Курсовая работа: Особенности муниципального управления в сельской местности

Курсовая работа - Особенности муниципального управления в сельской местности

СОДЕРЖАНИЕ :

ВВЕДЕНИЕ

В России около 142 тыс. сельских поселений с численностью жителей каждого от менее 10 чел. до нескольких тысяч, а иногда и до десятков тысяч. Всего в сельских поселениях, по данным Всероссийской переписи 2002 проживает 38,7 млн.человек. Кроме того, имеется более 3 тыс. населенных пунктов без населения. Расположены они крайне неравномерно, что определяется общей неравномерностью заселения отдельных макрорегионов, субъектов РФ и территорий внутри одного субъекта РФ.

Между городскими и сельскими муниципальными образованиями существуют различия, обусловленные различием видов хозяйственной деятельности, формой расселения и уклада жизни в городской и сельской местности. В частности, к специфическим особенностям сельских поселений относятся:

1. Социально-демографическая структура населения, более низкий уровень жизни, уровень образования и квалификации;

2. Характер расселения: рассредоточенность, преобладание частного, односемейного жилищного фонда;

3. Худшая транспортная доступность и обеспеченность современными средствами связи;

4. Более низкий уровень развития инженерной и социальной инфраструктуры поселений;

5. Характер местной экономики: земля как основной природный ресурс, значительная роль личных хозяйств в производстве продукции, сезонный характер занятости, высокая зависимость от природно-климатических условий;

6. Более значительная роль исторических, культурных, сословных (казачество) национальных традиций;

7. Специфика форм человеческого общения (зачастую все жители знают друг друга).

Несмотря на то, что общие принципы, цели и задачи муниципального управления в сельской местности аналогичны городским, специфические особенности сельских поселений существенно влияют на систему местного управления в сельской местности.

Цель данной курсовой работы заключается в выявлении особенностей организации муниципального управления в сельской местности.

Предметом исследования курсовой работы является деятельность органов местного самоуправления в сельской местности, объектом исследования – сельская местность как объект муниципального управления.

1. Сельская местность как объект муниципального управления

Сельское поселение представляет собой сложную социально-экономическую систему, которая функционирует и развивается в рамках государственной и региональной стратегий социально-экономического развития, государственной и региональной политики, изменяющегося законодательства. Основные задачи муниципального управления в сельской местности показаны на рис.1.

Рис 1. Основные задачи муниципального управления в сельской местности.

Сельские поселения образуются, как правило, в непосредственной близости сферы трудовой деятельности работников сельского хозяйства — продуктивных земельных угодий и источников питьевой воды, необходимой для жизнеобеспечения и ведения хозяйственной деятельности. Существенное влияние на образование и развитие сельских населенных пунктов оказывает комплекс природно-климатических условий, наиболее благоприятных в южной части европейской территории страны.

Определяющим обстоятельством в развитии сельских населенных пунктов является конъюнктура рынка сельскохозяйственной продукции. От успеха экономической деятельности основных отраслей сельского хозяйства зависят все другие стороны сельской жизни. В крупных сельских поселениях развиваются отрасли агропромышленного комплекса. Их предприятия по своей роли могут быть отнесены к разряду градообразующих, т.е. решающим образом определяющих жизненную способность крупных сельских населенных пунктов.

В результате резкого спада сельскохозяйственного производства и ухудшения финансового положения отрасли в 1990-е гг. инженерная инфраструктура и социальная сфера на селе находятся в кризисном состоянии, увеличилось отставание села от города по уровню и условиям жизни. Стремительно ухудшается демографическая ситуация на селе.

Естественная убыль сельского населения за последние 8 лет увеличилась в 9,3 раза (с 30 до 278 тыс. чел.). Коэффициент смертности на селе в расчете на 1 тыс. чел. составляет 17 промилле, что на 16 % выше по сравнению с городом. Продолжительность жизни снизилась до 64,2 года против 65,7 года в городе. Смертность значительно увеличилась во всех возрастных группах сельского трудоспособного населения, особенно у мужчин в возрасте 30-34 лет. Особую тревогу вызывает рост младенческой смертности.

Продолжается тенденция снижения кадрового потенциала сельского хозяйства. Численность работников сельскохозяйственных предприятий в 2000 г. уменьшилась на 285 тыс. чел. (5,9 %) и на начало 2001 г. составила 4,6 млн. чел. Существенно ухудшается качественный состав кадров сельского хозяйства. По сравнению с 1998 г. удельный вес механизаторов 1-го и 2-го класса сократился с 61 до 56 %.

В структуре сельского населения быстро увеличивается доля пожилых людей. Распространение алкоголизма как социального стандарта образа сельской жизни пагубно отражается на качественных характеристиках человеческого потенциала. Многие сельские жители деквалифицируются как работники и сокращают свое участие в производстве сельскохозяйственной продукции. По этой причине на 4-5 % в год снижается численность количества коров в личных подсобных хозяйствах.

Для преодоления кризисной ситуации необходим комплекс мероприятий системного характера. Важно формирование нового образа жизни российского села в рамках принципиально новых представлений, понятий, системы оценок, перспективных моделей и особых традиций, обеспечение устойчивого социально-экономического развития и эффективного функционирования агропромышленного производства, активизация человеческого потенциала.

Значительная роль в решении этих задач принадлежит организации муниципального управления в сельской местности.

2. Система самоуправления в сельской местности

2 .1. Исторические традиции сельского самоуправления

Сельское самоуправление относится к числу исторических и культурных традиций российского общества. Неотъемлемыми атрибутами общинного (земского) самоуправления были демократические собрания, “сходы” (волостные, сельские и селянские), которые проводились под руководством выборного сельского старосты. Значительным влиянием пользовались “советы старейшин” — лиц с большим жизненным опытом и репутацией. В зависимости от практических задач самоуправления могли формироваться другие выборные органы (комиссии).

