Государственное управление в Италии в ХХ в.
В результате острейшего политического кризиса, переживаемого Италией в течение 90-х годов, рухнула сложившаяся после второй мировой войны и просуществовавшая почти полвека Первая Республика (1946-1993 гг.). Однако, хотя о необходимости реформы конституции и государственных институтов говорится уже с 1992 г., реорганизация государственно-политической системы пока не проведена. Это означает, что переход от Первой ко Второй республике еще далеко не завершен, и страна фактически продолжает жить по старой конституции.
Конституция 1947 г.
В Италии, участвовавшей во второй мировой войне на стороне гитлеровской Германии, сопротивление фашистскому режиму было очень сильным и охватывало все слои общества. Это привело к тому, что фашистский диктатор Б. Муссолини был свергнут в разгар войны - 25 июля 1943 г., когда союзные англо-американские войска, высадившиеся на итальянской территории, находились еще в Сицилии. В сентябре 1943 г. антифашистские партии создали Комитет национального освобождения, призвавший народ к борьбе против фашизма. Кульминацией массовой антифашистской борьбы стало всеобщее вооруженное восстание в Северной Италии 25 апреля 1945 г., которое и привело к полному освобождению Италии от гитлеровских войск. В ходе восстания фашистский государственный аппарат был разрушен, а власть перешла в руки комитетов национального освобождения, которые сразу же начали проводить демократические преобразования.
2 июня 1946 г. в Италии прошли одновременно референдум и выборы. Референдум должен был определить, будет ли Италия монархией или республикой. 54 процента проголосовавших высказались за республику, которая и была торжественно провозглашена 18 июля того же года. Выборы проходили в Учредительное собрание, полномочия которого ограничивались принятием конституции и ратификацией международных договоров. Конституция Италии создавалась на широкой коалиционной основе, ее поддержали практически все политические силы страны. 22 декабря 1947 г. Учредительное собрание завершило свою работу и одобрило гекст новой конституции. Она была лишена каких-либо догматических, чисто идеологических влияний. В целом это был
работоспособный документ. Он ясно гарантировал основные права и свободы;
обеспечивал разделение властей; лишал военных возможности вмешиваться в
политическую жизнь; провозглашал отделение церкви от государства, признавая в тоже время ее важную роль в жизни общества (Латеранские соглашения, установившие еще в 1929 г. конкордат между церковью и государством, были включены в статью 7 конституции). Конституция провозглашала Италию демократической республикой, основанной на труде, а итальянский народ - единственным носителем суверенитета.
Было установлено, что законы об изменении конституции могут быть приняты только после двух последовательных обсуждений в палатах парламента. Без референдума они могут войти в силу только в том случае, если при втором голосовании будут приняты большинством в две трети голосов членов палаты депутатов и сената.
Жизнеспособность конституции 1947 г. была продемонстрирована хотя бы тем, что без малого полвека этот документ обеспечивал демократическое и в целом устойчивое существование итальянского государства.
Высшие органы законодательной власти Италии
По конституции, в стране была установлена парламентарная республика. Итальянский парламент состоит из двух палат: палаты депутатов и сената. При этом в Конституции подчеркивается абсолютное равенство палат при осуществлении полномочий как в законодательной области, так и при реализации парламентского контроля над правительством. Первоначально был установлен неодинаковый срок полномочий палат парламента: для палаты депутатов - 5 лет, а для сената - 6. В феврале 1963 г. Конституционный закон, увеличив число депутатов с 596 до 630, а сенаторов - с 248 до 315, одновременно ввел для обеих палат одинаковый срок полномочий - 4 года.
При выработке конституции антифашистским силам удалось настоять на демократическом порядке формирования обеих палат парламента путем их избрания на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Это было значительным шагом вперед, поскольку при всех прежних режимах итальянские женщины, составлявшие более половины всего населения, были лишены избирательных прав. Только 30 января 1945 г. итальянское правительство под давлением комитетов национального освобождения распространило избирательное право на женскую половину итальянского общества. При выборах в палату депутатов право голоса было предоставлено гражданам, достигшим 21 года (с 1957 г. возрастной ценз был снижен до 18 лет), а при выборах в сенат - тем, кому уже исполнилось 25.
Конституция 1947 г. установила также, что право на голосование не может быть ограничено иначе, как в силу гражданской неправоспособности, окончательного уголовного приговора или в случае совершения недостойных поступков, указанных в законе. В частности, в Основной закон была внесена статья, которая лишала ответственных функционеров фашистского режима активного и пассивного избирательного права на 5 лет с момента вступления в силу республиканской конституции. Не включались в число избирателей члены и потомки правившей объединенной Италией с 1870 по 1946 г. Савойской династии, которым пришлось покинуть страну. Конституция запретила прямым потомкам короля когда-либо возвращаться на итальянскую землю.
