Курсовая работа: Взаимодействие налоговых и других органов, осуществляющих налоговый контроль проблема, перспект

Министерство образования РФ

БГУЭиП

Кафедра “Налоги и налогообложение”

Специальность 0604 “Финансы и кредит”

Курсовая работа

по дисциплине “Налоги и налогообложение”

Тема № 87 “Взаимодействие налоговых и других органов, осуществляющих налоговый контроль: проблема, перспективы”

Иркутск – 2003

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В настоящей работе рассматриваются проблемы взаимодействия налоговых и других органов, осуществляющих налоговый контроль.

В первой части работы рассмотрены положения налогового контроля в общей системе государственного финансового контроля в Российской Федерации. Представлена общая система налогового контроля в РФ по всем ветвям власти.

Вторая часть работы посвящена юридическому обоснованию и организации работы по налоговому контролю в РФ. Проанализированы права, обязанности и организация налоговых органов, виды, методы и программы налоговых проверок, а также виды налогового контроля, осуществляемого другими структурами.

В третьей части рассмотрены проблемы взаимодействия органов, осуществляющих налоговый контроль, проблемы, возникающие в связи с этим и пути их решения. Рассмотрен опыт структуры, задач и работы налоговой службы США в сфере налогового контроля.

Данная тема является постоянно актуальной – государство живет настолько хорошо, насколько хорошо оно собирает налоги.

В качестве источников для написания данной работы использована специальная литература по налогам и налогообложению, материалы специальной периодической печати, законодательные нормативно-правовые акты и подзаконные акты соответствующих министерств и ведомств. При анализе литературных источников устанавливается, что вопросам взаимодействия по налоговому контролю посвящено крайне небольшое число работ, при том, что по каждой структуре, осуществляющей контроль, литературных источников достаточно много.

1. НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Государственный финансовый контроль является важнейшим элементом управления государственными финансами и является обязательным условием эффективного функционирования финансовой системы и экономики страны. Его основная цель – содействие успешной реализации финансовой политики при формировании и использовании фондов, необходимых государству для выполнения его функций. От эффективности государственного финансового контроля во многом зависит экономическое и политическое благополучие государства. Основными составляющими системы государственных финансов являются государственные доходы и расходы, поэтому финансовый контроль в первую очередь должен быть направлен на проверку своевременности и полноты мобилизации доходов и целесообразности расхода государственных средств.

Налоговые поступления являются основным источником доходов бюджетов всех уровней. Более 80% доходов консолидированного бюджета РФ формируется за счет налогов и сборов, уплачиваемых юридическими и физическими лицами. Важность налогов в формировании финансовых средств государства определяет особую роль налогового контроля в системе государственного финансового контроля (рис. 1.1).

Эффективная система налогового контроля также необходима для успешного использования налоговых механизмов в процессе государственного регулирования.

Государственный налоговый контроль – это система мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности действий по формированию денежных фондов государства в той части, которая относится к налоговым доходам; по выявлению резервов увеличения налоговых поступлений в бюджет и улучшению налоговой дисциплины. Это совокупность приемов и способов, которые используются органами власти по обеспечению соблюдения налогового законодательства, правильности исчисления, полноте и своевременности внесения налогов в бюджет.

Налоговый контроль как элемент управления налогообложением является необходимым условием эффективности налоговой системы и обеспечивает обратную связь налогоплательщиков с органами управления, которые имеют права и полномочия по вопросам налогообложения. Налоговый контроль – это завершающая стадия управления налогообложением. Налоговый контроль имеет двойственную природу. Это обусловлено тем, что с одной стороны он является формой реализации контролирующей роли налогов. С другой стороны, налоги – это принудительные денежные отношения. Налоговый контроль со стороны государства – это объективная необходимость, чтобы налоги могли в полной мере выполнять свою функцию – образование денежных фондов государства.

Рис 1.1. Место налогового контроля в системе финансового контроля

В специальной литературе государственный налоговый контроль определяется как способ обеспечения законности. К его основным задачам относятся: обеспечение поступления в бюджеты всех законодательно установленных налогов и платежей, препятствие уходу от налогов.

Согласно Налогового кодекса РФ субъектами налогового контроля (органами, осуществляющими налоговый контроль) названы Министерство по налогам и сборам РФ и его подразделения, таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов. Это не все контролирующие структуры и полное их перечисление дается в следующей главе.

В качестве основных форм проведения налогового контроля названы налоговые проверки, получение объяснений налогоплательщиков и др.

Объектом государственного налогового контроля является вся совокупность налоговых отношений, в процессе которых образуются денежные фонды государства. Предметом налогового контроля могут быть различные стороны налоговых отношений: законность, достоверность, полнота, своевременность, обоснованность, целесообразность, эффективность, оптимальность и др.

В зависимости от принадлежности субъектов налогового контроля к ветвям государственной власти можно выделить следующее: контроль органов законодательной власти, органов исполнительной власти, органов судебной власти и президентский контроль (рис. 1.2). Для большинства субъектов государственной власти налоговый контроль является одним из видов деятельности. В системе налогового контроля органов исполнительной власти особо выделяется ведомственный контроль.

По времени осуществления различают такие виды налогового контроля, как предварительный, текущий и последующий. Однако камеральная проверка расчетов по налогам может быть по отношению к моменту исчисления налога за первый квартал последующим контролем, по отношению к моменту уплаты налога – предварительным контролем, по отношению к исполнению обязательств за весь налоговый период – текущим контролем.

Формы налогового контроля подразделяются на две группы:

- реализация государственного налогового контроля (проверки налоговыми, таможенными органами, органами государственного казначейства, органами МВД). Признаком этих форм налогового контроля является возможность применения мер ответственности за нарушение налогового законодательства. Формой предварительного контроля в этой группе является профилактика налоговых правонарушений (постановка на учет налогоплательщиков, информирование и консультирование по вопросам налогообложения и т.д.);

- реализация государственного налогового контроля (наблюдение, мониторинг, получение и обработка информации об отклонениях налоговых поступлений от заданных значений, анализ и оценка решений по налогообложению, в том числе законодательных актов и т.д.).