Для решения практических организационных и хозяйственных задач сельского самоуправления создавались артели — добровольные товарищества работников, построенные на принципах взаимопомощи и взаимовыручки. Уникальным явлением не только в России, но и во всем мире является казачество. Наряду с гласной выборностью на посты умных, смелых и ничем не опороченных людей существовали обычаи подчинения старшим и строгий спрос за поведение.

Для решения практических организационных и хозяйственных задач сельского самоуправления создавались артели — добровольные товарищества работников, построенные на принципах взаимопомощи и взаимовыручки. Уникальным явлением не только в России, но и во всем мире является казачество. Наряду с гласной выборностью на посты умных, смелых и ничем не опороченных людей существовали обычаи подчинения старшим и строгий спрос за поведение.

Основные функции российской сельской общины показаны на рис.2.

Практически сельская община руководила всей жизнью крестьян, выступала перед государственными органами защитницей их интересов. Она являлась не только самоуправляемой организацией, но и административно-политическим институтом, при помощи которого государство взимало с крестьян налоги, повинности, набирало рекрутов и т. д.

Община, с одной стороны, была демократической организацией, сложившейся для удовлетворения коллективных потребностей сельских жителей, а с другой — официальной местной структурой, которую центральная власть использовала в своих целях. Конечно, цели государства и крестьян совпадали далеко не всегда, что характерно и для современного периода.

Анализ функционирования дореволюционной сельской общины обнаруживает следующие главные принципы, которыми она руководствовалась в своей деятельности, и элементы которых можно было бы внедрять в сельское самоуправление сегодня:

· “коллективный демократизм” — соблюдение интересов всей общины, взаимная ответственность;

· допущение инициативы со стороны отдельных членов общины в рамках традиций и обычаев;

· право всех членов общины на собственность и труд, равенство прав и обязанностей крестьян, обеспечение всех участников сельской общины средствами к жизни и поддержание платежеспособности каждой крестьянской семьи;

· право на участие в общественных делах (сходы, выборные должности, крестьянский суд);

· право отдельных семей на помощь общины в кризисных ситуациях;

· невмешательство общины во внутрисемейные и личные дела своих членов до тех пор, пока они совершаются в пределах обычаев, традиций и не нарушают интересов общины в целом.

Эти принципы были неписаными законами общинной жизни. Альтернативу общине находила лишь немногочисленная часть крестьянства, занятая предпринимательством или продажей своей рабочей силы в городах.

Долговечность и прочность российской общины объясняется тем, что она была рациональной социальной, хозяйственной и правовой организацией. Недостатки правового регулирования деятельности общины компенсировали и уравновешивали ее положительные, с точки зрения большинства крестьян, стороны — преобладание неформальных человеческих отношений между людьми, объединение и защита сельских жителей, сдерживание всех видов неравенства, обеспечение необходимыми средствами к жизни, стремление к самоуправлению.

2.2. Сельское самоуправление в современной России

Сельское самоуправление в различных субъектах РФ осуществляется в рамках одной из трех моделей (территориальной, поселенческой или двухуровневой). В соответствии с этими моделями с позиций организации местного самоуправления существуют следующие типы сельских территорий:

· сельские административные районы, являющиеся муниципальными образованиями;

· сельские административные районы, входящие в состав объединенного муниципального образования “город-район”;

· сельские административные районы, в которых функционируют территориальные органы государственной власти субъекта РФ;

· сельские округа (волости, сельсоветы и т. п.) или отдельные крупные сельские населенные пункты, входящие в состав административных районов и являющиеся муниципальными образованиями. Статус этих территорий мало зависит от того, какой тип власти (местное самоуправление или государственная власть) существует на уровне района. Многие такие муниципальные образования существуют формально, не имеют объектов муниципальной собственности, местных бюджетов и финансируются по сметам расходов;

· сельские округа (волости, сельсоветы и т. п.), не являющиеся муниципальными образованиями. Как правило, на таких территориях действуют администрации, являющиеся территориальными органами районных администраций; главы этих администраций назначаются главой администрации района. Финансирование деятельности территориальных администраций осуществляется по сметам расходов;

· сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, входящие в состав сельских округов (волостей, сельсоветов) и не имеющие органов административного управления. Среди них необходимо особо выделить малочисленные (менее 100 жителей) населенные пункты и населенные пункты, находящиеся в удаленных или труднодоступных местностях. В таких сельских населенных пунктах обычно избираются старосты и могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.

Очевидно, что возможности населения перечисленных территорий в осуществлении местного самоуправления различаются весьма существенно. Наибольшая эффективность самоуправления и наибольшая степень ресурсной самообеспеченности достигаются именно в малочисленных, удаленных и труднодоступных сельских населенных пунктах, однако на крайне низком, иногда примитивном уровне. Серьезной ошибкой при реформировании системы управления в сельской местности были попытки сселения сельских жителей из малочисленных населенных пунктов в крупные, пусть даже более благоустроенные. Итоги последующих лет показали, что в этом случае начинался процесс крестьянской деквалификации, запустения плодородных земельных участков, разрушения личных подсобных хозяйств, невосполнимой потери природной связи сельского жителя с сельским ландшафтом и желания вести сельский образ жизни.

Важное место в системе местного самоуправления в сельской местности занимают районные центры — города (особенно малые), рабочие поселки, крупные села. В них располагаются основные предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции и объекты социальной инфраструктуры (школы, больницы, библиотеки, кинотеатры и т. п.). Они связывают в единый организм органы государственной власти субъектов РФ с сельским населением. Наличие городов и рабочих поселков на сельской территории требует учета эффекта урбанизации и оттока сельских кадров в другие отрасли народного хозяйства, часто с невозможностью обратной адаптации к сельскому труду. В этом случае важно обеспечить комплексное, пропорциональное развитие социальной сферы, как районного центра, так и более мелких сельских населенных пунктов.