Все граждане, внесенные в избирательные списки, накануне выборов получают избирательные свидетельства, без которых никто не может быть допущен к голосованию. В этом свидетельстве указывается фамилия избирателя и другие сведения о нем. Свидетельство розового цвета - для тех, кто имеет право выбирать в палату депутатов и в сенат, а белого цвета - для тех, кто избирает только в палату депутатов. Избирательные свидетельства, предназначенные для женщин, заполняются зелеными, а для мужчин - черными чернилами:
в Италии избирательные списки составляются отдельно для мужчин и для женщин. Итальянец может голосовать только на том избирательном участке, где он внесен в избирательный список (исключения делаются для больных, военнослужащих и моряков, находящихся на корабле). Одновременно закон предоставляет льготы для проезда избирателям, проживающим за пределами коммуны, в списки которой они включены. Осуществление своего избирательного права без материального ущерба особенно важно итальянцам, работающим за границей: специальные избирательные свидетельства предоставляют им право на бесплатный проезд к месту голосования и обратно.
Следует особо подчеркнуть, что в конституции 1947 г. вообще ничего не говорится о порядке выборов в палату депутатов и сенат. Это давало возможность, не меняя ее статей, пересматривать те или иные положения избирательной системы.
В целом выборы в стране до 1993 г. осуществлялись на основе принципа пропорционального представительства. Выборы в палату депутатов проводились по 32-м избирательным округам (в каждый входило от одной до пяти провинций). Число депутатских мандатов распределялось между избирательными округами пропорционально численности их населения.
В соответствии с законом, правом быть избранным в палату депутатов пользуются все итальянцы, которым ко дню выборов исполнилось 25 лет. Однако это право не распространяется на депутатов и советников областных органов власти, на председателей провинциальных джунт (правительств), мэров коммун с населением свыше 20 тысяч человек. Не могут быть избраны в палату депутатов начальники и заместители начальников полиции, генеральные инспекторы и чиновники общественной безопасности, префекты и вице-префекты, судьи, высшие офицеры вооруженных сил в тех округах, где они служат.
Голосование в округах проходило не за ту или иную личность, а исключительно по партийным спискам. Места в палате депутатов распределялись между партиями строго пропорционально поданному за них количеству голосов. Обеспечивая более справедливое представительство в парламенте не только всех крупных, но даже мельчайших политических группировок, получавших иногда 0,2-0,3 процента голосов, пропорциональная система приводила к тому, что в палате депутатов, как правило, оказывались представленными не менее десятка различных политических партий. В результате ни одна из них не получала большинства мест и для формирования правительства образовывались коалиции, что, в свою очередь, порождало политическую неустойчивость. Из-за противоречий внутри коалиций правительства вынуждены были часто уходить в отставку (за послевоенный период в стране сменилось свыше пятидесяти правительств; средняя продолжительность существования одного кабинета министров составила около 10 месяцев).
Что касается выборов в сенат, то они проходят на базе областей. Распределение сенатских мандатов между областями производилось пропорционально численности населения каждой области. Правда, президент республики имеет право назначать пожизненно сенаторами пятерых граждан, прославивших страну выдающимися заслугами в социальной, научной, художественной и литературной сферах. Кроме того, все бывшие президенты являются сенаторами по собственному праву и пожизненно, если не откажутся от этого. Выставлять свои кандидатуры в сенат могут только лица старше сорока лет. В отличие от палаты депутатов, выборы в сенат проводились по мажоритарной системе квалифицированного большинства, т. е. от каждого округа полагалось выбрать одного сенатора и выставлялись не партийные списки, а конкретные кандидаты, каждый из которых должен был набрать не менее 65 процентов поданных голосов. Однако, поскольку это было по силам лишь очень немногим политикам, фактически при выборах в итальянский сенат применялся тот же принцип пропорционального представительства.
Хотя после 1993 г. место в парламенте не гарантирует депутату неприкосновенности, в материальном плане оно приносит определенные выгоды. В середине 90-х годов жалованье парламентария составило около 7 миллионов лир в месяц, что приблизительно в четыре с лишним раза превышало среднюю зарплату по стране. Кроме того, у парламентариев есть право на пожизненную пенсию в случае, если они прозаседают в парламенте не менее пяти лет. Однако удается это далеко не всегда, так как нередко парламент распускается досрочно.Согласно конституции, каждый член парламента представляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата, т. е. без наказов избирателей. Итальянская избирательная система не знает также и права отзыва члена парламента своими избирателями. В то же время уставы всех крупных политических партий Италии устанавливают для своих членов, избранных в парламент, обязанность строго подчиняться решениям партии и ее руководящих органов. Таким образом, говорить о полной независимости депутатов не приходится. Для создания парламентской группы необходимо не менее 20 депутатов или 10 сенаторов. Однако возможно создание группы и в меньшем составе при условии, что эта группа, как гласит парламентский регламент, представляет <надлежаще организованную и действующую партию, список которой получил не менее 300 тысяч голосов избирателей по стране в целом>.
