуатируется соответствующими политическими силами, согласование интересов которых возможно только в четких правовых установлениях, как в отношении самой федерации, так и ее субъектов. Эту задачу решает конституция, закрепляющая статус (правовое положение) федерации и ее субъектов, т.е. основы их взаимоотношений между собой.

Все федеративные государства сталкиваются с какими-то трудностями или проблемами. Актуальность выбранной темы исследования обусловливается тем, что российский федерализм переживает переходный период, обретая демократические формы в сложных экономических и политических условиях, и, прежде всего, обострения межнациональных отношений. Отсюда незавершенность, а иногда и противоречивость норм, определяющих правовой статус Федерации и ее субъектов. Еще не приняты многие федеральные законы, предусмотренные Конституцией, не сложилась судебная практика по спорам о компетенции, нет отрегулированной вертикали исполнительной власти.

Предметом данного исследования является соотношение понятия суверенитета (государственного, народного и национального) с нормами, определяющими правовой статус Федерации и ее субъектов.

Объект исследования – федеративные отношения, складывающиеся между Федерацией в целом и субъектами, а также между субъектами в составе Федерации.

Целью данного исследования является выявление и изучение основных проблем российского федерализма на основании нормативно-правовых актов, определяющих правовой статус субъектов.

Для реализации поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

1) ознакомиться с основными нормативно-правовыми актами субъектов РФ;

2) изучить нормы, определяющие правовой статус Федерации и ее субъектов;

3) сопоставить (попытаться обнаружить противоречия) конституции, уставы субъектов РФ с Конституцией РФ 1993 г. и между собой;

4) изучить реализацию на практике норм, определяющих правовой статус Федерации и ее субъектов.

Структура работы представляет собой два раздела, пять пунктов, введение, заключение, список литературы и приложение.

В первом разделе рассматриваются основные понятия исследования: федерализм и суверенитет. Во втором разделе изучаются проблемы суверенитета на примере различных субъектов. В приложение находятся сравнительные таблицы конституционных норм субъектов РФ.

Раздел I . Соотношение суверенитета и федерализма в Российской Федерации.

1.1. Современный взгляд на природу суверенитета.

Государство как официальный представитель народа в состоянии выражать волю своих граждан, обеспечивать их права и интересы в полном объеме только тогда, когда оно является суверенным.

Государственный суверенитет – это верховное, неотчуждаемое право государства самостоятельно решать свои вопросы внутреннего и внешнего характера, соблюдая законность и общепризнанные принципы и нормы международного права[1] . В юридической литературе даются и иные определения данного понятия. Так, М.В.Баглай сформулировал следующее определение: «Под суверенитетом государства понимается верховенство и независимость государственной власти внутри своей территории и по отношению к другим государствам[2] », - т.е. исключается двоевластие и признается единственная легитимность и высшая юридическая сила законов, издаваемых высшими органами государственной власти. Верховенство проявляется в способности государственной власти самостоятельно издавать общеобязательные для всех членов общества правила поведения, устанавливать и обеспечивать единый правопорядок, определять права и обязанности граждан, должностных лиц, государственных и партийных, общественных органов и организаций.

О.Е.Кутафин считает, что «суверенитет государства – это свойство государственной власти самостоятельно и независимо от власти других государств осуществлять свои функции на его территории и за ее пределами в международном общении»[3] . Таким образом, выражается способность государства, независимо от других государств, формировать и проводить в жизнь свою внутреннюю и внешнюю политику.[4]

Государственный суверенитет – исторически первая разновидность суверенитета, возникшая в связи с усилением монархической власти в ряде европейских государств в XV-XVII вв. благодаря сочинениям Н.Макиавелли, Ж.Бодена, Т.Гоббса, и др. Государственный суверенитет рассматривался ими как высшая, абсолютная, постоянная и свободная от законов власть над гражданами в политическом сообществе, чему способствовала особая роль государства в международном сообществе. В русской государственно-правовой школе данную концепцию поддерживали Г.В. Шершеневич, В.Ивановский. Развитие цивилизации имело, однако, ряд последствий для понимания государственного суверенитета. Теперь он стал рассматриваться не отдельно, а в комплексе с народным суверенитетом.

Под народным суверенитетом понимается верховное, неотчуждаемое право народа определять свою судьбу, быть единственным носителем и выразителем верховной власти в государстве и обществе[5] . Народный суверенитет как понятие появилось в Новое время (в трудах Д.Локка, Ж.Руссо, других представителей либеральной доктрины) в результате противоречия между гражданским обществом и абсолютной властью государства. Стала очевидной необходимость признания всего населения страны быть единственным источником политической власти[6] . Государственный суверенитет стал рассматриваться как производный от народного суверенитета.

Суверенитет народа означает его верховенство в решении коренных вопросов организации своей жизни – общественного и государственного строя, основных направлений развития внутренней и внешней политики, экономических установлений и осуществления полного и всестороннего контроля за деятельностью государственных органов и всего государства.

Норма ч.1 ст.3 Конституции РФ[7] четко определяет субъект и единственны источник власти в Российской Федерации. Только народ как совокупность граждан, ассоциированных в едином государстве, полноправно осуществляет власть в стране. Конституция подчеркивает многонациональный характер народа, поскольку в России проживает более 150 национальностей. Формы осуществления народом принадлежавшей ему власти закреплены нормами ч.2 и 3 ст.3, а также ст.31-33 Конституции РФ, предусматривающей политические права граждан Российской Федерации[8] .

Согласно ч.2 ст.3 Конституции РФ, осуществление власти народом происходит в следующих формах: непосредственно, через органы государственной власти, органы местного самоуправления. Здесь возникает вопрос, можно ли местное самоуправление относить к самостоятельной форме демократии или она является разновидностью непосредственной демократии, тем более что ст.12 Конституции РФ не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Суверенитет народа – это первоисточник власти. Воля народа, выраженная в юридически релевантных формах, является подлинным и единственным базисом государства, от нее исходит мандат на устройство и любые изменения формы государственной власти.

