Парламенти
і парламентаризм
Державні функції в кожній країні здійснюються розгалуженою системою органів. Вищі органи держави — парламент, глава держави і уряд, верховний суд — реалізують основні владні повноваження, а їхня діяльність набуває політичної значущості. Проаналізувавши роботу вищих органів, можна визначити, на яких засадах функціонує державний механізм у цілому.
Значну увагу в характеристиці вищих органів держави приділяють парламентам, які розглядають як органи законодавчої влади, а іноді і як такі, що своєю діяльністю формально забезпечують функціонування і саме існування інших вищих органів держави. Відомо, що немало конституцій було прийнято парламентами або за їхньою безпосередньою участю, і саме конституції утворюють правову основу для існування і функціонування всього державного механізму. Звідси можна говорити про установчу роль парламентів щодо інших елементів цього механізму.
Підвищений інтерес до парламентів зумовлений і тим, що вони є представницькими органами. В основі формування і роботи парламентів лежать ідеї народного представництва, впровадження яких у політичне життя пов'язане із становленням сучасної державності зарубіжних країн. Такі ідеї склали чи не найголовніший зміст конституційної теорії, що виникла і домінувала у початковий період розвитку цієї державності. З часом сенс та значення їх дещо змінилися, але вони і сьогодні зберігають характер політи-ко-правового постулату, непересічної соціальної і духовної цінності.
Парламенти
є загальнонаціональними колегіальними представницькими органами державної влади, які повністю або частково обираються народом (виборчим корпусом) і, на відміну від інших загальнонаціональних колегіальних представницьких органів — так званих установчих зборів (конституційних конвентів, асамблей), — діють на постійній основі.
Представницька природа парламентів не пов'язується лише з їх виборністю. У багатьох країнах шляхом загальних виборів заміщується пост глави держави — президента. Однак лише парламент звичайно претендує на роль своєрідного «дзеркала суспільства». З цим пов'язана така притаманна всім без винятку парламентам риса, як колегіальність. Колегіальність парламентів визначає особливості порядку прийняття ними різного роду офіційних рішень.
Парламенти
—це виборні і колегіальні органи держави, які функціонують в умовах демократичного правління і мають свої головні повноваження у сфері законотворчості. В унітарних державах парламенти формуються на загальнонаціональному рівні, у федераціях — також і на рівні їхніх суб'єктів.
В останньому випадку повноваження законодавчих органів двох рівнів розмежовуються на засадах, визначених федеральною конституцією.
Діяльність парламентів визначає характер і зміст парламентаризму. Парламентаризм — це система взаємодії держави і суспільства, для якої характерними є визнання провідної або особливої і досить істотної ролі у здійсненні державно-владних функцій загальнонаціонального колегіального постійно діючого представницького органу.
Парламентаризм не слід пов'язувати з якимись конкретними формами державного правління. Явище парламентаризму в тій чи іншій формі властиве кожній сучасній демократичній країні, воно є історично зумовленим наслідком суспільно-політичного розвитку.
Парламентаризм має свою передісторію. Ще в VI ст. до н. е. в Афінах із складу найбільш заможних груп обирали колегіальний орган — раду чотирьохсот. Представництво встановлювалось від кожної так званої філи (племені), на які ще з часів родового устрою поділялось афінське суспільство. В подальшому установи представницького характеру створювались протягом майже всіх періодів існування давньогрецької демократії. Це ж саме стосується державно-політичної історії Стародавнього Риму. Однак усі ці установи були інститутами рабовласницької держави, а їхні склад та діяльність обмежувались інтересами панівної частини тогочасного суспільства.
Термін «парламент» відомий з часів феодалізму. Ним спочатку позначалося правосуддя. У Франції в XIII ст. королівська курія була поділена на дві палати. Одна з них займалася судовими справами і називалася парламентом. Цей парламент, що набув назви паризького, існував і далі як судова установа і тільки за часів революції XVIII ст. зійшов з історичної арени. Проте він ніколи не був ні представницьким, ні законодавчим органом.
