Содержание

Введение

Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) находится в России в первоначальной стадии формирования. В 1998 году Дума РФ избрала Уполномоченного, был сформирован его центральный аппарат в Москве, сегодня дебатируется вопрос о структуре института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - быть ли ей вертикально структурированной или же уполномоченные на местах должны быть независимы от центральной власти. Сегодня вопрос о назначении или выборах Уполномоченного в регионах России решается по-разному. Неясным остается организационное и властное соотношение таких центральных структур как Комиссии по правам человека при Президенте РФ (во главе с Владимиром Карташкиным) и Аппарата Уполномоченного по правам человека РФ (во главе с Олегом Мироновым)

В структурах исполнительной власти в центре России и в регионах, в средствах массовой информации, в общественных организациях сегодня обсуждается необходимость введения профилированных Уполномоченных типа "омбудсман по прессе", "омбудсман по детям", "по правам заключенных"...

Согласно распространенной в правозащитных кругах критической оценке, в настоящее время в России и во многих других странах СНГ способ развития института Уполномоченного как нельзя лучше отражает реальное содержание постсоветской демократии, когда провозглашаемые независимыми общественные структуры (а именно таким должен быть Институт Уполномоченного) на деле, по механизму своего функционирования, рискуют оказаться рутинными элементами государственно-бюрократического аппарата. Институт Уполномоченного на постсоветском пространстве, как и прежние "уполномоченные структуры", ведет свое происхождение от власти, а не от общества.

Созданные структуры работают по государственно-чиновному образцу и пока малоэффективны на практике. Кроме того, появившиеся уполномоченные не знакомы с мировым опытом работы института Уполномоченного, их личный опыт также невелик, а независимое положение и общественный авторитет им еще предстоит завоевывать. В настоящее время этому мешает все более проявляющаяся зависимость уполномоченных от вертикали исполнительной власти.

Институт омбудсмана-уполномоченного по правам человека призван способствовать установлению в обществе такой системы ценностей, когда права личности, права человека оказываются приоритетными при решении всего комплекса социальных проблем, Этот ценностный приоритет сегодня еще весьма слаб и по большей части декларативен - по сравнению с традиционными для России коллективными ценностями и представлениями о государственной целесообразности, которыми по-прежнему руководствуются представители власти.

Эффективное функционирование Института Уполномоченного на постсоветском пространстве вряд ли возможно без создания соответствующей информационной и культурной среды восприятия этого нового для нашего общества социального механизма.

История становления института Уполномоченного по правам человека в России.

Институт омбудсмана имеет скандинавское происхождение. Впервые он был создан в Швеции в начале XIX века, когда в Конституции 1809 года была введена должность омбудсмана юстиции. Однако сам термин "омбудсман" появился в Швеции еще в XIII веке. Он имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду истории германских племен. Омбудсманом называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Шведы и другие скандинавские народы переводили слово "омбудсман" как "поверенный", "управляющий делами", "доверенное лицо"[1] .

Сама должность омбудсмана носит в разных странах различные наименования. В скандинавских странах, на родине этого института, используется название Омбудсман юстиции, в англоязычных странах – парламентский уполномоченный. В России же должность омбудсмана носит наименование: Уполномоченный по правам человека.

В России впервые должность Уполномоченного по правам человека была Упомянута в Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 года, принятой Верховным Советом. Причем в ней говорилось именно о Парламентском уполномоченном, который назначается парламентом, подотчетен ему и обладает такой же неприкосновенностью, что и депутат. Согласно Декларации, Парламентский уполномоченный осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в РФ. Должность Уполномоченного по правам человека, назначаемого и освобождаемого от должности Государственной Думой и действующего в соответствии с федеральным конституционным законом установлена статьей 103 Конституции РФ.

Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (N1-фкз от 26 февраля 1997) вступил в силу 4 марта 1997.

Однако в Конституции РФ 1993 года эта идея не получила развития, чему причиной являлась политическая ситуация в стране, конфликт между исполнительной и законодательной властью. В принятом варианте Конституции определение "парламентский" исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (ст. 103), относит к ведению Госдумы назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. [2]

До принятия данного закона институт Уполномоченного действовал на основании президентского указа "О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека" от 04.08.94 N 1587. Этим документом было установлено, что до принятия соответствующего федерального конституционного закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ.[3] В качестве гарантий деятельности Уполномоченного были установлены определенные обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Они должны были в 2-недельный срок: представлять по запросам Уполномоченного информацию, необходимую для осуществления его полномочий; давать ответы на его обращения в связи с нарушениями прав конкретных физических лиц; направлять ему все принимаемые ими акты, содержащие нормы, относящиеся к сфере прав и свобод человека и гражданина.

