Натовская проблематика, обусловленная прежде всего расширением блока на восток, кажется, перестает быть головной болью для политической элиты и средств массовой информации России. В значительной мере это обусловлено тем, что встречи в верхах в Париже, Мадриде и Денвере (две из них с участием президента Б.Ельцина), если и не поставили точку в четырехлетнем противостоянии России с Западом, со странами Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) по этому вопросу, то определенно перевели его на уровень более низкой интенсивности, где безальтернативное противоборство, как кажется, уступает место поискам взаимоприемлемых решений. Возникшая пауза позволяет более глубоко осмыслить те перемены, которые обозначились в отношениях России и НАТО (в более широком плане - Запада и стран ЦВЕ) в середине 1997 г.
В самом деле 9 июля в Мадриде сессия Совета НАТО на высшем уровне, несмотря на решительные возражения Москвы, удовлетворила заявку первых трех стран Центральной и Восточной Европы на вступление в альянс: его расширение на восток не только фактически, но и юридически предопределено (в декабре 1997 г. три страны - Венгрия, Польша, Чехия - по завершении переговоров подписали протоколы о вступлении, после чего последует длительная процедура их ратификации всеми 16 нынешними членами блока). Более того, по настоянию прежде всего Франции, было решено, что в 1999 г. к этим трем государствам присоединятся Румыния и Словения, а возможно и еще кто-то. Что же касается стран Прибалтики, то, хотя в документах сессии время их приема в альянс конкретно не определено, члены его сочли нужным еще раз подчеркнуть, что он остается открытым для присоединения и других государств, отвечающих общим для всех критериям.
Все эти решения и обозначенные планы на будущее не очень приятны российскому политическому истэблишменту, сделавшему все мыслимое и немыслимое для предотвращения продвижения НАТО на восток. Тем не менее Москва, видимо, мудро поняла, что махать кулаками после драки - дело безнадежное. К тому же в преддверии этого она получила два утешительных приза, которые, по мнению Запада, должны были смягчить предстоящий удар: на встрече в верхах в Париже 27 мая главами государств и правительств стран НАТО и России был подписан Основополагающий акт, определивший на перспективу сферы, нормы и механизмы их взаимоотношений. Тем самым было обозначено обширное поле для возможного стратегического партнерства России и НАТО. В Денвере (20-22 июня 1997 г.) на встрече в верхах семь наиболее развитых стран Запада предприняли попытку поднять международный статус приунывшей было России: она стала членом (хотя и усеченным) теперь уже "восьмерки", позднее ее приняли в Парижский клуб кредиторов и обещали принять (правда, который уже раз) во Всемирную торговую организацию. В принципе же она обрела все то, что можно было получить и без мобилизации общества на всемерную борьбу с расширением НАТО.
Многие западные эксперты считают Денвер сознательной уступкой Москве (хотя и не адекватной) за то, что должно было произойти в Мадриде. Так это или нет - зависит от точки зрения, но российское официальное политическое руководство утверждает: в вопросе расширения НАТО на восток оно достигло всего, чего можно было достичь в сложившейся ситуации. Наверное, это справедливо, если сбросить со счетов тот факт, что сама эта ситуация, для России крайне невыгодная, во многом явилась результатом недальновидности ее собственных политиков и экспертов. И не столько Париж или Денвер подвигли Москву в конечном счете разрядить ситуацию, сколько понимание, что она не способна предотвратить расширение НАТО без значительного ущерба для нее самой, а ее попытки представить свои национальные интересы в качестве ориентира внешнеполитической деятельности других суверенных государств вряд ли легитимны. Во всяком случае можно, как кажется, надеяться, что наиболее бесславная страничка в новейшей истории российской дипломатии перевернута.
Сегодня, когда проблема расширения не давит на российское общество своей безысходностью, когда истеричная пропаганда запугивания обывателя уступает место трезвому анализу, самое время попытаться понять и усвоить уроки этого четырехлетнего противоборства для дальнейшего поведения страны на мировой арене. А они, видимо, сводятся к следующему.
Во-первых, чтобы вновь не попасть в унизительное положение, России, ее политическому истэблишменту нужно научиться соизмерять свои намерения во внешнем мире с реальными ресурсами, которые страна в состоянии выделить на внешнеполитическую деятельность (без ущерба для внутренних потребностей).
Во-вторых, уяснить, что международные возможности государства определяются его реальным весом в мире (Россия занимает 14-е место по размерам ВВП), не тем, что мы думаем или говорим о себе, своей силе (понимаемой не только как военная мощь, но и как способность влиять на поведение других государств, на ход мировых событий), а тем, как нас, нашу силу воспринимают другие. Можно сколько угодно повторять, что "без России не может быть решена ни одна проблема в мире", но это утверждение так и останется на уровне декларации, если оно не будет подкреплено реальным потенциалом страны. В мире и даже в Европе можно насчитать десятки и сотни проблем, которые могут быть решены и решаются без участия России, натовская -лишь одна из них. Полезно вспомнить и собственный прошлый опыт: когда СССР (устами Сталина, как бы мы к нему ныне не относились), предупреждавший о недолговечности ядерной монополии США, взорвал в 1949 г. свою первую атомную бомбу, на американцев самое большое впечатление произвело не столько само это событие, сколько то, что Кремль не объявил о нем, как будто бы речь шла о каком-то ординарном факте (на деле изменившем всю конфигурацию сил в тогдашнем мире, превратившем СССР во вторую супердержаву). Вашингтон узнал о советской ядерной бомбе лишь из своих разведывательных источников. Российские же политики и эксперты в начале 90-х годов, выступая против расширения НАТО, сотрясали воздух угрозами, которые они никоим образом не могли реализовать. И об этом знали и они сами, и их оппоненты. А это дискредитировало не только угрозы, политиков, но и саму страну.