За часів феодалізму передісторія парламентаризму знайшла свій вияв у так званих станово-представницьких установах, які спочатку частково, а згодом повністю набули виборного характеру. Це не було народне представництво в його прийнятому розумінні. І справа не тільки в тому, що відповідні органи були засновані на засадах представництва, яке враховувало інтереси вузьких верств суспільства, а самі представники були вихідцями з верхніх прошарків цих верств. Подібна картина спостерігалася також протягом певного періоду розвитку буржуазного парламентаризму. Важливим є те, що сам характер представництва, природа і зміст мандата за феодальних часів мали принципово інше обгрунтування, ніж представництво і мандат депутата сучасного парламенту.
Юридичною основою станового представництва був мандат, практично аналогічний цивільно-правовому мандату. Між виборцями і депутатами встановлювались відносини, адекватні тим, що передбачаються знайомим ще цивільному праву часів Стародавнього Риму договором доручення. За класичним римським правом, мандат (доручення) — це цивільно-правовий договір, за яким особа (манданс, довіритель) доручає, а інша особа (мандатарій, повірений) бере на себе безоплатно виконання будь-яких дій. У тій чи іншій формі і з певними відмінностями у змісті подібний договір доручення визнаний цивільним правом усіх країн сучасного світу.
Представництво в станових установах часів феодалізму мало характер цивільно-правового представництва за дорученням не тільки за суттю, а й за формою. Так, у Франції виборці вручали депутату генеральних штатів (станово-представницької установи) наказ. Депутат видавав розписку, що на певних умовах він погоджується прийняти на себе обов'язки представника. Приймаючи доручення, депутат звичайно присягав суворо виконувати наказ. У разі необхідності він звертався до виборців з пропозицією про надання додаткових повноважень. Після закінчення сесії генеральних штатів депутат був зобов'язаний звітувати виборцям про виконання своїх обов'язків. У разі незадоволення діяльністю депутата виборці могли достроково припинити його повноваження, тобто відкликати депутата. Подібні правила були прийняті практично в усіх країнах феодальної Європи.
Отже, за своїм характером мандат депутата станово-представницьких установ був імперативним мандатом, тобто депутат репрезентувавтільки своїх виборців і мав суворо виконувати їхні доручення, а виборці мали право достроково його відкликати у випадках, коли вважали, що він їхні доручення не виконує.
Представництво за часів феодалізму майже в усіх країнах було виключно становим. Тільки в Англії воно мало як становий, так і територіальний характер. Палата громад була за своєю природою насамперед органом представництва територіальних корпорацій — графств і міст. І в наші дні у парламентській практиці цієї країни зберігаються деякі елементи архаїчних поглядів на природу представництва. Зокрема, депутати палати громад титулуються за назвою тих округів, які вони представляють. Прийнятим є звертання в процесі парламентських дебатів не за прізвищем депутата, а саме за назвою його виборчого округу. Характерно, що, на відміну від переважної більшості феодальних станово-представницьких установ, англійський парламент діяв на постійній основі.
Під час революцій XVII—XVIII ст.ст. і в ході подальшого суспільного розвитку в XIX ст. парламенти почали формуватись як справжні органи народного представництва. Їхні конкретні форми визначалися національно-історичними й політичними умовами відповідних країн. Однак вже в цей період подекуди простежуються певні зміни ролі парламентів у процесі здійснення державної влади, які в подальшому набули характеру загальної тенденції.
Зміщення акцентів у взаємовідносинах вищих органів на користь посилення ролі уряду і зміцнення його повноважень за рахунок парламенту звичайно пояснювалось і пояснюється необхідністю забезпечити більш оперативне і професійне управління державними справами. На думку багатьох зарубіжних політологів і державознавців, таке зміщення є об'єктивним наслідком сучасного розвитку країн, всебічним потребам якого найбільшою мірою відповідає динамізм і зваженість у діяльності органів виконавчої влади. Не слід, однак, забувати, що відповідний перерозподіл у системі вищих органів держави і зміни у функціонуванні державного механізму в цілому зумовлені певними політичними інтересами.