Следует отметить, что оба понятия суверенитета настолько взаимосвязаны, что невозможна полная реализация народом суверенитета без наличия государства, и, наоборот, - процветание развитого демократического государства, не признающего суверенитета своего народа. Условие нормального развития государства и общества заключается в степени сочетания государственного и народного суверенитетов, для чего исторически были выработаны специальные механизмы. Сегодня государственный и народный суверенитеты нераздельно сосуществуют в государственной и общественной жизни. Данный дуалистический суверенитет можно определить как «свойство и способность государства самостоятельно определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств и соблюдения норм международного права»[9] .

Помимо государственного и народного суверенитетов, выделяется еще одна разновидность суверенитета – национальный суверенитет.

Национальный суверенитет как понятие имеет два смысла: общегражданское и этническое понимание.

Национальный суверенитет в общегражданском понимании отождествляется с государственным и народным суверенитетом. Понятие нации охватывает всех граждан государства вне зависимости от их национальной принадлежности, выступающих в данном случае как сограждане одной нации, создавшей государство. Такое понятие нации закреплено в международных документах (Устав ООН, Декларация «О принципах международного права…»[10] , Хельсинский заключительный акт 1975 г.[11] и др.). Отождествление национального суверенитета в этом значении с народным суверенитетом характерно для развитых стран со сложившимся гражданским обществом.

В соответствии с этническим пониманием национальный суверенитет рассматривается как способность того или иного этноса к самоопределению, включая выбор формы политической организации государственного устройства. Данное направление толкует с этнических позиций все национальное законодательство. Более всего такой подход характерен для государств с несформировавшемся гражданским обществом.

Российская Федерация не определилась с пониманием национального суверенитета. Единственным документом, где можно обнаружить попытку разрешения назревшей проблемы, является преамбула к Конституции РФ 1993 г. Однако из преамбулы тоже сложно заключить что-либо определенное относительно официального понимания национального суверенитета в России. С одной стороны, Конституция принимается «многонациональным народом Российской Федерации»[12] , что говорит об общегражданском понимании национального суверенитета; с другой стороны, Конституция принимается «исходя из общепризнанных принципов…самоопределения народов»[13] (самоопределение народов признается и в ст.5 Конституции РФ), что можно толковать как признание обладания государствообразующей функцией за множеством национальных субъектов, т.е. признание этнического начала суверенитета. Двойственная позиция в отношении сведения суверенитета к неотъемлемому атрибуту этнической общности была незамедлительно использована республиками в составе РФ.

Таким образом, проблема суверенитета является одной из ключевых проблем российского федерализма, в разрешении которой должны быть заинтересованы все субъекты осуществления суверенитета: и народ, и государство, и этнические группы.

1.2. Российская Федерация как конституционная федерация .

Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Следовательно, государственное устройство определяет меру централизации и децентрализации власти (соотношение между частями и между частями и целым). Данная проблема сравнительно легко решается в территориально небольших государствах, но она становиться сложной и приобретает политическую окраску в более крупных государствах, ярким примером которых является Российская Федерация[14] .

Норма ч.1 ст.5 Конституции РФ в развитие ст.1 Конституции РФ, установившей Федеративный характер государства, закрепляет состав Российской Федерации, виды ее субъектов, важнейшие элементы статуса субъектов РФ и основные принципы федеративного устройства государства.

В классическом понимании, федерация – сложное (союзное) государство, в котором союзная (федеральная) власть распространяется на всю территорию данного государства, а субъекты федерации участвуют в формировании, осуществлении этой власти и имеют значительную государственную самостоятельность в пределах Конституции[15] . Однако, помимо термина «федерация», существует более широкое понятие «федерализм». Федерализм – это принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и плюрализм государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях[16] .

В исследовании типологии разнообразных моделей федерализма необходимо начать с такого основания, как способ юридического закрепления основ федерации, каковым может быть федеральная конституция, договор федерации и ее субъектов или государств – будущих субъектов федерации между собой, конституция и договор одновременно. Таким образом, главным критерием определения модели федерализма той или иной федерации является определение действующего нормативно-правового акта данного государства, имеющий высшую юридическую силу, в котором закреплены основы функционирования федерации. В соответствии с этим выделяются следующие модели федерализма: конституционная (конституция), договорная (договор о разграничении предметов ведения) и конституционно-договорная (конституция и договоры).

Определить модель федерализма Российской Федерации достаточно сложно, т.к. помимо конституций, уставов субъектов, в РФ сосуществуют договоры между Россией и республиками в составе РФ, для определения необходимо проанализировать место договоров между РФ и ее субъектами в российской правовой системе.

Следует начать с Федеративного договора 1992г. Под ним подразумевалось три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти 86-ти субъектов РФ: суверенных республик в составе РФ; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области, автономных округов в составе РФ. Следует отметить, что договоры заключались не между самими субъектами Федерации и Российской Федерацией, а между «полномочными представителями» органов власти субъектов РФ и самой Федерации, что не дает оснований относить их к международно-правовым договорам. Также федеративными данные договоры можно считать исключительно по тому, что они провозгласили наличие субъектов РФ, статус которых в качестве субъектов Федерации ранее не рассматривался (краев, областей, городов федерального значения), а также по тому, что они говорят о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Но договоры отнюдь не провозглашают федеративную форму государственного устройства в России, которая была установлена ранее.

