Курсовая работа: Бюджетный процесс как форма управление бюджетной системой

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОУ ВПО-ВСЕРОССИЙСКИЙ ЗАОЧНЫЙ

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (ВЗФЭИ)

ЯРОСЛАВСКИЙ ФИЛИАЛ

Курсовая работа

по дисциплине « Государственные и муниципальные финансы»

На тему:

«Бюджетный процесс как форма управление бюджетной системой»

Исполнитель Л.В. Витушкина

специальность ГиМУ

№ зачетной книжки 04мгб01292

Руководитель Новожилова Т.Н.

Курс 4

Ярославль

2008

Содержание

Введение

1. Понятие бюджетного процесса

2. Участники бюджетного процесса

3. Этапы бюджетного процесса

4.1. Бюджетные полномочия законодательных органов государственной власти

4.2. Бюджетные полномочия исполнительных органов государственной власти

5. Исполнение бюджетов

5.1. Казначейская система кассового исполнения бюджета

5.2. Банковская система кассового исполнения бюджета

6. Бюджетный процесс в субъекте РФ и его принципы

(На примере Ярославской области)

6.1. Доходы и расходы бюджета по Ярославской области на 2008 год

7. Проблемы эффективности бюджетного процесса в РФ

Введение

Одним из направлений бюджетной реформы в России является совершенствование бюджетного процесса на основе внедрения среднесрочного планирования и использования бюджетирования, ориентированного на результат. Всем известно постановление Правительства РФ № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», на основе которого разработана «Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг.», которое ориентировано на новые методы в бюджетном планировании. Безусловно, постановка вопроса об использовании среднесрочного планирования в бюджетном процессе является для России новой и заслуживающей внимания, а те решения, которые предприняты Правительством РФ в этом направлении, являются необходимыми и своевременными.

На сегодняшний день существуют некоторые проблемы, связанные с понятием бюджетного процесса и его стадиями. Идет смешение стадий бюджетного процесса и функций управления бюджетом. В результате в учебной и научной литературе появляются разные определения бюджетного процесса, нет единообразия в определении его стадий. Все это влияет на практическую сторону организации бюджетного процесса, особенно в условиях его реформирования.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 6)

бюджетный процесс - это регламентируемая законодательством Российской федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс представляет собой сложный комплекс последовательных действий участников бюджетного процесса (ст. 152 БК РФ), направленных на достижение основной цели – получение оптимального бюджета для конкретной территории и корректного его исполнения.

1. Основные задачи бюджетного процесса заключаются в следующем :

• определение доходов бюджета по отдельным налоговым и другим платежам, а также общего объема в соответствии с про­гнозами и целевыми программами социально-экономического развития;

• установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема, исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного зна­чения, предусмотренных бюджетом;

• сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников;

• осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределе­ния источников доходов государства между ними;

• контроль за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налого­вых обязательств.

2. Участниками бюджетного процесса являются:

1. Президент Российской Федерации;

2. органы законодательной (представительной) власти;

3. органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

4. органы денежно-кредитного регулирования;

5. органы государственного и муниципального финансового контроля;

6. государственные внебюджетные фонды;

7. главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

8. иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, автономные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

3. Этапы бюджетного процесса.

Бюджетные этапы складываются из последовательных, взаимозависимых действий органов власти по разработке и использованию росписи доходов и расходов государства. Различают крупные и мелкие этапы. Крупных, как правило, выделяют четыре: составление, утверждение, исполнение и контроль за исполнением. Некоторые указывают иную четверку, "забывая" заключение и выделяя рассмотрение. Хотя рассмотрение проекта бюджета в законодательном органе занимает больше времени и сил у депутатов, чем сам акт утверждения, все же принято считать, что его направляют туда именно для утверждения. Поэтому прохождение проекта бюджета через парламент в большинстве стран принято именовать этапом утверждения. Контроль происходит на всех указанных нами этапах. При составлении служащие бюджетного ведомства проверяют правильность представленных расчетов. На этапе утверждения бюджетные комиссии парламента высылают своих представителей в отраслевые ведомства для проверки обоснованности заявок. При исполнении утвержденного бюджета проводят как предварительный, так и текущий контроль. На последнем этапе особенно важен парламентский контроль.

Точно так же нет отдельного этапа бюджетного анализа; анализы делаются постоянно и по мере надобности используются в управлении бюджетом. И само собой разумеется, что они широко проводятся на этапе составления бюджета.

Бюджетный процесс принято делить на следующие этапы:

1. составление проекта бюджета

2. рассмотрение и утверждение проекта бюджета

3. исполнение бюджета (и текущая корректировка)

4. контроль за исполнением бюджета.

Указанные четыре этапа бюджетного процесса своим содержанием и действиями взаимно обусловлены и связаны. Поэтому можно говорить о беспрерывной разработке бюджета, так как на этапе исполнения утвержденного бюджета правительство и его бюджетное ведомство беспрерывно управляют его доходами и расходами и все новое, ценное, подсказанное практикой используют, а старое, отжившее отбрасывают.

На практике бюджетный процесс протекает в несколько этапов, и его можно представить следующим образом.

Составлению проектов бюджетов предшествует разработка планов и прогнозов развития территорий и целевых программ, на основании которых органы исполнительной власти вносят предложения о постатейном санкционировании бюджетных расходов. Одновременно представляются расчеты по определению доходов бюджетов.

Решение о начале работы над составлением проекта бюджета принимает Президент РФ за 18 месяцев до начала соответствующего финансового года и планового периода.

Составление проекта бюджета основывается на:

- Бюджетном послании Президента Российской Федерации;

- прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;

- основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

На основании этого решения Правительство организует поэтапную работу по составлению проекта бюджета. В течение первых трех месяцев составляются прогноз социально-экономического развития страны, сводный баланс финансовых ресурсов, основные направления бюджетной политики, рассчитываются контрольные цифры проекта бюджета на соответствующий период.

В течение последующих четырех месяцев территориальными органами исполнительной власти ведется детальная проработка и согласование показателей социально-экономического развития и контрольных цифр проекта бюджета.

В течение следующих двух месяцев Правительство готовит проект бюджетного послания и представляет его Президенту. Президент представляет бюджетное послание в Федеральное Собрание и направляет его для опубликования в печати.

Бюджетное послание Президента включает:

- основные показатели социально-экономического развития РФ на соответствующий период;

- сводный финансовый баланс по территории РФ;

- основные направления бюджетной политики РФ;

- сведения о государственных доходах на территории РФ;

- проект бюджета РФ;

- проект консолидированного бюджета РФ;

- оценку исполнения бюджетов предшествующего и текущего финансовых годов.

Президент выступает с бюджетным посланием на совместном заседании палат в начале апреля года, предшествующего соответствующему финансовому году.

Итак, на первой стадии министерством финансов готовится проект бюджета т.е. исполнительными органами власти составляется финансовый план на очередной финансовый год и плановый период, вместе с различными планами и прогнозами, обосновывающими проект бюджета. Проект бюджета должен основываться: на предварительных итогах социально-экономического развития на текущий год, прогноз на планируемый год, составляется отдельный документ “Основные направления бюджетной и налоговой политики”; прогноз сводного финансового баланса, прогноз консолидированных бюджетов, федеральные и региональные целевые программы, расчеты по отдельным разделам и статьям доходов и расходов бюджетов, и.т.д.

На второй стадии проект бюджета передается в Правительство, и после одобрения на его заседании должен быть вынесен до 26 августа 24.00 часов текущего года на рассмотрение Гос. думы, т.е. законодательной власти. Одновременно вносятся в Гос. думу на рассмотрение проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Если требуется внести изменения в законы о взимании налогов - то предоставляются проекты изменений в налоговом законодательстве.

Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 26 августа текущего года. Одновременно указанный законопроект представляется Президенту Российской Федерации.

После положительного заключения профильного комитета, совет Гос. думы утверждает комитеты, ответственные за рассмотрение отдельных разделов бюджета (комитет по обороне, социальной политике, и др.).

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях.

В первом чтении (не позднее 30 дней после предоставления проекта Правительством) обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной и налоговой политики.

Рассматриваются основные характеристики Федерального бюджета:

- прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;

- приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены настоящим Кодексом;

- общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;

- условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5 процентов общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;

- объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;

- верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;

- нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;

- дефицит (профицит) федерального бюджета.

Одновременно рассматривается проект бюджета в комитетах Госдумы и все их заключения передаются в Комитет по бюджету, который затем передает материалы непосредственно в Госдуму.

Бюджет может быть отклонен в 3-х вариантах со следующими условиями:

- передать бюджет в согласительную комиссию для уточнения (в комиссии - представители Гос.думы, Совета Федерации и Правительства РФ).

- вернуть законопроект Правительству РФ на доработку.

- поставить вопрос о доверии Правительству.

При рассмотрении проекта бюджета парламент принимает решение по следующим основным характеристикам:

- верхний предел объема ассигнований бюджета текущих расходов и бюджета развития (расходная часть);

- пределы несбалансированности бюджета (излишек или дефицит в форме абсолютной величины или процентной доли от прогнозируемых доходов).

После утверждения основных характеристик проекта бюджета утверждаются бюджетные ассигнования по статьям в соответствии с функциональной бюджетной классификацией. В рамках утверждаемых бюджетных статей данной классификации любой вид ассигнований на сумму, равную или превышающую 1 млрд. рублей, должен быть указан отдельной строкой.

Второе чтение (в течение 35 дней со дня принятия в первом чтении) - утверждаются расходы Федерального бюджета по разделам функциональной классификации. Бюджет может быть отклонен и передан в согласительную комиссию.

