Курсовая работа
Тема: Сущность, цели и задачи государственной службы:
теория, закон и практика
Содержание
Введение…………………………………………………………………………...3
1. Понятие и юридическая природа государственной службы. Цели и задачи государственной службы…………………………………………………………4
2. Законодательство о государственной службе……………………………….13
3. Практика применения законодательства о государственной гражданской службе…………………………………………………………………………….22
Заключение……………………………………………………………………….31
Список использованных источников…………………………………………...35
Введение
Развитию законодательства о государственной службе уделяется в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено прежде всего теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве.
Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти и на федеральном и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом.
Этими причинами объясняется актуальность темы данной работы.
Цель работы – изучить сущность, цели и задачи государственной службы на основе теоретических и законодательных источников, а также выявить проблемы, которые возникают в практике реализации законодательства о государственной службе.
Для достижения данной цели мы поставили следующие задачи:
- проанализировать теоретические источники, и на их основе определить понятие государственной службы, а также ее цели и задачи;
- кратко охарактеризовать законодательство о государственной службе;
- выявить проблемы применения законодательства о государственной службе на практике.
1. Понятие и юридическая природа государственной службы. Цели и задачи государственной службы
На сегодняшний день в правовой литературе нет единого подхода к пониманию сущности государственной службы. Данная проблема осложняется тем, что неоднократно, на разных этапах развития нашего государства менялись представления о понятии и значении государственной службы, ее принципах и «границах».
В дореволюционной России государственная служба рассматривалась в различных аспектах. А.Д. Градовский подчеркивал связь государственной службы с такой категорией как государственная должность и определял государственную службу как «юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности»[1]
.
Н. Нелидов понимал под государственной службой действия, осуществлявшиеся работниками государственных органов посредством которых административные структуры выполняли возложенные на них функции[2]
. В данном определении государственная служба понимается, говоря современным языком, в функциональном смысле, как определенный вид деятельности служащих.
Наиболее универсальное определение государственной службы было сформулировано известным российским государствоведом Н.М. Коркуновым, который рассматривал государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности»[3]
.
Один из основоположников науки советского административного права С.С. Студеникин определял государственную службу как «отношение того или иного лица к государству, в силу которого это лицо получает полномочия осуществлять в той или иной форме государственные функции»[4]
.
Данное определение государственной службы довольно близко по своей сути пониманию государственной службы в царской России. Необходимо отметить, что хотя в советский период даже не упоминалось о публично-правовой природе государственной службы (в силу понятных и очевидных причин), однако ведущие советские административисты, вслед за С.С. Студеникиным, отстаивали государственно-административное понимание сущности данного института.
Классическим в советской административно-правовой науке считалось определение государственной службы, сформулированное В.М. Манохиным. По его мнению «государственная служба есть одна из сторон (или частей) деятельности ... государства по организации и правовому регулированию работы личного состава – государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач государства»[5]
.
Таким образом, можно говорить о том, что между публично-правовым пониманием государственной службы, сложившимся в дореволюционной России, и государственно-административным пониманием данного института, которое сложилось в науке административного права в советский период нет существенных различий. И советские ученые-административисты, и дореволюционные государствоведы понимали государственную службу как «служение государству» посредством «практического осуществления функций государства», как «деятельность по достижению определенных целей государства».
…………………………
В-третьих, как уже отмечалось, в процессе деятельности государственных служащих, не относящихся к должностным лицам, постоянно возникают отношения, суть которых сводится к «обеспечению исполнения» полномочий государственных органов или вышестоящих должностных лиц. Полномочия большинства государственных служащих ограничиваются подготовкой, анализом эффективности, контролем за принимаемыми решениями. Такого рода отношения не выходят за пределы какого-либо государственного органа, следовательно, могут быть отнесены к так называемым «внутренним» отношениям, однако их нельзя отнести к внутриорганизационным, аппаратным отношениям. Представляется, что данный вид правоотношений также находится вне рамок действия законодательства о государственной службе.
Более удачной, на наш взгляд, является классификация государственно-служебных отношений, предложенная профессором В.М. Манохиным. Он выделяет следующие группы правоотношений:
1) отношения, складывающиеся в ходе организации государственной службы;
2) отношения, складывающиеся в процессе практического осуществления государственной службы[6]
.
При этом, к первой группе В.М. Манохин относит как внутриорганизационные, аппаратные отношения, так и отношения, связанные с деятельностью государства по управлению и обеспечению организации государственной службы.
Ко второй группе государственно-служебных отношений он относит как отношения, складывающиеся в процессе деятельности служащего за пределами государственного органа, так и отношения, возникающие в процессе деятельности (т.е. в процессе осуществления своих полномочий) государственного служащего внутри государственного органа.
Необходимо еще раз обратить внимание на то, что фактически, действующий федеральное законодательство, законы субъектов Российской Федерации направлены на регулирование лишь первой группы общественных отношений. В этой связи представляется целесообразным рассматривать государственно-служебные правоотношения в различных аспектах.
