|
Глава 1. Исполнительная власть. Президент. Правительство: способ формирования, структура и полномочия
1.1 Исполнительная власть: определение, структура и признаки
Исполнительная власть — один из видов самостоятельной и независимой публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, такими как подзаконодательное регулирование, внешнеполитическое представительство, осуществление административного управления. Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Основное назначение исполнительной власти — организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.
Структура исполнительной власти:
· органы исполнительной власти;
· государственные служащие;
· юридическая (правовая) структура — система норм, определяющая степень компетенции органов власти и должностных лиц;
Признаки исполнительной власти:
· является органичной и относительно самостоятельной ветвью государственной власти;
· является проводником государственной политики в жизнь;
· подзаконна по своему характеру и задачам;
· объективирована в виде хорошо организованной системы органов исполнительной власти;
· её деятельность является исполнительно-распорядительной и носит постоянный, непрерывный во времени характер;
· является исключительным обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера.
Функции исполнительной власти:
· подзаконодательное регулирование;
· осуществление управленческой деятельности, направленной на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества;
· административное правоприменение;
· осуществление политики государства по лицензированию, регистрации и сертификации;
· административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил;
· охрана правопорядка, т.е. непосредственное обеспечение безопасности граждан и общества;
· информационное обеспечение органов государственной власти;
1.2 Президент РФ - высшее должностное лицо государства
Государство в любом обществе является центральным элементом политической системы, средством установления и поддержания общественного порядка, согласования интересов различных слоев населения. Важнейшим принципом конституционного строя Российской Федерации как правового государства является принцип верховенства закона. Важнейшим выражением законности власти Президента Российской Федерации является его всенародное избрание в соответствии с выработанными правовыми нормами.
Президент (от латинского – сидящий впереди) – выборный глава государства в современных государствах с республиканской формой правления. Являясь высшим должностным лицом государства, он избирается гражданами, парламентом или специальной коллегией на определенный срок.
Должность президента получила распространение в целом ряде государств мира. В некоторых странах президент избирается органом законодательной власти (ФРГ, Италия) и в своей деятельности во многом зависит от парламента и подотчетен ему. Не случайно эти государства принято именовать парламентскими республиками.
В отличие от парламентских республик, в республиках президентского типа глава государства обладает более широкими полномочиями, он может являться также и главой исполнительной власти или иметь иные достаточно широкие возможности реально воздействовать на нее. В системе высших органов государственной власти такого типа президент – независимое от парламента должностное лицо, избираемое непосредственно населением страны (например, во Франции), либо путем косвенных выборов – через коллегию выборщиков, формируемую населением (как это происходит в США). Во всех случаях президентскую республику отличает сильная исполнительная власть.
Незадолго до распада СССР в его конституционном праве появился институт президентства. 15 марта 1990 года в результате выборов на Съезде народных депутатов СССР был избран первый в истории страны Президент – Михаил Сергеевич Горбачев.
В Российской Федерации, провозгласившей принцип разделения властей, должность Президента республики была учреждена 24 апреля 1991 года. В тот день Председатель Верховного Совета РСФСР Борис Николаевич Ельцин подписал законы РСФСР № 1096-1 «О выборах Президента РСФСР» и № 1098-1 «О Президенте РСФСР». Президентом РСФСР мог быть избран гражданин не моложе 35 и не старше 65 лет, обладавший в соответствии с действующим законодательством избирательным правом.
Президентские выборы в Российской Федерации в июне 1991 года были всеобщими и прямыми. Они проводились по мажоритарной системе абсолютного большинства. Второй тур не проводился, поскольку уже в первом туре Президентом республики был избран Б.Н.Ельцин, получивший большинство голосов избирателей, принявших участие в выборах. Он значительно опередил остальных пятерых кандидатов и стал первым Президентом страны сроком на пять лет.
Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации существенно упрочила позиции президента (так, в его руках оказалась сосредоточена вся полнота исполнительной власти). Назвав президента главой государства, Конституция наделила его широким кругом полномочий.
Согласно Конституции Российской Федерации Президент России является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина.
Конституцией Российской Федерации за Президентом закреплено право: назначать выборы и распускать Государственную Думу; назначать референдум; вносить законопроекты в Государственную Думу; подписывать и обнародовать федеральные законы; обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики.