Органы местного самоуправления в сельской местности (в основном районного уровня) участвуют в осуществлении как местных, так и ряда важных государственных функций. Согласно закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, принятом в 1995 году, к функциям органов местного самоуправления относились:

· Обеспечение координации работы субъекта РФ с сельскими территориями, обмен информацией, передача решений органов власти субъекта РФ “вниз” и отчетов “вверх”;

· Содействие в освоении сельской территории;

· Содействие в организации государственных служб: почтовой, санитарной, пожарной и т.д.;

· Содействие развитию территориального общественного самоуправления;

· Обеспечение избирательных кампаний и других мероприятий, организуемых органами государственной власти;

· Участие в сборе налогов;

· Размещение территориальных структур органов государственного управления;

· Содействие государственному регулированию различных сфер жизни сельского населения;

· Организация рационального землепользования;

· Организация деятельности муниципальных предприятий и учреждений в сельских поселениях;

· Мобилизация сил и средств сельских территорий при чрезвычайных ситуациях.

2.3. Перспективы развития самоуправления в сельской местности

В 2003 году был принят, а с 1 января 2006 года вступил в силу новый Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Закон предусматривает осуществление во всех субъектах РФ двухуровневой системы муниципальных образований в сельской местности (поселения и муниципальные районы), причем за каждым уровнем четко закрепляются свои вопросы местного значения, объекты муниципальной собственности и источники доходов.

За сельскими поселениями закрепляются в основном вопросы текущего жизнеобеспечения населенных пунктов, например:

· организация инженерной инфраструктуры,

· дорожное хозяйство в границах поселений,

· содержание муниципального жилищного фонда,

· участие в предупреждении и ликвидации последствий локальных чрезвычайных ситуаций,

· обеспечение первичных мер пожарной безопасности,

· создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, библиотечного обслуживания, организации досуга, обустройства мест для отдыха населения, развития массовой физической культуры и спорта,

· охрана памятников истории и культуры местного значения,

· организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора,

· благоустройство и озеленение территорий,

· организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и т. п.

Из вопросов перспективного характера за сельскими поселениями закрепляются:

· территориальное зонирование земель,

· установление правил землепользования и застройки,

· планирование застройки поселений,

· обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан,

· организация строительства муниципального жилищного фонда,

· содействие в установлении опеки и попечительства в отношении нуждающихся жителей.

Поселения будут самостоятельно формировать и исполнять местные бюджеты, устанавливать в соответствии с законом местные налоги и сборы, иметь в собственности необходимое муниципальное имущество.

При недостаточности собственной доходной базы органы местного самоуправления сельских поселений будут получать из районных (в отдельных случаях — из региональных) фондов финансовой поддержки поселений дотации, необходимые для достижения расчетного уровня бюджетной обеспеченности на одного жителя.

На уровне муниципальных районов будет сосредоточено решение, в основном, задач межмуниципального характера, для чего необходимы специализированные объекты инфраструктуры, требующие значительных затрат на содержание: охрана общественного порядка, организация предоставления дошкольного, начального среднего общего и дополнительного образования (за исключением финансового обеспечения образовательного процесса, возложенного на субъекты РФ), организация основных видов медицинской помощи, опека и попечительство и т. п. На муниципальные районы возлагается решение всех вопросов местного значения на межселенных территориях, в границах которых могут находиться малочисленные сельские населенные пункты, находящиеся в удаленных или труднодоступных местностях. Федеральными законами и законами субъектов РФ на муниципальные районы может быть возложено выполнение отдельных государственных полномочий.

В собственности муниципальных районов будет закреплено имущество, необходимое для выполнения возложенных на них задач. Муниципальные районы также будут иметь свою доходную базу, а при недостатке собственных доходных источников — получать дотации из региональных фондов выравнивания.

Согласно Федеральному закону 2003 г., основные задачи в системе сельского самоуправления следующие:

· создание значительного количества новых муниципальных образований в статусе сельских поселений;

· формирование компетентных и эффективно действующих представительных органов местного самоуправления в новых сельских поселениях, организация обучения депутатов, укрепление их связи с населением;

· формирование организационных структур местных администраций в сельских поселениях, их материально-техническое, кадровое, организационно методическое и информационное обеспечение;

· подготовка квалифицированных кадров для новых органов сельского самоуправления, в особенности в сферах экономики, финансов, юриспруденции и информатизации;

· привлечение широких слоев сельских жителей к активному участию в решении вопросов местного значения, содействие созданию органов территориального общественного самоуправления в населенных пунктах, не являющихся поселениями.

3. Муниципальное регулирование экономики

в сельской местности.

3.1. Экономическая ситуация в аграрном секторе

Экономическая деятельность имеет решающее значение для повышения качества жизни в сельской местности и, следовательно, для организации муниципального управления. Характер и результаты этой деятельности определяются стратегической ролью сельскохозяйственного производства в обществе и аграрной политикой государства.

По данным Всемирного банка, в 2004 г. Россия располагала 9 % сельскохозяйственных угодий мира при доле населения всего 2,4 %. Сельскохозяйственный потенциал России позволяет обеспечить собственные продовольственные потребности и успешно конкурировать по ряду позиций на мировых рынках. Развитие сельского хозяйства способствует также социальному контролю над территорией, сохранению исторически сложившихся агроландшафтов, экологическому благополучию природной среды, росту рекреационного потенциала территории, и т.д. Многие государства, в частности страны ЕЭС, реализуют у себя концепцию многофункционального сельского хозяйства, учитывающую перечисленные факторы.

