1. Введение. Феномен бюрократии
Актуальность, цели и задачи настоящего реферата определены следующими положениями. Явление бюрократии, изученное в свое время Максом Вебером и Рицци, затем Касториадисом (Шолье), Лефором, Туреном, сегодня охотно сравнивают с раковой опухолью, подтачивающей общественный организм и поразившей прежде всего бывшие социалистические страны. Однако уже такие писатели, как Кафка, Чехов и Куртелин, бичевали в своих произведениях представителей бюрократии - администраторов, чиновников, клерков. И действительно, еще до великого перелома, ознаменованного революцией 1917 года, и утверждения модели нового общества за пределами России бюрократия являлась социальным образованием, господство которого опиралось не на происхождение и деньги, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Именно бюрократия неизменно представляет собой господствующую силу независимо от конкретной формы власти. Форма меняется, незыблемыми остаются позиции бюрократии, играющей роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, порождаемых представительной демократией. Имея в виду эту общественную структуру, Леон Блюм в 1936 году сказал, что Народный фронт мог самое большее стоять у власти, но ни в коем случае не владеть ею. Он понимал, что в условиях представительной и парламентской демократии власть находится в руках бюрократии, которую именуют администрацией.
Технократия - еще один общественный слой, сложившийся на протяжении века и сросшийся в определенной мере с администрацией, - не замедлила образовать новую бюрократическую ветвь. Признанное за нею право на существование также покоится на глобальном, всестороннем знании процесса производства. Она как бы воплощает в себе тот автономный характер этого процесса, который гарантирует безопасность капиталистическим компаниям, делая их неуловимыми по отношению к политической конъюнктуре.
Процесс сращивания двух структур усилился после второй мировой войны. В западных странах, в частности в Великобритании и Франции, была проведена национализация ряда отраслей и промышленных предприятий, многие из которых затем вновь были переданы в руки частного капитала, что повлекло за собой перемещение кадров и сделало иллюзорной освященную теоретиками границу между государственным и частным секторами.
Если на Западе бюрократия обеспечивала независимое от политической и социальной конъюнктуры функционирование системы, что служило препятствием для резких изменений, то в России, напротив, она все больше отождествляла себя с политической властью, которая тем не менее обвиняла ее в тех же грехах, а общественное мнение, нападая на бюрократию, выступало с критикой режима и системы в целом.
Разумеется, планирование народного хозяйства, национализация средств производства, огосударствление многих традиционных видов деятельности (медицина, образование, туризм и т. д.) чрезвычайно расширили сферу деятельности бюрократии в бывшем СССР. Но отнюдь не эта черта составляет специфику бюрократической системы в социалистических странах. На Западе также порой прибегали к использованию советской модели (в частности, к планированию), но при этом расширение государственного сектора принимало здесь другие формы, нежели в СССР. Специфические особенности советской системы не претерпели почти никаких изменений, однако и в Великобритании, и в СССР, и во Франции для изложения проблем, существующих в национализированном секторе, используется одна и та же терминология.
Нередко утверждают, что специфика бюрократической системы в бывшем СССР была обусловлена наличием однопартийной системы. Осуществляя контроль над администрацией, партия якобы кладет конец ее автономии. Этот факт, несомненно, имеет существенное значение. Тем не менее такой взгляд на вещи охватывает лишь часть проблемы. Другая характерная черта бюрократии отчетливо проявилась уже в первый день победоносной русской революции, 27 февраля 1917 года, то есть до того, как власть перешла в руки одной партии. Это проливает свет на одну из особенностей бюрократической системы в момент ее зарождения. Именно в этот день Инициативный комитет Петроградского Совета, стихийно образованный активными участниками революционных событий, внес предложение о расширении своего состава за счет представителей крупных революционных организаций с целью узаконить свое положение. Процедура голосования, в результате которой собрание выборных делегатов одобрило данное предложение, носила демократический характер. Но, передав каждой из заинтересованных организаций (социалистические партии, профсоюзы, кооперативное движение и т. д. ) право назначить своих представителей, съезд Петроградского Совета отказался от своих полномочий в пользу общего Бюро этих организаций (представителями от РСДРП(б), например, вместо Шляпникова и Залуцкого стали Каменев и Сталин). В результате утвердилась процедура отказа от власти, которая очень быстро подорвала демократический порядок. Так, число представителей, назначенных (а не избранных) конференциями заводских комитетов, возросло в период с июня по октябрь с четырех до двенадцати процентов; своих представителей назначили бюро профсоюзов, партии большевиков, меньшевиков и эсеров. Позднее данная практика вошла в систему.
2. Исторические корни бюрократизма
Бюрократия - категория историческая, в России она ведет начало от времени оформления абсолютизма. Не всякое лицо, причастное к яправлению, можно назвать бюрократом и не всякие учреждения - бюрократическими. Лица, отправлявшие управленческие функции, известны и во времена Русской Правды - уже тогда существовали вирники и тиуны. В последующие столетия численность их, как и номенклатура отправляемых ими функций, увеличивалась и усложнялась, но ни в XVI, ни в в XVII столетиях бюрократия в России еще не сложилась.