Зміщення акцентів у взаємовідносинах вищих органів призвело не тільки до звуження реальних можливостей парламентів у сфері здійснення державної влади, а й супроводжувалося зниженням їхнього авторитету. Такий стан суспільно-політичного і конституційного розвитку зарубіжних країн у вітчизняній літературі ще донедавна визначався як «криза буржуазного парламентаризму».
Наявність серйозних проблем відповідного змісту визнають і зарубіжні дослідники. Аналізуючи практику передусім країн з парламентарними формами правління, частина з них називають парламент органом, який має за завдання не прийняття політичних рішень, а лише обговорення дій виконавчої влади. На їхню думку, основною функцією парламентів є не законотворчість, а коментар і критика урядової діяльності. Характерним є і те, що замість традиційної формули «парламентське правління» нерідко використовують такі формули, як «правління кабінету (уряду)», «правління прем'єр-міністра» тощо.
Проте було б надмірним спрощенням абсолютизувати ті негативні моменти, що супроводжують розвиток сучасного парламентаризму. Тенденція до падіння ролі парламентів виявляється далеко не в усіх країнах.
У президентських республіках конституції встановили досить жорсткий розподіл основних функцій вищих органів держави. Внаслідок цього парламенти діють як юридичне і фактично незалежні органи з властивими тільки їм важливими повноваженнями.
Прикладом можуть бути США, де конгрес не тільки суто законодавчий орган, а й виступає як один з центрів концентрації політичної влади. Сучасна історія цієї країни наочно свідчить, що за певного розкладу партійно-політичних сил конгрес ефективно конкурує з президентом у здійсненні державних функцій.
У країнах з парламентарними формами правління уряд майже завжди контролює парламент за допомогою партійної більшості у представницькому органі, на яку він спирається. Але і в цих країнах парламенти нерідко «володіють ситуацією». Це найбільшою мірою стосується тих випадків, коли жодна з партій не має більшості депутатських місць, і виникають труднощі при формуванні коаліції. Коаліційні уряди нерідко мають нестійкий характер. Ще більшою нестабільністю відзначаються так звані уряди меншості, які утворюються однією з партій у разі неможливості створити коаліцію. І хоча питання про формування та діяльність таких урядів звичайно виноситься за межі парламентів, саме останні виконують роль тієї офіційної структури, яка приймає остаточне рішення.
Характеризуючи сучасний стан парламентаризму, слід зазначити, що сам державно-правовий розвиток країн світу зумовлює необхідність певної корекції наведених оцінок ролі і значення представницьких органів. Зацікавлені у збереженні іміджу цих органів та сталості всього державного механізму в цілому, правлячі кола багатьох країн вдалися до парламентських реформ. Наприклад, було розширено повноваження представницьких органів з контролю за діяльністю органів виконавчої влади. У деяких країнах виникли нові парламентські структури — спеціальні комісії, які контролюють діяльність органів виконавчої влади. Там, де такі структури вже існували, коло їх повноважень було розширене.
Новацією є також введення в цілому ряді країн посади парламентського уповноваженого з питань прав людини, до компетенції якого входить розгляд скарг на дії органів виконавчої влади. І хоч усі ці та деякі інші нововведення не слід переоцінювати, сам факт практичного визнання їхньої необхідності є симптоматичним. Він свідчить про намагання правлячих кіл заблокувати негативні процеси в розвитку парламентаризму або, щонайменше, згладити їхні наслідки.
Важливим моментом для характеристики сучасного стану парламентаризму є й те, що представницькі органи продовжують відігравати значну роль у сфері ідеології, ідеологічного впливу на населення. В багатьох країнах парламент уособлює укорінення національної традиції, його діяльність та сприймання її населенням визначають особливості політичної культури. І це не можна не враховувати. Водночас парламенти є ареною для узгодження суперечностей і можуть використовуватись політичними партіями для активної пропаганди своїх програм та демократичної боротьби за владу.
Отже, явище парламентаризму ще не вичерпало себе, хоча надто оптимістичним було б говорити про якийсь «ренесанс» парламентаризму. Реальні процеси суспільно-політичного і державно-правового розвитку зарубіжних країн свідчать, що відбувається пристосування представницьких органів до потреб сьогодення. Все це і зумовлює оцінки змісту парламентаризму.
|