Примечания к рис. 1.2:

Вместо органов ликвидированной в 2002 г. налоговой полиции, переданной в состав Министерства внутренних дел РФ, в настоящее время выступают управления по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями, имеющими сеть по всем субъектам РФ.

Методы государственного налогового контроля разнообразны. Каждому виду налогового контроля и каждой его форме присущи свои методы. Выбор приемов зависит от конкретных задач субъекта контроля, его функций и полномочий. Методы государственного контроля классифицируются следующим образом:

- воздействие на субъекты налоговых отношений (методов убеждения и принуждения, прямые административные и косвенные экономические методы);

- производство отдельных контрольных действий;

- организация контрольной работы.

В зависимости от субъекта налогового контроля кроме государственного можно выделить следующие виды: муниципальный, независимый (аудиторский), внутренний (внутрихозяйственный) и общественный. Независимый (аудиторский) контроль проводится специализированными фирмами, внутренний (внутрихозяйственный) контроль осуществляется службами организации.

Специфика муниципального налогового контроля обусловлена тем, что органы местного самоуправления – это самостоятельная форма управления, децентрализованная форма. В то же время в исключительном ведении органов местного самоуправления находится определение элементов местных налогов и сборов. Поэтому муниципальный налоговый контроль занимает промежуточное положение между государственным и общественным налоговым контролем.

Общественный налоговый контроль осуществляется отдельными гражданами, трудовыми коллективами, политическими партиями, общественными организациями, и его формами являются обращение с законодательной инициативой по вопросам налогообложения в законодательные органы власти и органы местного самоуправления, обжалование актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц, обращение в Конституционный Суд РФ с жалобами на несоответствие налоговых законов Конституции РФ.

Можно заметить, что участие отдельных граждан в налоговом контроле, общепринятое в зарубежных странах, российский менталитет расценивает как стукачество и относится к нему отрицательно.

Основным критерием эффективности налогового контроля является его соответствие принципам законности, объективности, независимости, гласности и системности.

2. ЮРИДИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ПО НАЛОГОВОМУ КОНТРОЛЮ В РФ

2.1 Права, обязанности и организация налоговых органов.

Согласно статье 31 Налогового кодекса РФ, налоговыми органами РФ являются Министерство РФ по налогам и сборам и его подразделения. Кроме того, в случаях, регламентированных Налоговым кодексом РФ, полномочиями налоговых органов обладают таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов. При этом налоговые органы, органы государственных внебюджетных фондов и таможенные органы действуют в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ, работают путем реализации полномочий и исполнения обязанностей, установленных федеральными законами.

Основными законами, определяющими правила осуществления функций являются Налоговый кодекс РФ, Закон РФ «О налоговых органах РФ» и Таможенный кодекс РФ. Важно отметить, что к налоговым органам не относятся другие контролирующие органы, хотя они наделены правами налоговых органов.

Для эффективной защиты экономических интересов страны налоговые органы должны обладать широкими правами, но для защиты интересов налогоплательщиков от неправомерных посягательств полномочия государственных налоговых органов должны быть четко определены.

Для нормального исполнения функций налоговым органам необходимо осуществлять учет налогоплательщиков и имущества, подлежащего налогообложению, получать от налогоплательщиков информацию, необходимую для исчисления налогов и иметь возможность проверки предоставленной информации, правильности, полноты, своевременности уплаты налогов. Это должно производиться либо путем истребования проверяемых материалов либо с выездом на место расположения налогоплательщика. Кроме того, при обнаружении ущемления экономических интересов государства налоговым органам должно быть представлено право защиты его интересов посредством методов принуждения.

Права налоговых органов определены в ст.31 НК РФ. Согласно этой статье, налоговые органы наделены следующими правами:

1) требовать от налогоплательщика или налогового агента документы, которые служат основаниями для исчисления и уплаты налогов. Здесь важно указать, что в НК РФ по сравнению с ранее действовавшим законодательством налоговые органы наделены правом требования документов не только с налогоплательщика, но и с налогового агента, что имеет решающее значение при налогообложении иностранных юридических лиц. Кроме того, Налоговым кодексом снято ограничение по запрету на получение сведений, составляющих коммерческую тайну, что сделано доступными все сведения по исчислению и уплате налогов. Вместе с тем, что вполне естественно для условий конкурентной экономики, НК РФ определил в ст.102 режим конфиденциальности сведений, полученных налоговыми органами, а также порядок и случаи, при которых информация налогоплательщика может стать достоянием третьих лиц;

2) проводить налоговые проверки в порядке, установленном в НК РФ;

3) производить выемку документов при проведении налоговых проверок при подозрении на налоговые правонарушения в случаях, когда есть основания считать, что эти документы будут уничтожены, скрыты, изменены или заменены;

4) вызывать в налоговые органы налогоплательщиков для дачи пояснений;

5) приостанавливать операции по счетам налогоплательщиков в банках и налагать арест на имущество налогоплательщиков в порядке, предусмотренном в НК РФ;

6) осматривать любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода помещения, проводить инвентаризации принадлежащего ему имущества. Порядок проведения инвентаризации определен Минфином РФ и МНС РФ (совместный приказ от 10.03.1999 г. № 20н ГБ-3-04/39;

7) определять суммы налогов, подлежащие к уплате налогоплательщиком расчетным путем на основании имеющейся информации, если налогоплательщик отказывает в осмотре. Расчетная сумма налогов определяется по данным налогового органа. Подобный подход влечет за собой судебные тяжбы.