В-третьих, в международной практике полезно следовать известной истине: никогда не говори "никогда" ("мы никогда не допустим", "мы никогда не согласимся"). Традиционное советское "нет" любой западной инициативе, хотя и было контрпродуктивным для страны, не говоря уже о том, что раздражало международное сообщество нежеланием идти на компромисс, возможно, имело какой-то смысл, поскольку за ним маячила крупнейшая военная мощь в мире. Россия же в ее нынешнем предынфарктном состоянии, потерпев военное поражение в Чечне, вряд ли может позволить себе выдвигать ультимативные требования независимым государствам: это лишь приводит к результату, обратному ожидаемому. Ни одно уважающее себя государство не согласится с тем, что какое-то другое имеет право вето на его суверенные решения. Во всяком случае в данной ситуации безальтернативное российское "нет" сделало расширение НАТО на восток неизбежным.
В-четвертых, национальные интересы различных государств обычно неидентичны. Они могут быть противоположными, могут стыковаться или приспосабливаться друг к другу. Но трудно представить себе, что национальные интересы России (к тому же официально так и не озвученные) могут быть навязаны другому независимому государству в качестве их собственных -подобное возможно лишь в условиях абсолютной вассальной зависимости. Их могут уважать или игнорировать в зависимости от обстоятельств, среди которых не последнее место занимает то, что вы предлагаете другим и что ожидаете от них. И если Россия хочет, чтобы ее интересы на международной арене уважались и принимались в расчет другими государствами, то это возможно лишь в том случае, если она ведет себя адекватным образом по отношению к ним. Поскольку же Москва в системе своих внешнеполитических приоритетов отодвинула государства ЦВЕ на последнее место, поскольку она сама с великодержавным высокомерием не проявляет желания понять, почему эти страны намерены поступить таким, а не иным образом, то трудно ожидать от них, что они не ответят ей тем же.
В-пятых, нельзя смешивать внешнюю политику с идеологической кампанией, более того, выдавать желаемое за действительное. В ходе "многотрудной" борьбы против расширения НАТО многие российские политики, эксперты, журналисты предпочитали оперировать только теми фактами и мнениями, которые отвечали их собственному видению проблемы, совершенно игнорируя те из них, которые этому видению не соответствовали. В российской печати и на телевидении приводились мнения бывших престарелых госсекретарей (министров иностранных дел) и отставных генералов, которые давно уже не имеют никакого влияния на внешнюю политику своих стран, комментарии отдельных журналистов или экспертов, персональное видение проблемы которых выдавалось за общественное мнение Запада. Как в былые советские времена выдвигался "железный аргумент" относительно того, что правящие круги или администрации натовских (восточноевропейских) стран в отличие от нас не представляют мнение широких трудящихся масс. Поэтому результат венгерского референдума по вопросу о вступлении страны в альянс (85% участников голосования ответили "да") оказался для российских экспертов шокирующим. Значительная ставка делалась на расхождения в стане за ладных союзников по вопросу расширения НАТО (разногласия действительно имели место: наш лучший друг Клинтон предлагал включить в "первую волну" принимаемых три государства ЦВЕ, а наш еще более лучший друг Ширак - пять). Личные привязанности лидеров вряд ли могли встать над национальными интересами представляемых ими государств. Не меньшая ставка делалась и на финансовое бремя расширения, будто бы непомерное для Запада. Назывались цифры от 50 до 100 млрд. долл. (по последним оценкам -25-35 млрд. долл.), но забывали упомянуть, что эти возможные расходы надо разделить на 19 государств и на 10-15 лет, в течение которых они могут быть востребованы.
Эти уроки (поскольку Москва традиционно предпочитает учиться на собственных ошибках, игнорируя опыт других) особенно полезны в свете того, что российско-натовские отношения находятся в стадии переосмысления и становления. Они могут развиваться (в том числе и в желаемом для нас направлении) лишь на базе объективно существующих реалий, а не мифов и иллюзий. Более того, они могут строиться лишь на базе того позитива, который был достигнут в результате трудных российско-натовских дебатов.
Наиболее же знаменательным и позитивным достижением в нынешней ситуации несомненно является Основополагающий акт "Россия-НАТО", открывающий перед его участниками новые возможности и далекоидущие перспективы сотрудничества на ниве евроатлантической безопасности в интересах обеих сторон. Между тем интересы эти, смыкающиеся где-то в поднебесье, часто расходятся на земле. Поэтому, чтобы не испытывать новых разочарований, партнерам необходимо адекватно представлять, что Россия может ожидать от согласованного ими в Париже документа и чего ей ожидать не следует.
Прежде всего необходимо осознать, что Основополагающий акт не юридический, а политический документ. Это не договор, чего так хотела Россия, а политическое обязательство сторон, не больше; российский президент совершенно обоснованно сравнил его с Хельсинкским (Заключительным) актом, который также является не юридическим, а политическим обязательством.
Документ носит компромиссный характер. Это система взаимных уступок (а не чья-то победа), в ряде случаев - снижение планки политических обязательств, которые в результате этого сформулированы иногда слишком общо, что создает возможность их различной интерпретации сторонами (что уже и имеет место); это не недостаток, это реальность, с которой и России и НАТО придется иметь дело.
Основополагающий акт может работать лишь на основе консенсуса: фактически он дает право вето и той и другой стороне при рассмотрении вопросов, отнесенных к его компетенции; опять же это не недостаток, в известной мере, скорее достоинство, поскольку необходимость консенсуса будет объективно подталкивать обе стороны, если они заинтересованы в совместном решении, к взаимному уважению (учету) их национальных интересов, к их взаимной стыковке.
Наконец, акт объективно отражает заинтересованность как России, так и Запада в его функционировании: Россия в настоящий момент не может (и не хочет быть) в НАТО, поэтому ситуация не являться полным членом альянса и в то же время присутствовать в нем, пожалуй, наиболее устраивает ее; это устраивает и Запад, поскольку он еще не готов принять Россию в свои структуры, но в то же время не хотел бы терять взаимодействие с нею. Поэтому лишь чрезвычайные обстоятельства могут изменить эту обоюдную заинтересованность.