Палата депутатов избирает из своего состава председателя палаты и его заместителей, сенат - председателя сената и его заместителей. Анализ регламента итальянского парламента и практики его применения выявляет тенденцию к существенному ограничению прав отдельного депутата, к поглощению его партийными фракциями и другими парламентскими структурами. Регламентируется не только время (45 минут в общей дискуссии и 20 - при обсуждении поправок), но и тема выступления депутатов. Это позволяет легко контролировать ход прений, лишает депутата возможности отклониться от обсуждаемой темы. Председатель палаты депутатов наделен безоговорочным правом после двух предупреждений лишать слова оратора, отклоняющегося от обсуждаемого вопроса. Кроме того, никто не может, участвуя в дискуссии, высказаться более одного раза. Депутат парламента может выступить только после того, как он записался для участия в прениях и получил разрешение выступить. В то же время члены правительства не знают никаких ограничений в этой области. Они имеют право участвовать в заседаниях палат и комиссий, даже если не входят в парламент.
Хотя каждый парламентарий имеет право на законодательную инициативу и участие в обсуждении любых вопросов, деятельность рядовых членов парламента имеет весьма ограниченный характер. Особенно урезано право законодательной инициативы членов парламента в сфере финансовых вопросов, так как большая часть законоположений этого рода связана со значительными ассигнованиями: конституция указывает, что всякий новый закон, влекущий за собой новые расходы или увеличение прежних, должен содержать указание на средства для их покрытия.
В случае, если при прохождении законопроекта между палатой депутатов и сенатом возникают разногласия, представители обеих палат образуют смешанные комиссии, которые и вырабатывают компромиссный вариант.
Парламенту принадлежит право окончательного решения важных внешнеполитических вопросов. По конституции, только палата депутатов и сенат могут объявить состояние войны и облечь правительство необходимой для этого властью. Парламент в законодательном порядке ратифицирует международные договоры политического характера, а также договоры, предусматривающие арбитраж или судебное урегулирование, влекущее территориальные изменения, финансовые обязательства или изменение законов.
Хотя право на законодательную инициативу имеют и парламент, и правительство, для всего послевоенного периода была и остается характерной тенденция преобладания законодательной инициативы правительства: по инициативе парламента принимается обычно не более 25-30 процентов всех законов. Кроме того, в Италии существует практика правительственных декретов, имеющих силу закона. Они призваны регулировать ограниченный круг вопросов, требующих экстренных, не терпящих отлагательства решений, однако практика <декретирования> гораздо шире. К тому же возрастает практика так называемого делегированного законодательства, особенно в связи с предоставлением правительству права на издание постановлений в области экономического регулирования. Единственным условием их принятия является то, что правительство должно ставить парламент в известность об уже введенных мерах.
Решающую роль в законодательной деятельности играют постоянные парламентские комиссии, занимающие особое место в системе парламентских органов Италии. Эти комиссии, как и в других странах, формируются на основе пропорционального принципа, отражающего соотношение политических сил в парламенте. Отличает итальянские парламентские комиссии то, что конституция наделяет их правом не только обсуждать, но и утверждать
внесенные законопроекты, т. е. правом выступать в качестве законодательного органа. О роли парламентских комиссий в законодательстве говорит то обстоятельство, что в течение каждой легислатуры (т. е. в среднем 3-5 лет) они принимали обычно от 1000 до 1800 законов. По мнению большинства итальянских юристов, деятельность постоянных комиссий в качестве законодательных органов представляет собой, несомненно, положительное явление. Во-первых, этим значительно разгружается работа палаты депутатов и сената; во-вторых, упрощенная процедура деятельности комиссий намного ускоряет прохождение дел и, в-третьих, значительно повышается технический уровень законодательства, поскольку, не будучи гласными, дебаты проводятся более серьезно, при участии специалистов, хорошо разбирающихся в обсуждаемых вопросах.
Конституция и закон о референдумах 1970 г. предусматривают возможность проведения референдумов как на общенациональном, так и на областном уровнях. На всеобщее голосование могут быть вынесены: конституционный закон, одобренный парламентом, но не получивший в каждой из палат большинство в две трети голосов; с целью частичной или полной отмены - любой закон республики, за исключением налоговых и бюджетных, об амнистии и помиловании, о санкционировании ратификации международных договоров; с целью консультации с заинтересованным населением - предложения о разделении областей и об изменении их границ. Вынесенное на референдум предложение считается принятым, если в голосовании участвовало большинство имеющих на это право граждан и если предложение одобрено большинством голосов, признанных действительными.
Общенациональный референдум назначается, если того потребуют 5 областных советов или если под требованием о его проведении будет собрано 500 тысяч подписей избирателей.
Подобно референдуму, институтом непосредственной демократии служит предусмотренное конституцией право внесения законопроекта самими избирателями (не менее 50 тысяч). Правда, ни одна из подобных народных инициатив не 5ыла одобрена законодательным органом.
Высшие органы исполнительной власти
Парламенту принадлежит решающая роль в формировании высших исполнительных органов государственной власти.
