Тема 3. Задача 3
- Установление характера правоотношений
: земельные.
- Определение круга нормативных правовых актов, подлежащих применению.
2.1 закон РФ от 21.02.1992 «о недрах»
2.2 ЗК РФ
2.3 Водный кодекс
2.4 Письмо комитета РФ по геологии и использованию недр от 5.11.1992г.
2.5 Инструкция комитета РФ по геологии и использованию недр от 14.04.1994г.
2.6 Письмо комитета РФ по геологии и использованию недр от 16.01.1996г.
2.7 Письмо комитета РФ по геологии и использованию недр от 29.02.1996г.
Определение теоретических основ решения спора.
3.1 соотношение земельного законодательства и законодательства о недрах.
Право пользования недрами соприкасается с использованием земли. Право землепользования является основанием возникновения права пользования недрами для внутрихозяйственных нужд землепользователя.[1]
Так, согласно ст. 19 закона «О недрах», собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Поскольку земля и недра обособлены как объекты права, необходимо определить их взаимосвязь и установить, где проходит граница между ними. В теории сложилась позиция, что объекты, расположенные в пределах глубин, находящихся во власти собственника земельного участка, к недрам не относятся. Соответственно граница между землей и недрами должна устанавливаться исходя из правил, закрепленных ст. 19 Закона о недрах.
3.2 соотношение водного законодательства и законодательства о недрах применительно к добыче подземных вод. В чьей собствеености находятся недра и подземные водные объекты. Хаустов Д.В., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, адвокат. Поскольку подземные воды в силу ст. 7 Водного кодекса РФ рассматриваются как единый природный объект с вмещающими их горными (геологическими) породами, то правовое регулирование добычи подземных вод имеет в определенной степени двойное регулирование. С одной стороны, действуют нормы законодательства о недрах. С другой - нормы водного законодательства. Рассмотрим их соотношение применительно к добыче подземных вод, исходя из основных направлений регулирования: предмет, субъекты. Так, Закон РФ "О недрах", говоря в преамбуле об отношениях, входящих в предмет регулирования данного Закона, указывает среди прочих объектов горных отношений подземные воды. Одновременно с этим ст. 5 Водного кодекса РФ говорит, что водное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов, указывая при этом среди прочих регулируемых им объектов отношений и подземные воды (ст. 8). В соответствии со ст. 5 Водного кодекса РФ отношения по использованию подземных вод регулируются законодательством о недрах и водным законодательством.
Для решения данной коллизии обратимся к определению понятия "недра". Под недрами в соответствии с Законом "О недрах" понимается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Данное определение не дает однозначного ответа, включают ли недра в качестве своего компонента и подземные воды.
При этом Закон РФ "О недрах" содержит прямые нормы, призванные урегулировать деятельность по добыче подземных вод. Так, ст. ст. 10, 10.1, 16, 19 указывают, что участки недр предоставляются в пользование для добычи подземных вод по лицензии (при наличии заявки) на срок до 25 лет, выдаваемой на основании решения специальной комиссии, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр (кроме случая устройства бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения), для целей питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности. В ст. 6 Закона РФ "О недрах", посвященной видам недропользования, добыча подземных вод как самостоятельный вид недропользования не упоминается. Тем не менее, исходя из смысла ряда норм законодательства о недрах, подземные воды все же рассматриваются в качестве вида полезного ископаемого (ст. ст. 23, 43).
3.4 в праве ли реутов произвести такие работы без получения разрешительной документации в органах власти. Вместе с тем и Водный кодекс РФ рассматривает подземные воды с вмещающими их горными породами в качестве единого водного объекта (ст. 7). Водный кодекс РФ содержит положение, в силу которого предоставление в пользование подземных водных объектов осуществляется в соответствии с водным законодательством и законодательством о недрах (ст. 91). В соответствии со ст. 11 Закона РФ "О недрах" предоставление недр в пользование для добычи подземных вод оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Водное законодательство содержит достаточно подробное регулирование лицензирования, которое существенно отличается от порядка лицензирования по законодательству о недрах. Однако данное регулирование лишь незначительно связано с регламентацией лицензирования использования подземных вод. В силу ст. 83 Водного кодекса РФ лицензирование в области использования и охраны подземных вод осуществляет специально уполномоченный государственный орган управления в сфере охраны и использования водного фонда совместно с государственным органом управления использованием и охраной недр. Следовательно, лицензия должна выдаваться совместно. Закон "О недрах" такого совместного решения не предусматривает. В качестве основания получения права пользования недрами для добычи подземных вод он указывает решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр. Водный же кодекс РФ вообще отсылает к порядку, установленному подзаконным нормативным правовым актом - Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383 "Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии" <*>. При этом данный документ не содержит в себе каких-либо положений, касающихся регламентации особого порядка лицензирования добычи подземных вод.