Поскольку Основополагающий акт отражает действительные интересы двух сторон, не всегда и не во всем совпадающие, поскольку он фактически основан на их компромиссе, постольку внутренне он неизбежно противоречив по своему содержанию. Фактически он состоит из двух частей, несущих различную, в известной мере даже в чем-то противоположную по своей значимости нагрузку.
В самом деле, в первой речь идет о взаимной безопасности, но главным образом о гарантиях безопасности России; в этом случае Москва объективно, независимо от декларируемых ею целей, продолжает видеть в НАТО прежде всего потенциального противника. Очевидно, что определенные гарантии необходимы той или иной стране лишь тогда, когда ожидается или не исключается нападение на нее извне (Канада не требует гарантий ненападения на нее США, поскольку это дружественные государства, исключающие возможность использования военной силы друг против друга). Во второй части Основополагающего акта "Россия-НАТО" речь идет о направлениях и механизмах их сотрудничества по широкому кругу проблем, и, следовательно, Россия объективно, вне зависимости от существующих (пусть и подспудно) или декларируемых опасений видит в НАТО надежного партнера по достижению общей цели обеспечения европейской безопасности.
Второе противоречие является зеркальным отображением первого. Действительно, с одной стороны, весь документ построен таким образом, что исходит из признания Россией расширения НАТО. Именно в связи с этим альянс дает ей определенные гарантии (хотя и в туманной форме): подтверждает готовность не размещать ядерное оружие, а также иностранные войска на территориях новых членов союза, не продвигать инфраструктуру блока к российским границам (это нетрудно сделать, поскольку у НАТО прямое соприкосновение с Россией минимально). В документе зафиксировано, что обе стороны согласились с тем, что любое государство само имеет право определять, с кем ему вступать или не вступать в союзы. С другой - Москва продолжает утверждать, что подписание ею документа не означает признания законности расширения или согласия с ним: более того, Россия официально заявила, что в случае дальнейшего расширения НАТО на постсоветское пространство (страны Прибалтики, Украина) она неизбежно дезавуирует подписанный в Париже документ.
Учитывая очерченные выше рамки, уже на этой стадии можно сделать прогноз наиболее общего характера. Он сводится к тому, что Основополагающий акт будет работать, станет фундаментом взаимодействия России и НАТО лишь постольку, поскольку он политически (в стратегическом плане) выгоден обеим сторонам и поскольку между ними будут сохраняться дружественные отношения. Он станет ничего не значащей декларацией, если отношения будут недружественными или политически невыгодны тому или другому партнеру. Это судьба всех политических документов (обязательств), основанных на взаимном компромиссе, но не закрепленных юридически. Наиболее разительный пример представляет собой Хельсинкский акт, который фактически не работал целое десятилетие после подписания (более того, брежневское руководство не чаяло, как от него избавиться). Можно вспомнить документ "Основы взаимоотношений между СССР и США", подписанный лидерами двух государств в 1972 г., в значительной мере девальвированный картеровской кампанией за права человека, размещением советских ракет SS-20, нацеленных на Западную Европу, советским вторжением в Афганистан. Политический характер документа, подписанного между Россией и НАТО, фактически делает реальным лишь одно обязательство' НАТО (Россия) обязуется вести себя хорошо по отношению к России (НАТО), если Россия (НАТО) будет хорошо вести себя по отношению к НАТО (России).
Но чтобы и это взаимное обязательство заработало, Москве в конце концов надо определиться со своим видением НАТО - это потенциальный противник, намеревающийся закрепить выгодные для себя изменения конфигурации сил в Европе после окончания холодной войны и свести к минимуму международное влияние России, или стратегический партнер, с которым она на равных готова воздвигать общее здание нового европейского (мирового) порядка? Первое Москва уже испробовала, и этот эксперимент способствовал крушению ее политической системы; второе путает ее своей неизвестностью. Точно так же ей надо решить для себя, чем является для нее Основополагающий акт: попыткой спасти свое лицо или новой парадигмой ее отношений с Западом. Очевидно лишь одно - совместить то и другое вряд ли удастся.