Подобно тому как монархическую форму правления на основании определенных признаков считают абсолютистской (наличие регулярной армии, бюрократии, правильно организованной финансовой системы, определенного уровня развития товарно-денежных отношений, обеспечивавших материально абсолютистский режим), так и форму административного устройства правомерно называть бюрократической только в том случае, если налицо система, совокупность определенных признаков, а не один или несколько из них. Это - зависимость чиновников от монарха, строгая иерархия учреждений и должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами, единообразие структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц, углубление разделения их труда, выражавшееся хотя бы в таком первичном виде, как разграничение гражданской и военной служб, и т. д.
В обобщенном виде отличия в положении государственного аппарата XVII столетия по сравнению с XVIII в. отражены в присягах. В XVII столетии отсутствовал единый текст присяги: в различных учреждениях имелись свои крестоприводные записи для различных категорий должностных лиц. Для подьячих Посольского приказа и Разряда она была не такой, как для подьячих прочих приказов; свои крестоприводные записи были у думных чинов, иностранцев на русской службе, донских казаков и т. д. При Петре же был установлен единый текст присяги, под которой ставили подписи как сенаторы, так и канцелярские служители: «Государственных коллегий в члены, такой; и прочие чины гражданские, и каждый особо»,- как сказано в Генеральном регламенте. Еще более существенно то, что в присягу Генерального регламента введено обязательство, которого нет и не могло быть в крестоприводных записях XVII в., а именно: действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указами.
Бюрократической системе необходима иерархия учреждений. Иерархия учреждений является, пожалуй, единственным признаком, унаследованным бюрократической системой от правительственного механизма предшествующего времени: уже в XVII в. существовали Боярская дума, а также приказы в центре и воеводские избы на местах. Однако это трехчленное деление, особенно в его среднем звене, было лишено единства принципов организации и определения прав и обязанностей. Нормативные акты, определявшие права и обязанности Боярской думы и приказов, отсутствовали. Едва ли не самым ярким примером отсутствия строгой системы в формировании центрального аппарата является множественность принципов определения их компетенции: власть одних приказов распространялась на всю страну (Поместный, Посольско-Пушкарский и др.), другие приказы управляли определенной территорией (Приказ Казанского дворца, Сибирский, Смоленский и др.); впасть некоторых приказов распространялась на ограниченную территорию (чети: Галицкая, Устюжская и др.) или определенные отрасли управления. В структуру государственных учреждений вторгались дворцовые, а также патриаршие приказы.
В XVII в. должностные лица, как и правительственные учреждения, не располагали документами, определявшими их права и обязанности. Мы не знаем прав и обязанностей боярина, чем от них отличались права и обязанности окольничего, равно как и отличий подьячего второй статьи от подьячего третьей. В реальной жизни эти различия современники умели уловить, но эти различия не были закреплены законодательно, основывались на обычном праве. Только при абсолютной монархии должностные лица и учреждения от самых высоких правительственных инстанций до самых низких были наделены инструкциями и регламентами.
В XVII, как и в первой четверти XVIII в., правительственные учреждения и персонал, их обслуживавший, делились на два уровня: высший, правящий, и низший, исполнительский. Роль высшего уровня в XVIII в. выполняла правящая бюрократия, заседавшая в Сенате. Она существенно отличалась от правящей верхушки XVII в., заседавшей в Боярской думе. При комплектовании последней руководствовались принципом породы кандидатов и родства с царской фамилией - отец и братья супруги царя возводились в думные чины. В думу посылал своих представителей ограниченный круг аристократических фамилий, причем думный чин за немногими исключениями являлся пожизненным. Боярина царь мог назначить воеводой какого-нибудь уезда, поставить во главе приказа или, наконец, отправить выполнять какое-либо поручение за рубеж. Такой боярин, не участвуя в заседаниях Думы, не утрачивал своего чина. Случаев, подобного тому, что произошел с князем и боярином В. В. Голицыным, фаворитом царевны Софьи, оказавшимся в ссылке и лишившимся не только чина, но и земельных владений, в XVII в. было немного.
Думные чины, особенно бояре и окольничие, пользовались значительной экономической независимостью от верховной власти - они обеспечивались землей и крестьянами. В 1678 г. 45 бояр, 27 окольничих, 19 думных дворян и 8 думных дьяков владели 11% дворов, принадлежавших всем светским феодалам России. Из бояр князь Н. И. Одоевский владел 1397 дворами, князь Я. Н. Одоевский и того больше -1989 дворами, князь И. А. Воротынский - 4609 дворами! Безбедную жизнь этим и им подобным боярам и окольничим обеспечивали тысячи крепостных крестьян, снабжавших барина необходимыми жизненными ресурсами, независимо от того, какие обязанности он выполнял и где находился - в столице или за ее пределами.
Другое дело Сенат и сенаторы. При назначении сенатором (как, впрочем, и на другие должности) царь руководствовался иным принципом - служебной годностью. Если боярский отпрыск с привычной последовательностью преодолевал ступени служебной лестницы и в конечном счете достигал самого высокого чина, приходя на смену отцу, то права стать сенатором добивались лица, обладавшие личными достоинствами; заслуги же предков во внимание не принимались. Выше всего ценились ум, служебное рвение, образование и т. д. Новые критерии служебной годности порождали новых людей в верхнем слое правительственного механизма. Это была новая знать, начинавшая свою родословную вельмож со времени Петра, целиком обязанная своей карьерой царю.