Первым омбудсманом в России был Сергей Ковалев.

Правовое положение Уполномоченного по правам человека на федеральном уровне.

Хотя Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой, в то же время установлено, что при осуществлении своих полномочий он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам (п.1 ст. 2). Таким образом, российский вариант ближе к модели независимого омбудсмана, хотя в отличие от стран, где действует такая модель, он не поставлен по своему правовому статусу в ряд высших органов государственной власти и не наделен мощными властными полномочиями. В то же время его задачи определены чрезвычайно широко[4] . Поэтому, по мнению специалистов, российский омбудсман представляет собой довольно уникальное явление и по характеру возложенных на него функций больше всего похож на румынского Адвоката народа, с той же декларативно широкой постановкой задачи и столь же малыми полномочиями по их реализации.

Ниже приведены функции уполномоченного по правам человека в РФ:

Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, госслужащих, если раньше заявитель обжаловал их в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат парламента и законодательных органов субъектов Федерации.

Жалоба должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя; изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы; а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке.

Жалоба не облагается госпошлиной. Жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, просмотру администрацией мест содержания не подлежат и в течение 24 часов направляются Уполномоченному.

Получив жалобу, Уполномоченный вправе:

– принять ее к рассмотрению;

– разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;

– передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которого относится разрешение жалобы по существу;

– отказать в принятии жалобы к рассмотрению (отказ должен быть мотивирован).

– Уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя о принятом решении. В случае начала рассмотрения жалобы он информирует об этом орган (лицо), решение (действие, бездействие) которого обжалуются.

По результатам рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

– обратиться в суд с заявлением;

– обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного, административного производства или уголовного дела;

– обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в силу решения суда;

– изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты и присутствовать при рассмотрении дела в порядке надзора;

– обратиться в Конституционный суд с жалобой.

Уполномоченный вправе принять меры в пределах своей компетенции по собственной инициативе:

- при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан;

- в случаях, имеющих особое общественное значение;

- в случаях, связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;[5]

Должностные лица обязаны бесплатно и беспрепятственно предоставлять Уполномоченному запрошенную им информацию в 15-дневный срок со дня запроса. Уполномоченный обязан направлять органу (должностному лицу), в решениях (действиях, бездействии) которого он видит нарушение прав и свобод граждан, заключение, содержащее рекомендации относительно мер восстановления прав и свобод. Орган (должностное лицо), получивший заключение, содержащее рекомендации, обязан в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах сообщить Уполномоченному в письменной форме.

Уполномоченный направляет ежегодные доклады о своей деятельности Президенту, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Генеральному прокурору. Он может направлять в Думу специальные доклады по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан. В случае грубого или массового нарушения прав человека Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Думы. [6]

Уполномоченный, помимо рассмотрения конкретных жалоб, выполняет и важную аналитическую функцию. Так, согласно положениям ст. 31, по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.[7]

Законом предусмотрены ежегодные доклады Уполномоченного о своей деятельности, публикуемые в прессе и направляемые в высшие государственные органы – Президенту, в Совет Федерации и Госдуму, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Генпрокурору. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. Так, например, в июне 1999 года был издан спецдоклад г-на Миронова "О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами". Также был спецдоклад по Чечне.

На мой взгляд, ряд положение рассматриваемого закона требуют пересмотра. Во-первых, Уполномоченный по правам человека должен обладать правом законодательной инициативы, что существенно повысит его возможности и авторитет. Но такая коррекция Закона невозможна без внесения соответствующих изменений в Конституцию, а именно в часть 1 статьи 104, устанавливающую круг субъектов законодательной инициативы.

Это не единственный недостаток Закона. Однако это и другие возможные предложения по его совершенствованию предполагают изменение самой концепции института омбудсмана в направлении существенного повышения его статуса и роли в государственно-правовой системе страны. Например, стоило бы наделить Уполномоченного правом обращения в Конституционный Суд не только в порядке части 4 статьи 125, но также и в порядке части 2 и 5 той же статьи Конституции, то есть обращаться с запросами о соответствии Конституции указанных нормативных правовых актов и договоров, а также с запросами о толковании Конституции.