На совместном заседании обеих палат парламента, а также представителей двадцати областей Италии избирается сроком 1а 7 лет президент республики.
Президент должен быть итальянским гражданином, достигшим 50-летнего возраста, обладающим гражданской и политической дееспособностью. Для избрания кандидату в президенты необходимо во время первых трех туров голосования набрать две трети голосов выборщиков. Если это никому не удается, открывается новый этап: выбывает тот из кандидатов, кто сможет набрать 50 процентов плюс один голос от общего количества бюллетеней.
Помимо представительских функций, президент имеет право досрочно распустить одну или обе палаты парламента. Этого права президент лишен только в последние шесть месяцев своих полномочий. У него есть также право отлагательного вето (до одного месяца) на законы, принятые парламентом. Кроме того, президенту принадлежит право амнистии и помилования, но на это ему каждый раз необходимо получать разрешение парламента в форме специального постановления. Президент участвует в формировании правительства. При этом точный численный состав Совета министров нигде не определен (законодательство вообще не определяет точное число и общую структуру центральных органов управления). В состав правительства входят председатель Совета министров, министры, возглавляющие определенные ведомства (министерства иностранных дел, обороны и т.д.), а также министры без портфеля. Последние не возглавляют министерства, а занимаются вопросами, связанными с определенным направлением правительственной деятельности. Пребывание в правительстве не влечет за собой отказа от депутатских полномочий (впрочем, по конституции, пребывание в парламенте вовсе не является обязательным условием при назначении на должность министра). Председателя Совета министров и, по его представлению, членов правительства назначает глава государства, однако главную роль в осуществлении контроля за образованием и деятельностью правительства играет парламент. Не позднее, чем через 10 дней после сформирования правительство должно представиться палатам парламента, чтобы получить от них вотум доверия. В отличие от других стран, одобрение парламента должен получить весь состав правительства, а не только его председатель. Вместе с тем за каждой палатой парламента признается право в любой момент выразить недоверие находящемуся у власти правительству. Правда, такая форма парламентского давления на правительство практически не нашла широкого применения из-за принадлежащего правительству контрправа - роспуска парламента. Каждая палата имеет право утверждать правительственный бюджет и отчет о расходах, а также проводить расследования по вопросам, представляющим общественный интерес.
Как правило, министерства имеют в своем составе министра, его заместителей, главу кабинета и его заместителя, общий секретариат, генеральную дирекцию по работе с персоналом, бухгалтерию. Далее идут различные подразделения (генеральные дирекции, отделы и др.), занимающиеся конкретными сферами деятельности данного органа.
Министры коллегиально отвечают за действия правительства и индивидуально - за руководимые ими ведомства. Формой ответственности министра является его отставка с занимаемого поста. Уход конкретного министра обычно не приводит к отставке всего правительства, если только это не разрушает правительственную коалицию. В соответствии с законом от 16 января 1989 г., за преступления, совершенные при дополнении своих обязанностей, министры предстают перед судом общей юрисдикции (ранее обвинения, выдвинутые против министров, рассматривались специальными судами).
Существуют и так называемые вспомогательные правительственные органы. Таковыми являются Национальный совет экономики и труда. Государственный совет и Счетная палата.
Национальный совет экономики и труда участвует в разработке законодательства по экономическим и социальным вопросам, имеет право законодательной инициативы. Он состоит из председателя, 20 экспертов и 59 представителей производственной сферы. Члены совета назначаются президентом по предложению премьер-министра после принятия соответствующего решения Советом министров (за исключением восьми экспертов, право выбора которых принадлежит главе государства).
Государственный совет является консультативным административно-юридическим органом, а также органом охраны законности в управлении. Три его секции занимаются консультативной деятельностью по вопросам, касающимся аппарата управления, три другие осуществляют административную юрисдикцию.
Особое место в системе контроля за законностью при осуществлении государственного управления отводится Счетной палате. Ее персонал (более пятисот сотрудников) частично подбирается по конкурсу, частично назначается правительством. При этом председатель, главный прокурор и советники Счетной палаты не могут быть отправлены в отставку или уволены иначе как на основании декрета президента республики с учетом мнения комиссии в составе председателей обеих палат парламента и их заместителей.
К ведению Счетной палаты относится контроль за законностью актов правительства и президента. Акты, признанные соответствующими
предписаниям закона, вступают в действие после их визирования и регистрации в Счетной палате. В случае отказа в регистрации министр, не согласный с решением палаты, может вынести свои акты на рассмотрение правительства. Если оно подтверждает целесообразность принятия подобных актов, то Счетная палата разрешает их применение под политическую ответственность правительства. Однако в течение месяца эти спорные акты должны быть рассмотрены в парламенте, который и принимает окончательное решение.
Помимо этого. Счетная палата осуществляет как предварительный, так и последующий контроль за расходованием средств и соблюдением правительством государственного бюджета страны.