Данные договоры часто трактуются как международно-правовые договоры, как договоры о вхождении «суверенных государств» (республик) в состав федеративного государства. Однако при такой точке зрения возникает ряд коллизий. Субъекты РФ – не республики не могли заключать международно-правовых договоров, и поэтому договоры с ними 1992 г., аналогичные по форме договору с республиками, - не более чем договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

В начале 90-х гг. во время «парада суверенитетов» автономные республики приняли декларации о государственном суверенитете, на основании которых было осуществлено их преобразование в республики в составе РФ, что отразила и Конституция РФ. Но это не является доказательством независимости республик, о которой они утверждают. К моменту подписания Федеративного договора они входили в состав РФ и получили дополнительные права только благодаря данному Договору, который предстает сугубо внутренним, а не международно-правовым документом. При иной точке зрения на Федеративный договор 1992 г. республики Татарстан, Чечня и образовавшаяся позднее Ингушетия, не подписавшие его, вообще не входят в состав РФ.

Разумеется, подобная точка зрения неприемлема. Разрешение противоречий кроется в понимании природы Федеративного договора 1992 г. не как международно-правового договора независимых государств, а государственно-правового договора о разграничении предметов ведения и полномочий в рамках Российской Федерации. Все декларации о суверенитете субъектов РФ не имеют юридической силы из-за противоречия Конституции РСФСР 1978 г.[17] , действовавшей на момент их принятия. Таким образом, факт подписания/неподписания Федеративного договора 1992 г. республиками не играет существенной роли для правового положения последних, - если они входят в РФ на основании Конституции, то, следовательно, выходить из ее состава должны посредством изменения данной Конституции.

Вслед за «парадом суверенитетов» последовал «парад договоров». Договорный процесс был начат по инициативе М.Ш.Шаймиева, который «уговорил» Б.Н.Ельцина подписать 15 февраля 1994 г. договор с Республикой Татарстан «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан».

В результате начавшегося процесса единое конституционное федеративное поле стало трансформироваться в договорное. Ситуация осложняется тем, что договоры Российской федерации с ее субъектами далеки от совершенства как по форме, так и по содержанию, а самое главное – они не отличаются конституционностью. Действующая договорная практика полностью исключат возможность восстановления в России единого правового поля.

Название договоров «О разграничении предметов ведения» противоречат статьям 71,72 Конституции РФ[18] , которые ими уже разграничены. Речь в договорах может идти только о разграничении полномочий. Ни Российская Федерация, ни субъекты Федерации не имеют права договорами перераспределять предметы ведения.

Нельзя признать удачным п.3 ст.11 Конституции РФ[19] , положения которого не только противоречат ст.71 и 72, но и 135 и 136 Конституции России[20] . Вторгаться в сферу названных предметов ведения могут только Конституция РФ и Федеральные конституционные законы, но не Федеральные законы и Договоры. В них может идти речь о разграничении полномочий, и не более того.

Таким образом, самым важным и единственным плюсом договорного процесса принято считать возможность дифференцированного подхода к регионам[21] . Действительно, в одном общем для всех законе сложно предусмотреть региональную специфику. Но если посмотреть на сами договоры, то выясниться, что они, за редким исключением, носят общий характер, что абсолютно нивелирует необходимость в договорном процессе.

Недостатки договорного права более очевидны.

Во-первых, значительное количество договоров с нетождественными текстами вносит элементы «эрозии» в российское законодательство и может привести к правовому хаосу.

Во-вторых, процесс заключения двусторонних договоров ставит под вопрос равноправие субъектов Федерации. Понятным было бы еще заключение договоров только в исключительных случаях, как, например, с Калининградской областью. Но в том виде, в каком договорное право существует в настоящий момент, оно не носит на себе отпечатка соответствия российской Конституции.

В-третьих, вызывает сомнения предмет регулирования данных договоров. Многие авторы приходят к мысли, предметы ведения, о разграничении которых ведется речь в договорах, уже разграничены Конституцией РФ и в дополнительном разграничении не нуждаются[22] . Возможно договорное разграничение только тех предметов ведения, которые по тем или иным причинам не попали в конституционные перечни, либо полномочий по реализации упомянутых предметов ведения, особенно в сфере совместной компетенции[23] . Таким образом статус двусторонних договоров «понижается» до статуса государственно-правовых или даже административных договоров, что, несомненно, противоречит завышенным претензиям договаривающихся сторон.

В-четвертых, большинство существующих в настоящий момент договоров неконституционны; только некоторые из них можно считать вполне соответствующими Конституции РФ (таковы договоры с Бурятией и Калининградской областью)[24] . Более всего расхождений с Конституцией РФ имеется у договоров с республиками, заключенными в 1994-95 гг.: с Татарстаном (нарушившим Конституцию РФ 12-ю из 18-и пунктов, перечисленных в ст.71 Конституции РФ), Кабардино-Балкарией, Башкортостаном (провозгласившим себя «суверенным государством в составе РФ»[25] ), Северной Осетией и Якутией.

Причиной стремления субъектов РФ заключать двусторонние договоры с федеральными органами является тот факт, что им удобно сначала принять собственную конституцию (или устав) с включением в нее положений, противоречащих Конституции РФ, а потом, поставив федеральные органы перед фактом, добиваться от них заключения двустороннего договора с целью «умиротворения» сторон[26] (таким образом, договор является как бы единственной возможностью снятия формальных противоречий между Конституцией РФ и законами субъектов Федерации).