Третье чтение (не позднее 15 дней после принятия второго)

При рассмотрении в третьем чтении в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, предусмотренным отдельными приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете, принятыми во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. При рассмотрении федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период голосуется на предмет его одобрения в целом.

Утверждение бюджета происходит на совместном заседании палат. Доклад о бюджете представляет Президент или по его поручению иное должностное лицо. Содоклад от имени парламента представляет соответствующая парламентская комиссия. Решение об утверждении основных характеристик бюджета и по статьям функциональной классификации принимаются простым большинством голосов. На голосование выносятся предложения по конкретным размерам ассигнований, содержащихся в окончательном варианте проекта бюджета, представленном Президентом.

В случае не утверждения отдельных статей представленного проекта бюджета Федеральное Собрание проводит повторное голосование по перераспределению бюджетных ассигнований в рамках верхнего предела объема бюджетных ассигнований. Решение принимается простым большинством голосов.

В течение двух недель Президент обязан подписать закон либо вернуть его в парламент с замечаниями для повторного рассмотрения. Президент имеет право отлагательного вето (отклонения и возвращения на рассмотрение и утверждение в парламенте) отдельных статей государственного бюджета. В случае применения Президентом права вето вопрос по данной статье выносится на совместное заседание палат, он должен быть рассмотрен в течение недели. Для отклонения вето необходимо решение парламента, принятое простым большинством голосов. В случае согласия с вето Президент должен принять соответствующий указ по ассигнованиям по данной статье. В течение периода до принятия окончательного решения по вето Правительство имеет право использовать ежемесячно бюджетные ассигнования по спорной статье в размере 1/12 их величины в предшествующем финансовом году.

После утверждения Гос.думой - в течение 5 дней передается в Совет Федерации, после его одобрения - на подпись Президенту РФ.

4.1. Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов

1. Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с настоящим Кодексом и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации.

4.2. Бюджетные полномочия исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований)

1. Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные настоящим Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

2. Финансовые органы составляют проект соответствующего бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана), представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Финансовые органы или иные уполномоченные органы ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

3. Федеральное казначейство осуществляет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом.

4. Органы исполнительной власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами.

5. Органы исполнительной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) в условиях военного и чрезвычайного положений осуществляют бюджетные полномочия по решению Президента Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 года N 1-ФКЗ "О военном положении", Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" и принятыми в соответствии с ними федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

5. Исполнение бюджетов.

Эта стадия бюджетного процесса имеет своей целью выполнение доходных и расходных частей бюджетов. “Важнейшие задачи исполнения бюджета- это обеспечение полного и своевременного поступления налогов и платежей, а также доходов в целом и по каждому источнику, финансирование мероприятий в пределах лимитов утвержденных по бюджету сумм в течение того финансового года, на который он утвержден. Принципами исполнения бюджетов в Российской Федерации являются: перечисление, зачисление доходов федерального бюджета на единый счет федерального бюджета, распределение по нормативам федеральных регулирующих налогов, возврат излишне уплаченных сумм доходов, учет доходов в соответствии с бюджетной классификацией. Основным принципом исполнения бюджета является принцип единства кассы. Он предусматривает зачисление всех поступающих доходов и средств заимствования на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов и платежей с единого бюджетного счета.

Исполнение бюджета - компетенция министерства финансов. На третьей стадии происходит кассовое исполнение бюджета - сбор бюджетных средств на территории страны, их хранение и выдача, а также ведение учета и отчетности.

Существует три системы организации кассового исполнения бюджета: казначейская, банковская и смешанная. При казначейской системе кассовое исполнение бюджета возложено на специальные органы министерства финансов (приписные кассы), при банковской - на банки и их учреждения, при смешанной - на казначейские кассы и банки.

В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов.

• Система федерального казначейства (ФК) начала создаваться с 1992 г. В настоящий момент ФК состоит из Главного управления (ГУФК - департамент Минфина РФ), 89 управлений ФК по субъектам Федерации и более 2 тыс. органов ФК на местах.

• Счета ФК открыты в учреждениях Центробанка (ОПЕРУ, требование Бюджетного кодекса), а также в Сбербанке, ВЭБе, комбанках.

• На финансирование через лицевые счета переведены порядка 50 тыс. бюджетополучателей (практически 100% – кроме отдельных частей Минобороны.

• Исполнение федерального бюджета по доходам, контроль за соблюдением бюджетного законодательства (прежде всего закона «О федеральном бюджете») - зачисление доходов на единый счет федерального бюджета, распределение доходов между бюджетами разных уровней и учет поступивших доходов

• Исполнение федерального бюджета по расходам и контроль за правильностью расходов.

• Оптимальное управление средствами на счетах ФК

5.1. Отличительные черты казначейской системы

· Доходные и распределительные счета бюджета открыты в учреждениях Банка России

· Единый счет федерального бюджета

· Лицевые счета БУ открыты на счетах органов федерального казначейства в учреждениях Банка России

· Бюджетное финансирование перечисляется на лицевые счета БУ

· Бюджетное финансирование осуществляется по факту поставки товара, оказания услуги и т.д.

· Самостоятельность бюджетных учреждений в заключении договоров ограничена лимитом бюджетных обязательств.

· Осуществляется предварительный (на стадии заключения договора), текущий (в момент платежа) и последующий финансовый контроль

Главные функции Федерального Казначейства:

· Исполнение федерального бюджета по доходам, контроль за соблюдением бюджетного законодательства (прежде всего закона «О федеральном бюджете») - зачисление доходов на единый счет федерального бюджета, распределение доходов между бюджетами разных уровней и учет поступивших доходов

· Исполнение федерального бюджета порасходами контроль за правильностью расходов

· Оптимальноеуправление средствамина счетах ФК

Основные преимущества казначейской системы исполнения бюджета:

· Доступность оперативной информации о доходах и расходах бюджета

· Сохранность бюджетных средств

· Минимизация пробега бюджетных средств

· Минимизация величины остатков бюджетных средств на счетах

· Наличие механизмов контроля за правомерностью и целевым характером расходов

· Наличие механизмов контроля за возникновением бюджетных обязательств, т.е. за договорами

Некоторые недостатки казначейской системы исполнения бюджета:

· Ограничение самостоятельности бюджетных учреждений в расходовании средств (усложненная процедура переброски ассигнований между статьями)

· Разрыв процессов финансирования и кассового исполнения, приводящий к росту остатков на счетах

5.2. Банковская система исполнения федерального бюджета доминировала в России до середины 90 - х годов, а на уровне субъектов РФ и муниципалитетов преобладает до сих пор.

Отличительные черты банковской системы исполнения бюджета:

• Доходные счета бюджета и счета бюджетных учреждений (БУ) открыты в коммерческих банках

• Бюджетное финансирование перечисляется по цепочке: на счета главных распорядителей/распорядителей/БУ

• Авансовое финансирование

• Бюджетные учреждения самостоятельны в заключении договоров

• Финансовый контроль осуществляется после окончания отчетного периода

Основные недостатки банковской системы исполнения бюджета

• Недоступность оперативной информации о доходах и расходах бюджета

• Вероятность утраты бюджетных средств в проблемных банках

• Удлинение пробега и величины остатков бюджетных средств на счетах

• Отсутствие механизмов контроля за правомерностью и целевым характером расходов (следствие – расхищение/нецелевое использование бюджетных средств)

• Отсутствие механизмов контроля за возникновением бюджетных обязательств, т.е. за договорами (следствие – рост кредиторской задолженности бюджета)

На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. При казначейском исполнении федерального бюджета регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство.

Проекты региональных бюджетов составляются финансовыми органами субъектов РФ. Для составления проектов бюджетов региональные финансовые органы имеют право на получение информации не только от региональных органов исполнительной власти, но и от вышестоящих финансовых органов.

Исполнительный орган субъекта РФ и муниципального образования может вносить в вышестоящий исполнительный орган власти предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти бюджетных нормативов и показателей. Разногласия по этим вопросам рассматриваются вначале в вышестоящем исполнительном органе власти. Результаты рассмотрения разногласий отражаются в составляемом протоколе, в котором содержатся обоснование предложений и обоснование отказа. Окончательное решение принимается вышестоящим представительным органом власти.

В конце каждого финансового года министр финансов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности.

На основании распоряжения министра финансов все получатели бюджетных средств готовят годовые отчеты по доходам и расходам.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты Российской Федерации

Государственная Дума принимает одно из следующих решений:

об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета;

об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.

6. Бюджетный процесс в субъекте РФ и его принципы (На примере Ярославской области)

В материальном смысле бюджет субъекта Российской Федерации - это денежный фонд, находящийся в собственности данного субъекта. При этом под денежным фондом понимается обособленная совокупность денежных средств, распределенных на определенные группы, имеющие свое целевое назначение, порядок использования и орган, который ими распоряжается.

Таким образом, в материальном смысле бюджет субъекта Российской Федерации - это имущество (в денежной форме), принадлежащее субъекту Российской Федерации на праве государственной собственности и входящее в состав его казны.

Как экономическая категория бюджет субъекта Российской Федерации - это совокупность экономических отношений, которые возникают в связи с формированием и распределением бюджета как денежного фонда субъекта Российской Федерации. При этом различаются два вида экономических финансовых отношений: приходные и расходные. Первые отношения опосредуют движение денежных средств от плательщиков в бюджет и выражают его формирование как денежного фонда. Будучи стороной этого отношения, субъект Российской Федерации выступает в качестве получателя денежных средств. Примером могут служить налоговые отношения, которые выражают одностороннее движение стоимости в денежной форме от плательщика в бюджет субъекта Российской Федерации, не сопряженное встречным движением стоимости в товарной форме. Вторые - расходные экономические отношения выражают расходование (распределение) бюджета и движение денежных средств из бюджета к получателю бюджетных средств. Как сторона данного отношения субъект Российской Федерации выступает в качестве поставщика денежных средств.