Но сенатора от боярина отличала еще одна особенность: боярин - чин, сенатор - должность. Лицо, по каким-либо причинам выбывшее из состава Сената, утрачивало звание сенатора. Следовательно, налицо большая зависимость сенатора от верховной власти. Эта зависимость правящей бюрократии от царской власти в еще большей мере прослеживается в экономической области. Если в XVII в. благополучие вельмож обеспечивалось их собственными крепостными крестьянами, то в XVIII в. сенаторы, как и прочие чиновники, получали денежное жалованье. Прекращение службы влекло за собой прекращение выдачи жалованья; перекещение по службе, связанное с понижением или повышением, также отражалось на размере жалованья.
Для бюрократической системы управления характерны одинаковые структура и штаты местных и центральных учреждений. Этого нельзя сказать ни о Боярской думе, ни о приказах. Историк может установить, чем занимались тот или иной приказ и даже Боярская дума, только эмпирическим путем, то есть изучением их деятельности: следы деятельности этих учреждений, отраженные в документах, позволяют установить их компетенцию.
Лишь в петровское время все учреждения были обеспечены инструкциями, регламентами и штатами. Создается внешне стройная система управления, которую современники уподобляли часовому механизму. Как в нем все винтики и колесики находятся во взаимодействии, выполняя определенную нагрузку, так в государственном устройстве - четкая система соподчиненности учреждений и разделения функций.
Унификация и регламентирование вели к специализации чиновничества и дроблению обязанностей должностных лиц. Главным показателем роста разделения труда является отграничение военной службы от гражданской. В XVII в. военная и гражданская служба совмещались в одном лице. Считалось, что познаний и опыта боярина вполне достаточно, чтобы с одинаковым успехом справляться с военными, дипломатическими и административными функциями. Так, В. В. Голицын, опытный дипломат, но лишенный способностей военачальника, все же был поставлен во главе войск, участвовавших в двух неудачных Крымских походах. Ратный человек XVII в. на склоне своей военной службы, считая, что он уже исчерпал силы на этом поприще, обращался с просьбой к царю перевести на службу гражданскую, чтобы «покормиться» в должности воеводы, нисколько не сомневаясь, что его опыта и познаний достанет для управления уездом.
Регулярная армия, созданная при Петре, была рассчитана на обслуживание ее иерархией военной бюрократии - профессионально подготовленным офицерским корпусом. Военная служба если и совмещалась с иной, то только с дипломатической, но такое совмещение определялось их естественной взаимосвязью.
К проявлениям роста специализации относится дробление должностей, наблюдавшееся во всех подразделениях бюрократической системы. Вместо главы приказа, фактически распоряжавшегося его деятельностью, создаются коллегии со своей иерархией должностных лиц: президент, вице-президент, советники и асессоры. Еще более дробное разделение труда в низшем эшелоне; появляются ранее не существовавшие должности исполнителей распоряжений верхушки бюрократии - протоколисты, актуариусы, секретари и пр.
Численность бюрократии к концу царствования Петра если и увеличилась, то незначительно. Это объяснялось перераспределением должностных лиц между сферами управления и совершенствованием всей системы государственного управления. Так, если в Боярской думе к концу столетия насчитыыалось чуть более 100 членов, то в Сенате заседало девять человек. Присутствие коллегии состояло из десяти членов вместо двух-трех в приказах. Зато приказов в конце столетия было 44, а коллегий и равных с ними учреждений - двенадцать. Нивелировка произошла и в областной администрации: при Петре на местах возникли не существовавшие в XVII в. губернские и провинциальные учреждения, а вместе с ними и их штаты.
Однако сама по себе численность должностных лиц не может служить главным признаком бюрократической сути управленческого аппарата. Количество людей, занятых в управлении, важно лишь в том отношении, что минимум их должен обеспечить действие бюрократической системы. Количественный показатель в бюрократической системе имеет такое же значение, как численность населения в общественном разделении труда,- для этого тоже необходим минимум лиц, участвующих в производстве. Лишь после возникновения бюрократии начинается ее расширенное воспроизводство.
Особое место в формировании бюрократии принадлежит Табели о рангах 1722 года. Отдельные положения этого нормативного акта действовали задолго до ее обнародования. Так, при подборе соратников Петр руководствовался не породой, а принципом служебной годности. Появление в окружении царяятаких выдающихся сподвижников из лиц далеко не родовитых, как Меншиков, Шафиров, Ягужинский и др., относится к концу XVII - наччлу XVIII века. Равным образом такие должности, как канцлер и вице-канцлер, тоже появились в обиходе ранее 1722 г.- сразу же после Полтавской виктории.
Значение Табели о рангах состоит в том, что она привела в систему и унифицировала все чины империи на всех трех поприщах государственной службы: сухопутной, военно-морской и гражданской - от прапорщика на военной и коллежского регистратора на гражданской до генерал-адмирала, фельдмаршала и канцлера.
Табель обязывала всех служить и объявила службу единственным источником получения соответствующего ранга и его последующего повышения: «Мы для того никому какого ранга не позволяем, пока они нам и отечеству никаких услуг не покажут и за оные характеры не получат». Все 14 рангов, составляющих Табель, являлись ступенями служебной иерархии, по которым при надлежащем рвении и способностях мог продвигаться чиновник в любой отрасли службы.
Табель о рангах открывала доступ в ряды дворянства лицам «подлого» происхождения: дослужившиеся до первого офицерского чина ев военной службе и VIII ранга на гражданской получали наследственное дворянство и все проистекавшие из этого привилегии. Происходило обюрокрачивание дворянства и одворянивание бюрократии.