8) требовать от налогоплательщиков устранения нарушений законодательства;

9) взыскивать недоимки по налогам и сборам и пени, согласно НК РФ. Для взыскания наложенных санкций, если налогоплательщик не согласен погасить их добровольно, налоговый орган должен использовать судебный порядок, причем санкции могут взыскиваться в бесспорном порядке;

10) контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам;

11) требовать от банков документы, подтверждающие исполнение платежных поручений налогоплательщиков и инкассовых поручений налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков сумм налогов и пени, а также по суммам платежей, рассчитываемых исходя из ставки рефинансирования ЦБ РФ при превышении фактического размера налога на прибыль над авансовым взносом – поскольку эти платежи и пени рассматриваются не как финансовая санкция, а как проценты за самовольное пользование бюджетными средствами;

12) привлекать для проведения налогового контроля специалистов и экспертов;

13) вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового контроля;

14) заявлять ходатайства об аннулировании или приостановлении действия лицензий на право видов деятельности;

15) создавать налоговые посты в порядке, установленном в НК РФ;

16) предъявлять в суды иски:

- о взыскании налоговых санкций с лиц, допустивших налоговые правонарушения;

- о признании недействительной государственной регистрации юридических лиц или физических лиц в качестве индивидуального предпринимателя;

- о ликвидации организаций любой организационно-правовой формы;

- о досрочном расторжении договора о налоговом кредите;

- о взыскании задолженности по налогам в бюджеты, числящимся более трех месяцев.

Налоговые органы имеют также другие права, предусмотренные в НК РФ. МНС в пределах своих полномочий утверждает формы заявлений о постановке на учет в налоговые органы, формы расчетов по налогам и формы налоговых деклараций. Кроме того, МНС имеет право издавать инструкции и указания о подходе сотрудников налоговых инспекций к вопросам неясной или двойной трактовки.

Налоговым кодексом определены также обязанности налоговых органов, которые более четко регламентированы по сравнению с ранее действовавшим законодательством.

Управление налогообложением в РФ представляет собой единую систему, построенную по многоуровневому принципу: инспекции федерального, республиканского, областного (краевого) и районного уровней; при этом каждый уровень имеет свои функции и специфику. Центральным органом управления налогообложением в РФ является МНС РФ. Ко второму уровню относятся инспекции МНС республик, краев и областей, городов. К третьему уровню – государственные налоговые инспекции городов областного и краевого подчинения, сельских районов и районов в городах.

Основным звеном практического сбора налогов являются налоговые инспекции третьего уровня. Главной задачей этой службы является создание условий для оптимальной деятельности своей инспекции. Для районной налоговой инспекции документацией является отчетность налогоплательщиков, а регламентирующими работу документами – нормативно-правовая база РФ, практическим результатом – средства, поступившие в бюджеты.

Каждое управление МНС РФ специализируется на одном из сегментов налогообложения. Задачи этих управлений включают в себя: анализ практики применения налогового законодательства, разработку налоговой политики, участие в подготовке законодательных актов по налогообложению, разработку инструкций и методических рекомендаций и трактовку моментов двойного толкования. Кроме того, управление центрального аппарата МНС РФ участвуют в проверках инспекций в субъектах Федерации.

Имеющаяся нормативно-правовая база не регламентирует жестко организационное устройство налоговых инспекций субъектов РФ. Структурные схемы краевой (областной) инспекции строятся с учетом региональных особенностей. Следует помнить, что если районная инспекция непосредственно контролирует полноту и своевременность налоговых платежей, то инспекции по субъектам Федерации решают свои задачи путем реализации организационно-методических функций.

Нижнюю ступеньку в налоговой иерархии занимают инспекции МНС РФ по районам, которые выполняют основную нагрузку по исполнению и контролю налогового законодательства. В соответствии с НК РФ они обеспечивают учет налогоплательщиков, правильность начисления налогов, а также поступление средств в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды. Они также контролируют своевременность предоставления отчетов, налоговых деклараций. Кроме того, на эти подразделения возложены обязанности по составлению отчетов, анализу экономической ситуации и предоставлению сведений о поступивших в бюджет суммах.

В крупных городских и районных налоговых инспекциях могут создаваться отделы и группы по видам налогов по отраслевому принципу.

Основным структурным функциональным звеном инспекции МНС РФ по субъекту Федерации, району является отдел. В инспекции по субъекту Федерации имеются отделы по налогообложению доходов юридических лиц, отдел налогообложения агропромышленного комплекса, природных ресурсов, земельного налога, отдел налогообложения физических лиц, отдел косвенных налогов, отдел местных налогов.

В инспекции нижнего звена имеются отделы по работе с юридическими и физическими лицами.

Необходимо остановиться на особенностях работы с крупнейшими налогоплательщиками, поскольку в России имеется ряд абсолютных монополий. Учитывая их значительную роль, в составе некоторых налоговых инспекций были созданы отделы по работе с крупными налогоплательщиками. В этих отделах собраны наиболее квалифицированные кадры, на них возложены обязанности по комплексному контролю.

2.2 Виды, методы и программы налоговых проверок.

Одним из наиболее эффективных методов контроля со стороны налоговых органов является налоговая проверка. Согласно действующему законодательству налоговые органы имеют право проводить камеральные и выездные налоговые проверки налогоплательщиков и налоговых агентов. Если по результатам налоговой проверки выясняются факты неисполнения налогоплательщиком своих обязанностей, налоговые органы обязаны принять меры по обеспечению их выполнения.

Признано, что проведение налоговой проверки и выводы по ее результатам являются наиболее сложным и конфликтным моментом отношений между налогоплательщиками и налоговыми органами. Налоговый кодекс защищает права налогоплательщика, поскольку если ранее правила проверок определялись МНС РФ, то теперь ряд положений установлен непосредственно в законе (НК РФ).

Например, установлено законодательное ограничение, в соответствии с которым налоговой проверкой могут быть охвачены только три года деятельности налогоплательщика, предшествующие году проверки. Если при проведении налоговых проверок у налоговых органов возникнет необходимость получения информации о деятельности налогоплательщика, связанной с иными лицами, то налоговый орган имеет право требовать у этих лиц документов, в том числе методом проверки.