Как правовая категория бюджет субъекта Российской Федерации - это финансово-правовой акт субъекта Российской Федерации, посредством которого утверждается финансовый план формирования и распределения создаваемого на уровне субъекта

Российской Федерации денежного фонда, предназначенного для финансирования задач и функций данного субъекта.

Правовая форма, в которую облачается бюджет как финансовый план, предопределяется тем, о каком бюджете - федеральном, субъекта Российской Федерации или местном, идет речь. Федеральный бюджет утверждается федеральным законом, бюджеты субъектов Российской Федерации - законом соответствующего субъекта, местный бюджет -решением представительного органа местного самоуправления.

Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации - это регламентируемая нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также других участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета субъекта Российской Федерации, контролю за его исполнением, а также по заключению данного бюджета.

Следует иметь в виду, что само понятие «бюджетный процесс» применяется в финансово-правовой литературе в двух значениях.

В первом значении им обозначают разновидность бюджетной деятельности. Именно в этом значении раскрыто понятие бюджетного процесса в приведенном выше определении.

Объектом бюджетного процесса выступает бюджет как разновидность финансово-планового акта при понимании бюджета в его правовом значении.

В этом смысле бюджет субъекта Российской Федерации представляет собой роспись доходов и расходов централизованного денежного фонда субъекта Российской Федерации. А поскольку правовой формой бюджета субъекта Российской Федерации выступает закон субъекта Российской Федерации, то применительно к бюджетному процессу речь идет о разработке, принятии и исполнении правового акта о бюджете как основном финансовом плане субъекта Российской Федерации. Так, составление бюджета в практическом плане означает разработку проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете; рассмотрение и утверждение бюджета выражается в форме принятия этого закона; исполнение бюджета есть исполнение закона о бюджете.

Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации осуществляется на определенных принципах. К числу этих принципов относятся:

1. Принцип ежегодности бюджет. Этот принцип означает, что бюджет (как финансовый план) разрабатывается и утверждается ежегодно (желательно до начала планируемого года). Все стадии бюджетного процесса повторяются из года в год, в той же последовательности и периодичности, как они проходили в прошлом; так же они будут осуществляться и в будущем.

2. Принцип гласности и публичности бюджетного процесса. Этот принцип означает:

- обязательное опубликование в открытой печати утвержденого бюджета субъекта Российской Федерации и отчетов о его исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджета, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации. 3. Принцип разграничения компетенции между исполнительными и законодательными органами субъекта Российской Федерации на всех стадиях бюджетного процесса. Разработка проекта бюджета осуществляется только исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, утверждение бюджета - только законодательным (представительным) органом этого субъекта, исполнение бюджета - вновь возлагается на исполнительный орган, утверждение отчета об исполнении бюджета находится в исключительной компетенции законодательного органа.

В таком разграничении проявляется и конституционный принцип разделения государственной власти на законодательную и исполнительную.

Бесспорно, полномочие по утверждению бюджета относится к числу наиболее важнейших (как в политическом, так и экономическом смысле) полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти. И в конечном счете полномочие законодательного (представительного) органа государственной власти по утверждению бюджета переросло в исключительное полномочие данного органа.

В некоторых странах к данному принципу примыкает принцип контроля законодательных (представительных) органов государственной власти за осуществлением государственных займов и эмиссией государственных ценных бумаг, что приводит к увеличению государственного долга.

4. Принцип строгой законодательной регламентации

всех стадий бюджетного процесса. В законе о бюджете все

процедуры его разработки, принятия и исполнения тщательно и

подробно прописаны, уложены в определенные временные рамки и

сроки, определены все права и обязанности участников бюджетного процесса. Пожалуй, нет ни одного другого правового акта, какой

бы важной теме он ни был посвящен, какой бы сферы ни касался,

которым столь подробно регламентировались бы соответствующие

правоотношения.

Принцип достоверности бюджета. Принцип достоверности бюджета проявляется в детализированной проработке бюджета как финансового плана, максимальном сближении показателей акта бюджет, максимально сближенный с экономическими и социальными реалиями, выражает собой объективную потребность как государства, так и общества.

5. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета. Данный принцип примыкает к принципу достоверности бюджета. Он означает, что все доходы и расходы бюджета субъекта

Российской Федерации подлежат отражению в бюджете в обязательном порядке и в полном объеме в строгом соответствии с установлениями налогового и бюджетного законодательства.

6. Принцип специализации бюджетных показателей. Этот

принцип основывается на том, что составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета осуществляется в соответствии

с бюджетной классификацией, обеспечивающей единство отображения в бюджете его расходов и доходов, что дает возможность не

только обеспечить полноту, обоснованность и научную достоверность бюджетных показателей, но и сопоставимость бюджетов всех

уровней бюджетной системы. В свою очередь это дает возможность

выявить ее слабые места и направить бюджетное планирование на

выравнивание уровня бюджетных показателей всех субъектов Российской Федерации.

В практике бюджетного планирования встречаются два понятия: бюджетный год (или финансовый год) и бюджетный период (или бюджетный цикл).

Бюджетный год - отрезок времени, в течение которого исполняется бюджет - основной финансовый план государства. В большинстве стран, к числу которых относится и Российская Федерация, бюджетный год совпадает с календарным годом, т. е. длится с 1 января по 31 декабря включительно.

Бюджетный период - отрезок времени, охватывающий все стадии бюджетного планирования. Начинается бюджетный период с момента начала работы по составлению проекта бюджета и завершается утверждением отчета о его исполнении. Длится бюджетный период около трех лет.

Бюджетный период включает определенные стадии. Обычно выделяют четыре стадии бюджетного процесса:

- составление проекта бюджета,

- рассмотрение и утверждение бюджета,

- исполнение бюджета,

- заключение бюджета, что подразумевает составление, рас

смотрение и утверждение отчета о его исполнении.

Текущий контроль проводится в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в ходе депутатских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Последующий контроль осуществляется в ходе подготовки отчетов об исполнении бюджетов, а также в ходе рассмотрения и утверждения этих отчетов законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В настоящее время существуют два порядка исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации:

• самостоятельное исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, когда субъект Российской Федерации осуществляет это исполнение исключительно собственными силами;

• казначейское исполнение бюджета, осуществляемое через

органы Федерального казначейства.

6.1. Доходы и расходы бюджета по Ярославской области на 2008 год:

Доходы областного бюджета.

Проектом закона доходы областного бюджета на 2008 год прогнозируются в сумме 24833,5 млн. руб., что на 2157,8 млн. руб., или на 9,5% выше доходов, утвержденных законом «Об областном бюджете на 2007 год» в действующей редакции от 04.10.2007 № 58-з.

Сравнение произведено с учетом отражения в бюджете доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Собственные доходы областного бюджета составят 20084,5 млн. руб., что на 2525,3 млн. руб. (или на 14,4%) выше бюджетных назначений 2007 года и выше на 2914,1 млн. руб. ожидаемого исполнения областного бюджета за 2007 год.

В 2008 году предусмотрена передача в бюджеты муниципальных районов (городских округов) дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц и единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, для замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, что приведет к сокращению доходов областного бюджета согласно пояснительной записке к законопроекту на 1024,7 млн. руб.

В структуре доходов отражены безвозмездные поступления из федерального бюджета в сумме 4103,4 млн. руб. в разрезе субсидий и субвенций.

Вместе с тем, в прогнозируемых доходах областного бюджета не нашли отражения средства федерального бюджета на осуществление выплат для приобретения жилья гражданами, выезжающими из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также гражданами, выехавшими из указанных районов и местностей не ранее 1 января 1992 года, в соответствии с федеральной целевой программой «Жилище» на 2002-2010 годы в сумме 2,8 млн. руб. согласно федеральному закону от 24.07.2007 № 198-фз «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».

Обращаем внимание, что объем средств федерального бюджета, передаваемых бюджетам субъектов РФ на содержание депутатов Государственной Думы и их помощников (4,6 млн. руб.), а также на содержание членов Совета Федерации и их помощников (0,8 млн. руб.), не соответствует объему средств, отраженных в расходах областного бюджета по указанным направлениям (соответственно 0,8 млн. руб. и 4,6 млн. руб.).

Выпадающие доходы областного бюджета от предоставления налоговых льгот в соответствии с законодательством области прогнозируются в сумме 1120,5 млн. руб. (с учетом суммы льгот, предоставляемых участникам инвестиционной деятельности, реализующим приоритетные инвестиционные проекты).

В ходе анализа планируемых показателей доходов контрольно-счетная палата отмечает следующее.

Прогнозируемая сумма по налогу на прибыль организаций составляет 7631,0 млн. руб., с увеличением на 16,5% к ожидаемому исполнению за 2007 год (6550,0 млн. руб.) и на 6,5% от плана текущего года.

Учитывая показатели прогноза социально-экономического развития, представленные к проекту закона, ожидаемое поступление налога может быть увеличено. Сумма налога может быть увеличена на 100 млн. руб.

Налог на имущество организаций планируется в сумме 2670,0 млн. руб. с увеличением на 18,3% к назначениям текущего года.