В широком смысле к государственно-служебным отношениям можно относить любые правоотношения, одним из участников которых выступает государственный служащий. Но, учитывая направленность и предмет регулирования Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»[7]
и актов, принятых в его развитие, можно рассматривать государственно-служебные отношения и в узком смысле. С этой точки зрения к государственно-служебным отношениям целесообразно относить лишь внутриорганизационные, аппаратные правоотношения, складывающиеся в государственных органах, а также отношения, связанные с деятельностью государства по управлению и организации структуры государственной службы.
Как уже отмечалось, в отечественной юридической литературе по сегодняшний день идет спор о правоотраслевой принадлежности этой группы государственно-служебных отношений.
Кроме уже упоминавшихся принципиальных разногласий при рассмотрении вопроса о понятии государственной службы, отсутствовал единый подход и к вопросу о месте правового института государственной службы в системе советского права. Один из основоположников «наемно-трудовой модели» государственной службы А.Е. Пашерстник и его последователи рассматривали государственную службу как институт трудового права. С.С. Студеникин, как и большая часть советских ученых-административистов, включал институт государственной службы в общую часть административного права.
Специалисты в области трудового права утверждают, что по своей сущности (характеру) внутриорганизационные государственно-служебные отношения являются не чем иным, как трудовыми правоотношениями. Они отвечают всем признакам, характеризующим такие правоотношения: вхождение в штат государственного органа, выполнение определенной трудовой функции, то есть работы (службы) по определенной должности, специальности и квалификации, подчинение правилам внутреннего трудового распорядка, включающего, в частности, и подчинение распоряжением и указаниям начальников (администрации) и др.
Однако, следует отметить, что в теории права разграничение отраслей права, а следовательно и определение правоотраслевой принадлежности правовых институтов и норм, производится на основе двух признаков: предмета и метода правового регулирования. В.А. Юсупов относит правовые институты, обеспечивающие и закрепляющие принципы государственной службы, порядок ее прохождения, должностные права и обязанности служащих, их аттестацию к административно-правовым институтам, так как они характеризуются двумя признаками: однородностью регулируемых ими общественных отношений и специфическим проявлением административно-правового метода воздействия на эту группу социальных связей[8]
.
Институт государственной службы относится к числу комплексных правовых институтов, который включает в себя (естественно на основе однородности регулируемых отношений) нормы различных отраслей российского права. Государственно-служебные отношения регулируются публичном правом – конституционном, административным, финансовым, уголовным. Нормы частного права – преимущественного трудового – применяются в этих отношениях субсидиарно и временно.
Основной целью государственной службы является практическое осуществление Конституции и законов государства. Для этого она выполняет следующие задачи:
……………………………………………
2. Законодательство о государственной службе
Основополагающее значение для института государственной службы имеют конституционно-правовые нормы. В п. 4 ст. 32 Конституции РФ[9]
закреплено, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Аналогичная норма содержится и в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года[10]
, в соответствии с которым каждый гражданин должен без каких-либо ограничений допускаться в своей стране на общих основаниях равенства к государственной службе (п. «с» ст. 25).
Конституция РФ в п. 4 ст. 32 закрепляет право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, однако не устанавливает каких-либо требований к образованию, опыту работы по соответствующей специальности и т.д., которые необходимы для поступления на государственную службу. Закрепленный в ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации принцип равного доступа к государственной службе означает, что при поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается каких бы то ни было прямых либо косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, а равно других обстоятельств, не относящихся к уровню их образования и профессиональной подготовленности. Особо хотелось бы подчеркнуть необходимость соблюдения данной конституционной нормы субъектами Российской Федерации. В законах некоторых субъектов Российской Федерации о государственной службе в качестве необходимого условия поступления на государственную службу прямо выдвигается наличие у лица гражданства соответствующей республики либо требование проживания на территории данного субъекта Российской Федерации.
………………………………………
3) механизм прохождения государственной службы[11]
.
3. Практика применения законодательства о государственной гражданской службе
Принятие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сыграло свою положительную роль в становлении государственных институтов и реализации основных реформ в России.
Цели, установленные в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации[12]
, в основном достигнуты. Для развития государственной гражданской службы созданы необходимые правовые, организационные и финансово-экономические основы.
Вместе с тем, практическая реализация обсуждаемого Федерального закона выявила ряд проблем. Они условно могут быть разделены на четыре основных блока.
Первый блок проблем связан с тем, что из-за отсутствия на федеральном уровне нормативных правовых актов, которые должны быть приняты в развитие закона, реализовать в полной мере его потенциал пока не представляется возможным.
………………………………………
Остаются дискуссионными вопросы:
- о выплате дополнительной компенсации в случае расторжения представителем нанимателя с письменного согласия гражданского служащего служебного контракта без предупреждения об освобождении от замещаемой должности за два месяца;
- о правовом положении гражданского служащего, в случае применения к нему такого дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
- о замене отпуска денежной компенсацией;
- об отзыве гражданского служащего из отпуска и т.д.
Также, в Федеральном законе не раскрыт ряд материально-правовых механизмов, нет их процессуального обеспечения, а поэтому некоторые нормы просто не работают. Ряд положений неоднозначен или оторван от реальной деятельности государственных органов.