Кроме того, важный момент, на мой взгляд, состоит в том, чтобы более четко прописать в Законе задачи Уполномоченного. В Закон необходимо внести дополнения, которые бы подчеркивали контрольную функцию омбудсмана. В варианте Федерального закона это могло бы звучать так: "организация и осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими". Это – его первая задача. Цели также стоит переформулировать. Сейчас они звучат слишком абстрактно и неконкретно: "обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами". Это соразмерно тому, что говорится в Конституции о должности президента: гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В отношении главы государства допустимо столь широкое толкование, а в отношении омбудсмана – нет. Гарантировать соблюдение всеми органами и должностными лицами прав человека он, естественно, не может. Он может это контролировать, применяя определенные меры воздействия, предоставленные ему законом.

Порядок назначения и отставки уполномоченного регулируется следующим образом.

Уполномоченный назначается на 5 лет и не может быть назначен более чем на 2 срока подряд.

На должность уполномоченного назначается гражданин РФ не моложе 35 лет, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Предложения о кандидатурах могут вноситься в Думу Президентом, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в течение месяца до окончания полномочий предыдущего Уполномоченного. Каждая кандидатура включается в список для тайного голосования двумя третями голосов. Уполномоченный назначается не позднее 30 дней со дня истечения полномочий его предшественника. Уполномоченный вступает в должность с момента принесения присяги в Государственной Думе и прекращает полномочия с момента принесения присяги новым уполномоченным.

Уполномоченный не может являться депутатом Думы или регионального законодательного органа, членом Совета Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом партии или иного объединения, преследующего политические цели. Если он не прекращает такую деятельность в течение 14 дней со дня вступления в должность, его полномочия прекращаются и Дума назначает нового Уполномоченного. [8]

Уполномоченный досрочно освобождается от должности Государственной Думой:

- в случае нарушения им статьи закона о деятельности несовместимой с его статусом;

- в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в его отношении;

- ввиду его длительной (не менее четырех месяцев подряд) неспособности исполнять обязанности по состоянию здоровья или иным причинам;

- в случае подачи им заявления о сложении полномочий.

При этом новый уполномоченный должен быть назначен в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения от должности его предшественника.

Уполномоченный по правам человека имеет свой аппарат. Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом с правами юридического лица. Средства на деятельность Уполномоченного и его аппарата прописываются в федеральном бюджете отдельной строкой. Уполномоченный разрабатывает и исполняет смету своих расходов самостоятельно. [9]

Уполномоченный утверждает структуру, численность и штатное расписание аппарата и утверждает положение о нем. По вопросам, связанным с руководством рабочим аппаратом, Уполномоченный издает распоряжения.

При Уполномоченном может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области защиты прав и свобод человека и гражданина.

Ежегодные доклады Уполномоченного обязательно публикуются в "Российской газете". Специальные доклады - по решению Уполномоченного могут публиковаться в "Российской газете" и других изданиях.

Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Липецкой области.

В Липецкой области, как в субъекте Российской федерации учрежден институт Уполномоченного по правам человека.

Обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения органами государственной власти области, органами местного самоуправления и должностными лицами осуществляется Уполномоченным по правам человека в области. Уполномоченный по правам человека назначается на должность и освобождается от должности Областным Советом. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в области устанавливается законом области от 27 августа 2001 г «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области». [10]

Данный Закон определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Липецкой области, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.

Статья 1 закона определяет: Должность Уполномоченного по правам человека в Липецкой области учреждается в соответствии с Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", Уставом Липецкой области в целях защиты прав и свобод гражданина, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности областным Советом депутатов.

Заключение

Что же касается практики, то сегодня Уполномоченный по правам человека – не самая авторитетная и влиятельная фигура в государстве. Видимо, должно пройти немало времени, прежде чем этот институт сможет заслужить к себе уважение – как со стороны общества, так и со стороны тех, чью деятельность он призван контролировать. На первых порах многое зависит от личности человека, занимающего этот пост. Олег Миронов, безусловно, менее яркий трибун и борец за права человека, чем был его предшественник на этом посту Сергей Ковалев. Хотя Миронов тоже выступает часто и вполне здраво (для выходца из КПРФ), но его гораздо меньше слышно.

Пока не радует и отношение иных государственных институтов к деятельности Уполномоченного. Материальное и финансовое обеспечение российского омбудсмана находится на крайне низком уровне. Так, в 2000 году бюджет Уполномоченного и его аппарата составляет всего 41 млн. рублей (в несколько раз меньше, чем, например, у Счетной палаты). Аппарат Миронова за два года уже 6 раз подвергался реорганизации и составляет на сегодня 150 человек, а это примерно столько же, сколько в Польше (130 человек), где значительно меньше населения, чем в России. Кроме того, офис омбудсмана находится в здании, где размещаются еще 45 организаций и действует пропускная система. Это также не способствует улучшению имиджа Уполномоченного, который по смыслу своей деятельности должен быть максимально открыт и доступен для граждан.