Учитывая, что в прогнозе социально-экономического развития Ярославской области на 2008 год такой показатель как «основные фонды, из введенных в действие, облагаемые налогом на имущество организаций» планируется с ростом в размере 133,5% к предыдущему году, считаем возможным корректировку прогноза поступления налога на 30 млн. руб.

Поступления транспортного налога запланированы в сумме 310,0 млн. руб. с увеличением на 43,5% к уровню бюджетных назначений текущего года (216,0 млн. руб.).

Рост поступлений связан с уплатой в 2008 году налога физическими лицами за 2007 год, которые согласно пояснительной записке к законопроекту составят около 120,0 млн. руб.

Указанная сумма поступлений соответствует уровню 2006 года (123,2 млн. руб.). С 01.01.2007 года ставки транспортного налога были увеличены в среднем на 25%, кроме того, в прогнозе социально-экономического развития области оценка 2007 года предусматривает рост легковых автомобилей у индивидуальных владельцев на 6,7% к предыдущему году.

Следует увеличить сумму прогноза поступлений по транспортному налогу на 2008 год с учетом изложенных факторов как минимум на 20 млн. руб.

Сумма доходов от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей государственных унитарных предприятий субъектов РФ, в законопроекте определена в размере 3,5 млн. руб.

Следует отметить, что прогнозные показатели по этому доходному источнику ежегодно занижались. Так, в 2006 году при плане 2,7 млн. руб. поступило 9,7 млн. руб. При внесении изменений в закон об областном бюджете на 2007 год (ред. от 04.10.2007 № 58-з) увеличен план с 2,5 млн. руб. до 4,2 млн. руб.

Представленный к проекту закона об областном бюджете план финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий Ярославской области на 2008 год свидетельствует о возможности увеличения доходов областного бюджета от перечислений ГУП на 2,5 млн. руб.

Как и в предыдущие годы, представленные к законопроекту материалы не содержат расчетов доходов областного бюджета. Отсутствие расчетов проектируемых доходов затрудняет анализ прогнозируемых сумм, оценку их обоснованности и влияния на формирование налоговой базы изменений налогового законодательства.

Расходы областного бюджета.

Объем расходов в проекте закона «Об областном бюджете на 2008 год» запланирован в сумме 26297,0 млн. рублей, что выше объема, утвержденного на 2007 год (в последней утвержденной редакции Закона о бюджете на 2007 год), на 641,5 млн. рублей или на 2,5 %.

Наибольший рост расходов в проекте областного бюджета на 2008 год по сравнению с 2007 годом наблюдается по следующим разделам:

«Обеспечение проведения выборов и референдумов» - в 3,9 раза, «Функционирование законодательных органов государственной власти» - в 2,7 раза, «Коммунальное хозяйство» - в 2,4 раза.

Запланирован рост бюджетных ассигнований по отраслям, отвечающим за качество жизни населения - «Образование» «Здравоохранение, физическая культура и спорт» и «Социальная политика»», как в абсолютном, так и в относительном выражении от 9 % до 23 % к действующей редакции областного бюджета. Вместе с тем, в 2008 году предусмотрено уменьшение финансирования раздела «Культура, кинематография и средства массовой информации» на 28 %. При этом за счет средств указанного раздела запланированы субсидии общественным организациям в сфере культуры и искусства на поддержку их уставной деятельности. В соответствии с концепцией реформирования бюджетного процесса бюджетные средства общественным организациям должны выделяться на конкурсной основе в зависимости от формализованной оценки обоснованности и результативности их программ, а также соответствия приоритетам государственной политики. Кроме того, по данному разделу выделяются средства муниципальным театрам г. Рыбинска и театру им. Ф.Г. Волкова, который финансируется из федерального бюджета. Всего на указанные цели планируется выделить 12,5 млн. руб.

Финансирование общественных организаций предусмотрено также и через Департамент труда и социальной поддержки населения на общую сумму 3,5 млн. руб.

Расходы на обслуживание государственного долга в 2008 году составят 636,4 млн. рублей, что превышает сумму расходов, предусмотренных на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру и средства массовой информации.

Расходы областного бюджета в соответствии с ведомственной структурой расходов на 2008 год будут осуществлять 40 главных распорядителей бюджетных средств. Наиболее крупные из них – Департамент финансов (37 % средств областного бюджета), Департамент здравоохранения и фармации (14 %) и Департамент дорожного хозяйства области (9 %).

В соответствии с Бюджетным кодексом организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Поскольку с 1 января 2008 года главным распорядителем средств областного бюджета по отдельным видам финансовой помощи будет Департамент жилищно-коммунального хозяйства и инфраструктуры, Департаменту финансов области следует прописать механизм исполнения расходов в части субсидий местным бюджетам на поддержку жилищно-коммунального хозяйства.

Согласно статье 172 Бюджетного кодекса РФ проект бюджета области должен основываться на Бюджетном послании Президента РФ и Основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2008 год и на период до 2010 года.

В этой связи контрольно-счетной палатой проведен анализ представленного законопроекта на соответствие его основным приоритетам бюджетной стратегии Администрации на 2008 год, утвержденным постановлением Губернатора области от 27.06.2007 №591.

В целях решения задачи «комплексного проведения мероприятий бюджетной реформы по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов» Губернатор области в Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2008 год и на период до 2010 года наметил основные направления совершенствования бюджетного процесса, а именно:

• необходимость «упорядочения бюджетного процесса на базе единых принципов и закрепления единых требований к бюджетному планированию». В соответствии со статьей 174² Бюджетного кодекса «планирование бюджетных ассигнований осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом». Указанная методика должна быть утверждена нормативным правовым актом и содержать общие для всех распорядителей средств областного бюджета подходы к формированию бюджета на 2008 год. Одним из условий вступления нормативного правового акта в силу является его опубликование. До настоящего времени указанная методика не опубликована.
• «безусловное исполнение действующих расходных обязательств бюджета перед населением и работниками бюджетной сферы», «формирование областного бюджета на 2008 год в условиях нового бюджетного законодательства: уже в 2007 году должен быть составлен реестр расходных обязательств». Норма об обязательном ведении реестров расходных обязательств на всех уровнях бюджетной системы предусмотрена в Бюджетном кодексе РФ. В целях оценки общего объема расходов областного бюджета на 2008 годы необходим анализ предварительного реестра расходных обязательств области». Непредставление в настоящее время реестра расходных обязательств не позволяет сопоставить их с общим объемом бюджетных ассигнований, запланированных главным распорядителям средств областного бюджета.
• в сфере межбюджетных отношений «ввести дисквалификационные критерии (несоблюдение параметров предельного объема дефицита, муниципального долга, расходов на его обслуживание, предельная величина расходов местного бюджета), которые необходимо учитывать при формировании и распределении дотаций из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований». Однако, в представленной методике распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов отсутствуют показатели, взаимоувязанные с данными критериями.

Областной фонд софинансирования расходов на 2008 год состоит из 33 субсидий на общую сумму 2839,5 млн. руб. и уменьшился относительно текущего года на 61,2 млн. руб.

В соответствии с требованиями статьи 139 Бюджетного кодекса РФ целевое назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливается законами области. Однако в настоящее время отсутствуют нормативные правовые акты, утверждающие порядок (методику) и условия распределения субсидии на содержание жилищного фонда по региональным стандартам оплаты жилого помещения и коммунальных услуг.

В нарушение статьи 138 Бюджетного кодекса РФ в рассматриваемом законопроекте не представлено распределение субсидии на содержание жилищного фонда по региональным стандартам оплаты жилого помещения и коммунальных услуг в сумме 822,0 млн. руб. Следует отметить, что в соответствии со статьей 8 Закона Ярославской области от 21.12.2004 №69-з размеры региональных стандартов оплаты жилого помещения и коммунальных услуг могут пересматриваться не чаще одного раза в год, до принятия закона Ярославской области об областном бюджете на очередной финансовый год путем внесения изменений в настоящий Закон по представлению Губернатора Ярославской области.

По 3-м субсидиям объём расходов меньше запланированного на 2007 год: на финансирование природоохранных мероприятий, на поддержку массового спорта и на реализацию губернаторской целевой программы «Поддержка учреждений культурно-досуговой сферы Ярославской области».

Совокупность 43-х субвенций местным бюджетам из областного бюджета образует региональный фонд компенсаций в сумме 7450,8 млн. руб. На 2008 год предусматривается увеличение общего объема субвенций относительно текущего года на 15,3 %, или на 989,7 млн. рублей. Наибольший удельный вес в фонде компенсации занимает субвенция на обеспечение образовательного стандарта и реализацию образовательных программ дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях – 35,2 %. В расчет указанной субвенции заложена следующая структура регионального норматива бюджетного финансирования образовательного стандарта:

-90% фонд оплаты труда,

-10 % фонд материального обеспечения.

Однако законодательно утверждена структура образовательного стандарта 83 % - фонд оплаты труда, 17 % - фонд материального обеспечения.

В 2008 году с вступлением в силу новой редакции БК РФ изменяется бюджетная классификация расходов бюджетов РФ, в результате раздел 1100 «Межбюджетные трансферты» дополнен подразделом 1105 «Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов». На 2008 год по данному подразделу в областном бюджете следовало предусмотреть страховые взносы территориальному фонду обязательного медицинского страхования на ОМС неработающего населения в сумме 1825,8 млн. руб.

В 2008 году доля расходов на областные целевые программы в общих расходах проекта областного бюджета составит 14,0 % против 9,6 % в 2007 году.

