Правовая охрана земель

Неоценимое значение земли для существования биосферы и жизнедея­тельности человека предполагает необходимость ее всесторонней охраны.

Правовая охрана земель - это система закрепленных законом мер, на­правленных на обеспечение рационального использования земель, сохране­ние и повышение их плодородия, защиту от истощения и разрушения.

Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к зе­мельным угодьям как к сложным природным образованиям и ставит следу­ющие цели:

- предотвратить деградацию и разрушение земель, другие неблагоприят­ные последствия хозяйственной деятельности путем стимулирования при­родоохранных технологий производства;

- обеспечить улучшение и восстановление земель, подвергшихся дегра­дации или нарушению;

- создать механизм учета и проверки экологического состояния земель (ст. 100 Земельного кодекса РСФСР).

Законодательством предусматривается комплекс мер как предупреди­тельно-восстановительного характера, так и мер юридической ответственно­сти за нарушение земельно-правовых норм.

К мерам первой группы относятся государственный кадастровый учет и мониторинг земель, контроль за их состоянием и использованием, планиро­вание мероприятий по охране земель, меры по восстановлению нарушенных земель, по возмещению убытков и выплате компенсаций субъектам земельных прав при ухудшении их земель в результате хозяйственной деятельнос­ти других субъектов, при изъятии земель для государственных или муници­пальных нужд и др.

Предупредительное значение имеют многие нормы земельного законо­дательства, регулирующие рациональное использование и охрану земель, права и обязанности землепользователей, порядок предоставления и изъя­тия земель и т. д.

Основные правовые меры охраны земель реализуются путем установле­ния нормативов загрязнения земель (предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных, радиоактивных веществ в почве) и нормативов применения агрохимикатов (пестицидов, гербицидов, мине­ральных удобрений и др.) в сельском хозяйстве, проведения рекультивации нарушенных земель, восстановления их полезных свойств и своевременно­го вовлечения в хозяйственный оборот, установления обязанностей земле­пользователей по предотвращению вредных воздействий на земли хозяйст­венной деятельности.

В числе последних следует особо выделить обязанности землепользова­телей по:

- рациональной организации земельной территории;

- защите земель от засорения и загрязнения отходами производства, хи­мическими и радиоактивными веществами, а также от водной и ветровой эрозии, подтопления и заболачивания, засоления и иссушения, от других процессов разрушения;

- использованию земель в соответствии с целевым назначением;

- приведению земель по миновании в них надобности в состояние, при­годное для дальнейшего использования.

Субъекты хозяйственной деятельности, которые производят работы с на­рушением поверхности земель (строительство, добыча полезных ископае­мых и т. д.), должны снимать, хранить и наносить плодородный слой почвы на рекультивируемые земли или на малопродуктивные угодья*.

________

* Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 № 140 «О рекультивации зе­мель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы».

В случае невозможности восстановления деградированных сельскохо­зяйственных угодий, земель, загрязненных химическими и радиоактивными веществами, предусматривается консервация таких земель в установленном законом порядке**.

________

** См. Постановление Правительства РФ от 5 августа 1992 № 555 «Об утверждении по­рядка консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загряз­ненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами»

При проектировании, размещении, строительстве и вводе в эксплуата­цию новых и реконструированных объектов, строений и сооружений, а так­же внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние зе­мель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель. Оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективности предусмотренных защитных мероприятий производится по результатам государственной санитарно-гигиенической и экологической экспертизы, без положительного заключения которых запрещается внедрение новых тех­ники и технологий, строительство (реконструкция) предприятий и других объектов (ст. 103 ЗК РСФСР).

Специальные требования установлены законом для охраны сельскохо­зяйственных земель.

Важное место среди них занимают положения, предусматривающие ог­раничения по изъятию сельскохозяйственных земель для несельскохозяйст­венных нужд, обеспечивающие приоритет сельскохозяйственного земле­пользования, содержание которого было рассмотрено выше.