Законом запрещается проведение налоговыми органами повторных проверок по одним и тем же налогам за исключением случаев, когда такая проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией организации-налогоплательщика, или вышестоящим налоговым органом в порядке контроля.

Камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения налогового органа на основании предоставленных налогоплательщиками деклараций и документов, которые служат основанием для исчисления и уплаты налога, а также других документов о деятельности плательщика, имеющихся у налогового органа. Такая проверка проводится налоговыми органами в соответствии с их служебными обязанностями в течение трех месяцев со дня предоставления налоговой декларации. Если проверкой выявлены ошибки в документах, то об этом сообщается налогоплательщику с требованием внести изменения.

При проведении камеральной проверки налоговый орган вправе потребовать у налогоплательщика дополнительные объяснения и документы, подтверждающие правильность расчета и своевременность уплаты налогов.

Выездная налоговая проверка проводится на основании решения руководителя налогового органа. Порядок назначения выездных налоговых проверок определяется приказом министра РФ по налогам и сборам от 08.10.99 № АП-З-16/318. Количество налоговых проверок в год и их продолжительность определяются Налоговым кодексом РФ.

2.3 Налоговый контроль, осуществляемый другими структурами

К административным органам, наделенным правами осуществления налогового контроля, относятся Государственный таможенный комитет РФ, Федеральное казначейство РФ, Счетная Палата РФ.

Кроме того, в пределах своих полномочий контролирующими структурами являются государственные внебюджетные фонды и органы Министерства внутренних дел РФ, а именно, территориальные подразделения (отделы) Управления по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями.

Государственный таможенный комитет РФ и его территориальные подразделения – это государственные правоохранительные органы исполнительной власти, которые наделены специальными полномочиями для выполнения задач по таможенному, валютному и налоговому контролю.

Деятельность таможенных органов в сфере налогов распространяется на акцизы и НДС на ввозимые и вывозимые товары, а также на таможенную пошлину. Таможенные органы наделены следующими правами и обязанностями по контролю за соблюдением налогового законодательства при перемещении товаров через таможенную границу РФ:

- проведение налоговых проверок;

- проверка всех документов, связанных с исчислением налогов и таможенных платежей;

- получение необходимой информации по исчислению и уплате налоговых платежей;

- приостановление операций по счетам налогоплательщиков в банках при неисполнении ими налогового законодательства;

- взимание недоимок по налогам, а также сумм штрафов в бесспорном или судебном порядке;

- применение штрафных санкций;

- проведение возврата или зачета излишне уплаченных сумм налоговых платежей;

- предоставление отсрочек или рассрочек по внесению налоговых платежей;

- возмещение ущерба, нанесенного налогоплательщикам.

В соответствии со ст. 120 Таможенного кодекса РФ налоговые платежи и таможенные пошлины уплачиваются таможенному органу РФ, который совершает таможенное оформление товаров до получения или одновременно с получением таможенной декларации. Полученные налоговые платежи перечисляются в федеральный бюджет или бюджет субъекта РФ.

Федеральное казначейство Российской Федерации создано Указом Президента РФ от 8.12.92 № 1556 «О федеральном казначействе». Создана единая централизованная система органов ФК РФ, которая подчинена Министерству финансов РФ. В Постановлении Правительства РФ № 864 от 27.08.93 г. «О федеральном казначействе РФ» отражены основные принципы построения органов казначейства, их задачи и функции, права и обязанности. Основной задачей казначейства является организация исполнения федерального бюджета РФ и осуществление финансового контроля за исполнением бюджетных показателей.

Казначейство имеет определенные права в области налогового контроля:

- производить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях, организациях, банках любых форм собственности проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, смет и иных документов, связанных с зачислением и перечислением налоговых платежей;

- получать от финансово-кредитных и налоговых органов справки и сведения о состоянии счетов предприятий и учреждений;

- приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и организаций в случае выявления нарушений;

- налагать на банки и иные кредитные учреждения штрафы в случае несвоевременного зачисления ими средств, поступивших в доход федерального бюджета и внебюджетных фондов;

- изымать документы, свидетельствующие о нарушениях бюджетно-налоговой дисциплины;

- требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых организаций устранения выявленных нарушений и недостатков в порядке исполнения бюджета, в частности – по зачислению, распределению, перечислению налоговых платежей.

Счетная Палата РФ создана в соответствии со ст. 101 Конституции РФ: «Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную Палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом». Счетная Палата РФ – это независимый от Правительства РФ постоянно действующий орган государственного финансового контроля, действующий на основе Закона «О счетной палате РФ» № 4-ФЗ от 11.01.95 г. Особенностью Счетной Палаты и ее региональных органов являются организационная и функциональная независимость от органов власти в рамках определенных законодательством задач. В полномочия Счетной Палаты входит контроль за федеральной собственностью и федеральными денежными средствами. Основные задачи Счетной Палаты следующие:

- оценка обоснованности доходов и расходов федерального бюджета;

- контроль за своевременным исполнением доходов и расходов федерального бюджета по объему и структуре;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ.

В сфере налогового контроля к компетенции Счетной Палаты относятся комплексные проверки работы налоговых, казначейских, финансовых органов, кредитных организаций по формированию и исполнению доходов федерального бюджета. Цели таких проверок следующие:

- проверка организации, обеспечения полноты и своевременности поступления налоговых платежей в федеральный бюджет;

- проверка состояния контроля за налично-денежным обращением в сфере производства, торговли и оказания услуг населению в части его влияния на собираемость налогов;

- проверка соблюдения порядка расчетно-платежных операций и банковского обслуживания налоговых платежей;

- проверка обоснованности, эффективности и целевого использования налоговых льгот, рассрочек и отсрочек налоговых платежей и налоговых кредитов;

- проверка соответствия нормативных актов субъектов РФ бюджетному и налоговому законодательству.