Принято считать, что конституционные федерации более прочны и устойчивы перед лицом времени и обстоятельств, нежели договорные, которые, в сою очередь, предоставляют больше свободы субъектам федерации и, поэтому, более привлекательны для последних. Данные взгляды можно объяснить неправильным пониманием сущности обеих правовых конструкций. Сама по себе конституция не в силах скрепить никакую «разваливающуюся» федерацию, а заключение договора с неизбежностью не влечет государственного суверенитета ее субъектов. Основа верховенства конституции лежит не в договорах, а в единстве власти, существующем независимо от них. Сущность любой правовой нормы состоит в ее обязательности и, следовательно, в обеспечении ее принудительной силой государства. Но таковая сила может защищать не только Конституцию, но и, в равной мере, договор, являющиеся всего лишь формально-юридическим закреплением существующих в обществе отношений. Ошибочно предполагать, что государственно-правовые договоры представляют собой нечто вроде фидуциарных сделок, которые могут быть изменены или даже расторгнуты в одностороннем порядке и ничем не защищаются, на что уповают некоторые российские регионы. А между тем, договоры в государственной сфере не подчиняются тем же правилам, что и обычные гражданско-правовые сделки; режим государственно-правовых и административно правовых соглашений более жесток в целях обеспечения стабильности существования государств, и не подвержен односторонним конъюнктурным изменениям. И в любом случае, договоры не могут противоречить федеральной конституции. Поэтому упование ряда субъектов РФ на возможность сецессии посредством расторжения договора с федеральным центром не имеет под собой никакого правового основания.

Таким образом, можно сделать вывод о конституционном характере Российской Федерации, т.е. о безусловном верховенстве и высшей юридической силе Конституции РФ на всей ее территории и недопустимости нарушения отдельных ее положений договорным путем. При этом отнюдь не следует умалять возможные позитивные последствия договорного регулирования отношений центра и регионов по отдельным вопросам при условии соблюдения Конституции РФ и Федеральных законов – средство учета региональной специфики не должно превратиться в средство развала Федерации.

Раздел II . Проблемы суверенитета в практике государственного строительства Российской Федерации.

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Конституция закрепляет равноправие этих субъектов.

Конституционно-правовой статус субъектов Федерации устанавливается в первую очередь Конституцией РФ, федеральными законами, а также другими правовыми актами. Так, республики принимают свои конституции, другие субъекты Федерации – уставы. Основные вопросы статуса урегулированы Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

2.1. Республики в составе Российской Федерации.

В отличие от других субъектов Федерации республики признаются государствами. Однако власть этих государств не является суверенной, республики самостоятельны лишь в рамках, установленной Федеральной Конституцией, но конституции некоторых республик идут гораздо дальше российской. В республиканских конституциях имеют место весьма распространенные положения о характере государственности республик, которые можно условно представить по 9 разделам, и которые прямо или косвенно используются республиками для обоснования своего суверенитета.

а) Положения относительно этнических корней государственности республик в составе Российской Федерации.

На основании положений конституций[27] , некоторые из республик в составе РФ настаивают на этнической основе собственной государственности. Как правило, подчеркивается ведущая роль титульного этноса. Само по себе подобное видение не только льстит отдельным представителям «коренной» национальности, но и, как правило, является обоснованием завышенных претензий республик на обладание государственным суверенитетом, - в республиках многие уверены, что государственный статус могут иметь только те субъекты, которые созданы по национальному принципу. В действительности, статус субъекта федерации не определяется этническими особенностями состава его населения и исторически имевшим/не имевшим место фактом наличия собственной государственности. Субъекты федерации не являются государствами, поэтому основой государственности республик можно считать исключительно ст. 5 Конституции РФ, придавшую им государственный статус.

б) Положения относительно возможности изменения статуса республики в составе Российской Федерации.

Проблема изменения статуса субъекта РФ заключается в том, что оно должно происходить в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ), каковой в настоящее время отсутствует. Наиболее соответствует Конституции РФ норма мордовской Конституции[28] , что, однако, не вносит ясности в порядок изменения статуса. Очевидно, что статус субъекта не может быть изменен в одностороннем порядке субъектом; сецессия не признается российским законодательством, в отличие от законодательства Советского Союза[29] .

Представляется, что в настоящее время единственным способом изменения статуса субъектов РФ является пересмотр Конституции РФ, возможно, посредством общероссийского референдума, - статус субъекта Федерации является общим делом всего населения Федерации, а не только населения отдельного субъекта или определенной этнической группы[30] .

в) Положения относительно природы нахождения республик в составе Российской Федерации.

На основании текста конституций[31] , республик версия о договорных отношения является самой распространенной. Согласно данной версии, отношения между республиками и Федерацией можно представить в виде схемы: «Республика – это независимое государство, основанное на самоопределении титульной нации, которое добровольно вступило в состав другого государства – Российской Федерации». В действительности, субъекты РФ являются таковыми на основании Конституции РФ, одобренной на всероссийском референдуме в 1993 г. Заявления о договорном характере Федерации противоречат самому факту существования Конституции РФ, исключая конституционный характер Федерации в России.

г) Положения относительно суверенитета республик в составе Российской Федерации.

Республиканский суверенитет – это предмет массового предпочтения республик в составе РФ. Следует отметить, что в лучшем случае суверенитет делится ими между Федерацией и республикой, но чаще объявляется эксклюзивным достоянием республики. Об участии в осуществлении единого суверенитета федеративного государства речь не идет ни в одной из конституций. Вызывает вопросы также конструкция «суверенного государства в суверенном государстве», распространенная в республиканских конституциях[32] .

д) Положения относительно разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и республик в ее составе.

Фраза: «Делегирование полномочий в ведении РФ»[33] означает, что республика передает РФ часть полномочий, которые она считает своими, несмотря на то, что данные полномочия уже отнесены в ведение РФ Конституцией РФ. По конституциям субъектов компетенция РФ несамостоятельна; она является отражением компетенции республик в той мере, в какой они сочтут это необходимым.

Фраза: «Самостоятельно осуществляет свои полномочия» означает, речь о РФ или о ее возможных полномочиях вообще не ведется ввиду абсолютного суверенитета республики.

О разграничении компетенции неоднократно упоминалось в данной работе как о факторе, не имевшем прямой связи с вопросом о суверенитете, однако, судя по республиканским конституциям, под суверенитетом как раз и понимаются полномочия и предметы ведения, которые республики делят и присваивают. Например, согласно ст.48 Конституции Якутии, «на территории Республики Саха (Якутия) не допускаются действия властных структур, не относящихся к ее юрисдикции как несовместимых с суверенитетом республики». Данное положение можно толковать как недопустимость деятельности на территории республики федеральных органов государственной власти.