Между тем улучшение отношений между Россией и НАТО, кодификация их принципов в совместном политическом документе, создание механизмов взаимодействия и расширение его сферы, совместная миротворческая деятельность создают для России новые возможности решить те проблемы, которые ныне сдерживают реализацию ее национальных интересов и расширение ее влияния в Европе и мире в целом. И таких проблем немало. Вот только основные среди них:
предотвратить раскол в Европе, который в случае продолжения противоборства был бы, во-первых, неизбежен, а во-вторых, не выгоден прежде всего России, ибо он повлек бы за собой постепенное сползание не только к "холодному миру" на континенте, но и к изоляции ее самой. 250 лет татарского ига и 70 лет коммунистического со всей очевидностью выявили исторические последствия разъединения России с европейской цивилизацией;
приостановить ухудшение отношений России с Западом, откуда она продолжает черпать не только опыт, идеи, ценности, технологию, инвестиции, но и финансовые ресурсы, необходимые для выплаты зарплаты миллионам людей, которым собственное государство не в состоянии компенсировать их труд. Найти новые формы интеграции с европейскими структурами, в которых она еще не представлена;
нормализовать, наконец-то, отношения со странами ЦВЕ, которые со времен их "бархатных революций" оставляют желать лучшего. Наше и их прошлое отмечено не только историческими предубеждениями, разъединяющими нас до сих пор, но и общими судьбами народов, попавших под коммунистический каток. Можно ожидать, что после формального вступления в НАТО эти страны почувствуют себя более уверенными в себе и в своей безопасности. В этом случае они могут пойти навстречу России гораздо дальше, чем они это могут позволить себе сегодня. Нам не следует забывать, что наш путь в Европу лежит через эти страны, через несколько лет они будут решать, пустить ли нас в ЕС и НАТО. В конечном счете, их позиция во многом может усилить или ослабить антироссийский потенциал этих организаций;
снять с повестки дня нашей внутренней и внешней политики проблему расширения НАТО, ибо она не стоит того, чтобы уделять ей столько внимания, отвлекая время и энергию общества от решения действительно важных и злободневных задач. Размывание образа "врага" лишит возможности списывать на него причины всех наших неурядиц и трудностей, и общество быстро придет к пониманию, что истоки всех наших неудач - мы сами. МВФ дает России миллиардные кредиты не потому, что надеется лишить ее независимости, а потому, что эти кредиты просят у него ее политические руководители, перекладывающие бремя оплаты этих долгов на следующее поколение:
получить намного большие возможности, чем мы обладаем ныне, влиять на формирование и реализацию натовской политики, прежде всего в строительстве новой системы безопасности в Европе. Это важно. Россия, конечно, не будет обладать правом вето (за исключением решений, принимаемых Советом "Россия-НАТО"), поскольку она - не член союза. Но, не будучи членом союза, она, тем не менее, уже присутствует в нем. Само это присутствие (так же как и натовское присутствие в Москве), не говоря уже о деятельности ее постоянных представителей, затруднит для НАТО принятие решений, идущих вразрез с интересами России. Однако многое будет зависеть от профессионального уровня российских представителей в альянсе, от их гибкости, твердости и, главное, от их умения найти общий язык с натовской бюрократией, прежде всего с ее верхушкой (общий язык и в узком значении слова: Москва посылает представителем в НАТО генерала, не владеющего английским, что на 75% ~ несмотря на всю его многоопытность - снижает эффект его присутствия в блоке. Как будто во всей российской армии нет генерала, говорящего по-английски, на языке межнационального общения в альянсе);
приступить, наконец-то, к давно назревшей военной реформе в России, высвободив для этого необходимые время и ресурсы. В этом плане все более тесное соприкосновение военных структур России и НАТО, все более тесное их взаимодействие, участие в совместных маневрах и миротворческих опера цилх может способствовать становлению гражданского контроля над российской армией, ее демократизации, а также переходу российской армии на профессиональную основу;
перейти от обеспечения безопасности России (в военном плане) главным образом за счет национальных усилий (попытки Москвы создать систему коллективной безопасности в рамках СНГ вряд ли можно считать успешными) к обеспечению ее безопасности в рамках международного (европейского) сотрудничества. Это позволило бы России иметь тот же уровень безопасности с меньшими затратами и при количественно меньшей армии;
снять с повестки дня вопрос об "ответных мерах", которые, если бы их пришлось принимать, в конечном счете могли бы оказаться контрпродуктивными и более дорогостоящими для самой России, чем для западно- и восточноевропейских ее оппонентов. К тому же она вновь оказалась бы в компании международных изгоев, из которой она с таким трудом вышла в результате политики демократизации и реформ;
обеспечить достойный выход России из той запутанной ситуации, в которой она оказалась в значительной мере по своей воле.
Все перечисленные возможности могут быть реализованы при нормальном функционировании Основополагающего акта, при позитивном развитии российско-натовских отношений. Приходится принимать во внимание, что эти нормальные и позитивные условия могут существовать не всегда. На них будут оказывать влияние, временами отрицательное, факторы как внешние, так и внутренние по отношению к акту и взаимодействию двух сторон. Поэтому полезно уже сейчас попытаться представить себе, откуда и отчего могут исходить угрозы этому нормальному функционированию и развитию.
Думается, что внутренняя ситуация как в России, так и в странах НАТО будет оказывать наибольшее воздействие на реализацию соглашений, достигнутых в Париже. В России оппозиция, особенно коммуно-патриотическая, пыталась охарактеризовать их как предательство национальных интересов. Но и правящая группировка не скоро забудет то унижение, которое она испытала в связи с провалом собственных попыток остановить продвижение НАТО на восток (благо, что российское общество, индифферентное к внешнему миру, не очень-то сокрушалось по поводу этой неудачи). Уже сейчас можно предсказать, что основным объектом ее "мести" станут Соединенные Штаты, главные, по мнению Москвы, организаторы этой "антироссийской провокации", и страны ЦВЕ, забывшие, из чьих рук они получили (кажется, в третий раз) свою независимость. Представляется, что при ухудшении внутренней ситуации, нарастании недовольства со стороны тех, кто еще не ощутил долгожданных выгод от происходящих в стране преобразований, и оппозиция и власти могут сознательно способствовать обострению российско-натовских отношений, дабы переключить внимание общества с проблем внутренних на проблемы внешние.
Не исключено, что подобное может произойти и в некоторых странах НАТО или ЦВЕ, где антироссийский потенциал еще далеко не исчерпан. Несовпадение национальных интересов России и основных стран НАТО, прежде всего США, за пределами евроатлантической зоны, если момент для состыковки будет упущен, также может навредить российско-натовскому партнерству. Попытки России переориентировать свою политику в восточном направлении, делая при этом основную ставку на антизападные режимы, могут неблагоприятно сказаться на функционировании Основополагающего акта. Правда, здесь у Запада, видимо, есть определенная дифференциация (она есть и в рамках самого Запада): одно дело, когда речь идет о Китае и даже Иране, другое - о Ливии и Ираке. Повышенная активность НАТО или отдельных его членов в зоне постсоветского пространства, особенно на Украине и в Прибалтике, также может быть воспринята Москвой как недружественная по отношению к ней акция. Поэтому высказывание Клинтона о том, что для стран Балтии- дверь в НАТО остается открытой, вызвало раздражение российской политической элиты. Более ранние заявления, равно как и фиксированные позиции по ряду проблем, могут бумерангом ударить по российско-атлантическому партнерству. Возможно, заявление российского президента и официальных представителей МИД РФ о том, что дальнейшее расширение НАТО не должно распространяться на постсоветское пространство, может быть (и скорее всего будет) интерпретировано США и их союзниками как очередная попытка Москвы наложить вето на суверенные права независимых государств. Похоже, что подобные проблемы лучше решаются методами "тихой дипломатии", чем громогласными декларациями, лишающими гибкости обе стороны. К росту взаимного недоверия может привести выход миротворческих операций за пределы выданного мандата, идет ли речь о Югославии, грузино-абхазском конфликте или кризисе в Таджикистане.