С 1 июля 2003 г. в России ликвидирована Федеральная служба налоговой полиции, и ее функции переданы МВД России, создано новое подразделение – Федеральная служба по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями. В составе Главных управлений внутренних дел субъектов Федерации организованы Управления по борьбе с налоговыми преступлениями при сохранении ранее существовавших Управлений по борьбе с экономическими преступлениями. Структура бывшей налоговой полиции сохранена, ее кадры в основном переведены в систему МВД РФ. В крупных городах Субъектов РФ созданы межрайонные подразделения Управления по борьбе с налоговыми преступлениями, а на уровне городских и сельских районов – отделы по борьбе с налоговыми преступлениями (рис. 2.1). Цели и задачи новой структуры практически полностью унаследованы от бывшей налоговой полиции. Главной ее задачей остается выявление и пресечение налоговых преступлений, совершенных юридическими лицами, частными предпринимателями и физическими лицами. Новая служба фактически является правопреемником расформированной налоговой полиции. О необходимости подобной реформы можно спорить: налоговая полиция за 10 лет своего существования доказала свою эффективность.

Из двух функций новой структуры (правоохранительной и контрольной) необходимо выделить контрольную функцию. В обязанности Федеральной службы по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями входит:

- проведение оперативно-розыскных мероприятий, дознаний и предварительного следствия в целях выявления и пресечения налоговых преступлений, розыск лиц, совершивших указанные преступления и подозреваемых в них, а также мер по возмещению нанесенного государству ущерба;

- осуществление в пределах своей компетенции производства по делам о налоговых преступлениях и правонарушениях;

- принятие, регистрация заявлений и иной информации о налоговых преступлениях и нарушениях, их проверка;

- обеспечение безопасности деятельности налоговых органов;

- исполнение в пределах своей компетенции определений судов, постановлений судей, поручений прокуроров, следователей о производстве розыскных и иных определенных законом действий, содействие в производстве процессуальных действий;

- оказание содействия налоговым органам, органам прокуратуры, предварительного следствия, государственной безопасности в выявлении, предупреждении и пресечении преступлений и нарушений в области налогового законодательства;

Рис 2.1. Структура Федеральной службы по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями.

- проведение работы по выявлению и пресечению фактов коррупции в налоговых органах и в органах МВД;

- сбор и анализ информации об исполнении налогового законодательства.

Для эффективного выполнения своих задач, функций и обязанностей наследники налоговой полиции наделены следующими правами:

1. Право по обнаружению, раскрытию, пресечению преступлений и правонарушений предусматривает возможность:

- проведение в соответствии с законодательством оперативно-розыскных мероприятий с целью выявления, предупреждения и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от уплаты налоговых платежей;

- осуществление в необходимых случаях проверок налогоплательщиков в полном объеме с составлением акта; целью проверок является контроль не только налогоплательщиков, но и должностных лиц налоговых инспекций, осуществивших проверку до органов МВД.

2. Право применения мер принуждения предполагает возможность:

- приостанавливать операции налогоплательщиков по счетам в банках на срок до одного месяца в случаях непредставления налоговых документов;

- налагать административный арест на имущество налогоплательщиков с последующей его реализацией для покрытия сумм задолженности.

3. Права по реагированию на выявление нарушений налогового законодательства:

- требовать от руководителей предприятий, учреждений, организаций, а также от физических лиц устранения нарушений налогового законодательства и контролировать выполнение этих требований;

- вносить представления и предложения об устранении обстоятельств, способствовавших совершению налоговых преступлений и правонарушений.

4. Права по наложению взысканий:

- применять финансовые санкции за налоговые правонарушения на основании актов проверок;

- налагать административные штрафы на должностных лиц и на физических лиц за воспрепятствование в реализации прав, предоставленных законом.

Вместе с тем, ожидается, что в ближайшее время будет принят закон, который предусматривает положение, в соответствии с которым за противоправные действия сотрудники службы налогового контроля МВД несут установленную законом ответственность. В настоящее время существует уникальный момент, когда власть вновь образованных органов МВД в отношении налогового контроля беспредельна.

Для того, чтобы перейти к проблемам налогового контроля здесь уместно привести информацию к изменению мер ответственности за уклонение от уплаты налогов.

В президентских поправках в Уголовный кодекс, которые в октябре 2003 г. приняла в первом чтении Государственная Дума, содержится очень важная информация. Уклонение от уплаты налогов предполагается карать гораздо строже: штрафы многократно возрастут, а скрывающимся от уплаты штрафа будет грозить лишение свободы. С другой стороны, те осужденные, которые отбывают срок за налоговые преступления, смогут заплатить штраф и досрочно выйти на свободу. Суммы штрафов предполагается многократно увеличить, чтобы не было искушения откупиться. В настоящее время штрафы настолько малы, что выгода от утаивания налогов стоит риска быть обнаруженным налоговиками. В отношении физических лиц в настоящее время за уклонение от уплаты налогов грозит штраф 20-70 тыс. руб. Если президентские поправки будут приняты, штраф увеличится до 100-300 тыс. руб.

3. ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Проблемы взаимодействия органов, осуществляющих налоговый контроль в России и проблемы собственно налогового контроля являются весьма сложными и далеко не разрешены. А в настоящее время проблема эффективного налогового контроля в нашей стране особенно актуальна. Налоговый контроль – важное средство защиты имущественных интересов частных собственников и государства. Непременным условием четкого функционирования системы налогового контроля является, в первую очередь, эффективность работы налоговых органов, которые обеспечивают формирование доходов бюджета страны.

Важную роль в сфере налогового контроля и должно играть изучение опыта стран с развитой рыночной экономикой, использование которого с учетом особенностей современного этапа развития российской экономики и практики работы налоговых органов на местах, что позволило бы выйти на уровень современных международных стандартов и требований. Организация работы налоговых органов США и их взаимодействие в сфере налогового контроля, по мнению автора, должны быть в настоящее время эталоном для нашей страны: налоговая служба США является одной из самых успешных в мире.