е) Положения относительно соотношения федерального и республиканского законодательства.

В текстах конституции республик[34] присутствует весь перечень конституционных нарушений: отсутствие упоминания о Конституции РФ, нормы о верховенстве республиканского законодательства, о ратификации и приостановке действия федерального законодательства – имеет причиной все то же ошибочное мнение о республиках в составе РФ как о суверенных государствах, - ведь последние могут в любой момент прекратить на своей территории действие международных обязательств, под которыми понимаются обязательства перед Российской Федерацией. Особого интереса в данной сфере заслуживают нормы Конституции Якутии о ратификации законов РФ, изданных по предметам совместного ведения. Если бы Якутия входила в состав РФ на тех же условиях, что и Россия в ООН, то такая конструкция была бы правомерной. Однако, Российская Федерация не является международной организацией. Безусловно, Конституция РФ имеет высшую юридическую силу на всей территории РФ, о чем конституции республик умалчивают.

ж) Положения относительно принадлежности территории, земли, природных ресурсов .

Наличие территории является одной из основных характеристик государственности. Однако республики в составе РФ, не являющиеся государствами, не могут располагать своей территориальной основой так, как это может делать Российская Федерация[35] .

Собственность на природные ресурсы вытекает из принадлежности территории. Согласно российской Конституции, ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории[36] , а вопросы собственности на природные ресурсы относятся к предметам совместного ведения РФ и субъектов[37] . Однако из Конституции не следует, что они должны находиться в исключительной собственности народов республик или самих республик[38] . Присваивать себе права собственности на все ресурсы на территории республики, включая и континентальный шельф – значит нарушать российскую Конституцию.

з) Положения относительно гражданства республик в составе Российской Федерации.

Гражданство – институт правовой связи личности и государства – является необходимым атрибутом государства. Поэтому республики, в стремлении доказать свою государственную природу, ввели институт республиканского гражданства[39] . Первоначально подразумевалось, что граждане РФ, проживающие на территории соответствующей республики, могут в добровольном порядке стать ее гражданами. Институт подобного дополнительного гражданства не нес никакой опасности для целостности России и соблюдении прав ее граждан. Однако в республиканском законодательстве стали появляться нормы о разрыве федерального и республиканского гражданств, что грубо противоречит самой сути республиканского гражданства. Судя по некоторым республиканским нормам, граждане РФ могут выступать в роли иностранцев по отношению к гражданам республик, что недопустимо. Не граждане РФ не могут являться гражданами республик в составе РФ; граждане РФ не могут иметь двойное гражданство иначе, как в соответствии с законом и договором РФ, а не республики в ее составе.

Еще одним, весьма распространенным нарушением в данной сфере является ограничение республиками прав граждан РФ, не обладающих республиканским гражданством. Особенно это проявляется в избирательном законодательстве республик. Общераспространенными в республиках являются нормы:

- право избирать и быть избранными имеют граждане республики…(ч.1 ст.70 Конституции Татарстана);

- Президентом республики может быть избран гражданин республики…не старше 65 лет (возрастной ценз) …, постоянно проживающий на территории республики не менее 10 лет (ценз оседлости) и владеющий государственным языком (татарским и русским) (ч.1 ст. 108 Конституции Татарстана).

Подобные нормы, противореча федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[40] , продолжают существовать в республиканских конституциях. По указанному Закону дополнительные условия приобретения гражданином РФ активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием гражданина на определенной территории РФ, могут устанавливаться только федеральным законом. Указанные требования не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и срока проживания. Законы субъектов РФ должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов РФ всем гражданам РФ, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта[41] . Ограничение пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории РФ, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Установление подобных норм законом субъекта РФ не допускается.

и) Положения относительно разграничения полномочий и предметов ведения.

Конституции субъектов РФ изобилуют незаконно присвоенными полномочиями и предметами ведения, отнесенными Конституцией РФ к ведению Федерации[42] .

Достаточно часто нормы республиканских конституций нарушают Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»[43] . Причина заключается в том, что республики относят федеральные суды (верховные суды республик, районные суды, арбитражные суды республик) к составляющим собственных судебных систем, приравнивая их статус к республиканским конституционным судам и даже мировым судьям[44] . Следствием этого выступают претензии республик самостоятельно регулировать кадровый состав и порядок деятельности указанных федеральных судов, что противоречит нормам закона «О судебной системе» (ч.6-7 ст.13) и ставит под вопрос единство судебной системы РФ.

Особое место в ряде конституций республик занимает Конституция Чечни 1992 г. Начиная с провозглашения «воли Всевышнего» в преамбуле (хотя в дальнейших положениях говориться о светском характере власти в республике), она проводит линию абсолютной самостоятельности и милитаризма. В соответствии со своей Конституцией, Чечня является суверенным государством, о Российской Федерации не упоминается. В исключительном ведении Парламента Чечни находятся: внутренняя и внешняя политика, объявление всечеченской мобилизации, объявление войны, использование воинских контингентов, установление воинских званий, проведение мероприятий в области обороны и государственной безопасности. Президент Республики является верховным главнокомандующим; он отдает распоряжения: о мобилизации и повышенной боевой готовности вооруженных сил республики, о начале военных действий, осуществляет помилование преступников по всем делам на территории Чечни и др. Все эти факты прямо говорили о подготовке крупномасштабных военизированных операций на территории Чеченской Республики с 1992 г., и при своевременном реагировании на них федеральных органов власти последствия могли быть локализованы.

Таким образом, в республиках весьма распространены представления об их государственном суверенитете, не взирая на экономическую зависимость от России в целом и верховенство Конституции РФ на всей территории Российской Федерации.