В разрезе разделов функциональной классификации расходов наибольший объем инвестиций на Адресную инвестиционную программу области предусмотрен в законопроекте по разделам «Межбюджетные трансферты» (58,4 % от общего объема АИП – объекты муниципальной собственности), «Здравоохранение, физическая культура и спорт» (21,4 %- строительство онкологической и психиатрической больницы и перинатального центра) и «Национальная экономика» (12,7 % – строительство обхода г. Ярославля с мостом через реку Волга).

Следует отметить, что расходы проекта областного бюджета, предусмотренные на финансирование мероприятий нацпроектов, характеризуются недостаточным уровнем прозрачности, в законопроекте не определены общие объемы расходов областного бюджета по нацпроектам «Развитие агропромышленного комплекса», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», «Образование» и «Здоровье».

Бюджет Ярославской области и итоги исполнения бюджета на 01.03.08 смотри в Приложении.

7. Проблемы эффективности бюджетного процесса в РФ

7. 1. Проблемы развития бюджетного процесса в России

Среди основных реформ, которые были начаты в прошлом году, - реформа бюджетного процесса. В 2004 г. были одобрены концепция и новая бюджетная классификация, элементы нового формата федерального бюджета на три года, начался эксперимент по бюджетированию.

Первые результаты - это утверждение Положения о порядке разработки финансового плана, порядок разработки и утверждения ведомственных целевых программ, внесенный Минэкономразвития, порядок ведения реестра расходных обязательств, порядок введения стандартов учета и отчетности в государственном секторе. Все эти решения или уже утверждены или находятся в стадии утверждения.

За последние годы были большие проблемы с исполнением намеченных реформ, многие из них не финансируются в должном объеме. Сегодня ключевая проблема – в надлежащем планировании и детальном достижении реализации реформ. Недофинансирование реформирования сферы здравоохранения в настоящий момент составляет 2 раза в процентах к ВВП, а системы образования 2,5 раза ниже по сравнению со странами с похожим уровнем развития. В полном объеме в последние годы финансируется лишь реформирование обороноспособности и безопасности страны.

Согласно проводимым реформам все муниципальные бюджеты и бюджеты субъектов должны перейти на кассовое обслуживание в Федеральное казначейство. Минфин РФ и подведомственная ему служба - Федеральное казначейство - провели ряд подготовительных мероприятий к переходу на кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов. В частности, готовится порядок обслуживания бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований через органы Федерального казначейства, который вступил в силу с I января 2006 г.

При подготовке федерального бюджета на 2007 год был рассмотрен пакет налоговых нововведений. Бизнес не раз подчеркивал необходимость корректирования налогового администрирования. Министерство финансов России совместно с представителями бизнеса, Советом по конкурентоспособности и предпринимательству должно завершить обработку этих предложений в кратчайшие сроки с тем, чтобы Правительство могло принять по этим материалам окончательное решение.

2005 г. стал годом мобилизации налоговой задолженности крупных нефтяных предприятий. Но необходимо помнить, что, снижая налоговое бремя, надо быть готовым к снижению доходов и расходов бюджета. С 1997 г. динамика доходов была неплохой. Повысились доходы в реальном выражении. В 2006 г. снижается объем доходов федерального бюджета в реальном выражении. В 2007 г. сохраняется уровень 2006 г. В 2008 г. планируется незначительный рост доходов и расходов бюджета.

Однако ожидаемый результат не может ограничиваться только этим пакетом нововведений. Много зависит и от самого бизнеса, от того, насколько он готов быть прозрачным и добросовестным. Путь снятия накопившихся претензий необходимо пройти вместе. Профессионализм работников Минфина и налоговой службы должен обеспечить выход из дебрей взаимного недоверия на открытую площадку взаимного уважения и ответственности, ответственности, прежде всего, перед всем обществом.

ФНС администрирует налоги, поступающие во все уровни бюджетов, и делает это бесплатно. Федеральная власть взяла на себя это полномочие и будет его выполнять для любого муниципалитета. Правда, от регионов также требуются своевременные организационные решения, чтобы увеличивающееся количество бюджетов, особенно на уровне поселений и районов власти субъектов Федерации было обеспечено соответствующей техникой, информационной базой, людьми. Министерство финансов России эти вопросы с себя также не снимает и готово оказывать всем помощь.

Перейдя к главным стратегическим задачам на среднесрочную перспективу Министерство финансов отмечает, что его целью является поддержание экономической и финансовой стабильности как основы устойчивого социально-экономического развития страны, обеспечение выполнения и создания условий для оптимизации расходных обязательств Российской Федерации, формирование налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы, создание условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами, обеспечение прозрачности, надежности, безопасности системы и финансовых институтов. Эти цели выражены в задачах, индикаторах, содержатся в докладе, который предоставлен Правительству.

Важным моментом в работе Министерства финансов является трехлетний план, который должен повысить эффективность планирования, в связи, с чем особую важность приобретает качество прогнозов, подготавливаемых Минфином совместно с Минэкономразвития. На ближайшие годы установлены соответствующие темпы экономического роста от 5,9% до 6,2% ВВП, инфляция должна снизится от 7-8% в 2006 г. до 4-5,5% - в 2008 г.

В ближайшие годы ожидается восстановление доверия и снижение оттока капитала, и даже переход к положительному сальдо (отток меньше притока частного капитала). Хотя прогнозы Минфина и Минэкономразвития отличаются, но остаются в рамках одной тенденции. В 2006 г. ожидается чистый приток капитала, хотя по разным прогнозам его оценки различны.

В последние годы удавалось контролировать ситуацию и, мобилизуя инструменты, выстраивая кредитно-денежную и финансовую политику, в том числе бюджетную, которая может выразится в новом порядке формирования бюджета:

На первом этапе представительный орган принимает основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной год, после чего направляет исполнительному органу проект перечня мероприятий, планируемых в качестве принимаемых бюджетных обязательств на предстоящий год. Исполнительная власть разрабатывает комплекс мер по реализации указанных мероприятий и определяет потребности финансирования по каждому из них, т.е. фактически составляет «бизнес-план» для каждого из предложенных депутатами мероприятий.

Одновременно органы исполнительной власти с учетом прогнозируемых макроэкономических показателей и состоянию нормативно-правовой базы рассчитывают и уточняют на предстоящий год:

- ожидаемый объем доходов бюджета;

- возможные объемы и параметры привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета;

- потребности финансирования по действующим бюджетным обязательством.

Сейчас финансовую экспертизу документов, направляемых для утверждения в представительный орган, осуществляют, как правило, контрольно-счетные органы, созданные представительными органами власти (далее КСО). Однако задача выполнения большого объема экспертных работ в крайне сжатые сроки является для многих КСО трудно выполнимой в силу ограниченности их штата. Последнее обстоятельство также не позволяет КСО содержать на постоянной основе достаточное количество специалистов по каждой из отраслей экспортируемых мероприятий. В связи с этим представляется целесообразным привлекать для проведения экспертиз независимые аудиторские компании, отбираемые на конкурсной основе.

На втором этапе исполнительная власть направляет представительному органу следующие бюджетные проектировки:

- о прогнозируемых доходах бюджета на предстоящий год, исходя из норм действующего законодательства;

- о планируемой потребности финансирования действующих бюджетных обязательств;

- о возможных объемах и стоимости привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета па предстоящий год;

- о планируемой потребности финансирования принимаемых бюджетных обязательств, по предложенным депутатами мероприятиям.

Одновременно КСО направляет в представительный орган:

- материалы экспертизы бюджетных проектировок, представленных исполнительной властью;

- результаты анализа эффективности проектируемого бюджета для достижения целей заявленной бюджетной и налоговой политики;

- рекомендации по выбору натуральных показателей в качестве критериев оценки исполнения бюджета по каждой из целевых статей.

На третьем этапе работы над проектами бюджета происходит формирование перечня принимаемых обязательств с одновременным ранжированием их приоритетности, а также рассматривается целесообразность и возможность сокращения части действующих обязательств. Ранжирование принимаемых обязательств необходимо для того, чтобы в процессе исполнения бюджета, когда фактические доходы могут оказаться больше или меньше прогнозных значений, исполнительная власть могла оперативно планировать и принимать решения об исключении части бюджетных мероприятий, либо направлении сверхплановых доходов на заранее оговоренные дополнительные мероприятия.

Таким образом, в бюджете будут содержаться три группы расходов:

- бюджет действующих обязательств;

- бюджет, безусловно принимаемых обязательств;

- бюджет условно принимаемых обязательств.

Рассматривая бюджет условно принимаемых обязательств как маневровый объем для оперативной адаптации бюджета к меняющейся экономической ситуации, депутаты могут по своему усмотрению выбрать один из двух возможных способов формирования перечня таких мероприятий.

По первому варианту всем мероприятиям бюджета условно принимаемых обязательств можно придать один общий для всех мероприятий этой группы статус. В этом случае исполнительная власть самостоятельно выбирает, какие из мероприятий финансировать в первую очередь.

По второму варианту мероприятия бюджета условно принимаемых обязательств можно разделить на группы, которым депутаты назначают различные рейтинговые показатели в зависимости от степени актуальности мероприятий.

На завершающем четвертом этапе представительный орган принимает закон о бюджете в целом.

Основной задачей контроля в сфере бюджетного процесса изначально является предотвращение противозаконного или неэффективного использования бюджетных средств. Как правило, эта задача решается на стадии предварительного контроля.

Если выявление нарушений или недочетов происходит на стадии расходования, то задачей контроля становится недопущение дальнейшего нанесения ущерба бюджету. Такие ситуации характерны для текущего контроля.

И только при выявлении факта уже совершенного незаконного или неэффективного расходования средств, т.е. при последующем контроле, на первое место выходит разработка и принятие мер по предотвращению повторений подобных негативных явлений в будущем.