Юридическая подотчетность Правительства Российской Федерации Президенту отчетливо проявляется в том, что Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории страны. Глава государства, в случае противоречия законодательству, вправе отменять постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, а его указы относятся к системе актов, составляющих правовую основу деятельности Правительства. Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
В отношении судебной власти положение Президента определяется обязанностью представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации, вносить в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначать судей других федеральных судов.
Как глава государства Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации, разрабатывает внешнеполитический курс страны и непосредственно руководит его выполнением; проводит переговоры на высшем уровне и подписывает международные договоры; несет конституционную ответственность за выполнение международных обязательств Российской Федерации; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитируемых при нем дипломатических представителей; решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие специальные звания; осуществляет помилование.
Президент России формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации, который осуществляет подготовку его решений по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности.
Важнейшие направления государственной политики, отражающие положение России в мировом сообществе, ее национальные интересы, Президент Российской Федерации формулирует в Концепции национальной безопасности, которая является системой взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности.
Президент утверждает военную доктрину Российской Федерации, являющуюся составной частью концепции безопасности Российского государства и представляющую собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации.
Полномочия Президента Российской Федерации в области обеспечения военной безопасности определены в Конституции Российской Федерации и детализированы в других законодательных актах России, в первую очередь в Федеральном законе «Об обороне».
Конституцией предусмотрена возможность досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации: в случае его отставки; стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; в случае отрешения его от должности.
Официальная резиденция Президента Российской Федерации – Кремль, Москва. Символом президентской власти служит штандарт (флаг), представляющий собой квадратное полотнище цветов государственного флага Российской Федерации с золотым изображением государственного герба в центре. На древке штандарта (флага) крепится серебряная скоба с выгравированной фамилией, именем и отчеством Президента и датами его пребывания на этом посту.
1.3 Правительство: способ формирования, структура и полномочия
1.3.1 Состав и порядок формирования Правительства Российской
Федерации
Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.
Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом с согласия Государственной Думы.
Формирование персонального состава Правительства РФ зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти и предопределено ч. 2 ст. 110 Конституции. Конституция не устанавливает срок для внесения Председателем федерального Правительства предложений по его персональному составу, в отличие от определенного ею недельного срока для предложений по структуре Правительства. На практике формирование нового Правительства в полном составе происходит при назначении его Председателя, в краткие сроки после утверждения структуры, а внесение отдельных персональных изменений в состав Правительства может осуществляться в течение всего срока полномочий Правительства. При этом Конституция особую роль в формировании Правительства отводит Президенту РФ, предусматривая его исключительные полномочия по представлению кандидатуры главы Правительства парламенту и утверждению персонального состава Правительства. Это обусловлено с конституционной ответственностью главы государства за работу Правительства, полномочиями по определению направлений его деятельности и контролю за ней.
Естественно, формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя.
Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согласия Государственной Думы и его права предлагать Президенту РФ как назначить, так и освободить любого члена Правительства и делают его должностным лицом, пользующимся непререкаемым авторитетом по отношению к любому члену Правительства.
В соответствии с ч.3 ст.92 Конституции РФ, во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ.
Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства. Дума может дать согласие на назначение, либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ.
Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюдать определенные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ.
Предусмотрены два основных случая с установлением соответствующих сроков внесения кандидатуры в Государственную Думу:
1) не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства;
2) в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
Однако Государственная Дума тоже связана определенными сроками. Так в соответствии с ч.3. ст.111 Конституции РФ она обязана рассмотреть представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
По поводу назначения главы Правительства между Президентом РФ и Государственной Думой могут возникать разногласия. Их преодоление определено в Конституции. Так, после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
После назначения Председателя формирование Правительства РФ осуществляется простым способом: Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассматривает, отбирает и назначает. Этот процесс не является публичным, мы узнаем о том кто будет в составе Правительства РФ по факту.
Члены Правительства не могут занимать никакой другой должности в государственных органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной или творческой.
1.3.2 Основные полномочия Правительства РФ
Правовой основой полномочий Правительства РФ являются нормы Конституции РФ. В Законе о Правительстве РФ конкретизированы и детализированы те основные позиции, которые заложены в нормах Конституции РФ, определены механизмы осуществления этих полномочий.[1]
Отдельные полномочия Правительства РФ урегулированы в кодексах и федеральных законах, например, в Налоговом, Бюджетном, Лесном, Водном, Таможенном, Градостроительном кодексах РФ, в федеральных законах «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и в ряде других законов, регулирующих отношения в социально-культурной сфере: в области образования, науки, здравоохранения, охраны труда и т.д.