2.2. Субъекты Российской Федерации, образованные по территориальному принципу (края, области, города федерального значения).

Краям и областям, отличие от республик, постоянно внушалось их второстепенное положение в составе РФ. Из Конституции РСФСР 1978 г. и Федерального договора вообще не следовало, что они относятся к субъектам РФ. С уверенностью можно было говорить об особенности их правового статуса, который был ниже статуса республик. Результатом этого стало отсутствие в законодательстве краев и областей норм об их государственном статусе, независимости и суверенитете.

Значительную роль в формировании действительной воли данных субъектов Федерации играет деятельность их представителей в Совете Федерации Федерального Собрания РФ (далее – СФ ФС РФ). Суверенитет краев и областей необходимо искать не в их особых правах по отношению к своим территориям, а в их совместной деятельности по созданию правовых норм, исполнение которых обеспечивается всей Федерацией. Равное представительство субъектов РФ в СФ ФС РФ дало значительный плюс всему делу Федерации – голоса республик были поглощены голосами субъектов, образованных по территориальному принципу (которых большинство), создав, таким образом, систему «сдержек и противовесов» в области разделения властей на федеральном уровне. Очевидно, что равная норма представительства в СФ ФС РФ улучшила положение территориальных субъектов по сравнению с предыдущим периодом, однако, не решила проблемы их адекватного представительства.

Безусловно, что среди краев/областей существует проблема предоставления отдельным из них особого статуса и дополнительных полномочий, однако процессы в данной сфере не схожи с процессами, происходящими с республиками. Завышенные претензии руководства ряда краев/областей могут быть сглажены посредством согласительных процедур в рамках существующей Конституции РФ. Особый интерес представляет институт назначения и отстранения от должности главы края/области. Данный институт, достаточно распространенный в мировой практике, не свидетельствует об усилении унитарных тенденций в государстве.

Нельзя, однако, признать правовое положение краев и областей беспроблемным. Периодически возникают сложности, связанные с требованием отдельными регионами особого (как правило, государственного) статуса. К упомянутым вопросам относится т.н. «республиканизация», основной формой проявления которой служит объявление краем /областью о своем статусе как о статусе республики. Таковы Уральская республика (самопровозглашенная на месте Свердловской области 21 октября 1993 г.[45] ), Вологодская республика, Дальневосточная республика и др. После Указа Президента РФ о государственной поддержке казачества[46] на юге России усилилось движение за создание Области Войска Донского как самостоятельного «государственно-территориального субъекта РФ» и, шире, - за образование Южно-Русской Республики. В Ростовской области в 1993 г. было создано казачье временное управление (правительство)[47] .

В 1993 г. Архангельский областной Совет Самостоятельно повысил статус области и расширил права местной власти практически до уровня самостоятельной республики[48] . При этом существенным ограничениям подверглись полномочия ФС РФ, Президента и Правительства РФ на территории области. Областной Совет наделил областные власти правом приостанавливать деятельность тех федеральных органов государственной власти, которые «противоречат интересам местного населения». Для формирования областного и арбитражного судов, назначения и освобождения руководителей федеральных органов требуется согласие областного Совета и главы областной администрации.

Края и области, как и республики, вторгаются в сферу компетенции РФ и нарушают российскую Конституцию. Законодательное Собрание Краснодарского края, пойдя по данному пути, официально утвердило запрет на регистрацию лиц определенных национальностей (в частности, турок-месхетинцев) по месту жительства, о чем неоднократно сообщалось в средствах массовой информации. Тем самым Краснодарский край как субъект РФ грубо вторгся в сферу исключительного федерального ведения. Ограничение права граждан РФ свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства могут быть установлены только федеральным законом (ч.3 ст. 55 Конституции РФ). Те же проблемы встали в Ставропольском крае, а так же в городе Москве, Московской и Воронежской областях. Решением Конституционного Суда РФ практика прописки была признана неконституционной[49] , однако, переименованная в «регистрацию», продолжала существовать, противореча не только правам граждан, но и интересам Федерации.

Таким образом, можно говорить о том, что процессы «суверенизации» затронули не только национальные республики в составе РФ, но и отдельные регионы с этническим русским населением (Сибирь, Центр и Юг России), и даже отдельные муниципальные образования (Краснопресненский район Москвы, г.Воркуту и др.). В том виде, в каком она существует в настоящее время, республиканизация – это не только требование равноправия субъектов РФ, сколько требование предоставления всем субъектам РФ статуса республики в составе РФ со всеми последствиями («государственным» статусом, долей «суверенных» полномочий и т.д.[50] ). При этом забывают, что упомянутыми правами республики обладают вразрез с Конституцией РФ. Заявления регионов об изменении их статуса в одностороннем порядке также неконституционны, по причине отсутствия Федерального конституционного закона, призванного регулировать порядок изменения статуса субъектов РФ согласно ч.5 ст. 66 Конституции РФ.

3.2. Автономные образования в составе Российской Федерации.

Правовое положение автономных округов в составе РФ можно считать неопределенным: с одной стороны – это полноценные равноправные субъекты РФ (ч.1 ст.5 Конституции РФ), участвующие в реализации общего суверенитета; с другой – национальные образования с непонятным статусом в составе краев и областей (кроме Чукотского автономного округа и Еврейской автономной области) (ч.4 ст.66 Конституции РФ).