Библиографический список использованной литературы

Основная литература:

1. Конституция Российской Федерации

2. Стрекозова В.Г., Казаков Ю.Д. «Государственное (конституционное) право Российской Федерации», – М., 1995г

3. Козлова Е.М., Кутафин О.Е. «Конституционное право России», – М., 2000г

4. Баглай М.В. «Конституционное право России», – М., 1998г

5. Коваленко А.И. «Основы конституционного права Российской Федерации (в вопросах и ответах)» учебное пособие, – М., 1994г

6. Румянцев О.Г. «Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления), – М., 1994г

7. «Конституционное право России (конспект лекций), – М., 2000г

8. Зиновьев А.В. «Конституционное право России» учебное пособие, – М., 2000г

9. Ковешнков Е.М. «Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия», – М., 2002г

10. Кутафин О.Е. «Предмет конституционного права», – М., 2001

11. «Федерализм: теория, институты, соотношения (сравнительно-правовое исследование), ответственный редактор Б.Н. Топорнин, – М., 2001г

12. «Конституционное право России в вопросах и ответах: учебно-методическое пособие» под редакцией В.в. Малько, – М.,2000г

Дополнительная литература:

1. Общероссийское избирательное объединение. Справочник, – М.,1999г

2. «Государственная служба в России: проблемы становления и развития», – М.,2001г

3. «Правовое положение и правоприменительская деятельность», собрание научных трудов, выпуск №12, ВГУ, 2000г

4. «На пути к региональному уполномоченному по правам человека», – Санкт-Петербургский центр «Стратегия», 2000г

5. Научные труды Российской Академии Юридических наук, выпуск №1 т.1-2, – М.,2001г

6. «Государство и право на рубеже веков. Конституционные и административные права», Институт государства и права РАН, – М., 2000г

7. Постников А.Е. «Избирательное право России», учебник, – М., 1996г

8. Устав Липецкой области.

9. Закон Липецкой области №155-0З от 27.08.2001г «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области»

10. Жученко А.А. «Соотношение конституций республик в составе Российской Федерации с Конституцией России: проблемы теории и практики, – М., 2001г

11. Карапетян Л.М. «Федеративное устройство Российского государства», – М. 2001г

Приложение

[1] Стрекозова В.Г., Казаков Ю.Д. «Государственное (конституционное) право Российской Федерации», – М., 1995г

[2] Румянцев О.Г. «Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления), – М., 1994г

[3] Зиновьев А.В. «Конституционное право России» учебное пособие, – М., 2000г

[4] Коваленко А.И. «Основы конституционного права Российской Федерации (в вопросах и ответах)» учебное пособие, – М., 1994г

[5] «Федерализм: теория, институты, соотношения (сравнительно-правовое исследование), ответственный редактор Б.Н. Топорнин, – М., 2001г

[6] Зиновьев А.В. «Конституционное право России» учебное пособие, – М., 2000г

[7] Кутафин О.Е. «Предмет конституционного права», – М., 2001

[8] Румянцев О.Г. «Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления), – М., 1994г

[9] «Федерализм: теория, институты, соотношения (сравнительно-правовое исследование), ответственный редактор Б.Н. Топорнин, – М., 2001г

[10] Устав Липецкой области.

[11] Статья 5 закон Липецкой области №155-0З от 27.08.2001г «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области»

[12] Статья 7 закон Липецкой области от 27.08.2001г №155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области»

[13] Статья 8 закон Липецкой области от 27.08.2001г №155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области»

[14] Статья 9 закон Липецкой области от 27.08.2001г №155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области»

[15] Статья 11 закон Липецкой области от 27.08.2001г №155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области»

[16] Статья 13 закон Липецкой области от 27.08.2001г №155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области»

[17] Статья 19 закон Липецкой области от 27.08.2001г №155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области»

[18] Статья 20 закон Липецкой области от 27.08.2001г №155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области»

[19] Статья 24 закон Липецкой области от 27.08.2001г №155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области»

[20] Статья 36 закон Липецкой области от 27.08.2001г №155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области»

[21] Статья 37 закон Липецкой области от 27.08.2001г №155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области»