3.1 Опыт работы налоговой службы США в сфере налогового контроля

Необходимыми признаками высокоразвитой системы налогового контроля являются следующие:

- Создание структуры налогового ведомства с ориентацией на определенные категории налогоплательщиков, четкая ответственность по вертикали внутри ведомства.

- Эффективная работа с населением (паблик рилейшнз) по ознакомлению с налоговым законодательством.

- Наличие эффективной системы отбора налогоплательщиков для проведения контрольных проверок с отбором для проверок таких налогоплательщиков, где вероятность обнаружения налоговых нарушений наибольшая.

- Применение форм, приемов и методов налоговых проверок, основанных на единой комплексной стандартной процедуре организации контрольных проверок и на прочной законодательной базе.

Организация налоговой службы США имеет принципиальные отличия от организации налоговой службы России. Налоговая система США имеет три уровня:

- на верхнем уровне налоговая служба (Служба внутренних доходов - СВД) осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства и сбором федеральных налогов – подоходного налога, налога на недвижимость, налога на дарение и некоторых акцизов;

- на среднем уровне действуют налоговые службы штатов, собирающие налоги и сборы, вводимые штатами и поступающие в бюджеты штатов;

- на нижнем уровне местные налоговые органы взимают налоги, вводимые местными органами власти; ставки налогов устанавливают налоговый инспектор, руководитель муниципалитета и руководитель совета школ.

Представительные органы штатов могут вводить только те налоги, которые не противоречат налоговому законодательству страны, а местные органы – если не противоречат законодательству штата.

Налоговые службы самостоятельны и не подчинены друг другу, хотя и взаимодействуют между собой. Налоговые службы трех уровней координируют свои действия и объединяют усилия при работе с налогоплательщиками. Федеральная служба работает эффективнее, чем налоговые службы штатов, поскольку большая часть налогов на федеральном уровне автоматически удерживается из зарплаты.

Основными задачами налоговой службы США являются:

- увеличение поступлений от добровольной уплаты налогов; (идея добровольного согласия предполагает согласие налогоплательщиков следовать закону без применения принудительных мер);

- облегчение процедуры уплаты налогов для налогоплательщиков;

- повышение качества и эффективности работы служб и более полное удовлетворение запросов клиентов.

СВД входит в состав Министерства финансов США. Структура налогового управления штата строится не по видам налогов, а по функциональным признакам и состоит из следующих основных подразделений:

- служба отработки налоговых деклараций;

- служба проверки налоговых деклараций;

- служба взимания налогов;

- служба криминальных расследований;

- отдел обслуживания налогоплательщиков;

- служба пенсионных программ и некоммерческих организаций;

- международный отдел;

- отдел кадров.

В основе системы налогообложения США лежит принцип самостоятельной подачи налоговых деклараций и с указанием размера годового налога. Эти налоговые декларации отправлялись по почте, а в настоящее время отправляются по электронной почте. Идентификационный номер налогоплательщика позаимствован у налоговой службы США и успешно внедряется в России. Чтобы облегчить налогоплательщику планирование своих доходов, налоговая служба США предлагает формы помощи налогоплательщикам (высылка комплекта налоговой документации, горячая линия для консультаций и т.д.). Если налогоплательщик не согласен с результатами налоговой проверки, он может обратиться в Налоговый суд, Аппеляционный суд или Окружной суд.

Наличие независимых налоговых служб штатов и их суверенитет определяют и принципиально другой характер их взаимодействия по сравнению с жесткой вертикалью налоговой структуры России. Краеугольным камнем сотрудничества и взаимодействия налоговых служб США является обмен информацией между Федерацией и штатами с целью лучшего взимания налогов с корпораций и физических лиц. Налоговые службы Федерации и штатов тесно сотрудничают по оказанию содействия налогоплательщикам, реализуют объединенные программы по вопросам налогообложения, по консультированию налогоплательщиков. Наиболее перспективной является программа по компьютерному заполнению налоговых деклараций, создание электронных картотек, единой электронной системы налогоплательщиков. Еще одной областью сотрудничества налоговых служб штатов и Федерации является переподготовка персонала.

Вообще формы взаимодействия и сотрудничества между налоговыми службами Федерации и штатов весьма разнообразны. Существует ряд организаций, содействующих координации и сотрудничества между ними. В задачи этих организаций входит улучшение налоговых систем штатов с помощью обмена информацией, достижение большего единообразия налогового законодательства штатов, упрощение систем налогообложения. К числу таких организаций относятся Междуштатная налоговая комиссия (МНК), Федерация налоговых администраторов (ФНА) и другие. Налоговые службы штатов заключают региональные соглашения о распространении информации между штатами как средстве лучшего приспособления к взиманию налогов.

В настоящее время в США реализуется Акт Конгресса о реформировании СВД, для чего выработана новая концепция. Основная задача реформирования – значительное повышение качества обслуживания американских налогоплательщиков.

Применительно к потребностям налогоплательщика планируется перестроить организационную структуру налоговой службы. Следуя логике организации частных финансовых организаций, предлагается перестроить структуру налогового ведомства с ориентацией на 4 категории налогоплательщиков. Каждое из четырех подразделений будет решать все вопросы налогоплательщиков определенной категории и нести полную ответственность за качество обслуживания (рис. 3.1). Эти подразделения заменят собой окружные структуры и возьмут на себя часть функций центрального аппарата, что даст возможность центру уделять больше внимания решению стратегических вопросов.

Новая организация СВД

Рис 3.1 проект новой организации СВД США

1-я группа – 90 млн. налогоплательщиков

2-я группа – 40 млн. налогоплательщиков

3-я группа – 80 тыс. налогоплательщиков

4-я группа – 1.6 млн. налогоплательщиков

В заключение необходимо отметить основные положительные моменты, характерные как для системы сбора налогов в США в целом, так и для взаимодействия ее звеньев. К таким моментам относится:

1. Хорошо развитая и финансируемая автоматизация сбора налогов, распространение системы безналичных расчетов.