Органы местного самоуправления
Конституция подчеркивает, что представительная система в стране должна быть организована в соответствии с требованиями децентрализации. Таким образом, основной закон признал необходимость местной автономии в рамках единого государства. В соответствии с этим принципом, в Италии была создана стройная система демократической власти, территориально расчлененная на три инстанции: коммуну, провинцию и область. Они, согласно конституции, должны обладать широкой автономией и законодательной властью, им должно быть доверено частичное выполнение государственных функций, с тем чтобы дать народным массам возможность участвовать в местном самоуправлении.
Самыми мелкими административными единицами в Италии являются коммуны, которых насчитывается 8100. Сейчас центральные власти принимают меры по укрупнению существующих коммун. В соответствии с законом о местной автономии от 8 июня 1990 г., население образуемых коммун не должно составлять менее 10 тысяч жителей. Итальянское государство считает целесообразным выделять новым административно-территориальным единицам дополнительные финансовые средства в случае слияния коммун с населением менее пяти тысяч человек. Коммуны обладают административными полномочиями в сфере социального обслуживания, благоустройства и использования территории, а также ее экономического развития.
В начале 90-х гг. в Италии было 95 провинций, а 8 провинций находились в стадии становления (новая провинция не может иметь менее 200 тысяч населения). Провинции координируют деятельность коммун в области экономики, производства, торговли, туризма и в социальной сфере. К предметам ведения провинций относятся также охрана окружающей среды и культурных ценностей, транспорт и дорожная сеть, унитарные службы, охота и рыбная ловля.
Крупнейшие административно-территориальные единицы Италии - области. Они могут создаваться при наличии не менее одного миллиона жителей. Сейчас страна делится на 20 областей, каждая из которых имеет собственный учредительный статут, утверждаемый парламентом. Области обладают правом издавать законы в отношении строго ограниченного круга вопросов и в пределах основных принципов, установленных законами государства.
Пять областей - Сардиния, Сицилия, Валле-д'Аоста, Фриули-Венеция-Джулия и Трентино-Альто-Адидже - обладают более широкой самостоятельностью и автономией. Их представители могут присутствовать на заседаниях центрального правительства и имеют право совещательного голоса, а Сицилия - даже право решающего голоса. И коммуны, и провинции, и области имеют свою систему власти, включающую представительный орган - совет, исполнительный орган совета - джунту и председателя (в коммунах его называют синдиком). В областях члены джунты и ее председатель избираются на первом заседании сове-га из числа советников. Что касается провинций и коммун, то там, в соответствии с законом 1993 г., позиции председателя провинции и синдика были усилены: они стали избираться непосредственно населением. При этом председатель провинции и синдик самостоятельно формируют состав джунты и лишь информируют совет об этом, когда представляют на одобрение общие направления деятельности джунты.
Муниципальная система Италии принадлежит к так называемому французскому типу: как и во Франции, во всех территориальных единицах Италии обязательно имеются представители центральной власти. В области эти функции исполняет правительственный комиссар, который подчиняется непосредственно премьер-министру. Правительственные комиссары назначаются декретами президента республики по представлению главы правительства, согласованному с министрами по делам областей и внутренних дел. Правительственный комиссар имеет резиденцию в главном городе области, контролирует действия областных властей и, в случае необходимости, обращается к правительству с просьбой о непосредственном вмешательстве. В провинциях представителями центральной власти являются префекты, которые входят в систему министерства внутренних дел. Префекты отвечают прежде всего за общественный порядок и безопасность. В коммунах функции представителя центральной власти возложены на синдика, который, хотя и избирается населением коммуны, обязательно приносит присягу префекту как представителю государства. Синдик не только обязан информировать префекта о состоянии общественного порядка на своей территории, но также ведет реестр актов гражданского состояния, регистрирует избирателей, военнообязанных и т. д.
Впрочем, реальная ситуация с местным самоуправлением довольно далека от положений, декларированных в конституции и в других законах. Даже по закону об областном самоуправлении, принятому только в 1970 г., области получили не так уж много прав: в государстве, где 95% бюджета распределяется через центр, автономия органов самоуправления ограничена.
В Италии доходы от большинства местных налогов (их более 30) перераспределяются через центральный бюджет, а ставки устанавливаются государством (например, надбавки к поземельному и сельскохозяйственному налогам). Более или менее реальные полномочия области имеют лишь в четырех сферах: сельском хозяйстве, общественных работах, здравоохранении и транспорте. В теории местные административные органы, представляющие министерства, предполагалось ликвидировать, а их задачи препоручить областям. Но на практике министерства общественных работ, транспорта и др. сохранили свои местные структуры. В целом доля государственных служащих в областных органах составляет всего 2% от общего числа государственных служащих Италии. Центр продолжает строго регламентировать финансовую политику областных органов власти: они могут относительно свободно распоряжаться только 8% своего бюджета.
Видимо, именно чрезмерное засилие центра и породило в разных районах Италии (Сицилия, Сардиния, Альто-Адид-же, Триест) определенные сепаратистские тенденции, которые, впрочем, не следует слишком преувеличивать.