В годы административных реформ Петра 1 сложился новый механизм управления страной. От предшествующего его отличали два признака: рационалистическое начало и начало бюрократическое. Рационализм проявлялся в четком разграничении прав и обязанностей между центральными учреждениями. В основу разграничения был положен отраслевой принцип. В результате была создана стройная система органов управления, компетенция которых распространялась на всю страну.
Приказная система, практически лишенная системности, была заменена коллегиальной. Бюрократическое начало выражалось в создании иерархии единообразных учреждений, руководствовавшихся в своей деятельности регламентами, инструкциями и наставлениями. Регламентации подвергалась не только работа учреждений, но и каждый шаг должностного лица, Регламентировано было и движение бумаг, документов.
Царь в оформившейся абсолютистской системе пользовался неограниченной властью. Вся чиновная рать от копииста до вельможи находилась в зависимости от монарха. Эту зависимость по сравнению с предшествующим временем усиливали перевод чиновников с натурального на денежное содержание и введение нового критерия служебной годности. В то же время эта рать приобрела большую, чем раньше, самостоятельность, в силу тех самых регламентов, уставов и наставлений, которые с таким усердием разрабатывал Петр. Бюрократия находилась в зависимости от царя, но и царь испытывал огромное влияние бюрократии, поскольку она должна была выполняяь его волю, очерченную указами.
Контроль за деятельностью государственного аппарата должен был свести независимость государственного механизма до минимума. Дляядостижения этой цели, оказавшейся эфемерной, Петр создал два института контроля - фискальную службу и прокуратуру. Делали они общее дело - контролировали бюрократический аппарат, но разными средствами: прокурорский надзор осуществлялся в стенах канцелярий, фискальный - преимущественно за их пределами. Отличие, далее, состояло и в формах комплектования институтов: если прокуратура являлась полностью бюрократическим учреждением, вакансии в котором заполнялись назначенными царем чиновниками, то в низшем звене фискального надзора иногда прослеживается выборное начало, когда речь шла о фискалах от посадского населения. Контролирующие функции имели ограниченное значение. Иначе и не могло быть в государстве с монархическим строем, где не народ, а бюрократия правила и себя же контролировала.
Новая система управления яялялась шагом вперед в государственном строительстве: она заменила архаичную приказную систему, являясь одним из важнейших элементов европеизации России, и, наконец, в условиях феодального правопорядка положила начало законности.
Давая общую положительную оценку административным новшествам, не следует забывать и об их негативных сторонах. Так, унификация управления уничтожала особенности организации власти на окраинах государства (Дон) и игнорировала специфику управления территориями, населенными нерусскими народами. Пример из другой сферы: при Петре личностное начало приобрело импульсы для своего развития, и в то же время крепостнический режим безжалостно подавлял это же личностное начало у многомиллионной массы крестьян.
Столь же неоднозначной должна быть оценка складывавшейся при Петре бюрократии. Без бюрократии не могло существовать ни одно государство нового времени, какую бы форму правления оно ни имело. Наличие бюрократии, как о том свидетельствует исторический опыт России XVIII в., даже в годы безвременья, когда трон занимали серые личности, лишенные инициативы и способностей к государственной деятельности, позволяло стране в силу инерции двигаться вперед, правда, медленнее, без прежнего блеска, но в ранее заданном направлении.
Существование бюрократии еще не означало абсолютного зла. Весь вопрос - в какой мере бюрократии удалось обособитьсяяот остального общества, обрести независимость от него и в какой мере ее деятельность подвергалась контролю со стороны общества. Отдадим должное Петру Великому - он понимал наличие изъянов, присущих бюрократии, и пытался преодолеть их, однако пользовалсяясредствами, которые не могли принести ожидаемого эффекта: бюрократию он контролировал бюрократическими же средствами.
Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата. О бюрократизме николаевской России резко писал маркиз А. де Кюстин (1839 г.) . Позднее, в послереформенный период (1882 г.) Р.А. Фадеев констатирует, что "историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено в России единственною и исключительною формою - развитием бюрократической опеки до крайнего предела, т.е. механическим отношением правительства к текущей народной жизни и наоборот". В 1905 году Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период "бюрократической узурпацией" и подчеркнул, что "при безмерном количестве "дел" всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верховная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ничего. Поэтому ее управительная роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управительных дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате - единственной действительной властью страны является канцелярия.
Буквально через несколько лет после Октябрьской революции ее инициатор и руководитель В.И. Ленин начал с тревогой и болью говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном и советском аппарате и в конце своей жизни пришел к выводу, что если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Весь период социализма до 1991 года мы "мягко" обозначили периодом авторитарного бюрократизма. Не прошло и нескольких лет демократической России, как вновь все ощущают и говорят о том, что сегодняшний государственный аппарат погружен в бюрократизм.
3. Социально-экономический портрет бюрократии
И сегодня ответственность и самостоятельность различных политических, общественных и хозяйственных организаций оказались урезанными, поскольку право принимать решения перешло к руководителям, заседающим в комитетах и назначенным руководящим органом другой организации. Безусловно, законно и демократично, когда, например, в больнице не только врачи и администрация обладают правом принятия решений в случае возникновения конфликтных ситуаций; безусловно, разумно, когда городские власти и профсоюзы располагают возможностью осуществлять контроль (в Квебеке даже больные имеют в контролирующем органе своего представителя). Но когда конфликты между этими инстанциями приводят к тому, что дело не двигается с места, то налицо негативные стороны сложившейся практики.