Вместе с тем вряд ли правомерно преувеличивать значимость этих угроз. Дипломатия для того и существует, чтобы амортизировать взаимное недовольство. Кроме того, предусмотренные Основополагающим актом механизмы, и прежде всего Совет "Россия-НАТО", помимо всего прочего для того и созданы, чтобы разрешать подобные возможные разногласия. И если сохранится заинтересованность обеих сторон в поддержании дружественных отношений, то вряд ли подобные проблемы способны разрушить налаживающееся партнерство. Более того, политику Москвы после мадридских договоренностей о расширении следует оценивать не по тому, что она сделала, а в свете того, что она не сделала (чего не случилось). Россия не аннулировала договоры о разоружении, не стала развертывать тактическое ядерное оружие, не стала более антизападной, чем она была до этого. Она не оказалась и в изоляции, скорее наоборот. Коммунисты и крайние националисты не усилили, как предсказывалось некоторыми российскими экспертами, своих позиций, - наверное, рост или падение их влияния зависит не столько от того, что делается вовне, сколько от того, что происходит внутри страны.
В среде российской политической и военной элиты обозначается поворот к расширению взаимодействия с НАТО, использованию возможностей, создаваемых Основополагающим актом. Регулярно, хотя и на разном уровне (министры, послы), собирается Совет "Россия-НАТО" в составе представителей 17 государств. В Брюсселе побывали министр обороны И.Сергеев и начальник Генерального штаба ВС А.Квашнин. Идет структурное оформление российско-натовского взаимодействия: Москва наконец-то создает представительство РФ при альянсе; в ходе визита А.Квашнина было принято решение организовать постоянный совместный российско-натовский Военный комитет, состоялось первое его заседание.
Между тем ряд обстоятельств в функционировании возникающих структур вызывает некоторую настороженность. Сотрудничество России и НАТО развертывается, во всяком случае пока, главным образом на "верхушечном" уровне; однако ему пора спускаться "в народ". В Совете, равно как и в Военном комитете, на одного российского представителя приходится 16 натовских, и каждый из них хотел бы "озвучить" себя. С этим ничего не поделаешь, такова структура всех органов союза (в будущем их станет больше). Но бедному российскому представителю придется 16 раз послушать и только один раз ответить. Впрочем, все это можно считать болезнями роста, а они излечимы. Главное же, как любил говорить М.Горбачев, - "процесс пошел".
Можно как угодно относиться к НАТО, США, Западной Европе, но при этом нельзя не признать, что в послевоенный период их усилиями была создана обширная евроатлантическая зона мира. Государства либерально-демократического толка, ее составляющие, никогда не вели и в обозримом будущем не намерены вести войны друг против друга, хотя между ними порой и возникали острые конфликты (греко-турецкое противоборство, перешедшее в 1974 г. в вооруженные столкновения, вряд ли нарушает эту тенденцию, поскольку в обеих странах в тот период у власти стояли антидемократические военные хунты). В интересах России - стать в той или иной форме органической частью этой зоны.
Варианты российской политики в отношении НАТО
Они во многом предопределяются, во-первых, тем, чего Москва ждет от росийско-натовских взаимоотношений; во-вторых, тем, чего ждет от них другая сторона; в-третьих, тем, какова будет реакция России (по содержанию и по форме) на те шаги НАТО, которые не будут ее устраивать.
Если предположить, что ваши цели негативны, т.е. если наша целевая установка состоит в том, чтобы приостановить, ограничить, повернуть вспять процесс расширения НАТО, или, по крайней мере, поднять его цену как для нынешних членов, так и для вновь вступающих в союз, то возможные пути российской дипломатии могли бы сводиться к следующему:
НЕТ РАСШИРЕНИЮ. Сохранить традиционную для последних лет линию - официально не признавать расширение НАТО на восток, ни нынешнее, ни будущее, постепенно свертывая существующее ограниченное взаимодействие с альянсом, давая понять его руководству, что оно могло бы не только сохраниться, но стать шире и глубже, если бы альянс отыграл назад свое решение или, как минимум, приостановил его. Можно ожидать, что НАТО вряд ли пойдет на удовлетворение подобных требований, рассматривая их в лучшем случае как шантаж, в худшем - как блеф. Скорее всего Североатлантический союз, сознавая бессилие России и декларативность ее заявлений, ответит тем, что ускорит решение вопроса о вступлении в свои ряды стран Балтии, а возможно и Украины, если таковая подаст заявку. Если это произойдет, то Москва в соответствии со своим предупреждением, во всеуслышание озвученным президентом, будет вынуждена заморозить свое участие в Основополагающем акте или вообще выйти из него. Отношения России и Запада перейдут в стадию прохладного мира, если не противоборства, Восточная Европа ускорит свою интеграцию в западные структуры, оставляя Москву на обочине этого процесса. Европа возвратится к новому разделу, который Москва так надеялась предупредить. Россия вновь, как и в начале 80-х годов, будет противостоять всему миру, платя за это более высокую цену, нежели прежде. Вместе с тем она сохранит свободу рук для активизации своей политики на всех направлениях, надеясь стать независимым центром силы. Она не будет связана никакими обязательствами в вопросах создания новой системы европейской безопасности, она может участвовать в ней, а может и нет, делая упор на обеспечение своей безопасности национальными усилиями. Совет 17-ти превратится в орган, где стороны будут в основном предъявлять претензии Друг к другу. Расчет будет строиться на том, что меняющаяся в мире и Европе ситуация будет подтачивать устои НАТО. Однако подобная линия пассивна, она отдает инициативу Западу. Более того, она теряет возможность использовать его опыт, технологию и финансовые ресурсы для модернизации страны. В этих условиях Россия не выражает никакого стремления к нормализации своих отношений с государствами Центральной и Восточной Европы, которые, платя ей той же монетой, будут прочно стоять на ее пути к Западу, стремясь усилить антироссийский потенциал блока. НАТО, ощущая растущую враждебность со стороны России, обретет не только новых членов, но и второе дыхание.