Судебная система Италии
Авторитет судебной власти в Италии был всегда достаточно высок. В конституции 1947 г. провозглашалось, что магистратура (судьи, прокуроры, следователи и т. д.) образуют автономное и независимое от всякой другой власти сословие. Все назначения членов магистратуры на должности, их перемещения, повышения и применение к ним дисциплинарных мер осуществляются только Высшим советом магистратуры, который возглавляет президент. В состав совета входят первый председатель и прокурор Кассационного суда; две трети остальных членов избираются всеми судьями, а треть - парламентом на совместном заседании палат из числа профессоров права университетов и адвокатов, имеющих не менее 15 лет стажа. Они остаются в должности 4 года и не могут быть избраны на ту же должность сразу же по истечении этого срока. Следует подчеркнуть, что Высший совет магистратуры - это своеобразный орган судебного самоуправления, получивший максимально широкие права в области управления юстицией - главным образом за счет сужения компетенции соответствующей исполнительной власти в лице министерства юстиции.
В сложной системе юридических органов Италии особое место занимает Конституционный суд, который состоит из 15 членов, отобранных из числа судей, профессоров права университетов и адвокатов с 20-летним стажем работы. Президент и парламент назначают по пяти судей. Кассационный суд избирает трех судей, Государственный совет и Счетная палата - по одному судье. Судьи Конституционного суда назначаются на 9 лет и могут быть избраны повторно. Конституционный суд рассматривает споры о конституционности законов и актов, имеющих силу закона; споры о компетенции между законодательной и исполнительной властями, между государством и областью, между различными областями, обвинения против президента и министров.
Авторитет судебной системы особенно окреп в последние годы, когда органам по охране правопорядка удалось добиться немалых успехов в борьбе с правым и левым терроризмом, а также с мафией.
Мафия и коррумпированные структуры власти были тесно связаны между собой, и некоторые видные политические деятели на протяжении долгих лет покрывали боссов преступного мира, позволяя им выходить сухими из воды. Именно поэтому решительная борьба с коррупцией в общественных и экономических структурах, развернувшаяся в 80-90-х гг., позволила одновременно нанести существенный урон подпольным гангстерским синдикатам. Политикам было уже не до мафиози, нужно было спасаться самим. Этим в определенном плане можно объяснить успехи полиции в поимке главарей мафии, потерявших своих покровителей в коридорах власти.
По разветвленной коррумпированной системе был нанесен сокрушительный удар в результате операции <Чистые руки>. В целом в следственных списках оказалось не менее 20 тысяч имен. С февраля 1992 по май 1994 гг. по обвинению во взяточничестве было арестовано более 4 тысяч человек, свыше тысячи получили судебные уведомления. Среди них - 536 депутатов и сенаторов (из общего числа 945). По этой причине, кстати, в ноябре 1993 года был несколько ослаблен парламентский иммунитет, позволявший многим политикам уклоняться от ответственности в тех случаях, когда обычным гражданам грозило бы судебное расследование. Следственные органы получили право допрашивать любого члена парламента без специального разрешения палаты депутатов или сената. Правда, без согласия парламента по-прежнему нельзя арестовывать подозреваемого в нарушении закона парламентария, обыскивать его квартиру, подслушивать его телефонные разговоры.
<Судебная революция> вышибла из насиженных кресел вчерашних премьеров, министров, руководителей политических партий, без которых последние десятилетия казалась немыслимой политическая жизнь страны. Попали за решетку многие банкиры и предприниматели. Ушли в отставку мэры Рима, Неаполя, Милана и многих других городов. В итоге <судебной революции> без кровопролитных столкновений, в рамках демократии из коридоров власти была изгнана погрязшая в коррупции партноменклатура, произошел развал всей правящей верхушки. Изменилось соотношение политических сил. Ряд партий вообще прекратил свое существование.
Крушение режима Первой Республики и начало образования Второй Республики: борьба вокруг реформы конституции
Операция <Чистые руки> не только способствовала оздоровлению нравственного климата в стране, но и фактически положила конец Первой республике. Уступая давлению общественности, Конституционный суд принял 16 января 1993 г. следующее решение: если к апрелю того же года парламент не внесет изменений в избирательную систему, то вопрос о целесообразности пропорционального представительства будет рассмотрен на всенародном референдуме. В апреле 1993 г. такой референдум состоялся, и свыше 80% итальянцев высказались за изменение избирательного закона, а также за ряд других реформ. (Так, свыше 90% участвовавших в референдуме проголосовали за новую систему финансирования политических партий, что, по мнению авторов нового закона, поможет уберечь политиков от соблазна брать деньги у бизнесменов и мафии).