Причину этой неопределенности в статусе автономных образований нужно искать у истоков их создания в период существования СССР. Тогда система автономий строилась в соответствии с концепцией И.В. Сталина, согласно которой государственность предоставлялась этническим группам в зависимости от их нахождения на определенной стадии развития национального самосознания на пути к превращению в полноценную нацию. Соответственно, была установлена иерархия стадий национальной государственности:

- союзные республики, имевшие по Конституции 1924 г. право выхода их состава СССР;

- автономные советские социалистические республики (сегодня все автономные республики на территории РФ стали просто республиками);

- автономные области в составе краев (существовали и не национальные области в составе краев); сегодня 4 из 5 автономных областей стали республиками в составе РФ, а Еврейская автономная область, хотя и состоит не в Хабаровском крае, как ранее, а в РФ, статус республики приобрести не смогла, видимо, по национальным основаниям;

- национальные (с 1977 г. автономные) округа, созданные согласно постановлению ВЦИК РСФСР от 10 декабря 1930 г. специально для малочисленных народов Севера;

- национальные районы и национальные сельсоветы (упразднены в начале 40-х гг.).

Автономия была объявлена низшей формой федеративной связи[51] , что хотя и придало временный стимул для ее развития, впоследствии, внесло неразрешимые противоречия в ее статусе: если автономные округа – субъекты Федерации, то они должны иметь права субъектов Федерации; при невозможности предоставления им таких прав, наделение их статусом субъектов Федерации становится фикцией.

Следует обратить внимание на двойственный статус автономных округов в составе РФ. Согласно ст.71 и 84 Конституции РСФСР 1978 г. автономные округа находились в составе краев (областей). Это положение было развито в Законе РСФСР «Об автономных округах» 1980 г., в соответствии с которым план социального и экономического развития автономного округа являлся частью плана социального и экономического развития края (области), а бюджет автономного округа – составной частью бюджета края (области).

Реформой Конституции РСФСР в 1990 г. было предусмотрено, что автономный округ находился в составе РФ и мог входить в край (область). Следовательно, мог и не входить. Федеративный договор 1992 г. не добавил ничего относительно зависимости автономного округа от края (области), в составе которой он находился.

Последнее положение получило развитие только в отношении Чукотского автономного округа. Сначала Чукотский округ вознамерился стать республикой в составе РФ, однако решил остаться в прежнем статусе, но с выходом из Магаданской области и прямым вхождением в РФ. Президиум Верховного Совета РФ поручил Советам Магаданской области и Чукотского АО рассмотреть вопрос о поэтапном выходе округа из состава области[52] . В том же году Верховный Совет РФ принял Закон «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ»[53] . Магаданская область, не согласившись с этим Законом, обратилась в Конституционный Суд РФ, который признал Закон конституционным[54] .

Автономные округа по Конституции РФ являются субъектами Российской Федерации, и чтобы изменить их статус, необходимо пересмотреть Конституцию РФ.

Заключение.

Конституция 1993 г. продолжила процесс совершенствования федеративных отношений. Она закрепляет положение, которое позволяет преодолеть крайние подходы к государственному устройству, которые культивируются определенными политическими силами: сепаратизм республик, т. е. их выход из состава РФ, с одной стороны, и возврат к унитарной структуре регионов – с другой. Таким образом, только демократический федерализм способен внести политическую стабильность в межнациональные отношения. Идя по этому пути, новая Конституция закрепила равенство всех субъектов Федерации, провела более четкое разделение предметов ведения и полномочий федеральной власти и власти субъектов Федерации.

РФ возникла в силу определенных исторических причин. И хотя эти причины в наше время потеряли смысл, федерализм выступает как единственно возможная форма демократического управления столь обширным государством. Вхождение в состав Федерации 85 субъектов (самая большая по числу субъектов федерация в мире) явилось результатом включения всех автономий и административно-территориальных единиц, далеко не равных в экономическом отношении. Отсюда выдвижение определенными кругами различных проектов по сокращению числа субъектов Федерации, часто обоснованных необходимостью создания крупных экономических комплексов. Экономико-географический федерализм в будущем, несомненно, испытает влияние интеграционных процессов развития рыночных отношений, подгонять которые политическими методами нельзя.

Нельзя считать бесспорным и закрепление национально-государственных основ российского федерализма, особенно в отношении прав и обязанностей национальных и территориальных субъектов Федерации. Сегодняшняя РФ включает 28 весьма неоднородных национальных государств или образований, а 57 субъектов имеют территориальную основу. В результате можно сделать три важных правовых вывода:

1) Россия не является национальным государством, это многонациональное государство;

2) республики – субъекты Федерации признаются национальными государствами, несмотря на многонациональный состав их населения;

3) русская нация не имеет в составе РФ собственно национальной государственности, из чего следует, что русская нация видит воплощение своих национальных интересов в создании многонационального демократического правового государства – Российской Федерации.

Незавершенность процессов создания нового федерализма, весьма естественная для сложной обстановки, в которой принималась Конституция 1993 г., порождает асимметрию прав экономически неоднородных субъектов Федерации, которая часто приобретает национальную окраску. Выравнивание прав и обязанностей субъектов Федерации составляет важное направление совершенствования государственного устройства России.

Список источников.

Источники:

1. Конституция Российской Федерации. (Принята 12 декабря 1993г. всенародным голосованием). // СЗ РФ.1994. №1.ст.1.

2. О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 4 января 1999 г. №4-ФЗ.

3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ с изменениями и дополнениями от 29 июля 2000 г. №106-ФЗ; от 8 февраля 2001 г. №3-ФЗ

Международные нормативно-правовые акты:

Приложение.

Таблица 1.

Таблица 2.

Таблица 3.

Таблица 4.

Таблица 5.

Таблица 6.

Таблица 7.

Таблица 8.

Таблица 9.

Введение.

Для Российской Федерации, как и для любого федеративного государства, чрезвычайно важно достичь гармонии в отношениях частей (субъектов) и целого (федерации). Федерацию всегда подстерегают две противоположные опасности: скатиться к унитаризму и распасться на независимые государства. Каждая из этих опасностей, всегда имеющих какую-то объективную основу, эксплуатируется соответствующими политическими силами, согласование интересов которых возможно только в четких правовых установлениях, как в отношении самой федерации, так и ее субъектов. Эту задачу решает конституция, закрепляющая статус (правовое положение) федерации и ее субъектов, т.е. основы их взаимоотношений между собой.