Большинство сельскохозяйственных угодий России находятся в зоне рискованного земледелия с относительно низкими среднегодовыми температурами и недостаточной увлажненностью почвы. Это предполагает соблюдение особых требований к культуре хозяйствования в агропромышленном комплексе для формирования его конкурентных преимуществ. В условиях плановой экономики в основном были задействованы только экстенсивные факторы роста: вовлечение в оборот новых земель, увеличение выпуска сельскохозяйственной техники, привлечение трудовых ресурсов из других отраслей народного хозяйства для выполнения сельскохозяйственных работ, а также экономические льготы.

В 1990-х гг. сельскохозяйственное производство в России пережило жесточайший экономический кризис, связанный со сменой форм собственности, распадом колхозов и совхозов и заменой их на акционерные общества и другие формы хозяйствования, в т.ч. фермерского.

Этому процессу сопутствовали резкое сокращение государственного финансирования и диспаритет цен на продукцию сельского хозяйства и потребляемых им ресурсов (техника, минеральные удобрения, горюче-смазочные материалы и др.). Аграрная экономика во все большей степени стала превращаться в биполярную структуру, на одном полюсе которой сосредоточились предприятия, обеспечивающие экономический рост и прибыль, а на другом — деградирующие, убыточные.

Большинство сельских товаропроизводителей продолжают накапливать долги и не имеют ресурсов не только для технологического обновления производства, но и для приостановки его дальнейшей деградации. После дефолта 1998 г. в агропромышленном комплексе (АПК) начался экономический рост. Девальвация рубля позволила на время ослабить давление импорта продовольствия на отечественных товаропроизводителей и дала им возможность расширить и укрепить рыночные позиции. Доля финансово благополучных хозяйств стала расти, а нежизнеспособных — снижаться. Исчерпание этого резерва обусловливает необходимость более эффективного регулирования агропромышленного комплекса на государственном и муниципальном уровнях.

3.2. Государственное регулирование АПК

Главные задачи государственного регулирования АПК — совершенствование законодательной базы и проведение ясной структурной политики. Требует изменения Федеральный закон “О государственном регулировании агропромышленного производства”, который не увязан с бюджетным процессом. Одной из задач государственного регулирования АПК должно быть четкое разграничение полномочий и ответственности федерального центра и регионов, отсутствие которого препятствует формированию единого экономического пространства и создает торговые барьеры. Целесообразна также разработка комплексной федеральной целевой программы устойчивого развития сельской местности.

Структурная политика государства в аграрной сфере предусматривает переход земли и имущества к эффективным пользователям и собственникам, но без чрезмерного расслоения сельского общества, а также привлечение инвестиций в развитие АПК, включая инвестиции в объекты инфраструктуры сельских поселений. Инвесторы, как правило, создают централизованно управляемые и вертикально интегрированные формирования, объединяющие сельское хозяйство, перерабатывающие отрасли и торговлю. Это обеспечит сокращение трансакционных издержек в цепочке производственных связей и позволит системно решить следующие задачи:

· вовлечение в сельскохозяйственный оборот заброшенных земель;

· обеспечение прав владельцев земельных долей;

· создание общих институциональных условий развития сельского хозяйства, в частности правил реорганизации и функционирования сельскохозяйственных предприятий и семейных хозяйств;

· увеличение государственной поддержки аграрного сектора;

· устранение диспаритета цен в обмене сельского хозяйства с промышленностью;

· осуществление программ реорганизации, реструктуризации, реконструкции и модернизации в целях повышения конкурентоспособности АПК;

· рост занятости сельского населения, повышение уровня оплаты труда и профессиональной подготовки управленческого и производственного персонала;

· стимулирование эффективной работы в низовых производственных единицах интегрированных агропромышленных формирований;

· развитие механизма взаимодействия агрофирм и агрохолдингов с региональными и муниципальными органами управления АПК;

· повышение уровня социальной ответственности интегрированных агропромышленных структур в решении проблем развития сельской социальной инфраструктуры;

· стимулирование участия инвесторов в реструктуризации долгов и выводу из банкротства сельскохозяйственных предприятий.

3.3. Роль сельских органов местного самоуправления

в реализации аграрной политики

Органам местного самоуправления муниципальных районов и частично сельских поселений может быть отведена роль инструмента реализации федеральных и региональных программ развития АПК. Муниципальные сельские программы разрабатываются с учетом положений федеральных и региональных программ, а также полномочий органов местного управления по регулированию агропромышленного комплекса. При разработке и реализации программ муниципальное образование взаимодействует с предприятиями и организациями, осуществляющими основные, вспомогательные и обслуживающие процессы в единой системе по производству сельскохозяйственных товаров.

Для формирования конкурентоспособных вертикально интегрированных структур АПК требуется пересмотр методов правового, организационного, экономического и социально-психологического воздействия. Это требует высокого профессионализма кадров, в т.ч., на муниципальном уровне. Особого внимания требует задача подготовки управленческих команд муниципальных районов и сельских поселений в форме стратегических тренингов, позволяющих развивать устойчивые навыки работы в проектных режимах изменений и реализации конкурентных преимуществ.

Цели, задачи, функции, организационная структура, методы управления, финансово-кредитная и кадровая политика сельских муниципальных образований должны постоянно адаптироваться к различным этапам реализации программ развития АПК.

3.4. Задачи сельской экономики

по реализации Федерального закона 2003 г.

В связи с вступлением в силу Федерального закона 2003 г., перед сельскими муниципальными образованиями в сфере экономики и финансов встают новые сложные задачи.

1. Формирование имущественной базы новых сельских поселений, соответствующей перечню решаемых вопросов местного значения.

Потребуется принять от административных районов в собственность сельских поселений земельные участки и недвижимое имущество, организовать учет и эффективное использование муниципального имущества, создать в составе администраций сельских поселений органы по управлению муниципальным имуществом.