Парламент - в соответствии с итогами апрельского референдума - внес в начале августа 1993 г. существенные изменения в действовавшую на протяжении всего послевоенного периода пропорциональную избирательную систему. Если раньше каждая партия получала парламентские мандаты соответственно количеству голосов, которые отдавали избиратели ее партийным спискам по стране в целом, то новый закон предполагает (как в Великобритании) борьбу кандидатов за личную победу в каждом отдельно взятом избирательном округе, т. е. избран будет тот, кто в конечном счете получит хотя бы на один голос больше, чем его соперники. Правда, 25% мандатов в сенат и в палату депутатов должны все-таки предоставляться партиям по прежней схеме, но и тут мандаты получат
только те партии, которые преодолеют 4-процентный избирательный рубеж. Это означает, что мелкие группировки и организации отныне не могут быть представлены в высших органах государственной власти, что, по мнению законодателей, должно сделать Италию более управляемой страной.
Внеочередные выборы в парламент в 1994 и 1996 гг. проходили уже по новой избирательной системе.
Несколько ранее, в июне 1993 г., парламент принял закон об ограничении срока парламентской деятельности тремя созывами.
Государственная служба
В Италии существует хорошо налаженный и отрегулированный государственный и административный аппарат, который функционирует, как правило, независимо от смены власти.
Хотя формально все, кто работает в государственном секторе, могли бы признаваться государственными служащими, на деле проводится довольно четкое размежевание между работниками государственных предприятий и служащими. Правовое положение последних регулируется специальными нормативными актами. В частности, в конституции прямо сказано, что к государственным служащим относятся только те, кто работает в системе государственной администрации. Именно конституция и является основным актом, определяющим роль и место государственных служащих в системе административно-правовых институтов. Согласно конституции, государственные служащие находятся исключительно на службе народу.
В Италии (как, впрочем, и в других странах Запада) четко разграничивают политические и чиновничьи должности на госслужбе. Так, например, министры, вице-министры, их советники - это посты политические и поэтому они подлежат смене вместе с правительством. Более низкие должности - это и есть собственно служащие, которые теоретически должны быть аполитичными; их положение относительно стабильно, т. к. их увольняют только в случае серьезных проступков. Таким образом, в Италии госслужба и политическая власть отделены друг от друга, хотя отбор чиновников самого высокого уровня осуществляется, разумеется, политической властью. Правда, хотя в каждом конкретном ведомстве бюрократическая машина формально подчиняется министру, на практике она нередко играет самостоятельную роль, т. к. на пост министра обычно назначается политический деятель, а не специалист в той или иной области. Он не может проявлять самостоятельности без своих советников из аппарата, обладающих профессиональным мастерством и специальными знаниями. Иногда бюрократический аппарат даже подталкивает деятельность
министра в нужном ему направлении, оказывая огромное влияние на процесс принятия решений. Кроме того, бюрократия имеет возможность наполнять конкретным содержанием те законы, которые одобрены парламентом в самых общих чертах. В случае необходимости используются также различные отсрочки, ссылки на отсутствие порядка применения и другие методы проволочек.
Государственные служащие делятся на постоянных (или кадровых), которых в общем числе служащих примерно три четверти, и непостоянных (или служащих по соглашению), составляющих четверть всего персонала работников госаппарата. Все кадровые служащие, т. е. чиновники, делятся на пять составов: администраторы, специалисты, исполнительский, вспомогательный и специальный составы.
К администраторам относятся руководящие чиновники с административными функциями. К числу специалистов принадлежит целый ряд самых различных служащих: научные работники, инженерно-технический состав, эксперты, переводчики, землеустроители, консультанты, библиотечные служащие, бухгалтеры и т. д. В исполнительский состав входят помощники, делопроизводители, инспекторы, хозяйственные, складские и т. п. служащие. К вспомогательному составу принадлежат регистраторы, техники, охранники, мелкие служащие по поручению. В специальный состав включены некоторые категории периферийных служащих трех министерств - внутренних дел, финансов и казначейства: начальники спецслужб, инспектора, надзиратели, ревизоры и т. д.
Кадровые служащие получают классные чины. В целом для служащих установлено восемь уровней профессиональной квалификации. Для занятия должностей, соответствующих пятому или шестому уровням, необходим диплом о среднем образовании. Для седьмого и восьмого уровней требуется, как минимум, диплом о высшем образовании. Кроме того, для работников руководящего звена предусмотрено еще три уровня - первый, средний и высший.
Конституцией закреплено равное право граждан обоего пола на одинаковых уровнях поступать на государственную службу и занимать выборные должности. Конституция допускает, однако, ограничение права принадлежности к политическим партиям для судей, кадровых военных действительной службы, должностных лиц и агентов полиции, дипломатов и консульских представителей за границей.
Замещение должностей государственных служащих происходит или путем назначения по усмотрению администрации, или в результате конкурсов, на
которых изучаются документы кандидатов, проводятся собеседования и нередко экзамены. Как и во многих других странах, в Италии ведомства самостоятельно проводят набор своих служащих. В министерствах, например, для каждого экзамена создаются свои экзаменационные комиссии.
Конкурсные экзамены, приспособленные к программам соответствующих факультетов университета, проводятся письменно и устно. Письменные применяются большей частью к административному и исполнительскому составам, а устные - к специалистам. Почти по всем основным составам чиновников большая часть экзаменов падает на правовые науки.