Из трех упомянутых видов контроля лишь для одного фактор времени является достаточно критичным.

7. 2. Отсутствие методики проверки эффективности расходования бюджетных средств.

Концепцией реформирования бюджетного процесса в 2004 – 2006 годах, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», было определено, что бюджетополучатели в рамках осуществления своей деятельности должны максимально эффективно расходовать бюджетные ресурсы. Президент РФ ежегодно в своих посланиях Федеральному собранию отмечает, что бюджетная политика должна формироваться исходя из решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами (Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 30.05.2006 «О бюджетной политике в 2007 году»). Эти цели предполагается достичь путем:

– разработки стратегии расходования бюджетных средств исходя из долгосрочных тенденций;

– повышения результативности расходования бюджетных средств (расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на достижение конечного результата наиболее эффективным способом);

– повышения уровня среднесрочного планирования;

– увеличения степени самостоятельности и ответственности главных распорядителей (разработка и внедрение методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развитие внутреннего аудита, укрепление финансовой дисциплины);

– обеспечения прозрачности и эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд.

Для решения поставленных Президентом РФ задач главные распорядители (распорядители) требуют от подведомственных им бюджетополучателей эффективно использовать бюджетные ассигнования.

Начиная с 2005 года перед контрольными органами поставлена задача выявлять в ходе проверки не только нецелевое использование бюджетных средств, нарушение бюджетного, гражданского и трудового законодательства РФ, но и производить оценку эффективности использования бюджетных средств. Однако в настоящее время такая оценка контрольными органами проводится далеко не всегда. Виной тому отсутствие методики проверки эффективности расходования бюджетных средств. Эта проблема была отмечена в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФот 09.03.2007 «О Бюджетной политике в 2008 – 2010 годах». В нем Президент РФ по поводу создания эффективной системы управления государственными финансами отметил, что финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений. Следовательно, в ближайшее время при проведении мероприятий финансового контроля действия контрольных органов в большей степени будут направлены на выявление фактов неэффективного и нерезультативного использования бюджетных средств, а в государственном секторе будет организована эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.

Таким образом, на сегодняшний день одна из самых актуальных тем в сфере государственных финансов – реформирование бюджетного процесса, который предполагает эффективное и рациональное использование бюджетных средств не только при разработке стратегических государственных программ, но и в первую очередь при их реализации участниками бюджетного процесса. Организация рационального и эффективного расходования бюджетных ресурсов необходима в любом современном обществе, поскольку существенно влияет на достижение оптимальных параметров функционирования экономики и решение стоящих перед государством приоритетных задач. Теоретически любое общество стремится использовать свои ресурсы максимально эффективно. Следовательно, необходимость оценки результативности и эффективности расходования бюджета продиктована требованиями общества. Возникает вопрос: что такое эффективность? На законодательном уровне это понятие не утверждено. Принимая во внимание мнение специалистов в области государственных финансов, а также Постановление Правительства Республики Казахстан от 21.07.2004 № 779 «Об утверждении Правил проведения оценки эффективности бюджетных программ», можно сделать вывод о том, что под эффективностью расходования бюджетных средств следует понимать достижение поставленных целей и задач в рамках реализации государственных программ путем соотношения полученного результата и произведенных затрат. Соответственно, критерии эффективности характеризуют объем произведенных расходов на предоставленные государством услуги (выполненные работы)

7.3. Отсутствие четких правовых норм и механизмов, а также неразработанность методических указаний по оценке эффективности использования бюджетных средств.

С помощью бюджета - как через его доходы, так и расходы - государство оказывает воздействие на экономическую и социальную жизнь общества. Эффективность воздействия государственного бюджета по линии формирования его доходов через налоги и другие обязательные платежи - особая проблема, требующая отдельного исследования. Поэтому под эффективностью государственного бюджета далее будет пониматься прежде всего эффективность его расходов.

Сама постановка вопроса о повышенных требованиях к эффективности бюджетных расходов есть следствие влияния на государство рыночных отношений. Причем лишь влияния, а не безграничного перехода государства на рыночные отношения, поскольку, как было отмечено, оказываемые им социальные услуги населению в основном должны быть бесплатными. Хотя эта "бесплатность" весьма относительное понятие. Так, например, услуги государства по линии выплаты пенсии пенсионерам - это то, что было заработано ими в то время, когда они трудились полноценно и эффективно, но всей суммы заработной платы не получали. Кстати, для любого государства, в политике которого присутствует хотя бы минимальный социальный элемент, нормально аккумулировать часть ВВП и национального дохода в государственной бюджет, чтобы позднее передавать тем, кто потерял способность указанный доход создавать.

Эффективность бюджетных расходов - более широкое понятие, включающее в себя помимо экономических социальные и политические оценки. Поэтому измерить их эффективность такими количественными показателями, как затраты и прибыль, невозможно и нереально. Нельзя измерить эффективность бюджетных расходов и в рамках короткого периода. Применение для оценки эффективности финансирования бюджетных расходов на социальную сферу критериев рыночного корпоративного сектора экономики - "здесь и сейчас прибыль" - является не только неприемлемым, но и нелогичным. Например, эффективность бюджетных расходов на образование, т. е. вложение государственных денег в человека, требуется для сохранения и благополучия нации, а также обеспечения жизнеспособности страны в будущем. Это касается фундаментальных научных исследований и здравоохранения. Недофинансирование государством вышеназванных отраслей социальной сферы и науки сегодня - это разрушение не только интеллектуального, научно-технического потенциала, но и культурно-нравственной основы нации. Это, наконец, неполноценное потомство, вырождение населения завтра.

Характер и сложность количественного измерения эффективности бюджетных расходов и государственного бюджета в целом выражается в том, что их показатели увязываются с той экономической и социальной ролью, которую бюджет играет в обществе. Если смотреть "сверху вниз", то государственный бюджет выступает как один из важнейших макроэкономических показателей, связанных с объемом ВВП, объемом инвестиций, реальными доходами населения, соотношением экспорта и импорта, с динамикой инфляции, курса рубля и т. д. Существенное значение имеет и наличие дефицита и профицита бюджета, государственного долга и т.д. Поскольку, как отмечалось выше, в оценках показателей эффективности бюджетных расходов велика доля политических элементов, то большое значение имеет рассмотрение проектов составленных бюджетов в законодательных (представительных) органах власти. Особенно важно, чтобы в решениях этих органов правильно сочеталось мнение широких слоев населения о текущих делах, их предложения по перспективному развитию страны и ее регионов. Другими словами, при оценке эффективности бюджетных расходов и бюджета в целом важно учитывать общественное мнение, так как именно широкие слои населения являются конечными потребителями предоставляемых государством бесплатных социальных услуг.

По вышеназванным макроэкономическим показателям эффективности государственного бюджета можно говорить о его роли как инструмента государственного регулирования экономики и социальной сферы. Но различные макропоказатели имеют разную динамику. Это означает, что возникает некая неопределенность в измерении эффективности бюджетных расходов. К тому же общие макропоказатели носят в основном информативный и аналитический характер, их невозможно увязать с действиями конкретных лиц, с чьей-то персональной ответственностью, трудно даже увязать с деятельностью какого-либо одного государственного учреждения. Вместе с тем на практике государственный бюджет выступает как финансовый план конкретного использования государственных средств. Именно при реализации этого плана возникает необходимость определения эффективности бюджетных расходов, связанной с решением вопросов: на что в конечном счете были истрачены государственные деньги, каков результат этих расходов, каково соотношение между конечными результатами и произведенными расходами? И здесь важнейшее значение приобретает персональная и институциональная ответственность за расходование бюджетных средств.

Но сложность количественного измерения эффективности бюджетных расходов не должна служить основанием для того, чтобы этими вопросами не заниматься. Опыт бюджетного процесса во многих странах показывает, что вполне возможно создать целостную и работающую систему оценки результативности бюджетных расходов. России этот опыт еще нужно приобрести.

Начавшаяся бюджетная реформа нацелена на решение этих вопросов. В постановлении Правительства РФ "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" имеется указание о необходимости разработки методических рекомендаций по количественному измерению показателей эффективности бюджетных расходов, которую поручено выполнить министерствам финансов, экономического развития и торговли РФ. Ни у кого не вызывает сомнения практическая значимость разработки методических указаний и правовых норм и механизмов для оценки эффективности бюджетных расходов, ибо без этого невозможно определить приоритетные направления расходования государственных денег, обеспечить целевое, рациональное и экономное их использование, осуществить контроль за ними. Решение этих задач требует четкой понятийной определенности.

Во многих нормативных правовых актах об оценке результативности (эффективности) бюджетных расходов выделяются понятия "нецелевое", "рациональное" и "экономное" использование государственных бюджетных средств. При этом понятие нецелевого использования бюджетных средств более или менее охарактеризовано в Бюджетном кодексе РФ (ст. 289) и нормативных актах Министерства финансов РФ как направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием. Однако вопрос о толковании понятий рациональности, экономности и других показателей эффективности еще не решен.

На практике под рациональным использованием бюджетных средств принято понимать выбор наилучшего из нескольких предложенных вариантов выполнения поставленной задачи или решения какой-либо проблемы. В таком случае средства, потраченные на реализацию наилучшего варианта, можно признать использованными рационально. Но показатели эффективности и рациональности использования бюджетных средств не всегда совпадают.