В административной сфере полномочия Правительства урегулированы в федеральных законах «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе», «О милиции» и ряде других.
Правительство РФ в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации.
1. В сфере экономики на Правительство РФ возложены разработка и организация исполнения федерального бюджета и представление бюджета и отчета о его исполнении на рассмотрение Государственной Думы. Порядок составления бюджета, источники формирования его доходной части и основные направления бюджетных расходов определяются в соответствии с бюджетным, налоговым и иным законодательством Российской Федерации.
2. В сфере окружающей природной среды и экологической безопасности: Правительство РФ должно принимать меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Правительство РФ организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации. На Правительство возложена также координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.[2]
3. В области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения: На Правительство РФ возложено проведение в стране единой государственной политики, в этих целях оно организует исполнение соответствующих статей Федерального бюджета, контролирует реализацию федеральных программ развития и поддержки культуры, науки и образования.
4. В сфере госбезопасности, обороны страны, общественного порядка, борьбы с преступностью и охране прав и свобод граждан. На Правительство РФ возложена ответственность за осуществление мер в этой области. (ст. 114 Конституции РФ).
В соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об обороне» и ст. 20 Закона о Правительстве РФ Правительство осуществляет меры но обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за материально-техническое обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, организует оснащение войск вооружением и техникой, принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации государственных унитарных предприятий оборонного промышленного комплекса; утверждает положения о воинском учете, призыве па военную службу, подготовке граждан РФ к военной службе; организует контроль за экспортом вооружений и военной техники, принимает меры но охране Государственной границы РФ и осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральными законами и указами Президента РФ; руководит гражданской обороной.
5. В сфере внешней политики и международных отношений. Статья 21 Закона о Правительстве РФ определяет компетенцию Правительства РФ в сфере внешней политики и международных отношений. Па Правительство РФ возлагается осуществление мер по обеспечению реализации внешней политики России. В пределах своих полномочий Правительство заключает международные договоры РФ, организует выполнение обязательств России но таким договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Правительство призвано отстаивать геополитические интересы России, а также защищать интересы граждан РФ за пределами ее территории. Правительство РФ обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
1.3.3 Структура Правительства РФ
В состав Правительства включены помимо Председателя и его заместителей только федеральные министры. Руководители иных федеральных органов исполнительной власти (государственных комитетов и других органов исполнительной власти) могут быть включены в состав Правительства только в том случае, если им присвоен ранг федерального министра. В состав Правительства входят федеральные министры, возглавляющие предусмотренные министерства, а также иные должностные лица, имеющие ранг федерального министра. Федеральными министерствами являются министерства: энергетики; экономического развития и торговли; сельского хозяйства; обороны; здравоохранения; финансов; образования; юстиции; культуры; внутренних дел; иностранных дел; путей сообщения; труда и социального развития; по атомной энергетики и ряд других федеральных министерств.
Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства. Однако имеются исключения, которые служат целям обеспечения конституционных полномочий Президента либо предусмотрены в соответствии с законодательными актами Российской Федерации. Это подведомственные Президенту России министерства обороны, внутренних дел, иностранных дел, а также сеть иных федеральных органов исполнительной власти – Федеральная служба безопасности и другие.
В соответвии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Председатель Правительства Российской Федерации имеет пять заместителей, в том числе заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – Министра промышленности, науки и технологий Российской Федерации, заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – Министра сельского хозяйства Российской Федерации и заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – Министра финансов Российской Федерации[3]
.
Глава 2. Исполнительная власть в системе местного самоуправления
2.1 Местные органы исполнительной власти
Статья 17 Федерального закона от 28 августа 1995 г. предусматривает, что в уставе муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть определены иные органы. Их наименование, компетенция, срок полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности фиксируются в уставах муниципальных образований. Таким образом, Закон прямо не устанавливает обязательный порядок формирования исполнительных органов местного самоуправления. Тем не менее трудно себе представить модель организации муниципальной власти без исполнительных органов.[4]
Таковыми являются местные администрации – органы управления в районах, городах, иных самоуправляющихся территориях. Местные администрации восприняли отдельные черты функционировавших прежде исполнительно-распорядительных комитетов местных Советов. Вместе с тем современные местные администрации обладают самостоятельными, присущими только им свойствами, отражающими их правовой статус.
Структура местной администрации представляет собой сложное организационно-функциональное единство. Она включает в себя совокупность руководящих должностных лиц, аппарат, подразделения администрации.