Когда единственная партия контролирует одновременно, как в бывшем СССР, и руководящий орган какой-либо организации, и саму организацию, это приводит лишь к единообразию речей и душит плодотворную деятельность, поскольку решения принимаются в другом месте. В результате энергия людей расходуется на конкурентную борьбу внутри партии за продвижение по служебной лестнице, что является единственным реальным стимулом. Произошло определенное смещение понятий: ответственность того или иного руководителя тем меньше, чем дальше он находится от центра, принимающего решения. Но возможен и обратный вариант, когда оторванный от центра орган под давлением снизу (скажем, своих избирателей) начинает действовать, если можно так выразиться, вопреки самому себе. Такая ситуация уже наблюдается в некоторых Советах и на отдельных предприятиях. Этот процесс будет углубляться с ростом конкуренции в результате проведения реальных выборов и создания альтернативных ассоциаций и групп.
Сегодня охотно вспоминают о том, что еще в 1920 году Ленин и Троцкий клеймили советскую бюрократию, забывая о двух существенных моментах. Во-первых, они сами способствовали укреплению ее позиций, поставив под контроль партии деятельность всех советских учреждений, объявив другие партии вне закона, а затем подчинив партии и государство. Во-вторых, революция породила новую категорию бюрократов, так называемых аппаратчиков, выходцев из народа, лишь недавно перебравшихся в город; они вытеснили бюрократов и спецов старого режима, менее склонных работать на благо социальной революции. Вполне естественно, что новые аппаратчики служили режиму верой и правдой, поскольку были ему обязаны всем: социальным положением, ответственными постами, новыми источниками доходов и т. д., - но при этом они, как правило, обладали необходимыми знаниями. По-видимому, сегодня, в 90-е годы, мы являемся свидетелями важных преобразований. Осуществляется освобождение администрации от засилия аппаратчиков; и это труд, который взяло на себя более образованное, а потому и более открытое, более демократичное поколение, которое, однако, остается скованным системой, где большинство граждан являются одновременно и гражданами и бюрократами.
Сама по себе бюрократия не является злом. Она может способствовать сохранению социально-культурного облика различных групп населения. Но это возможно лишь при том условии, что она будет соблюдать демократические принципы и передаст власть своему представителю, избрание которого обеспечит ему необходимые полномочия. Это возможно также при том условии, что избранный руководитель может быть переизбран или смещен как по воле низов, так и по решению высшей государственной власти. Отмирание этатизма в обществе, состоящем из различных слоев, может происходить поэтапно. Сегодня путь географического разукрупнения и децентрализации является наиболее действенным. Конкретный опыт Запада (в частности, закон Деффера во Франции) открывает на этом пути широкие перспективы.
Действительная тайна бюрократии заключена в том, что она является собственнической корпорацией.
Мы долго держались мнения, будто бюрократия нами только управляет, но делает это плохо, неэффективно. Фактически же она нас - всех живущих в обществе и занятых какой-либо деятельностью - присваивает и делает это по-своему хорошо, мастерски, даже виртуозно. Образ бюрократа ассоциировался у нас с некой казенной маской, под которой лениво шевелится обрюзгшее человеческое существо, ко всему равнодушное, готовое утопить в беспросветной казуистике любое живое начинание. Да, такая маска у него есть, таким он часто является нам, но, в сущности, он - ловкий, изворотливый, умелый предприниматель, энергично занятый своим бизнесом с помощью особых средств и во имя особого рода «прибыли».
Как известно, общество живет универсальными взаимодействиями и людей, и вещей; бюрократия живет присвоением этих взаимодействий - и тоже универсальным, получая от этого свои главные удовольствия. А наша бюрократия получила вместе с государством неограниченный доступ к управлению экономикой и культурой, проникнув буквально во все сферы человеческой жизнедеятельности. В результате такого «огосударствления» до 1985 года (когда началась перестройка) в обществе нельзя было найти места, где бы ни хозяйничала бюрократия.
Известно - нельзя жить в обществе и быть от него свободным. Находясь на работе или дома, в дороге на работу и обратно, просто переходя улицу, заняв очередь в магазине, у билетной кассы на вокзале, ожидая автобуса, зайдя в обувную мастерскую, сидя на собрании, танцуя в клубе, возможно, даже ужиная в ресторане, стараясь попасть в гостиницу во время командировки или вольной поездки, обратясь к врачу или, не дай бог, лежа в больнице и т.п.- повсюду мы так или иначе замечали, что всегда и везде, за редким исключением, способным осчастливить, нас кто-то употреблял в каких-то своих целях, каждый раз что-то соображая про себя. И только в этой узкой связи, лишь в качестве частично используемых объектов неких посторонних интересов, а вовсе не сами по себе мы заслуживали некоторого попутного внимания.
Итак, каким путем и что же именно присваивает бюрократия, в чем выражаются ее доходы?