К примеру, действующая редакция не предполагает механизма реализации положения, устанавливающего запрет гражданину после увольнения с гражданской службы замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.
Существует обязанность гражданских служащих передавать принадлежащие им акции в доверительное управление уполномоченной государством организации. Однако механизм их передачи не раскрыт, не определена и уполномоченная организация. Когда принимался закон, не написали, кто должен эту организацию определить. Соответственно, некому предъявить претензии к правоприменительному органу, чтобы подвигнуть его на разработку соответствующего положения.
Четвертый блок проблем связан с адаптацией Федерального закона «О государственно гражданской службе» к применению в государственных органах, обеспечивающих функционирование различных ветвей власти. Оценивая современное развитие законодательства о государственной службе, можно признать, что оно, по большей части, ориентировано на регламентацию деятельности государственных служащих в исполнительных органах. Это не снижает необходимость конкретизации общих положений применительно к деятельности органов, осуществляющих законодательную и судебную власть.
Заключение
В заключении данной работы, сделаем основные выводы.
Государственная служба как явление может быть рассмотрена в различных аспектах: как один из видов профессиональной управленческой деятельности, как правовой институт, как социальное явление и т.д.
В отечественном законодательстве под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В качестве ведущего признака в определении данного понятия выделяется профессиональная деятельность, которая осуществляется на основе специальных знаний и навыков, заключающихся в непрерывном, преемственном и компетентном обеспечении полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.
…………………………
Список использованных источников
1. Международный пакт о гражданских и политических правах: принят в Нью-Йорке 19 декабря 1966 г. Вступил в силу для СССР 23 марта 1976 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами – М., 1978. - вып. XXXII. - С. 44.
2. Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г., в ред. ФКЗ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 4. - Ст. 445.
3. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ, в ред. ФЗ от 13 февраля 2009 г. № 20-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 25. - Ст. 2954; 2009. - № 7. - Ст. 788.
4. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, в ред. ФЗ от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - Ст. 2063; 2007. - № 49. - Ст. 6070.
5. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, в ред. ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; 2008. - № 52 (часть I). - Ст. 6235.
6. О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)»: указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336, в ред. указа Президента РФ от 12 декабря 2005 г. № 1437 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 47. - Ст. 4664; 2005. - № 51. - Ст. 5514.
7. Концепция реформирования системы государственной службы РФ: утв. указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. // Справочно-правовоя система «Гарант». - 2009.
8. Административное право: Учебник для вузов / Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. – М.: Норма, 2009.
9. Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов – М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2000.
10. Градовский А.Д. Начала русского государственного права: В 2 томах. Том 1. О государственном устройстве-М.: Зерцало, 2006.
11. Зорькин, В. Д. Теория права Н. М. Коркунова // Правоведение. -1978. - № 3.
12. Коршунов Л.А. О практике применения федерального закона «О государственной гражданской службе российской федерации» // Представительная власть. - 2007. - № 3.
13. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование – М.: Юристъ, 1997.
14. Михеева С. В. Правовое регулирование деятельности и правовое положение государственных и муниципальных служащих в российской федерации: региональный аспект - Волгоград, 2005.
15. Окуньков Л.А. Конституционное законодательство России – М.: Городец, 2007.
16. Студеникин С.С. Советская государственная служба // Труды военно-юридической академии: Вопросы административного и военно-административного права. Вып. 7 – М.: РИА ВЮА, 1948.
[1]
Градовский А.Д. Начала русского государственного права: В 2 томах. Том 1. О государственном устройстве-М.: Зерцало, 2006. - С. 132.
[2]
Михеева С. В. Правовое регулирование деятельности и правовое положение государственных и муниципальных служащих в российской федерации: региональный аспект - Волгоград, 2005. - С. 9.
[3]
Зорькин, В. Д. Теория права Н. М. Коркунова // Правоведение. -1978. - № 3. - С. 82.
[4]
Студеникин С.С. Советская государственная служба // Труды военно-юридической академии: Вопросы административного и военно-административного права. Вып. 7 – М.: РИА ВЮА, 1948. - С. 7.
[5]
Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование – М.: Юристъ, 1997. - С. 37.
[6]
Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование – М.: Юристъ, 1997. - С. 51.
[7]
О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, в ред. ФЗ от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - Ст. 2063; 2007. - № 49. - Ст. 6070.
[8]
Михеева С. В. Правовое регулирование деятельности и правовое положение государственных и муниципальных служащих в российской федерации: региональный аспект - Волгоград, 2005. - С. 16.
[9]
Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г., в ред. ФКЗ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 4. - Ст. 445.
[10]
Международный пакт о гражданских и политических правах: принят в Нью-Йорке 19 декабря 1966 г.Вступил в силу для СССР 23 марта 1976 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами – М., 1978. - вып. XXXII. -С. 44.
[11]
Административное право: Учебник для вузов / Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. – М.: Норма, 2009. - С. 393.
[12]
Концепция реформирования системы государственной службы РФ: утв. указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. // Справочно-правовоя система «Гарант». - 2009.
|