СОЮЗ С АНТИЗАПАДНЫМИ РЕЖИМАМИ. Сохраняя ту же традиционную линию, Россия, вместе с тем, предприняла бы попытки сделать свою политику более динамичной, создать потенциал давления на НАТО, развивая политическую активность в восточном и южном направлениях. Этот потенциал давления мог бы значительно возрасти, если Россия, не прерывая формального партнерства с альянсом, сумела бы прежде всего добиться создания работоспособной и, на первый взгляд, многообещающей оси Москва-Пекин (перспектива новой "великой дружбы", если бы и не испугала Запад, то во всяком случае насторожила бы его), усилить взаимозависимость с Ираном, другими странами антизападного настроя, всячески помогая наращиванию их военного потенциала. Россия в формально сохраняющемся диалоге с НАТО таким образом выступала бы не только от себя лично, а претендовала бы на то, что она выражает определенное направление глобального развития, с которым Западу в перспективе трудно было бы не считаться. Вместе с тем представляется, что Китай вряд ли пойдет на равноправный и тесный союз с Россией, так как у него есть свои интересы на американском направлении, которыми он вряд ли решится пожертвовать ради малообещающей дружбы со слабеющей Москвой. К тому же вряд ли сегодня можно с достаточной определенностью спрогнозировать развитие самой КНР на перспективу. Хотя ее экономические успехи несомненны, ей еще предстоит пройти стадию политических реформ. Кроме того, в Китае все более обостряются и межнациональные отношения. Не очень ясно, удастся ли Пекину пройти эти ступени, сохраняя стабильность. Без участия же Китая попытки Москвы объединиться с антизападными режимами, создать на этой основе жизнеспособную коалицию, окажутся малопродуктивными. Более того, Россия вновь может оказаться в семье международных изгоев.
ЦЕНТР СИЛЫ С ОПОРОЙ НА СНГ. Другой способ создать потенциал давления на НАТО - сосредоточить усилия России на строительстве системы коллективной безопасности (или еще лучше - коллективной обороны) в рамках СНГ. Помимо потенциала давления Россия могла бы претендовать на роль моста между двумя блоками, будучи единственным государством, формально представленным в обеих сферах безопасности. В этом случае система европейской безопасности, как и прежде, покоилась бы на двух опорах, была бы биполярной, но не конфронтационного, а более или менее сотрудничающего типа. Трудность, возможно, и преодолимая, состоит в том, что на нынешнем этапе создать объединенные военные структуры в рамках СНГ для России будет либо невозможно, либо разорительно. Важно и другое: наиболее дальновидные руководители ряда стран СНГ пытаются в собственных эгоистических интересах играть на противоречиях между Россией и Западом, а в ряде случаев просто являются пешками в геополитической игре внешних сил (Украина, Азербайджан, Узбекистан, Молдова).
РАСЧЕТЫ НА РАСКОЛ СОЮЗА. Россия в свою очередь могла бы попытаться активно использовать противоречия, существующие между западными союзниками (включая вновь присоединившиеся государства) для замедления, ограничения или приостановки процесса расширения блока. К числу подобных противоречий можно отнести расхождения между средиземноморскими и центральноевропейскими членами блока, разногласия между США и Западной Европой по проблемам европеизации альянса, назначения командующего южным флангом НАТО, распределения между его членами финансового бремени в случае расширения, очередности приема восточноевропейских стран в союз. Не исключены неурядицы между принятыми в союз и остающимися за бортом странами ЦВЕ по поводу распространения процесса расширения НАТО на постсоветское пространство. Москва могла бы использовать расхождения между США и Западной Европой по вопросам мирорегулирования, нового мирового порядка. В самой Америке идут дебаты, суть которых сводится к тому, что Вашингтон решил свою основную проблему в Европе, сокрушив здесь коммунизм, и в этих условиях было бы более целесообразно сократить американскую ответственность за нее, возложив часть бремени этой ответственности на самих европейцев. Сами же США могли бы сосредоточиться на строительстве перспективного азиатско-тихоокеанского сообщества. В самом деле, учитывая, что несогласие между союзниками - такой же постоянный элемент их взаимоотношений, как и согласие, Россия теоретически в любой момент может задействовать механизм политики, базирующейся на принципе "разделяй и властвуй". Практика, однако, выявляет, что любые попытки России (как прежде и СССР) разъединить западных союзников, как правило (в том числе и из-за примитивности используемых методов), вели к абсолютно противоположному результату. Кроме того, приходится учитывать, что в трансатлантических отношениях есть свой механизм преодоления противоречий, неплохо работающий, как показала 50-летняя практика взаимоотношений союзников и партнеров.