Бюрократия складывается на поприще управления и поэтому возделывает это специфическое нематериальное «поле». В соответствии с природой управления объектом присвоения тут выступают не вещи или люди как таковые, а сами бесчисленные соединения между ними, абсолютно необходимые для того, чтобы шла жизнь. В бюрократическую собственность, таким образом, попадает вся общественная связь, которую аппарат способен охватить. Сообщество бюрократов захватывает не натуральные продукты какого-нибудь специализированного труда как таковые, а функцию распоряжения ими, их монопольного распределения между людьми, то есть условия и возможность их фактического использования. Можно сказать, что бюрократия овладевает функциональным смыслом общественного продукта (тем, для чего он вообще существует) и доступом к нему человека. Она овладевает также средствами общения между самими людьми, например производителями и потребителями. Объектом корпоративной собственности бюрократии становится сам общественный процесс, сюда же попадают главные уровни и функции человеческой деятельности, отчужденные у большинства народа с помощью распорядительной власти, сумевшей уйти из-под демократического контроля.
Прежде чем суметь присвоить общественный процесс, надо иметь в своем распоряжении средство такого присвоения. Средство возникло давно, это - государство и его исполнительный аппарат, населенный целой армией чиновников. В последнее время мы часто обращаемся к характеристикам бюрократии, данным Марксом еще в молодые годы. Среди определений, которые можно найти у этого автора, есть одно очень важное: «Бюрократия имеет в своем обладании государство, спиритуалистическую сущность общества: это есть ее частная собственность». (Термин «спиритуалистическая» от латинского «духовный» и здесь, видимо, означает «не материальная», то есть «не вещественная».) Чиновник, монопольно владеющий государственной структурой и ее властными функциями, становится бюрократом-собственником. Именно он раздувает роль государства в обществе до чудовищных масштабов, преследует демократические институты, доводя дело до «огосударствления» всего социума и расширяя таким путем размеры своего владения.
При «огосударствлении» не государство входит в общество, а общество как бы вбирается, ассимилируется государством. Государственный аппарат управления стремится охватить и плотно облечь все подробности общественных процессов по схеме: «государство на каждому шагу». Например, контролируя все шаги экономики, бюрократический аппарат «сверху», приказным порядком до сих пор определял: кому, что и когда производить; кому, что и по какой цене поставлять; кому, сколько и за что платить, вплоть до каждой операции труда; сколько кому выделить средств и сколько забрать; какую технику и технологию в каждом случае применить и т. д. и т. п. Поскольку в большом народном хозяйстве миллионы операций и миллиарды взаимосвязей,- разве все учтешь и перечислишь! Но тысячерукий податель народу его же собственного достояния пытается. Скажем, каждому из 25 млн. изделий, производимых в стране, он произвольно назначает цену, по каждому определяет расход материалов и энергии. Им движет своеобразная жажда наживы - стремление путем всеприсутствия «снять» с каждого клочка общественной практики благоприятную информацию о своей роли во всех достижениях, сформировав такие свидетельства в показатели групповых и индивидуальных заслуг у руля управления. То же самое бюрократия проделывала и в сфере культуры, вторгаясь чуть ли не на каждую страницу литературных рукописей, в каждую сцену спектаклей, каждый кадр кинофильмов, требуя всякий раз своего дохода - воспевать ее успехи надо было и литературно, и живописно, и музыкально, и кинематографически. Не избежала этой рабской доли и наука, особенно гуманитарная.
Хотя существование бюрократизма отмечалось почти всеми мыслящими людьми, да и постоянно критически оценивалось "верховной" властью, оно исследовано весьма слабо. Можно выделить три подхода к характеристике бюрократизма.
Наиболее распространенный подход состоит в том, что бюрократизм описывается по таким аспектам:
-это деформация сознания, наступающая под влиянием работы в аппарате управления, ведущая к тому, что у соответствующей категории лиц возникает особое функциональное сознание, "корпоративная" этика и психология;
-это низведение бюрократических проявлений до низового исполнительского уровня, где, мол, маленькие "чиновники" творят свой произвол над зависимыми или обращающимися к ним людьми ("простыми" гражданами);
-это господство канцелярии, торжество формалистики, заседательство и бумаготворчество, превалирование буквы инструкции, приказа над сущностью дела.
Все фиксируемые здесь черты отражают, разумеется, бюрократизм, схватывают его внешние, видимые очертания, но вряд ли можно считать достаточной социально-психологическую характеристику бюрократизма. Точнее, наверное, будет сказать, что бюрократизм представляет собой определенный социальный (общественный) институт, который создается, поддерживается и воспроизводится какой-то системой взаимосвязей в организационных структурах, причем часто независимо от побуждений и настроений людей, вовлеченных в его механизмы. Кстати, он имеет место не только в государственном аппарате, но и в общественных объединениях, крупных структурах бизнеса, информации, образования, науки и т.д.
Второй подход сформулирован Максом Вебером, который высказал положение о том, что "один из конституционных компонентов современного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, - рациональное жизненное поведение на основе идеи профессионального призвания, и исходя из него признал бюрократию самым чистым типом легального господства. Следуя такой трактовке, в одной из новейших американских публикаций по менеджменту бюрократия определяется как тип организации, для которой характерно специализированное распределение труда, четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели и оценки работы, принципы найма, основывающиеся на компетенции работника. В веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т.е. с упорядочением, систематизацией и измеряемостью общественных процессов и, в частности, управленческих проявлений. Понятие бюрократии приобрело позитивный смысл, чем была внесена двузначность в мышление. Возникла необходимость каждый раз объяснять, что не имеется в виду, когда пишется данное слово. Между тем в русском языке понятие "бюрократизм" до сих пор сохраняет негативный, критический оттенок.