2. Большое значение деловой и финансовой репутации бизнесмена – информация об уклонении от уплаты налогов пагубно сказывается на развитии бизнеса и отпугивает партнеров.

3. Систематизация опыта работы налоговых служб и правоохранительных органов, их хорошая техническая оснащенность, высокий авторитет у граждан и фирм.

4. Высокодетализированное налоговое законодательство, отсутствие оснований для разных толкований закона.

5. Практика ограничения виновных в гражданских правах – лишение избирательного права, лишение водительских прав – эффективные меры предупреждения налоговых преступлений.

6. Налоговые преступления рассматриваются в тесной связи с легализацией денежных средств, полученных незаконным путем, с проявлениями теневой экономики, считаются преступлениями против общества и государства.

7. Опыт привлечения к уголовной ответственности юридических лиц за налоговые преступления может быть очень полезен для российского уголовного и налогового законодательства, поскольку уклонение от уплаты налогов осуществляется зачастую не только в личных интересах руководителя фирмы, но и в интересах предприятия (учредителей и работников).

В итоге необходимо отметить, что опыт США по организации налоговой службы и налоговому контролю заслуживает большего внимания в нашей стране.

3.2 Взаимодействие органов, осуществляющих налоговый контроль в РФ: проблемы и пути их решения

Система налогового контроля, существующая в России, очень сложна и потому сложно добиться согласованной работы всех ее звеньев и надлежащего выполнения ими своих задач. О сложности системы свидетельствует схема, приведенная на рис. 1.2. Рассмотрим ее.

По субъектам контроля налоговый контроль может быть общественным, муниципальным, независимым (аудиторским) и внутренним (внутрихозяйственным).

Становление гражданского общества в нашей стране еще далеко не закончено, а поэтому роль общественного налогового контроля весьма невелика. Эффективность обращений общественных организаций и политических партий с замечаниями по поводу налогового контроля, нарушений налогового законодательства, неуплаты налогов юридическими и физическими лицами в государственные органы, а также эффективность публикаций СМИ очень низка. Кроме того, подобные обращения часто преследуют различные политические цели, не имеющие ничего общего с заботой о превращении наших налогоплательщиков в законопослушных граждан.

Внутрихозяйственный налоговый контроль (контроль на предприятиях, учреждениях, в организациях) проводится финансовой и юридической службой, однако не следует сбрасывать со счета, что иногда налоговая политика предприятий не идеально соответствует налоговому законодательству и часты нарушения в интересах фирм.

Независимый (аудиторский) налоговый контроль наиболее объективен при условии, что аудиторские фирмы действительно независимы.

Наиболее сложна схема государственного налогового контроля, созданная в Российской Федерации. По ветвям власти можно выделить четыре направления налогового контроля:

- президентский контроль;

- контроль органов государственной власти (общегосударственный и ведомственный);

- контроль органов законодательной власти;

- контроль органов судебной власти.

Президентская ветвь налогового контроля через Главное контрольное управление и его территориальные органы занимается проблемами общегосударственного масштаба. ГКУ вносит свои представления в органы законодательной власти по изменениям налогового законодательства, доводит свои представления до органов судебной власти (Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Верховный Арбитражный суд РФ, Генеральная прокуратура) и дает поручения органам исполнительной власти (Правительству РФ) по рассмотрению крупных практических вопросов в сфере налогового контроля. Материалов о работе Главного контрольного управления Администрации Президента РФ практически не публикуется, тем не менее значения этой ветви государственного налогового контроля преуменьшать нельзя.

Органы законодательной власти участвуют в сфере налогового контроля по двум направлениям:

- через комитеты и комиссии по бюджету, налогам, финансам Федерального Собрания РФ, аналогичные комитеты и комиссии субъектов РФ и муниципалитетов в части формирования доходной части бюджетов и в связи с этим занимающиеся вопросами налогового контроля; кроме того, эта ветвь власти ответственна за принятие законодательных актов в налоговой сфере;

- через деятельность Счетной Палаты РФ, которая посредством комплексных тематических проверок работы налоговых, казначейских, финансовых органов и кредитных организаций координирует налоговый контроль, выявляет нарушения налогового законодательства и передает информацию о результатах своих работ и выявленных нарушениях правоохранительным органам, в частности в Генеральную прокуратуру РФ.

Наиболее сложна взаимоувязка вопросов налогового контроля между органами исполнительной власти. В числе участников здесь выступают Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство финансов, Государственный таможенный комитет, Государственные внебюджетные фонды, правоохранительные органы (МВД РФ).

Взаимоотношения между этими органами сложные, а взаимодействие недостаточное.

Учитывая невозможность рассмотреть в рамках настоящей работы все взаимосвязи и взаимодействия органов, осуществляющих в той или иной мере налоговый контроль, рассмотрим более близкие к практике налогообложения взаимодействия органов Министерства РФ по налогам и сборам и правоохранительных органов и возникающие при этом проблемы. Кроме того, частично можно рассмотреть взаимодействие различных уровней налоговой службы РФ.

Поскольку работа органов Государственного таможенного комитета т Госналогслужбы практически не пересекается, это же относится к вопросам налогового контроля, осуществляемого государственными внебюджетными фондами, этот вопрос также рассматриваться не будет.

Частично будет также рассмотрен вопрос взаимодействия Счетной Палаты РФ по вопросам налогового контроля с другими контролирующими органами.

Взаимодействие налоговых органов разных уровней по проблемам налогового контроля в России обусловлено структурой и организацией работ налоговой службы. Здесь имеет место четкая централизация и безусловное подчинение налоговых служб низших уровней вышестоящим. Подобная централизация не всегда идет на пользу и опыт других стран (в частности, США), где налоговым службам низших уровней (штатным, местным) предоставлена большая самостоятельность, не используется в России. По-видимому, сам подход к системе взимания и распределения налогов в РФ далеко не идеален и требует реформирования. Возможно, было бы целесообразным взимать на уровнях субъектов Федерации, муниципальном и местном уровнях те налоги, которые должны полностью поступать в бюджеты этих уровней и отказаться от системы деления поступающих налоговых платежей между бюджетами разных уровней. Во всяком случае, такой опыт в США показал свою эффективность.