3.5 Письмом Комитета РФ по геологии и использованию недр от 29 февраля 1996 г. N БЯ-32/530 "О предоставлении участков недр в пользование с целью добычи подземных вод" <*> разъясняется, что порядок предоставления участков недр в пользование для добычи подземных вод определяется Законом "О недрах". Этим письмом подчеркнуто, что поскольку содержание лицензии по Закону "О недрах" и Водному кодексу РФ друг другу не противоречит, а в первом случае даже больше соответствует специфике недропользования, то изменение сложившегося порядка предоставления недр в пользование для извлечения подземных вод нецелесообразно. Кроме того, Закон "О недрах", так же как и Водный кодекс РФ, предусматривает возможность заключения договора между владельцем лицензии и органом государственной власти, устанавливающим конкретные условия природопользования.
Позиция о достаточности лицензирования пользования подземными водами путем выдачи лицензии на недропользование развивается и в письме Комитета по геологии и использованию недр от 16 января 1996 г. N ВО-61/99 "О лицензировании пользования недрами для добычи подземных вод" <*>. Так, в силу этой позиции процесс пользования недрами для любых целей тесно связан с извлечением или попутной добычей подземных вод, а подземные водные объекты неотъемлемо входят в единый государственный фонд недр, являющийся основой системы лицензирования недропользования.
В результате сопоставления норм Закона РФ "О недрах" и Водного кодекса РФ следует сделать вывод, что лицензия на добычу подземных вод выдается, а значит, и право пользования недрами может возникнуть только при следующих условиях:
- наличие согласия собственника земельного участка;
- наличие технического проекта на бурение скважины с лицензией проектной организации;
- наличие положительного заключения государственного органа управления фондом недр и положительного заключения государственной экспертизы;
- наличие положительного заключения государственного органа в сфере охраны окружающей среды;
- наличие положительного заключения государственного органа управления охраной и использованием вод;
- наличие положительного заключения государственного органа санитарно-эпидемиологического надзора;
- наличие положительного заключения государственного органа горного надзора;
- наличие решения комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр.
Возникает вопрос о том, требуется ли наличие положительного заключения экологической экспертизы. По общему правилу в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий и негативных последствий экологически вредной деятельности недропользователи обязаны направлять соответствующие проекты на государственную экологическую экспертизу. Однако прямого указания на то, следует ли проходить экологическую экспертизу при добыче подземных вод, не установлено ни в водном законодательстве, ни в законодательстве о недрах. Нарушение требований в области охраны окружающей среды в соответствии с ФЗ "Об охране окружающей среды" влечет за собой приостановление или прекращение соответствующей деятельности (ст. ст. 34, 56, 66 Закона "Об охране окружающей среды"). Проекты, по которым не имеются положительные заключения государственной экологической экспертизы, утверждению не подлежат, и работы по их реализации финансировать запрещается (ст. 36). В силу ст. 8 ФЗ "Об экологической экспертизе" специально уполномоченные в области экологической экспертизы государственные органы вправе направлять в банковские организации представления о приостановлении (прекращении) финансирования, кредитования и других финансовых операций в отношении объектов экологической экспертизы, не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы. Нарушение требования в сфере прохождения экологической экспертизы влечет ответственность по ст. 8.4 КоАП.
В ст. 7 Закона РФ "О недрах" говорится только о необходимости получения "положительного заключения государственной экспертизы". Однако речь здесь не идет об экологической экспертизе. В п. 19.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами от 15 июля 1992 г. говорится, что лишь при необходимости проектные и фактические показатели деятельности предприятия могут быть подвергнуты технической, экологической и другой экспертизе с целью определения их соответствия требованиям, установленным Законом РФ "О недрах" и Федеральным законом "Об охране окружающей среды".
Ответ на поставленный вопрос можно попытаться вывести из материалов судебной практики. Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решение суда первой инстанции об отказе в иске о признании лицензии на недропользование недействительной, принятое на том основании, что действующее законодательство не предусматривает прохождения экологической экспертизы (N 88Г-98-4). Верховный Суд РФ разъяснил, что согласно ст. ст. 11, 12 ФЗ "Об экологической экспертизе" объектом государственной экологической экспертизы являются материалы обоснования выдачи лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду. Предусмотренное лицензией право комбината на пользование недрами относится к такой деятельности, поскольку ее целевым назначением и видами работ является глубинное захоронение радиоактивных отходов, и, следовательно, проведение государственной экологической экспертизы при ее выдаче являлось обязательным (Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 9 июня 1999 г. "Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 1999 года").
Вопрос о том, относятся ли скважины для добычи подземных вод к объектам, "способным оказать влияние на окружающую среду", в законодательстве о недрах прямо не решен. Логично было бы найти соответствующий ответ в нормах водного законодательства. Однако и водное право здесь характеризуется отсылочными нормами (ст. 80, ст. 105 Водного кодекса РФ). В силу ст. 105 Водного кодекса РФ обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектной документации установлена лишь для случаев строительства прямоточных систем технического водоснабжения. Во всех же остальных случаях государственная экологическая экспертиза проводится в соответствии с законодательством об охране окружающей среды (ст. 80 Водного кодекса РФ).
[1]
Башмаков Г.С. Право пользования недрами в СССР. М., 1974. С.15.
|