ПОВЫСИТЬ ЦЕНУ РАСШИРЕНИЯ. Россия может, наконец, задействовать ответные меры - разорвать Договор по РСМД, нацелив запрещенные им ракеты на страны ЦВЕ и Западной Европы; выйти из Договора по сокращению обычных вооружений в Европе; восстановить системы тактического ядерного оружия; отказаться от ратификации Договора СНВ-2; поддержать антиамериканский дряхлеющий режим на Кубе; вместо сокращения армии начать наращивать ее в европейской части страны; попугать экономическими санкциями Украину и Прибалтику, благо повод для этого всегда найдется, и т.д. Наверное, все эти меры будут неблагоприятны для Запада, в чем-то напугают его и, несомненно, повысят для него цену расширения, хотя и вряд ли сделают более уступчивым. Есть, однако, три обстоятельства, которые значительно сокращают возможности реализовать эти меры. Во-первых, все они могут обойтись дороже России, чем Западу; во-вторых, они приведут к самоизоляции России, что не избавляет ее от громадной задолженности Западу, которому придется выплачивать уже на его условиях; в-третьих, если Москва не выйдет из Основополагающего акта, то реализовать эти "акты возмездия", минуя Совет 17-ти, будет трудно.
Если же Москва искренно стремится к расширению и углублению взаимосвязей и взаимозависимости между Россией и НАТО, полагая, что это в большей степени и на перспективу не противоречит российским национальным интересам, а в чем-то создает и новые возможности для их реализации, то пути этого могли бы выглядеть следующим образом:
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПАРТНЕРСТВО. Россия открыто признает, что расширенная НАТО не противоречит ее жизненно важным национальным интересам. Альянс рассматривается как партнер, а не как потенциальный противник. Во взаимодействии с НАТО Москва делает больший упор не на взаимной безопасности, а на сотрудничестве в отражении угроз, считающихся общими для Запада и России. Она интенсифицирует совместную деятельность в Совете 17-ти, расширяя постепенно его повестку дня. Эта деятельность не ограничивается обменом мнениями или информацией, а все чаще выходит на уровень совместно принимаемых решений. Россия, когда это необходимо, идет на разумные компромиссы для достижения консенсуса. Постепенно возникают условия для ее сначала эпизодического, а потом и постоянного участия в Комитете ядерного планирования НАТО. Шаг за шагом врастая в натовские структуры, Россия приобретает вес и возможность, не будучи членом блока, оказывать влияние на основные параметры и направления его деятельности. Каждые два-три года Совет 17-ти рассматривает вопрос о целесообразности полного членства России в НАТО. Будучи спокойной за свое западное направление, Москва получает возможность вовремя провести военную реформу, сосредоточиться на решении внутренних проблем, на отражении угроз с других направлений. Проблема расширения НАТО в этих условиях теряет для России свое изначальное значение. Ее тесное сотрудничество с НАТО может повысить ее вес в отношениях с КНР и Японией, равно как и с крайне антизападными режимами. Сотрудничество с Россией приобретает для НАТО более важное значение, чем со странами Центральной и Восточной Европы, с которыми Москва между тем стремилась бы установить все более близкие и плодотворные отношения. Она поддерживает стремление стран региона стать полноправными членами Европейского Союза, полагая, что это благоприятно скажется на ее собственной хозяйственной деятельности. Эти страны в свою очередь поддерживают стремление России более полно включиться в процесс европейской экономической интеграции. Вместе с тем следует учитывать, что подобный курс на активное сотрудничество с НАТО в самой России вряд ли будет приветствоваться национал-патриотической оппозицией, опирающейся на определенную часть общественного мнения, равнодушного к вопросам внешней политики, но еще не готового после длительного и интенсивного промывания мозгов времен холодной войны к такому крутому повороту. На международной арене политика Москвы все чаще будет отождествляться с западным курсом, что может оттолкнуть от нее некоторых традиционных союзников. Россия все менее будет рассматриваться как самостоятельный центр силы, центр гравитации, тем самым будут размываться перспективы возникновения многополярного мира.
МЕЖДУ ПРОТИВОБОРСТВОМ И СОТРУДНИЧЕСТВОМ. Россия не признает де-юре расширение НАТО на восток, но активно не выступает против, считая этот процесс свершившимся фактом, который, хочешь, не хочешь, но приходится признать в качестве объективной реальности. Она взаимодействует с НАТО, участвует в работе Совета 17-ти, но по ограниченному кругу вопросов, в основном затрагивающих интересы российской безопасности, не стремясь расширить свое присутствие в других органах блока. Она обладает определенным влиянием в НАТО, но оно не удовлетворяет ее претензии на великодержавность. Ее активность сосредоточена на том, чтобы, находясь в НАТО, использовать свое влияние здесь, во-первых, для того чтобы оттянуть наступление последующих волн расширения; во-вторых, чтобы предотвратить вхождение в НАТО трех балтийских государств и Украины; в-третьих, чтобы повысить роль ОВСЕ за счет снижения значимости НАТО. Россия участвует только в тех миротворческих операциях, которые санкционированы ОВСЕ и проводятся в сфере ее непосредственных интересов. Фактически она стремится играть роль моста между двумя организациями - НАТО и ОВСЕ. В то же время Россия пытается привлечь на свою сторону те европейские государства и страны СНГ, которые не попали в первую волну расширения НАТО, равно как и те, которых не затронут и последующие. Отношения со странами ЦВЕ улучшаются, но без усилий со стороны Москвы, они становятся нормальными, но не дружественными' Москва не может простить им их "предательства". В вопросах европейской безопасности Россия полагается в основном на себя, считая участие в европейских организациях лишь дополнительным фактором. Это сказывается на темпах ее военной реформы и распределении ресурсов между безопасностью и развитием. Россия, таким образом, не использует потенциал своего присутствия в НАТО. В целом эта раздвоенность, удовлетворяя различные политические силы России, дает им повод для упреков в непоследовательности политического руководства страны. Вместе с тем этот вариант в условиях экономической, политической, военной слабости России позволяет заморозить ситуацию в ее отношениях с НАТО до лучших времен.