В каждом министерстве функционирует так называемый Административный совет, состоящий из начальников управлений министерства и возглавляемый статс-секретарем или министром. Эта коллегия, созываемая не реже одного раза в месяц, решает вопросы о кадрах и структуре штатов по управлениям, принимает решения по конкурсному отбору на вакантные должности (обычно решается вопрос о выборе одного из трех первых, прошедших по конкурсу). Решения принимаются большинством голосов. И еще одна задача стоит перед Административными советами министерств - развитие инициативы сотрудников данного ведомства. С этой целью лицам, вносящим рационализаторские предложения, выдаются по постановлению совета так называемые стимулирующие премии.
В законе о государственной службе от 29 марта 1983 г. названы следующие <непременные качества>, которыми должен обладать любой государственный чиновник: верность нации, осуществление своих функций беспристрастно и исключительно в общих интересах, соблюдение служебной тайны и подчиненности. К служащим и их руководителям, пренебрегающим своими обязанностями, могут применяться различные дисциплинарные санкции. В то же время служащие имеют право на сохранение своего рабочего места, на продвижение по службе.
Для определения зарплаты по должности в бюджетных учреждениях действует очень подробная тарификация, в связи с чем в системе государственного управления Италии насчитывается 60 тарифных разрядов (в частном секторе все тарифные колебания укладываются в пределах дюжины). В основе тарификации лежит совокупность целого ряда условий: потребность в специальных знаниях, необходимость длительного совершенствования на данной работе, государственная важность поста, степень его ответственности и т. д. С учетом выслуги лет служащим каждые два года увеличиваются дополнительные выплаты, начиная с 8%, а затем на 2,5% (в результате в течение 16 лет зарплата увеличивается на 64%). Пенсия за выслугу лет выплачивается после достижения 60-летнего возраста и не должна превышать 72% последнего заработка.
Государственный служащий не вправе получать другие доходы, кроме зарплаты в данном учреждении. Это не распространяется на акции, которые в силу их безымянности крайне трудно контролировать. Совместительство, как правило, не разрешается (исключение делается для преподавателей университетов, научных работников, врачей и представителей некоторых других специальностей).
При совете министров создан специальный департамент государственной деятельности, который ведет реестр служащих государственных и международных организаций, координирует управленческую деятельность и контролирует ее эффективность. Этот департамент также выявляет потребность в кадрах для государственной службы и планирует их подбор. Что касается местных органов власти, то большинство служащих низового звена попадает в них непосредственно после окончания средней школы, но уже с самого начала работы они проходят подготовку, ориентированную на практическую деятельность. Как правило, руководящие кадры выдвигаются из числа тех, кто начинал свою карьеру в местных органах управления.
Общепринятые нормы по подготовке управленческого аппарата в Италии только складываются. Большинство высших функционеров готовят университеты, в особенности - юридические факультеты. Кадровое пополнение обеспечивают также ведущие высшие учебные заведения и научные институты, подчиненные тем или иным министерствам. Вообще каждая ведомственная администрация, как уже указывалось, стремится готовить собственные кадры: обычно те, кого специально готовят к работе в административном аппарате, получают статус стажеров государственной службы.
Хотя для занятия большинства должностей обычно достаточно университетского диплома, после своего назначения чиновник должен пройти профессиональную подготовку. С этой целью в ряде вузов в последние годы возникли факультеты послеуниверситетской подготовки управленческого персонала. Кроме того, совершенствование кадров государственного аппарата, повышение их профессиональной квалификации осуществляется на курсах, организуемых Высшей школой государственного управления, созданной в 1962 г. Являясь главным центром подготовки и переподготовки кадров государственного управленческого аппарата, она координирует работу отраслевых школ и курсов,
а также организует прикладные исследования в области управления. Обучение в Высшей школе государственного управления длится обычно 2-3 года. Главные предметы - политические и административные науки. В учебе чиновников, пришедших с практической работы, большое место занимает изучение зарубежного опыта, ознакомление с управленческими проблемами и методами их решения с помощью последних достижений научно-технического прогресса.
Часто чиновники экономических управленческих структур совершенствуют свои знания в общенациональных государственно-частных центрах переподготовки хозяйственных кадров. Таким центром является, например, основанный в 1952 г. в Турине Институт послеуниверситетской подготовки организаторов производства - ИПСОА. Это крупный учебный и исследовательский комплекс по проблемам управления производством. Диплом ИПСОА или получаемая после учебы ученая степень открывают широкую дорогу для занятия высоких постов в государственном аппарате.
Проводившиеся в Италии специальные расследования обнаружили дефекты в организации работы чиновников органов управления. Последовавшие санкции не могли, разумеется, кардинальным образом изменить положение. Поэтому в общественном мнении Италии утвердилось убеждение в необходимости перестройки всего государственного аппарата, придания ему большей эффективности и демократичности.
|