Третий и, как мне кажется, наиболее точный (с большими аналитическими возможностями) подход был обозначен К. Марксом в работе "К критике гегелевской философии права". Напомним некоторые его выражения:
-"бюрократия" есть "государственный формализм" гражданского общества;
-бюрократия составляет, следовательно, особое, замкнутое, общество в государстве;
-бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства . Схвачено главное: связь бюрократии с властью, бюрократия как особый способ осуществления власти.
Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц. Причем не легитимное опосредование общего в частном, которое происходит путем выборов, официального поручительства, управомочивания доверенности и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в сложных социальных структурах, а субъективистское, произвольное, часто противозаконное изменение форм и методов ведения тех или иных дел.
Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов властеотношений и управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих. Но главная причина носит субъективный характер и обусловлена благоприятными возможностями власти в реализации некоторых запросов людей.
В нашем общественном сознании давно существует некий "договор умолчания" о том, что же дает человеку обладание властью, хотя бы небольшой, и почему немалое число людей "весьма активно нацелены на завоевание власти". А того, кто вкус власти хорошо распробовал, даже силой от нее не оторвешь. Готовы сто раз в кого угодно перевоплотиться, лишь бы сохранить хоть какой-то объем власти. Вот эта-то жажда власти и выступает основным источником бюрократизма. Она имеет, конечно, волевое начало, в чем можно согласиться с А. Шопенгауэром и Ф. Ницше, но само это волевое начало основано на том, что власть позволяет легче, быстрее и на более высоком уровне удовлетворять материальные и социальные потребности, порой, но редко, и духовные, а иногда и интимные. Власть способна мгновенно решать личностные проблемы, на которые в иной ситуации человек тратит десятилетия упорнейшего труда. И пора, видимо, перестать наивно трактовать нацеленность на власть как озабоченность благосостоянием общества.
Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет не только подмена воли, но и подмена интересов и целей. Отсюда таинство власти, ее канонизированные образы, культ руководителя, особенно первого, возвеличение формы (слова, буквы), мессианское мышление чуть ли не каждого "начальника", замкнутость, создание скрытого (тайного) аппарата, верноподданность окружения, непостижимые механизмы подбора кадров и многое-многое другое, неплохо описанное в научной и художественной литературе. В общем, говоря кратко, бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие и получать от последних как бы освящение. Власти предержащие в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по. поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, по их представлению и желанию, для их пользы и развития, хотя последние, то есть все (общее), имеют по соответствующим вопросам иное, часто прямо противоположное мнение. Остальное же, о чем много пишут, - канцелярщина, волокита, формализм, чинопочитание, многоначалие, многописание и т.д. и т.п., - есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за "внешним" сути "внутреннего" - использование власти ради личной корысти.
Любопытные аспекты бюрократии раскрывает исторический анализ борьбы с бюрократизмом. Традиционно те, кто находился и находится за пределами власти и с вожделением смотрит на нее, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические извращения в формировании и реализации власти. Особенно упражнялись здесь "вольнолюбивые" интеллигенты. Практически каждый уважающий себя оппозиционер считал своим долгом обвинять существующую власть в бюрократизме. Так поступали в свое время кадеты, эсеры, социал-демократы. Позже партийные комитеты вскрывали и преодолевали бюрократизм государственных органов, затем (после возникновения) демократы боролись с партийным бюрократизмом. И теперь, кто в оппозиции или без власти, тот против бюрократии. Но стоит только тем же самым лицам, партиям, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они тут же воспроизводят бюрократию, причем не меньшую, чем свергнутая. Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатление борьбы с бюрократизмом. А он, как птица Феникс, воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства, не в одной, так в другой структуре. И мало кто из исследователей проблемы бюрократизма пытается осмыслить его на широком историческом фоне, объективно его оценить и увидеть реальные истоки его многовекового существования.
4. Заключение
В результате выполненного нами реферативного исследования мы можем сделать следующие выводы и заключение. Притворно хлопоча над расползающимися частями беспозвоночного социального тела, бюрократия на деле только тем и занята, что сама разъединяет, атомизирует его элементы; выхватив из него свою долю, она с великим трудом пытается «сшить» остатки белыми нитками директивного плана и объявить себя великим интегратором.
Словом, суть заключается в том, что не государство говорит на языке управляемого объекта, а управляемый объект, лишенный своего голоса, вынужден изъясняться на языке бюрократического аппарата и его интересов. Бюрократия превращает общество в казенный дом, в котором свободная самодеятельность населения замещается административным уставом.
Общество, «встроенное» в государство, естественно перенимает от него специфическую композиционно-отношенческую структуру, сотканную из множества иерархически взаимосвязанных мест. Отличительной особенностью этих мест является их безраздельная принадлежность государству. Здесь можно быть министром или рабочим, вахтером или инженером, инженером-конструктором или инженером-технологом, художником или ученым, пожарником или учителем - кем угодно, но при огромном профессиональном разнообразии все как один являются служащими у государства и в этой своей униформе вполне сливаются в «социальной однородности». Настоящие различия возникают внутри униформы, когда в общем составе государственных мест выделяется особый управляющий уровень.
От рабочего до министра - все трудятся по своим местам. Однако в этой идиллии трудового единства давно замечено что-то неладное. В октябре 1985 года Т. И. Заславская заявила: формула «два класса и один слой» не описывает с достаточной точностью дифференциации реального социалистического общества. Источники различий надо искать «в разных возможностях общественных групп распоряжаться общественными средствами производства» и, стало быть, управлять хозяйством и обществом.