Возможны следующие варианты их оценки:

- вариант первый - рациональное и эффективное (выбран оптимальный путь решения проблемы, соблюден принцип эффективности бюджетных средств);

- вариант второй - рациональное, но неэффективное (выбран оптимальный путь решения проблемы, но принцип эффективности использования бюджетных средств не соблюдается);

- вариант третий - нерациональное, но эффективное (принцип эффективности использования бюджетных средств соблюден в рамках выбранного пути решения, но он не является наилучшим среди имеющихся);

- вариант четвертый - нерациональное и неэффективное (кроме того, что выбранный путь не представляется самым оптимальным, при его реализации не был соблюден принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств).

В то же время, если соблюдение установленного Бюджетным кодексом РФ (ст. 34) принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств означает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, само понятие эффективности можно определить как соотношение между полученным результатом и затраченными средствами. В указанной статье Бюджетного кодекса РФ фактически отождествлены эффективность и экономность, что, конечно же, неправильно, ибо экономность только частный случай эффективности. Ничего не сказано в кодексе и о показателях эффективности и порядке их определения.

Из-за несовершенства законодательства, отсутствия четких правовых норм и механизмов, а также неразработанности методических указаний по оценке эффективности использования бюджетных средств очень часто происходит подмена показателя эффективности принципом целевого использования указанных средств. Признано, что коль скоро никакого нарушения целевого назначения бюджетных средств не допущено, то и само использование этих средств считается эффективным. Все это говорит о необходимости пересмотра формулировок соответствующих статей Бюджетного кодекса РФ (ст. 34 и 289).

В условиях рыночных отношений важным условием для оценки эффективности использования бюджетных средств и определения путей ее повышения является совершенствование методов планирования и финансирования бюджетных расходов. Без существенных изменений бюджетного планирования не удастся выработать подход к определению конкретных результатов финансирования бюджетных расходов. Поэтому проводимая в стране бюджетная реформа предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования бюджетных расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов (бюджетирование). Дело в том, что существующее до сих пор так называемое "сметное планирование" бюджетных расходов, при котором за основу берутся отчетные данные по этим же статьям расходов за прошлый год, фактически обходит проблему определения результатов финансирования. Точнее говоря, сами затраты и выступают как результат, а в таких условиях становится невозможным определить эффективность финансирования бюджетных расходов. Сметный порядок планирования бюджетных расходов позволяет обеспечить целевое расходование средств и сопоставить плановую и фактическую суммы финансирования. Эти факты, разумеется, полезны в рамках нынешней системы планирования и финансирования, но не имеют почти никакого отношения к определению эффективности бюджетных расходов. При таком подходе отчетная смета почти механически порождает плановую, и это чередование может длиться сколько угодно долго.

В этой связи требуется значительное расширение горизонта бюджетного планирования в РФ. В последние десятилетия в большинстве развитых стран накоплен положительный опыт перехода к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию. Они добились хороших результатов в среднесрочном финансовом, в т.ч. бюджетном, планировании на 5 лет и увеличивают этот срок до 7 лет и более. В России, в соответствии с Бюджетным кодексом (ст. 174), принят трехлетний срок для таких разработок, но конкретные их показатели не публикуются и оценить их невозможно.

Дело в том, что в рамках ежегодного бюджета фактически невозможно определить эффективность бюджетных расходов, т. к. почти все значимые экономические и социальные процессы происходят в более длительный период. При разработке проекта годового бюджета, с учетом уже сложившихся тенденций, необходимо, по возможности, определить также их перспективные изменения в экономике и социальной сфере страны. Годовой бюджет, являясь главным оперативным инструментом распределения и использования государственных финансовых ресурсов по выбранным текущим направлениям, одновременно должен формироваться как часть плана-прогноза, в рамках которого определяются векторные приближения к каким-то ранее поставленным целям.

После накопления практического опыта среднесрочного финансового и бюджетного планирования в России предусматривается решение задачи утверждения законом перспективного финансового плана страны (т. е. необходимо придать ему статус трехлетнего укрупненного бюджета) по одному из следующих вариантов.

Вариант первый - утверждение укрупненных показателей бюджета на второй и третий год бюджетного цикла законом о бюджете на очередной финансовый год.

Вариант второй - утверждение перспективного финансового плана отдельным законом, принимаемым до внесения закона о бюджете (с возможностью отклонения в установленных пределах параметров проекта бюджета от среднесрочных проектировок без внесения изменений в этот закон).

Оба варианта обеспечивают реализацию преимуществ перспективного, в т.ч. среднесрочного, бюджетного планирования. Например, основным преимуществом первого варианта является его соответствие сложившейся процедуре составления и рассмотрения бюджета, хотя есть мнение, что в этом случае разделение между текущим (на очередной год) и среднесрочным планированием окажется недостаточно четким и это, в свою очередь, не позволит существенно упростить процедуру принятия ежегодного закона о бюджете. Во втором варианте появляется возможность раздельной и, как следствие, более качественной и менее длительной проработки среднесрочных и текущих вопросов бюджетного планирования. Однако при этом варианте не исключено возникновение трудностей в их увязке друг с другом.

Среднесрочное бюджетное планирование (3-5 лет) позволяет существенно улучшить ситуацию с определением эффективности бюджетных расходов. Именно в среднесрочном периоде возможно широкое использование программ решения тех или иных социально-экономических проблем. А всякая программа, составленная ради достижения конкретных целей, превращается в цель бюджетного финансирования. При использовании программ исчезает главная проблема исчисления эффективности бюджетных расходов - неопределенность результатов финансирования. Вот почему одно из перспективных направлений бюджетной реформы в стране - переход преимущественно к программно-целевым методам планирования бюджетных расходов, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением средств и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования использование программно-целевого метода планирования бюджетных расходов исходит из необходимости направления государственных денег на достижение общественно значимых, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов (главных распорядителей, распорядителей и получателей) бюджетных средств с одновременным мониторингом достижения намеченных целей и результатов. Использование указанного метода планирования бюджетных расходов призвано также обеспечить качество внутриведомственных процедур бюджетного планирования (бюджетирования) и финансового менеджмента.

Вопросы эффективности государственного бюджета и бюджетных расходов непосредственно связаны с государственным финансовым контролем. Именно он позволяет сопоставить фактические результаты использования бюджетных средств с плановыми, выявить имеющиеся недостатки и правонарушения в области финансирования бюджетных расходов и наметить путь повышения их эффективности. В условиях рыночных отношений роль государственного финансового контроля многогранно возрастает, он становится важнейшей управленческой функцией любого государства и обязательным условием нормального функционирования экономики и финансовой системы страны. Осуществление постоянного государственного финансового контроля над использованием бюджетных средств, его усиление и ужесточение - залог повышения эффективности бюджетных расходов, поступательного развития экономики и финансов страны в целом.

Программа перехода на рыночные отношения в России, основанная на либерально-монетаристском подходе, послужила также основанием для поспешного упразднения отдельных звеньев государственного финансового контроля и резкого его ослабления. Экономические реформы с самого начала осуществлялись в условиях ослабления, а порой и полного отсутствия государственного контроля. В результате ускоренными темпами возросло число таких правонарушений и экономических преступлений, как незаконность приватизации государственной собственности, растраты и хищения, разбазаривание и воровство в особо крупных размерах государственных средств, а также нецелевое использование государственных бюджетных и внебюджетных средств и т.д. Так, например, анализ процессов приватизации государственной собственности в РФ за 1993 - 2003 гг., проведенный Счетной Палатой РФ по итогам проверки, показывает, что в ходе приватизации получили широкое распространение новые для России виды экономических преступлений: подделка ценных бумаг, мошеннические операции с ваучерами, недобросовестные рекламные кампании, организация "финансовых пирамид" и др. Из-за ослабления и отсутствия государственного контроля сформировались условия, позволяющие проводить операции по "отмыванию" "теневых" капиталов, передаче значительной части государственного имущества в собственность криминальных структур, что усиливает их влияние на различные сферы экономики и политической жизни. Всего в указанный период было выявлено 52938 преступлений, связанных с приватизацией.

К сожалению, число вышеперечисленных экономических преступлений продолжает расти по сей день. Одна из причин этого, на наш взгляд, заключается и в том, что до сих пор не принят общий федеральный закон о государственном финансовом контроле. Вследствие этого отсутствует единая концепция государственного финансового контроля, не дано законодательное определение многих категорий и понятий, недостаточно четко разграничены функции субъектов контроля. Все это заметно затрудняет работу государственных контрольных органов и снижает эффективность проводимых ими мероприятий. Следовательно, без совершенствования законодательства, принятия и упорядочения правовых нормативных актов по организации государственного финансового контроля и, что самое главное, без неукоснительного их исполнения невозможно бороться с экономическими преступлениями и добиться реальных успехов в деле повышения эффективности государственного бюджета и бюджетных расходов.

Таким образом, проблема эффективности государственного бюджета и бюджетных расходов весьма многогранна, она охватывает широкий круг вопросов научно- теоретического, социально-политического, правового, методического, практического характера. Данная проблема должна решаться в первую очередь за счет использования новых форм и методов бюджетного планирования и финансирования (бюджетирование, среднесрочное бюджетное планирование, применение программно-целевого метода планирования бюджетных расходов и др.), разработки методических указаний, правовых норм и механизмов по определению показателей результативности расходования бюджетных средств, а также усиления и ужесточения государственного финансового контроля. Вместе с тем хотелось бы особо подчеркнуть, что реальное решение обозначенной проблемы возможно только в условиях повышения роли государственного регулирования и изменения курса социально-экономической политики современного российского государства.

7. 4. Планирование бюджетной политики.