2. Формирование финансовой базы сельских поселений.

Потребуется определить налоговый потенциал сельских поселений, организовать бюджетный процесс, казначейское исполнение бюджетов, обеспечить взаимодействие с финансовыми органами муниципальных районов, налоговыми органами, органами федерального казначейства, банками и другими финансово-кредитными организациями. В администрациях новых сельских поселений потребуется создать финансовые органы и обеспечить их квалифицированными кадрами.

3. Реформирование финансовой системы административных районов, преобразуемых в муниципальные районы.

Объем финансовых ресурсов муниципальных районов существенно сократится в связи с направлением части этих ресурсов в бюджеты поселений.

4. Реформирование межбюджетных отношений в сельской местности.

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. органы местного самоуправления муниципальных районов могут наделяться государственными полномочиями субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района. В этом случае в составе бюджета муниципального района формируется фонд финансовой поддержки поселений. Из него будут направляться дотации тем сельским поселениям, уровень бюджетной обеспеченности которых окажется ниже критериального уровня, определенного в соответствии с методикой, утверждаемой законом субъекта РФ. Этот уровень бюджетных доходов в расчете на одного жителя должен обеспечивать сельским поселениям возможность осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

Средства районного фонда финансовой поддержки поселений формируются за счет субвенций из соответствующего регионального фонда. Распределение дотаций между поселениями утверждается решением представительного органа муниципального района о его бюджете на очередной финансовый год. Дотации поселениям из районного фонда финансовой поддержки могут быть заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в порядке, установленном законом субъекта РФ.

Аналогичным способом осуществляется выравнивание уровня обеспеченности самих муниципальных районов из регионального фонда финансовой поддержки.

4. Муниципальное регулирование планировки, застройки и жизнеобеспечения сельских поселений.

4.1. Современная ситуация в системах жизнеобеспечения

Как известно, уровень бытовой и коммунальной обустроенности основной массы сельских поселений существенно отличается от городского. Комплексная застройка и благоустройство характерны только для 10 тыс. сельских поселений. Частично обустроены примерно 50 тыс. поселений, а более 90 тыс. не вовлечены в этот процесс.

Сельский жилищный фонд благоустроен значительно хуже городского. Основная часть жилищного фонда сельских домохозяйств не имеет элементарных коммунальных удобств. Водопровод есть в 36 % поселений, центральное отопление — в 37 %, канализация — в 30 %, горячее водоснабжение — в 17 % сельских жилых домов.

К началу 2005 г. в сельской местности более 12,7 тыс. км воздушных электрических линий и 3,9 тыс. трансформаторных подстанций, находящихся на балансе предприятий, отработали свой нормативный срок и требуют замены, их дальнейшая эксплуатация опасна для жизни потребителей. Более 30% линий электропередач, относящихся к муниципальной собственности, в результате сверхнормативной эксплуатации находится в ветхом, технически непригодном состоянии. Потери электроэнергии из-за сверхнормативного износа электрических сетей возросли на 20-25%, продолжительность перерывов в электроснабжении сельских объектов возросла до 75 ч в год.

В сельской местности эксплуатируется 258 тыс. км распределительных газовых сетей, газифицировано 13 млн. домов (квартир), что составляет лишь около 28 % общего количества.

Централизованным водоснабжением пользуются жители 73 тыс. сельских поселений с населением 25,4 млн. чел. или 64,8 % сельского населения страны. Большинство систем водоснабжения не имеют необходимых сооружений и технологического оборудования для улучшения качества воды, или оно работает неэффективно. 65 % локальных водопроводов нуждаются в реконструкции и 10 % — в полном восстановлении. В результате 75 % сельского населения вынуждено пользоваться водой, не соответствующей санитарным нормам и стандартам.

Основная масса сельского населения живет в условиях ограниченного информационного поля или вообще находится в условиях информационной изоляции. Треть сельских поселений не имеет телефонной связи, более половины учреждений социальной сферы и торгово-бытового обслуживания также не телефонизировано. Существующая телефонная сеть в сельских муниципальных образованиях физически и морально изношена. Только 28 % абонентов имеют автоматический выход на междугородные телефонные станции. В сельской местности всего 8,6 телефона на 100 чел (в городах — около 18). Это сдерживает развитие современных информационных систем и использование их ресурсов в целях социально-экономического развития села.

Сельская дорожно-транспортная сеть не соответствует растущим потребностям сельскохозяйственных товаропроизводителей, сдерживает интеграционные процессы, тормозит формирование в аграрном секторе рыночной инфраструктуры и препятствует организации выездных форм социального обслуживания сельского населения, развитию торгово-бытового и других видов, сервиса. Из-за бездорожья свыше 40 тыс. сельских поселений остаются без автобусного сообщения.

В результате недостаточных инвестиций снизились объемы строительства объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры в сельской местности, увеличился сверхнормативный износ их основных фондов, сопровождающийся интенсивным сокращением имеющихся объектов социальной сферы и систем жизнеобеспечения.

В связи с увеличением издержек и резким падением платежеспособного спроса сельского населения розничная торговая сеть на селе сократилась по сравнению с 1990 г. на 66 %. Снизились объемы закупочной и производственной деятельности потребительской кооперации. Практически прекратила функционировать в сельских поселениях сеть предприятий бытового обслуживания. Осталось менее половины предприятий общественного питания по сравнению с 1990 г.

Решение перечисленных проблем требует значительных инвестиций и длительного времени.