Структура, порядок формирования, полномочия и организация работы подразделений определяются положением об этих подразделениях, утверждаемыми руководителем муниципального образования.
Рисунок 1
Структура местной администрации
2.1.1 Руководящие должностные лица
К ним относятся глава муниципального образования и его заместители. Глава муниципального образования осуществляет общее руководство администрацией, непосредственно направляет работу своих заместителей, отдельных структурных подразделений.
Руководство исполнительным органом местного самоуправления со стороны главы муниципального образования осуществляется по принципу единоначалия. Данный принцип реализуется хотя бы в том, что глава муниципального образования подписывает и издает правовые акты, которые по существу являются не администрации, а главы самоуправляющейся территории. Единоначалие не исключает коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим вопросам жизнедеятельности муниципальных образований. В некоторых администрациях с этой целью создаются специальные постоянно действующие органы – коллегии, функционирующие под руководством главы муниципального образования (в том случае, если он одновременно возглавляет и деятельность администрации).
Заместители главы муниципального образования осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений администрации. Они выполняют иные обязанности, возложенные на них главой муниципального образования. Последний определяет число своих заместителей и направления их работы. Таковыми могут быть вопросы: жилищного и коммунального хозяйства; организации потребительского рынка; управления имуществом муниципального образования; капитального строительства; экономического и социального характера, находящиеся в сфере деятельности местной администрации. Практический опыт свидетельствует о целесообразности закрепления за каждым из заместителей однородных, связанных между собой вопросов. Например, заместитель главы муниципального образования по социальным вопросам руководит деятельностью структурных подразделений в сфере здравоохранения, образования, культуры, спорта, по делам молодежи. Он же курирует соответствующие муниципальные службы и предприятия: больницы, школы, детские дошкольные учреждения, аптечные предприятия и т.д.
2.1.2 Аппарат местной администрации
Это совокупность внутренних структурных подразделений, основное назначение которых – оказывать руководящим органам администрации содействие в работе. На аппарат возложено юридическое, организационно-техническое, хозяйственное обслуживание администрации, также аппарат выполняет организационно-методические, контрольные функции. Структурные звенья аппарата не пользуются правом издания правовых актов, обязывающих субъектов различных правоотношений. Аппарат не имеет в своем подчинении каких-либо объектов, руководители соответствующих структурных подразделений не пользуются правом распоряжения кредитами. Служебные функции аппарата определяют его горизонтальное подчинение – руководящим органам администрации. Подразделения аппарата находятся на бюджетном финансировании.
Традиционно аппарат местной администрации образуют организационный отдел (комитет), общий отдел, приемная по личным вопросам граждан, юридический отдел (комитет, управление), информационно-аналитическая служба, пресс-служба главы муниципального образования, отделы (управления) кадровой службы, советники и помощники руководства администрации. В состав аппарата включается также секретариат, машбюро, иные подразделения, осуществляющие техническое обслуживание исполнительного органа власти.
Список использованной литературы
1. Федеральный конституционный закон от 31.12.1997г. «О Правительстве Российской Федерации».//СЗ РФ. 1997. №51. Ст.5712 //Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву Российской Федерации. - Ростов-на-Дону. «Феникс». 2001г.
2. Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти».// СЗРФ. 1996. №34. Ст.4081. //Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву Российской Федерации. - Ростов-на-Дону. «Феникс». 2001г.
3. Указ Президента РФ от 23.08.1998г. «О Правительстве Российской Федерации». // СЗРФ. 1998. №37. Ст.4120//Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву Российской Федерации. - Ростов-на-Дону. «Феникс». 2001г.
4. Указ Президента РФ от 22.09.1998 г. №1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». // СЗРФ. 1998. №40. Ст.4358//Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву Российской Федерации. - Ростов-на-Дону. «Феникс». 2001г.
5. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. //Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву Российской Федерации. - Ростов-на-Дону. «Феникс». 2001г.
6. Бобылев А.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: Право и государство, 2003г.
7. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право России. М.: Издательский дом Дашков и К, 2004г.
8. Прудников А.С., Авсеенко В.И. Конституционное право России. М.: ЮНИТИ, 2005.
[1]
СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871
[2]
Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Конституционное право России. М.: Издательский дом Дашков и К, 2004. С121.
[3]
Указ Президента РФ от 23.08.1998г. «О Правительстве Российской Федерации». // СЗРФ. 1998. №37. Ст.4120
[4]
Бобылев А.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: Право и государство, 2003г., стр. 84
|