Согласно Бюджетному Кодексу РФ Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ является неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета. Бюджетное послание задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год.
При планировании бюджетной политики государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности. Ее предсказуемость — ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости. Сделаны значительные шаги по созданию эффективной бюджетной системы. Была сформирована и функционирует трехуровневая бюджетная система. Финансовые взаимоотношения между бюджетами разных уровней совершенствуются с каждым годом.
Острой бюджетной проблемой, определяющей весь характер социально-экономических отношений между государством и обществом, является несбалансированность ресурсов и обязательств. В результате не обеспечивается в полном объеме финансирование социальной помощи гражданам. Избыточные обязательства государства породили высокие и слишком сложные налоги.
Без решения этих проблем невозможно достижение финансовой и социальной стабильности, устойчивого экономического роста, но и повышение эффективности государственной власти. Исходное требование к федеральному бюджету на 2001 год — его бездефицитность.
В Послании Президента РФ были определены следующие приоритеты, которые должны быть реализованы в ближайшее время.
Первый приоритет бюджетной политики — проведение налоговой реформы: принятие налоговых законов, составляющих основу части второй НКРФ.
Сделать налоговую систему менее обременительной и более простой для налогоплательщиков.
Второй приоритет — инвентаризация и оценка эффективности всех бюджетных расходов и обязательств, включая федеральные целевые программы.
Третий приоритет — уточнение и сокращение обязательств государства, которые не могут быть профинансированы. Необходимо привести обязательства государства в соответствие с имеющимися возможностями.
Четвертый приоритет — концентрация ресурсов федерального бюджета на решении ключевых задач при одновременном сокращении заведомо неэффективных расходов.
Пятый приоритет — четкое разграничение расходных и налоговых полномочий между бюджетами трех уровней, завершение формирования новой системы финансовой поддержки регионов.
Шестой приоритет — урегулирование кредиторской задолженности федерального бюджета.
Седьмой приоритет — завершение реструктуризации государственного долга, начало функционирования единой системы управления государственным долгом.
Восьмой приоритет — завершение формирования казначейской системы на федеральном уровне, ускорение этого процесса на других уровнях бюджетной системы.
Девятый приоритет — обеспечение прозрачности бюджетов и бюджетных процедур. Процедуры государственных закупок должны стать максимально открытыми.
Десятый приоритет — переход к управлению государственными активами на новых принципах. Нужно провести инвентаризацию государственного имущества, его оценку, завершить разграничений прав собственности на государственное имущество по уровням власти. Реализация названных данных целей является важнейшим условием динамичного социального и экономического развития России в 2001 году и в последующие годы.
Рассмотрев все Бюджетные Послания Президента РФ с 2001 по 2006 гг. можно определить результаты бюджетной политики, т.е сопоставить задачи, поставленные в послании 2001 года с результатами которые были достигнуты в последующие годы и нашедшие свое отражение в дальнейших посланиях. Была поставлена задача о формировании бездефицитного бюджета (профицит), которая была реализована уже в 2000 году и сохранила данную тенденцию по 2006 год включительно.
В области налоговой политики: приняты главы НКРФ по снижению налогового бремени, сокращены налоговые льготы. С 2003 года перестал действовать последний оборотный налог - на пользователей автомобильных дорог. В этом же году сокращается число налогов, снижаются их ставки. В 2004 году снижена ставка НДС с 20 до 18 %, 2004-2005 годы – снижение ЕСН с 35,6 до 26 %. Тогда же НКРФ дополнен главами о водном и земельном налогах, государственной пошлине. ТКРФ выходит в новой редакции. Иными словами, значительна снижена налоговая нагрузка на экономику. Налоговая реформа в основном подходит к своему завершению.
В области инвентаризации всех бюджетных расходов и обязательств идет работа по оптимизации государственного сектора экономики и снятию тех, организации с бюджетного финансирования, которые не обеспечивают реализацию государственных функции. С 2005 года идет прекращение неэффективных, надлежащим образом не проработанных целевых программ.
Проведена Пенсионная реформа, в связи с которой ежегодно увеличиваются размеры пенсии. Федеральные адресные инвестиционные программы законодательно закреплены, усилилась адресность социальной поддержки. Объемы социальной поддержки населения резко увеличены. Радикально сокращен объем нефинансируемых мандатов.
В 2003 году заработная плата работников бюджетной сферы возросла на 33%. С 1 января 2005 года осуществляется плановая индексация заработной платы работников бюджетной сферы, и дальнейшее ее совершенствование. Определенные шаги наблюдаются и в реформировании образования, здравоохранения. Возросла заработная плата работников данных отраслей. Продолжается военная реформа, т.е реформа комплектования российской армии.
Законодательно установлены расходные полномочия органов государственной власти и меры ответственности за их осуществление на всех уровнях государственной власти.
В 2002 году начата реализация программы реформирования межбюджетных отношений. Усовершенствованна методика распределения средств ФФП субъектов РФ с 2005 года объем ФФП формируется с учетом уровня инфляции.
Значительно сокращены объемы государственного долга, в частности, перед МВФ, погашена часть долга перед Парижским клубом кредиторов, международный кредитный рейтинг России достиг инвестиционного уровня.
С 2002 года на обслуживание органами федерального казначейства переведены счета таможенных органов и большая часть счетов Минобороны. Создан единый счет федерального казначейства, с 1.01.06 была полностью введена казначейская система на региональном уровне. В целом бюджетная система полностью перешла на казначейскую систему.

Заключение

В данной работе я рассмотрела основные моменты, связанные с бюджетным процессом, в частности – понятие бюджетного процесса (б.п.), участники б.п., этапы б.п., систему органов, обладающих бюджетными полномочиями законодательных и исполнительных органов, исполнение бюджетов. Также мной были охарактеризованы казначейская, банковская и смешанная системы кассового исполнения бюджета.

В работе рассматривается бюджетный процесс в субъекте РФ на примере Ярославской области.

В качестве аналитических данных, представлены некоторые проблемы, связанные с бюджетным процессом в РФ.

Исходя из представленных данных, можно сделать следующие выводы:

1. Бюджетный процессрассматривается как регламентируемая нормами права деятель­ность органов государственной власти, органов местного самоуп­равления и других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государствен­ных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по конт­ролю за их исполнением

2. В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входятфинансовые органы, органы денежно-кредитного регули­рования (Банк России), органы государственного (муници­пального) финансового контроля (Счетная палата Российс­кой Федерации, контрольные и финансовые органы испол­нительной власти, контрольные органы региональных и ме­стных представительных органов).

3. Бюджет­ный процесс охватывает четы­ре стадии бюджетной деятельности: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

4. Участниками бюджетного процесса являются: Президент РФ; органы законодательной (представительной) власти; органы исполнительной власти; органы денежно-кредитного регулирования; органы государственного и муниципального финансового конт­роля; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия. Каждый из участников бюджетного процесса наделен своими правами и обязанностями.

5. Проекты бюджетов составляют органы исполнительной вла­сти - Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и му­ниципальных образований, применяя ряд макроэкономических показателей. Для составления проекта бюджета необходим ряд условий, в том числе налоговое законодательство, нормативы отчислений от собственных и регулирующих дохо­ды бюджетов других уровней бюджетной системы РФ и др.

6. Важным элемен­том процедуры подготовки проекта федерального бюджета является Бюджетное послание Президента РФ. Министерство финансов РФ по поручению Правительства РФ организует разработку федерально­го бюджета на планируемый год и проектировок основных парамет­ров федерального бюджета на среднесрочную перспективу. Существует последовательность прохождения показателей, расчетов, мате­риалов, составляющих базу для формирования объемов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на очередной год.

7. После утверждения бюджета законодательными (пред­ставительными) органами власти начинается его исполнение, основные про­цедуры которого регламентирует Бюджетный кодекс РФ. В целях эффективного управления доходами и расходами федерального бюджета с 1993 г. началось практическое внедрение казна­чейской системы исполнения федерального бюджета. Структура органов казначейства включает в себя три уровня - федеральный, региональный и местный.

8. Оптимизация потоков движения средств федерального бюджета достигается посредством сосредоточения их на едином казначейском счете (ЕКС), методологической основой которого является принцип единства кассы.

9. Сложились процедуры исполнения бюджетов по доходам и расходам. По результатам исполнения бюджетов в целях финансового контроля составляется отчетность в объеме и по формам, утверждаемым Министерством финансов РФ.

10. Бюджетная политика в 2003-2004 годах характеризовалась, по словам Президента РФ В.Путина, последовательностью достижения намеченных целей и повышением ее роли в обеспечении макроэкономической стабильности. Однако еще сохраняются глубокие проблемы, требующие решения, без чего невозможно дальнейшее повышение качества бюджетной политики. Вместе с тем остается непонятной общая макроэкономическая направленность регулирования федерального бюджета. Определены приоритеты бюджетной политики на 2005 год.

Список литературы

1. Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2007 г. (принят 24.11.06)

2. Бюджетное послание Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008-2010 г.г. (от 09.03.07)

3. Полок Г.Б. «Финансы», 2007 год.

4. Романовский М.В. и др. Финансы, денежное обращение и кредит. – М.: Юрайт-Издат, 2002.

5. Бюджетный кодекс РФ

6. А.А. Ливеровский «Бюджетные полномочия субъектов РФ» Уч.пособие Изд-во «СПбГУЭФ» СПб-2004 г. С-291

7. Л.И. Пронина «Бюджетный процесс» Изд-во «Юнити», М-2005, С-300

8. А.Ю. Савин «Финансовое право» Изд-во «Финстатинформ» СПб-2005, С-259

9. http://www.consultant.ru – Консультант Плюс

10. http://www.minfin.ru/- Сайт Министерства финансов РФ

11. http://www.gks.ru

12. http://www.oblstat.yar.ru