Все федеративные государства сталкиваются с какими-то трудностями или проблемами. Актуальность выбранной темы исследования обусловливается тем, что российский федерализм переживает переходный период, обретая демократические формы в сложных экономических и политических условиях, и, прежде всего, обострения межнациональных отношений. Отсюда незавершенность, а иногда и противоречивость норм, определяющих правовой статус Федерации и ее субъектов. Еще не приняты многие федеральные законы, предусмотренные Конституцией, не сложилась судебная практика по спорам о компетенции, нет отрегулированной вертикали исполнительной власти.

Предметом данного исследования является соотношение понятия суверенитета (государственного, народного и национального) с нормами, определяющими правовой статус Федерации и ее субъектов.

Объект исследования – федеративные отношения, складывающиеся между Федерацией в целом и субъектами, а также между субъектами в составе Федерации.

Целью данного исследования является выявление и изучение основных проблем российского федерализма на основании нормативно-правовых актов, определяющих правовой статус субъектов.

Для реализации поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

1) ознакомиться с основными нормативно-правовыми актами субъектов РФ;

2) изучить нормы, определяющие правовой статус Федерации и ее субъектов;

3) сопоставить (попытаться обнаружить противоречия ) конституции, уставы субъектов РФ с Конституцией РФ 1993 г. и между собой;

4) изучить реализацию на практике норм, определяющих правовой статус Федерации и ее субъектов.

Исследования, научные работы на данную теме стали появляться сравнительно недавно, что связано с

[1] Зиновьев А.В. Конституционное право России. – М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002. С.50.

[2] Баглай М.В. Конституционное право России. – М., 1996. С.123.

[3] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М., 1995. С.120.

[4] Марченко М.Н. Теория государства и права. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С.59.

[5] Зиновьев А.В. Конституционное право России. – М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002. С.50.

[6] Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. – М.: Пробел, 1999. С.60.

[7] См.:Конституция РФ.Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.//Российская газета.1993.N237.

[8] См.: Там же.

[9] Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. / Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. – М., 1997. С.149.

[10] Декларация «О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН». Принята Генеральной Ассамблеей ООН 24 ноября 1970г. // Международное право в документах. – М.: Юридическая литература, 1992. С.4-12.

[11] Заключительный акт СБСЕ в Хельсинки, 1975 г. Там же.

[12] Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г. //Российская газета.1993. N 237.

[13] См.: Там же.

[14] Баглай М.В. Конституционное право России. – М.: Норма, 2007. С.336.

[15] Зиновьев А.В. Конституционное право России. – М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002. С. 48.

[16] См.: Там же.

[17] См.: Конституция РСФСР. Принята 12 апреля 1978 г. М., 1978. С.3-47.

[18] Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г. //Российская газета.1993. N 237 .

[19] См.: Там же.

[20] См.: Там же.

[21] Иванченко Л.А. О практике разграничения полномочий…// Думский вестник. 1996 г. №4. С.75.

[22] Савина В.Н. О практике разграничения полномочий…// Думский вестник. 1996 г. №4. С.88.

[23] Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. – М.: РЮИД, 2001. С.204.

[24] Тексты договоров: Федерализм власти и власть федерализма. – М.: ТОО «ИнтелТех», 1997.

[25] Ст.1 Договора РФ и Республики Башкортстан «О разграничении предметов ведения…» // Федерализм власти и власть федерализма. С.260.

[26] Подобная точка зрения встречается у С.М. Шахрая. См.: Дипломатический вестник, 1994. №5-6. С.56

[27] См.: Прил. табл.1.

[28] См.: Прил. табл. 2.

[29] Ст. 72 Конституции СССР 1977 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. №41. Ст.617.

[30] См.: Прил.табл. 2.

[31] См.: Прил. табл. 3.

[32] См.: Прил.табл. 4.

[33] См.: Прил. табл. 5.

[34] См.: Прил. табл. 6.

[35] Ст. 67 Конституции РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г. // Российская газета.N 237.

[36] ч.1 ст. 9. Там же.

[37] п.В. ст. 72. Там же.

[38] См.: Прил. табл. 7.

[39] См.: Прил. табл. 8.

[40] Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Принят 5 сентября 1997 г. // Российская газета от 25 сентября 1997 г.

[41] ч.5 ст. 4. Там же.

[42] См.: Прил. табл. 9.

[43] Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации». Принят 23 октября 1996 г. // Собрание законодательства РФ. 1997.№1.Ст.1.

[44] См.: Прил. табл. 9.

[45] Конституция Уральской республики. // Екатеринбургские ведомости. 30 октября 1993г.

[46] Указ Президента РФ о мерах по реализации Закона Российской Федерации «О реабилитации репрессированных народов» в отношении казачества. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.1993. №12.Ст. 993.

[47] См.: «Национальная доктрина в РФ». // Ежегодный сборник аналитических материалов. – М.: «Менатеп»,1995. С. 40.

[48] См.: Там же. С. 41-42.

[49] Дело о проверке ряда нормативных актов г.Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы. // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. №2.

[50] См.: Зенков В. Ультиматум тридцати двух. // Российская газета. 26 августа 1993 г.

[51] Сталин И.В. Сочинения. Т.4. С. 355.

[52] Постановление Президиума Верховного Совета РФ от 10 февраля 1992 г. №2327-1 «О Чукотском автономном округе». // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992. №32. Ст.1883.

[53] Закон РФ «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» от 17 июня 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992.№28.Ст.1618.

[54] См.: Дело о проверке конституционности Закона РФ «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» от 11 мая 1993 г. // Вестник Конституционного Суда РФ.1994. №2,3.