Законодательство устанавливает обязанности сельскохозяйственных землепользователей по рациональному использованию земель; применению эффективных систем земледелия; борьбе с эрозией и другими вредными процессами, приводящими к разрушению почв; по проведению обязатель­ных мероприятий, связанных с сохранением и улучшением земель, повыше­нием почвенного плодородия.

Основные направления деятельности государственных органов, а также права и обязанности землепользователей в сфере сохранения, воспроизводст­ва и повышения плодородия сельскохозяйственных земель регламентируются Федеральным Законом «О государственном регулировании обеспечения пло­дородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г. В со­ответствии со ст. 8 данного закона собственники, владельцы, пользователи и арендаторы сельскохозяйственных земель обязаны:

- осуществлять сельскохозяйственное производство способами, обеспе­чивающими воспроизводство плодородия земель;

- соблюдать правила и нормативы проведения агротехнических, мелио­ративных, противоэрозионных и агрохимических мероприятий;

- представлять сведения в компетентные органы об использовании агрохимикатов и о фактах загрязнения почв и деградации земель и др.

В целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспе­чения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, создания условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродук­тивных угодий проводится мелиорация земель.

Мелиорация - это коренное улучшение земель путем осуществления гид­ротехнических (оросительных, осушительных и др.), культуртехнических (рас­чистка, рыхление и др.), противоэрозионных, агролесомелиоративных (созда­ние защитных лесонасаждений), химических (известкование и др.) и иных мероприятий. Правовые основы деятельности в области мелиорации устанав­ливает Федеральный Закон «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г.

Правовая охрана земель обеспечивается также мерами юридической ответственности, которая применяется в случаях невыполнения установленных законодательством правил рационального использования и охраны земель.

Основаниями ответственности являются земельные правонарушения. Их перечень приводится в актах земельного законодательства (ст. 125 Земель­ного кодекса РСФСР, Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»), а конкретные санкции за них содер­жатся как в земельном, так и других отраслях законодательства - уголовном, административном, гражданском, трудовом.

Среди земельных правонарушений следует прежде всего выделить экологические, то есть нарушения, которые причиняют вред земле как охраняемо­му природному объекту. К их числу относятся загрязнение земель химически­ми и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами; порча и уничтожение плодородного слоя почвы; проектирование, строительство и эксплуатация объектов, отрицательно влияющих на состоя­ние земель; невыполнение обязанностей по приведению временно заня­тых земель в состояние, пригодное для дальнейшего использования; нераци­ональное использование сельскохозяйственных земель; бесхозяйственное использование земель и невыполнение обязательных мероприятий по улуч­шению земель и охране почв; нарушение режима использования земель при­родоохранного, природно-заповедного, оздоровительного значения; исполь­зование земельных участков не в соответствии с целевым назначением и др.

Все иные земельные правонарушения, объектом посягательства которых являются вещные земельные права или порядок управления в сфере земель­ных отношений, не являются экологическими, хотя иногда и могут быть связаны с нарушением экологических требований. Это незаконные сделки с землей, самовольное занятие земель и самовольное строительство, само­вольное отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства, несвоевременный возврат временно занимаемых земель, искажение учет­ных данных государственного земельного кадастра, систематическое невне­сение платежей за землю, невыполнение предписаний государственных ор­ганов контроля за использованием земель, нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении земельных участков и другие.

Указанные виды земельных правонарушений, как правило, влекут адми­нистративную ответственность в виде штрафов, налагаемых на граждан и должностных лиц. Она предусмотрена ст. 50-53 Кодекса РСФСР об админи­стративных правонарушениях, нормами земельного законодательства и при­меняется специально уполномоченными органами государственного экологи­ческого управления - Госкомземом России, Госкомэкологией России, Государственной службой санитарно-эпидемиологического надзора и др.

В случае причинения земельным правонарушением значительного вреда земле, окружающей природной среде или здоровью человека, а также при наличии других признаков, указанных в законе, может наступать уголовная ответственность по ст. 254 (отравление, загрязнение или иная порча земель), ст. 170 (регистрация незаконных сделок с землей, искажение учетных дан­ных государственного земельного кадастра и др.) Уголовного кодекса РФ.