Начальство предстало именно начальством, а не «ежиком в тумане» округленных статистических величин. Формально одинаковое, равное для всех отношение к средствам производства при разных, заведомо неравных фактических возможностях ими распоряжаться, «пускать в ход». Отделение и обособление владельческих ролей глубоко замаскированы объективно, так как их выполнение - тоже труд. Непосредственно тождественный с владением, не отличающий себя от владения, как бы не замечающий своей избранности, своей особой причастности к собственности, такой труд тем не менее противостоит массовому труду именно как функциональная собственность.
За свой управленческий труд бюрократ получает назначенную государством заработную плату, за участие в собственности - место в сообществе собственников. За труд ему платят по функциям, за участие в собственности - самими властными функциями с прибылью в виде служебной карьеры. И это, надо сказать, царское вознаграждение. Подобно вещным (или денежным «маскам», возносящим своих носителей над прочими соотечественниками), функционально-распорядительная «маска» способна подсадить на пьедестал избранных даже самое заурядное лицо. Что за вопрос: крупный пост занимает, несомненно, крупный человек! Нигде место так не красит человека, как в бюрократической структуре (что, разумеется, не исключает и обратного). Не забудем, что к солидному месту приложены и немалые привилегии, объемлющие весь социально-бытовой и престижный спектр жизни, что называется, «от рождения до смерти». Именно отделяющие от общества привилегии, а не просто повышенная покупательная возможность. Особое питание и особое лечение, особый транспорт, комфортные условия рабочего места и качественное жилье, непререкаемая первоочередность доступа ко всем источникам материальных и духовных благ, что, помимо собственного значения, имеет символическую ценность, питая тщеславие и все то же сознание исключительности. К тому же употребление распорядительных функций легко «обменивается» на дополнительные услуги благодарных клиентов. Обмен распорядительными возможностями - обычное явление в вельможном кругу. Однако главное - особенности самого властвования как деятельности, которая распределяет и совмещает, «пропускает» через себя все другие виды деятельности, становясь их фокусом. «В нашей буче, боевой, кипучей» вокруг властного фокуса, большого или малого, бурлит разнообразная жизнь, и вся она замыкается на управляющем, поскольку, кроме него, некому распорядиться. Лишь опосредованная его волей и получившая от него новый импульс, жизнь идет, а он предстает ее демиургом. Подобно тому как «лицо вкладывает свою волю в вещь», что и составляет собственность в ее традиционной форме, бюрократическое лицо вкладывает свою волю в процесс, то есть во взаимодействие людей по поводу вещей или вовсе без такого повода. «Он - не он, а он - миллион...» Мы еще недооценили значения психологической роскоши, связанной с избранностью, возможностью повелевать людьми в результате иерархического возвышения одних лиц над другими. Таким образом, «огосударствление» представляет собой особое, «вторичное» отношение собственности; оно отличается от обычной государственной собственности тем, что создает под ее крышей закулисную внутригосударственную собственность - на административные средства распоряжения общественным богатством, на орудия управления социальными процессами.
Cписок литературы:
1. Восленский М. Н. Номенклатура. М., 1990.
2. Гудков А., Левада Ю., Лсаинсон Ф., Седов Л. Бюрократизм и бюрократия: необходимость уточнений // Коммунист. 1988. № 12.
3. Андреев С.Ю. Наше прошлое, настоящее, будущее: структура власти и задачи общества // Постижение. Социология. Социальная политика. Экономическая реформа. М., 1989.
4. Риоиев В.В., Шкиратин О.И. Социальная стратификация. М., 1995., стр..89.
5. Заславская Т.И. Социальная структура современного российского общества // Общественные науки и современность. 1997. № 2.
6. Оболонский Л.В. Постсоветское чиновничество: квазибюрократический правящий класс // Общественные науки и современность. 1996. № 5.
7. Diamond МЛ. Bureaucracy as Externalized Self-System: A View from the Psychological Interior // Administration and Society. Beverly Hills, London, 1984. Vol. 16. № 2.
8. Hummel R.P. The Bureaucratic Experience. New York, 1977.
9. Микиранко В.П. Бюрократия и сталинизм. Ростов, 1989.
10. Пушкарем Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность. 1997. № 5.
11. Томиличцеаа Л.Д. Нравственно-психологические аспекты бюрократизма// Духовность: традиции и проблемы. Уфа, 1991.
12. Патяени E.O. К анализу сложных форм опосредствования индивидуальной деятельности (На примере опосредствующей функции системы бюрократического управления) // Деятельностный подход в психологии: проблемы и перспективы. M., 1990.
13. Журичлев АЛ., Позняков В.П. Социально-психологические трудности становления малого бизнеса в России (Анализ группового мнения предпринимателей) // Психологический журнал. 1993. №6.
14. Журнилеч A. Н., Позняков В.П. Российские предприниматели в современной социальной структуре// Социологические исследования. 1994. №5.
15. Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Общественные науки и современность. 1997. № 5.
16. Солонье А. Этика бюрократии: постсоветский синдром // Общественные науки и современность. 1995. №4.
17. Песчанский В.В. Служащие в буржуазном обществе (На примере Англии). М., 1975.
18. Агеев B.C. Межгрупповое взаимодействие: социально-психологические проблемы. M.,1990.
|