В РОЛИ "ТРОЯНСКОГО КОНЯ". Россия не признает ни нынешнего, ни будущего расширения, она повышает уровень своего сотрудничества с НАТО лишь для того, чтобы, действуя в качестве "пятой колонны", разложить альянс изнутри. Взаимодействие расширяется с одними (привилегированными) членами блока и замораживается с другими. Реальное сотрудничество между тем ограничивается, в основном, сферой взаимной безопасности и информационным обменом по второстепенным вопросам. Москва предпринимает попытки дискредитировать новых членов НАТО, выступая в Совете 17-ти против их появлению в военных структурах НАТО до полной ратификации соглашений, в то же время всячески подчеркивая и выделяя свои "особые отношения с союзом, поднимая шум после каждого нарушения буквы Основополагающего акта. Россия пытается активно играть на всех противоречиях внутри НАТО, создавая выгодный для себя баланс сил в рамках организации, бросая свой вес то на одну, то на другую сторону. Она активно поддерживает антиамериканскую позицию Парижа. Отношения с государствами ЦВЕ, вошедшими в НАТО, остаются прохладными или даже ухудшаются. Москва ведет сложную игру со странами региона, не попавшими в "первую волну". Россия все более демонстративно поворачивается на Восток - к Китаю, Индии, Ирану, Ираку и др., продавая им, несмотря на возражения западных стран, военную технику нового поколения. Вместе с тем Москва опасается, что подобный ее курс может привести к потере контакта с Европой, которая будет все дальше и дальше от нее дистанцироваться. В конечном сччте это приведет к необходимости выделять все больше ресурсов на обеспечение западного направления в структуре ее безопасности, что вряд ли будет компенсироваться поддержкой ее антизападными режимами. Реформа армии замедлится. Запад все более неохотно будет пролонгировать российские долги.
Политика России в отношении НАТО может быть обусловлена определенными действиями самого альянса, которые в той или иной степени затрагивают ее национальные интересы (жизненно важные, важные, менее важные) или рассматриваются ею как враждебные, недружественные или вовсе неприемлемые. Чаще всего это может происходить в процессе совместной деятельности, прежде всего миротворческого плана, а возможно и совместных операций возмездия против общей угрозы.
В этих обстоятельствах у России есть по крайней мере три варианта действий;
ВЫХОД ИЗ ИГРЫ. Отказаться от совместных действий, выйти из миротворческой группы, возложив всю вину на сторону, поступающую, по мнению Москвы, неправильно, превышающую или искажающую мандат, выданный международной организацией. Таким образом, Россия не несет никакой ответственности за содеянное ее партнерами и сохраняет свой престиж государства, стремящегося к объективности и справедливости. Она может предпринять попытку сепаратно осуществлять миротворческую миссию. Вместе с тем, поступая подобным образом, она подрывает принцип партнерства, ставит под угрозу проведение совместной операции, на что в принципе дала свое согласие, в конечном счете подрывает шансы на равноправное участие в будущих объединенных акциях.
СЕНТИМЕНТАЛЬНОЕ ПАРТНЕРСТВО. Пренебречь собственными устремлениями, если они не являются жизненно важными для России, во имя сохранения партнерства с альянсом, надеясь, что все равно основное бремя ответственности, в случае неблагоприятного развития событий, ляжет на НАТО. В целом же Москва исходит из того, что добрые отношения с альянсом, их поддержание на высоком уровне важнее для России, чем возможные итоги самой совместно проводимой операции. Скорее всего, руководство НАТО с пониманием отнесется к подобной российской позиции - сохранение солидарности во имя партнерства. Вместе с тем это означало бы, что Россия не имеет своего лица в осуществлении тех или иных миссий, в проведении тех или иных операций, что, не будучи в союзе с НАТО, она фактически в нем на правах младшего партнера, не имеющего самостоятельной роли. При таком подходе все лавры (блага) могут доставаться НАТО, а все синяки и шишки (ущерб) - России. Не говоря уже о том, что России придется разделить с НАТО ответственность за ошибки и промахи, допущенные в ходе совместной операции (миссии). Выбор в данном случае зависит от содержания российского партнерства с НАТО: имеет ли оно стратегический или тактический характер.
СТЫКОВКА ИНТЕРЕСОВ. Россия с самого начала занимает активную позицию. Это означает, ччо она высказывает свое несогласие с позицией или действиями натовских партнеров не для того, чтобы выйти из игры или обелить себя перед будущими поколениями, а чтобы найти выход из создавшегося положения путем компромисса, найти решение, которое, в конечном счете, устраивало бы всех участников совместного действа. Это позволило бы России сохранить позитивные стороны описанных выше двух сценариев, избежав их негативных последствий. Однако и здесь свои трудности: компромисс достичь намного труднее, чем просто высказаться (проголосовать) "за" или "против". Здесь играют свою роль не только национальные, но и корпоративные интересы. Особенно нелегко идут на компромиссы представители военных профессий, предпочитающие ясность, простоту и видение ситуации в черно-белом варианте. Однако в партнерских отношениях России с НАТО компромисс неизбежен, поэтому приходится учиться ему на ходу.
При выборе того или иного варианта сценария для политика важно умение предвидеть, каким образом решение, принимаемое им сегодня, будет выглядеть или влиять на развитие ситуации через месяц, год или десятилетие. При всех возможностях, которые Основополагающий акт открывает для России, он не решает всех проблем ее дипломатии в Европе, на международной арене в целом. Даже европейская политика Москвы не замыкается на НАТО. Между тем новая ситуация является обнадеживающей для нее в том плане, что Россия - при НАТО и может усилить через альянс свои позиции во внешнем мире; в то же время она - вне НАТО и имеет свободу рук в мире, все более настойчиво требующем ее возвращения в большую политику.
Список литературы
Давыдов Юрий Павлович, доктор исторических наук, профессор, главный научный сотрудник ИСКРАН, академик Академии военных наук РФ. Россия и НАТО: После бала.
|