Независимо от привлечения виновных лиц к административной и уго­ловной ответственности применяется гражданско-правовая ответственность в случае совершения незаконных сделок с землей или причинения вреда земле либо правам и законным интересам субъектов земельных отношений.

Размер убытков, подлежащих возмещению, определяется в полном объ­еме исходя из фактически причиненного ущерба и упущенной выгоды -стоимости поврежденных насаждений, незавершенного сельскохозяйствен­ного производства, работ по очистке от загрязнения или рекультивации зе­мель и т. д.

Самовольно занятые земельные участки возвращаются по их принадлеж­ности без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользо­вания.

Приведение земельных участков в пригодное для использования состоя­ние при их захламлении, самовольном занятии, снос самовольно возведен­ных строений производится виновными в этих нарушениях лицами своими силами или за их счет (ст. 126 ЗК РСФСР).

За нарушение экологических требований по рациональному использова­нию и охране земель, неосвоение земель, их нецелевое использование и дру­гие нарушения могут применяться санкции, установленные земельным зако­нодательством, в виде изъятия земельных участков.

Правовая охрана земель

• Основу жизни и деятельности народов, проживающих на соот­ветствующей территории, составляет земля, использование ко­торой должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства, основой хозяйственной и иных видов деятельности.
Цели охраны земель:
предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нару­шения земель, других негативных (вредных) воздействий хо­зяйственной деятельности;
• обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергших­ся деградация; загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным воздействиям хозяйственной деятельности.
В целях охраны земель собственники земельных участков, зем­лепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных уча­стков обязаны проводить следующие мероприятия:
по сохранению почв и их плодородия;
защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопле­ния, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотне­ния, загрязнения радиоактивными и химическими веществами;
захламлению отходами производства и потребления, загрязне­ния, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных воздействий, в результате которых происходит деградация земель;
защите сельскохозяйственных угодий и других земель от зараже­ния бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустар­никами и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;
ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;
сохранению достигнутого уровня мелиорации;
рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодоро­дия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

• сохранению плодородия почв и их использованию при прове­дении работ, связанных с нарушением земель. Содержание охраны земель составляют выполнение специальных программ охраны, оценка состояния земель и эффективности ме­роприятий по охране, а также другие факторы.
С целью охраны земель разрабатываются соответствующие про­граммы, предусматривающие перечень обязательных мероприятий по охране земель. При этом учитываются особенности хозяйствен­ной деятельности, природные и другие условия.
Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных ме­роприятий по охране земель осуществляются на основании эколо­гической экспертизы, установленных санитарно-гигиенических и иных норм и требований. Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геобо­танические, агрохимические и иные обследования.
Внедрение новых технологий, реализация программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются, если они не
Особый порядок использования установлен для земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на ко­торых не обеспечивается производство продукции, соответст­вующей установленным требованиям. Такие земли подлежат огра­ничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения. Кроме того, они могут перево­диться в земли запаса для консервации. На таких землях запреща­ются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.
Эффективность мероприятий по охране земель зависит от эко­номических факторов стимулирования рационального исполь­зования и бережного отношения к земельным ресурсам. Порядок такого стимулирования устанавливается, в частности, бюдже­тным законодательством и законодательством о налогах и сбо­рах. Меры, повышающие заинтересованность в охране земель, рассчитаны в первую очередь:
на собственников земельных участков;
землепользователей;
землевладельцев;
• арендаторов земельных участков.
Экономическое стимулирование рационального использования и ох­раны земель предусматривает, в частности, следующие меры:
- освобождение от платы за земельные участки в период их ос­воения и период, предусмотренный проектом производства работ;
- поощрение работников сельскохозяйственных предприятий, руководителей и специалистов за реализацию мероприятий по улучшению качества земель, повышению плодородия почв и их продуктивности;
установление повышенных цен на экологически чистую сель­скохозяйственную продукцию;
компенсацию собственникам земель и другим пользователям произведенных ими затрат по охране земель, повышению пло­дородия почв.