4.2. Деятельность органов местного самоуправления

в сфере жизнеобеспечения сельских поселений

Одной из важных задач муниципального управления в сельской местности является регулирование планировки и застройки сельских поселений, содержание инженерной инфраструктуры, обеспечивающей жизнедеятельность поселений. Основные решения в этой сфере принимаются представительными органами сельских муниципальных образований. Местная администрация (чаще всего — районного уровня) наделяется следующими полномочиями:

· организует подготовку проектов застройки населенных пунктов, утверждает проекты и титульные списки строек, осуществляемых за счет средств местного бюджета, и контролирует их соблюдение;

· организует за счет собственных средств и на долевых началах строительство и ремонт муниципальных жилых домов, объектов коммунального хозяйств и социально-культурного назначения, дорог, привлекает в установленном порядке к дорожному строительству сельскохозяйственные и другие предприятия и организации;

· выступает заказчиком по строительству муниципальных объектов; назначает приемочные комиссии и утверждает акты приемки в эксплуатацию законченных строительством объектов;

· выдает разрешение на строительство на территории поселка, сельсовета всех объектов производственного назначения; приостанавливает строительство, осуществляемое с нарушением утвержденных проектов, планов и правил застройки;

· контролирует работу транспортных предприятий и организаций на территории муниципального образования, согласовывает маршруты и график движения транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на подведомственной территории;

· организует работу предприятий связи, развитие радио- и телевещания;

· организует эксплуатацию муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящихся в муниципальной собственности;

· распределяет в установленном порядке муниципальный жилищный фонд, ведет учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставляет им жилые помещения в домах муниципального жилищного фонд; решает вопросы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности, выдает ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам;

·принимает меры по обеспечению населения топливом;

·организует благоустройство сельских населенных пунктов, привлекает на договорной основе к этой работе предприятия, учреждения, организации, а также население;

·контролирует благоустройство производственных территорий в сельских поселениях, организует озеленение, охрану зеленых насаждений и местных водоемов участвует в создании мест массового отдыха граждан, присваивает наименование улицам и другим частям населенных пунктов, устанавливает нумерацию домов;

·координирует планы розничного товарооборота организаций торговли в сельских поселениях, организует рынки и ярмарки;

·устанавливает правила торговли, контролирует соблюдение цен и правил торговли, санитарное состояние мест торговли;

·устанавливает удобный для населения режим работы предприятий коммунального хозяйства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания населения;

·ведает кладбищами, обеспечивает содержание в надлежащем состоянии иных мест погребения.

Однако на практике многие из перечисленных функций выполняются местной сельской администрацией не в полном объеме или не выполняются совсем из-за недостатка бюджетных средств.

4.3. Государственная поддержка жилищного строительства

в сельской местности

Наиболее сложной и дорогостоящей из всех задач жизнеобеспечения сельских поселений является задача улучшения жилищных условий сельских жителей и обеспечения жилых домов коммунальными услугами. Решить эту задачу за счет самих жителей и средств местных бюджетов невозможно.

В целях улучшения жилищных условий сельских граждан, не обладающих достаточными собственными накоплениями, Правительством России была принята федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 г.», которая предусматривает:

· формирование финансовых, организационных и кредитно-финансовых механизмов приобретения и строительства жилья, включая механизмы ипотечного жилищного кредитования;

· создание механизмов, способствующих привлечению внебюджетных средств в жилищное строительство в сельской местности.

Средства федерального бюджета выделяются на безвозвратной основе субъектам РФ на условиях долевого финансирования, осуществляемого в порядке межбюджетных отношений, в виде субсидий сельским гражданам на строительство (приобретение) жилья в сельской местности. Увеличение жилищного строительства на селе влечет за собой рост отраслей строительной индустрии: деревообработки, производства строительных материалов из местных сырьевых источников, металлоконструкций, что повышает занятость населения. Новое жилье стимулирует приобретение новой бытовой техники и товаров длительного пользования.

Выполнение программных мероприятий позволит:

· улучшить жилищные условия более 141 тыс. сельских семей и повысить уровень коммунального обустройства жилья в сельской местности;

· сформировать систему ипотечного жилищного кредитования в сельской местности на базе государственных стандартов, разрабатываемых для создания системы ипотечного жилищного кредитования граждан, постоянно проживающих в сельской местности, порядок выдачи и погашения ипотечных жилищных кредитов, их обслуживания, а также механизм их рефинансирования;

· привлечь для финансового обеспечения внебюджетные источники финансирования, в т. ч. кредиты коммерческих банков.

Как уже упоминалось ранее, в соответствии с Федеральным законом 2003 г. большинство вопросов жизнеобеспечения населения в сельской местности, включая вопросы планирования застройки поселений, жилищно-коммунального хозяйства, строительства торговли, общественного питания, бытового обслуживания, связи и т. д., отнесены к вопросам местного значения поселений, а не муниципальных районов.

Соответственно, финансирование решения этих вопросов будет осуществляться из бюджетов поселений. Освоение новых функций органами местного самоуправления поселений является задачей большой сложности.

Для обеспечения жилыми помещениями малоимущих граждан, проживающих в сельском поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, потребуется активная работа органов местного самоуправления поселений по выявлению и учету таких граждан и по включению строительства жилья на территории конкретного поселения в состав мероприятий федеральной целевой программы “Социальное развитие села до 2010 г.”.

5. Муниципальная социальная политика в сельской местности 5.1. Современная ситуация в социальной сфере

Социальная инфраструктура в сельской местности, как и инженерная инфраструктура, существенно уступает городской.

В среднем по России на 100 сельских поселений приходится 26 детских дошкольных учреждений, 32 школы, 42 клуба, 30 учреждений здравоохранения. Значительная часть сельских населенных пунктов удалена от школ, больниц, объектов культуры на 10-20, а иногда и на сотни километров и не имеет с ними регулярного транспортного сообщения.