Налоговые службы основывают свою деятельность на действующей законодательной базе, которая далеко не идеальна и характеризуется малой адаптивностью. Очевидно, необходимые изменения в налоговое законодательство принимаются законодательными органами медленно, иногда крайне медленно.

В действующей 1-й части НК РФ проблематичными по вопросам, связанным с налоговым контролем являются статьи 31, 60, 76, 90, 91, 100, 102, 104, 105. Однако представлений в законодательные органы по поводу изменений в этих статьях к настоящему времени не поступало.

Лучше всего было налажено взаимодействие между налоговыми органами МНС РФ и органами налоговой полиции. Возникает вопрос, насколько сохранится это взаимодействие после проведения организационной реформы – расформирования налоговой полиции и передачи ее функций органам внутренних дел. За 10 лет существования налоговой полиции ее взаимоотношения с налоговыми инспекциями были четко регламентированы. Налоговая полиция получала от налоговых инспекций информацию о злостных неплательщиках налогов и проводила с ними работу, направленную на выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений. Налоговая полиция, будучи правоохранительным органом, проводила, в большей части успешно, розыск лиц, совершивших налоговые преступления или подозреваемых в их совершении. Меры по возмещению нанесенного государству ущерба, благодаря комплексу прав, которыми была наделена налоговая полиция, были, как правило, эффективными. За 1993-2000 гг. сумма таких возмещений составила 54,8 млрд. руб. (9, с.137).

Это отличный показатель, характеризующий эффективность налогового контроля и остается только пожелать, чтобы также успешно работало Управление по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями МВД РФ.

Второй, не менее важной задачей налоговой полиции было выявление и пересечение фактов коррупции в налоговых органах. Эта задача тесно связанная с достоверностью информации по налоговому контролю, также успешно решалась. Выявленные случаи коррупции налоговиков предавались гласности, дела расследовались и передавались в суды.

Достаточно эффективны также связи в отношении налогового контроля между Счетной Палатой РФ с налоговыми, казначейскими и финансовыми органами, кредитными организациями. Проверки, проводимые Счетной Палатой РФ, высокоавторитетной организацией, помогают вскрывать недостатки в вопросе соблюдения налоговыми и финансовыми органами, кредитными организациями и отдельными налогоплательщиками налогового законодательства, а также по соответствию федеральному законодательству нормативных актов и решений, принимаемых органами региональной законодательной и исполнительной власти. Счетная Палата в плане взаимодействия привлекает к своим проверкам территориальные налоговые органы.

Предложения по повышению эффективности налогового контроля в Российской Федерации сводятся к следующему.

Система налогового контроля в России является чрезмерно сложной. Взаимодействие составляющих систему ветвей контроля в связи с этой сложностью недостаточно. Необходима еще одна крупная реформа в России – реформа структуры и целей Министерства РФ по налогам и сборам. В качестве образца рекомендуется принять высокоэффективную и оправдавшую себя структуру налоговых органов США. Это принципиально новая структура должна принести успех в России, причем не следует ссылаться на различие условий в США и РФ. Цели, задачи, права и обязанности налоговой службы США, обеспечивающей на протяжении многих лет формирование профицитных федеральных бюджетов, рассмотрены в настоящей работе.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В работе рассмотрены проблемы взаимодействия налоговых и других органов, осуществляющих налоговый контроль.

Показано положение налогового контроля в общей системе государственного финансового контроля в РФ. Представлена общая схема системы налогового контроля в стране.

Рассмотрены права, обязанности и организация налоговых органов. Приведен перечень структур, осуществляющих налоговый контроль наряду с органами МНС РФ и проанализированы их цели и задачи.

Рассмотрен опыт работы налоговой службы США, ее структура, права налоговых органов на разных уровнях. Отмечена большая самостоятельность штатных и местных налоговых органов в принятии решений, в том числе по налоговому контролю.

Взаимодействие органов, осуществляющих налоговый контроль, показано на примере налоговых инспекций и налоговой полиции (ныне упраздненной), а также Счетной Палаты РФ и налоговых, казначейских, финансовых органов, кредитных учреждений.

Недостатки во взаимодействии органов налогового контроля обусловлены, главным образом, сложностью структуры всей системы налогового контроля. Для повышения эффективности работы налоговых органов и налогового контроля в работе рекомендуется реформировать систему налоговых органов страны по образцу США. Разработка основных положений этой реформы и принципов ее функционирования может быть проведена автором в рамках дипломной работы.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации. – М.: 1993.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации. – М.: Кодекс, Проспект, 2002.

3. Таможенный кодекс Российской Федерации. – М.: Норма, ИНФРА-М, 2000.

4. Бродский Г.М. Право и экономика налогообложения. – СПб.: ПИТЕР, 2000.

5. Введение в рыночную экономику/Под ред. А.Я.Лившица. – М.: Высшая школа, 1995.

6. Мещерякова О.В. Налоговые системы развитых стран мира. – М.: Фонд «Правовая культура», 1995.

7. Налоги/Под ред. Д.Г.Черника. – М.: Финансы и статистика, 1996.

8. Налоги. Теория и практика/Под ред. И.В.Дольде, В.В.Глухова. – СПб.: СпецЛит, 1996.

9. Налоги и налогообложение. Учебник для вузов/Под ред. М.В.Романовского, О.В.Врублевской. – СПб.: ПИТЕР, 2000.

10. Окунева Л.П. Налоги и налогообложение в России. – М.: БЕК, 1996.

11. Основы налоговой системы/Под ред. Д.Г.Черника, М.: БЕК, 1998.

12. Соловьев С. Организация борьбы с налоговыми правонарушениями и преступлениями// Налоги, 1999, вып. 2.

13. Фомина О. Налоговый контроль в США//Финансовый бизнес, 1995, № 7.