За последнее десятилетие участковых больниц стало меньше на 1533 (32 %), фельдшерско-акушерских пунктов — на 1901 (4 %). На 10 тыс. чел. в сельской местности приходится только 60,1 врачебной больничной койки (в городах — 134,5), обеспеченность амбулаторно-поликлиническими учреждениями в расчете на 10 тыс. жителей на селе в 2,2 раза меньше, чем в городе. Обеспеченность сельского населения врачами меньше в 4,4 раза, а средним медицинским персоналом — в 1,9 раза по сравнению с городским населением.

Сеть физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений сократилась на 60 %, их единовременная пропускная способность составляет 17 % норматива. Занимаются физкультурой и спортом всего 3-5% взрослого населения и 8-10 % учащейся молодежи, тогда как в экономически развитых странах этот показатель достигает 40—60 %.

Сеть дошкольных образовательных учреждений по сравнению с 1990 г. сократилась на 40 %. Из 24,3 тыс. детских дошкольных учреждений в 2001 г. 85 % являются малокомплектными (на 1-3 группы).

Количество детей, занимающихся в общественных дошкольных учреждениях, снизилось с 56 до 36 %, тогда как в городе оно составляет 64%.

Количество сельских общеобразовательных учреждений сократилось на 3 тыс. ученических мест при увеличении численности учащихся на 218 тыс. чел.

В результате сокращения сети общеобразовательных учреждений и отсутствия организованной доставки детей в них обострилась проблема доступности общего образования.

За последние годы резко сократилась подготовка в сельских профессиональных училищах специалистов для агропромышленного комплекса. Если в 1991 г. выпуск профессиональных кадров для АПК составил 228 тыс. чел., то в 2001 г. — только 102 тыс. чел.

За последнее десятилетие число клубов и домов культуры сократилось на 23 %, киноустановок — на 7%, библиотек — на 6%, библиотечный фонд уменьшился на 53 млн. экз. (13%).

Финансирование социальной инфраструктуры в сельской местности традиционно осуществлялось по остаточному принципу. В то же время без развития социальной сферы не могут быть решены никакие другие задачи сельских поселений, включая задачи модернизации и развития агропромышленного комплекса.

5.2. Цели и задачи муниципальной социальной политики в сельской местности

Муниципальная социальная политика в сельской местности должна быть ориентирована на достижение следующих целей:

· развитие социальной сферы сельских поселений, сокращение разрыва между городом и селом в уровне обеспеченности объектами социальной сферы;

· создание основ для повышения престижности проживания в сельской местности, содействие решению общегосударственных задач в области миграционной политики;

· расширение рынка труда в сельской местности путем создания условий для развития сельской экономики и роста доходов сельских жителей;

· создание условий для завершения передачи объектов социальной сферы сельскохозяйственными предприятиями и организациями в ведение органов местного самоуправления.

Для реализации этих целей необходимо решение следующих задач:

· стимулирование привлечения и закрепления для работы в социальной сфере и других секторах сельской экономики выпускников высших учебных и средних профессиональных заведений, молодых специалистов;

· улучшение состояния здоровья сельского населения за счет повышения доступности и качества первичной медико-санитарной помощи;

· повышение роли физической культуры и спорта для предупреждения заболеваний, поддержания высокой работоспособности населения, профилактики правонарушений, преодоления распространения наркомании и алкоголизма;

· повышение образовательного уровня учащихся сельских школ, приведение качества образования в соответствие с современными требованиями, обеспечивающими конкурентоспособность кадров на рынке труда;

· активизация культурной деятельности на селе;

· повышение уровня занятости сельского населения, сохранение и создание новых рабочих мест.

Учитывая ограниченность средств бюджетов всех уровней, основные пути решения поставленных задач могут быть следующими:

· приоритетная государственная поддержка развития социальной сферы сельских поселений на федеральном и региональном уровнях;

· разработка и реализация эффективного экономического механизма, обеспечивающего содержание и эксплуатацию объектов социальной сферы села на уровне нормативных требований;

· повышение эффективности использования материально-технических и кадровых ресурсов социальной сферы села путем формирования предприятий интегрированного типа, внедрения новых прогрессивных форм деятельности;

· создание условий для привлечения в социальную сферу села средств сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также других внебюджетных источников, содействие организации и функционирования в сфере социального обслуживания сельского населения малых предпринимательских структур;

· формирование правового и методического обеспечения социального развития села.

5.3. Деятельность сельских органов

местного самоуправления в социальной сфере

По сложившейся практике представительные органы сельских муниципальных образований ежегодно утверждают программы развития социальной сферы в качестве составной части комплексных планов социально-экономического развития территорий. В составе местных бюджетов утверждаются расходы на содержание и развитие социальной сферы. Местная администрация наделена в социальной сфере следующими полномочиями:

· организует и координирует с учетом национально-культурных традиций селения работу учреждений социально-культурного назначения, обеспечивает их материально-техническое снабжение, создает в школах внебюджетные фонды за счет собственных и привлеченных средств; содействует организации трудового обучения и профессиональной ориентации школьников;

· вносит предложения в соответствующие органы об объявлении памятниками природы, истории и культуры объектов местного значения, находящихся на территории поселения и представляющих экологическую, историческую культурную или научную ценность, охраняет памятники истории и культуры и организует использование памятников, переданных в ведение органов местного самоуправления;

· оказывает жителям помощь в назначении пенсий;

· организует учет лиц, которые получают социальную помощь за счет средств местного бюджета, в соответствии с решениями представительного органа распоряжается средствами фонда социальной защиты населения и принимает меры к его пополнению, может назначать при наличии собственных и привлеченных средств пособия, а также доплаты к пенсиям;

· организует для обеспечения занятости населения общественные оплачиваемые работы по благоустройству, строительству и ремонту дорог, зданий, сооружений и т. п. за счет средств местного бюджета и привлеченных средств;

· принимает меры по улучшению жилищных, материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей, потерявших кормильца, престарелых граждан, нуждающихся в обслуживании на дому, способствует устройству нуждающихся граждан в учреждения социального обеспечения;

· предоставляет в пределах своих полномочий установленные льготы и помощь, связанные с охраной материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей, принимает меры к устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан;

· назначает опекунов и попечителей, контролирует выполнение ими своих обязанностей;

· получает от расположенных на территории муниципального образования предприятий, организаций сведения о высвобождении работающих, заслушивает сообщения руководителей предприятий, организаций по этим вопросам.

В связи с вступлением в силу Федерального закона 2003 г. задачи и функции сельских органов местного самоуправления существенно изменяются. Многие из ныне выполняемых ими функций не включены в перечни вопросов местного значения и приобретают статус государственных полномочий. К ним относятся, в первую очередь, вопросы социальной поддержки отдельных категорий граждан, а также финансирование расходов на обеспечение образовательного процесса. Последнее особенно важно для обеспечения бесперебойной выплаты заработной платы сельским учителям, обеспечения сельских школ учебниками, методическим пособиями, компьютерной техникой.

За уровнем сельских поселений в социальной сфере закрепляются вопросы, не требующие крупных затрат, такие как:

· организация библиотечного обслуживания сельского населения с помощью библиотечного коллектора муниципального района;

· создание условий для организации досуга и обеспечения сельских жителей услугами организаций культуры (например, содержание сельского клуба);

· создание условий для массового отдыха сельских жителей и организация обустройства мест массового отдыха (скверы, парки, пляжи, игровые площадки и т. п.);

· оказание содействия органам местного самоуправления муниципальных районов в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями сельских поселений.

За муниципальными районами закрепляется предоставление сельским жителям широкого спектра образовательных и медицинских услуг, опека и попечительство, организация библиотечного обслуживания сельских поселений.

Такое разграничение функций требует тщательной проработки вопросов обеспечения содержания и ремонта сельских школ и детских дошкольных учреждений, особенно в малочисленных сельских населенных пунктах, а также содержания в сельских поселениях пунктов оказания первичной медико-санитарной помощи.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В России сельская местность (обитаемая территория вне городских поселений) занимает две трети площади страны, на которой проживает 39,2 млн. человек (27% от общей численности населения). Около 150 тыс. сельских населенных пунктов объединены в 24409 сельских администраций и 1865 административных районов.

Российское село переживает системный кризис, основными проявлениями которого являются:

· ухудшение демографической ситуации в сельской местности, сокращение численности сельского населения, обусловленное как естественной убылью, так и миграционными потерями;

· сельская бедность и высокий уровень безработицы сельского населения;

· снижение качества жизни в сельской местности, сокращение сети учреждений социальной инфраструктуры, сужение доступа селян к основным социальным услугам - образованию и здравоохранению.

· разрушение эволюционно сложившейся системы сельского расселения.

По данным Госкомстата России, в период между переписями, населения 1989-2002 гг. обезлюдело около 17 тыс. сельских населенных пунктов. Это обусловило утрату социально-экономического контроля за многими исторически освоенными территориями, сокращение экономического потенциала сельских территорий за счет выбытия из сельскохозяйственного оборота около 40 млн. га земель, их одичание и потерю для нужд общества.

Масштабы нынешнего социального неблагополучия российского села таковы, что ставят под угрозу дальнейшее существование российской государственности и делают невозможным обеспечение устойчивого развития российского общества.

Для преодоления кризисной ситуации необходим комплекс мероприятий системного характера. Важно формирование нового образа жизни российского села в рамках принципиально новых представлений, понятий, системы оценок, перспективных моделей и особых традиций, обеспечение устойчивого социально-экономического развития и эффективного функционирования агропромышленного производства, активизация человеческого потенциала.

Значительная роль в решении этих задач принадлежит организации муниципального управления в сельской местности.

С 1 января 2006 года вступил в силу новый Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Закон предусматривает осуществление во всех субъектах РФ двухуровневой системы муниципальных образований в сельской местности (поселения и муниципальные районы), причем за каждым уровнем четко закрепляются свои вопросы местного значения, объекты муниципальной собственности и источники доходов.

Однако хроническое недофинансирование полномочий местного самоуправления в жилищно-коммунальном хозяйстве, здравоохранении, образовании, культуре, обустройстве дорог приводит к объективному недовольству населения качеством и объемом предоставляемых муниципалитетами услуг, а следовательно, одной реформы местного самоуправления недостаточно. Необходимо принятие государственной национальной стратегии устойчивого развития сельских территорий, цивилизованно учитывающей не только общечеловеческие, но и этнические особенности российского сельского образа жизни, особую, в силу пространственно-территориальной специфики, роль деревни в социальной и экономической жизни российского общества и реализации российских геополитических интересов. Принятие стратегии позволит устранить перечисленные и существующие ныне факторы и тенденции социально-экономического развития сельских территорий, что приведет к повышению качества сельской жизни и создаст основы для повышения престижности проживания в сельской местности.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ.

2. Федеральный закон “О государственном регулировании агропромышленного производства” от 14 июля 1997 г. № 100 – ФЗ.

3. Проект Федерального закона “О развитии сельского хозяйства” №8307-4, внесен на рассмотрение в Государственную Думу 20.01.2004 г

4. Бутов В.И., Игнатов В.Г., Кетова Н.П. Основы региональной экономики. Ростов н/Д: “Март”, 2001.

5. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. – Ростов н/Д: “Феникс”, 2001.

6. Мозохин С. И.,МозохинД. С. Самоуправляемая деревня. — М.: Муниципальная власть, 1999.

7. Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В.Б.Зотова./ - СПб.: Лидер, 2005.

8. Захватова Ю. Взаимодействие по горизонтали и вертикали. // “РФ сегодня”, №24, декабрь 2005 г.