|
КОНСТИТУЦІЙНІ ПРИНЦИПИ
ПОБУДОВИ І ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ
ПЛАН
1.
Вступ
2.
Принцип поділу державної влади і виконавча влада.
3.
Поняття та система державних органів виконавчої влади.
4.
Організаційна діяльність державних органів.
Л
ітература.
ВСТУП
За Конституцією України державна влада реалізується за принципом її розподілу на виконавчу, законодавчу та судову гілки влади. Цей загальновизнаний у державотворчій практиці принцип став своєрідною альтернативою панування панування у нас у минулому тоталітаризму партійно-державної влади. Втілення в життя даного принципу обумовлює необхідність виявлення умов ефективного функціонування виконавчої влади, визначення конституційних засад її організації, функціонального і структурного впорядкування тощо. Ці питання набувають ключового значення в ході державно-правового розвтку країни, підготовки на основі нової Конституції України законодавчих актів, що розвивають і деталізують конституційні ідеї, положення і вимоги.
Адже саме сьогодні вихід нашого суспільства із системної кризи потребує організації виконавчої влади, яка б забезпечувала істотне підвищення дієвості та ефективності державного управління. Насамперед в тих сферах, де переважає державна власність, здійснюється правоохоронна діяльність держави.
Причому конкретний зміст державного управління в кожному конкретному випадку може розрізнятись в досить широких межах - від прямого оперативного управління владно-розпорядчими, тобто “командними”, засобами до використання сугубо стимулюючого впливу державно владних повноважень, наприклад по затвердженню економічних регуляторів і умов їх застосування, поширення договірних форм та інших важелів ринкової саморегуляції тощо.
З огляду на це, слід заперечити проти поширення окремих поглядів про якусь доцільність послаблення у зв’язку з ринковою трансформацією економіки управлінсько-регулятивної функції держави. В результаті чого державна влада могла б втратити важелі управління багатьма важливими процесами в суспільстві, виявилася б неспроможною здійснити необхідні економічні та політичні перетворення.
Такі погляди викликані об’єктивно неминучим процесом руйнування тоталітарної системи за відсутності наукової концепції реформування державної влади у перехідний період, яка б відповідала б динамічним вимогам життя. Певне значення відіграли також недостатньо продумана оцінка як недоліків, так і об’єктивно позитивних рис колишнього командно-адміністративного механізму управління, що породжувалось його ототожнюванням з тоталітарним режимом партійно-державного керівництва, а також неадекватністю реагування з боку керівництва держави на нагальні потреби реформування інститутів державного управління за умов збереження великої державної частки в економіці та реальної загрози криміналізації держави і суспільства.
Подолати існуючі недоліки сьогодні неможливо без наукового осмислення стратегічних і тактичних завдань подальшого розвитку виконавчої влади і державного управління, певних шляхів і засобів радикального удосконалення усіх основних складових його механізму і форм правового регулювання. Таке остислення є передумовою науково обґрунтуваного комплексного реформування державного управління як процесу здійснення виконавчої влади відповідно до потреб формування на засадах нової Конституції України демократичної правової держави. Як зазначено у виступі Президента України при поданні річного послання до Верховної Ради України 21 березня 1997 року, “комплексна адміністративна реформа повинна радикально змінити систему управління державою усіма сферами суспільного життя і перетворити її з гальма економічних та соціальних перетворень в один з визначальних чинників її прискорення”[1]
.
Конституційні принципи побудови і діяльності державних органів України, надзвичайно широке і складне питання. Тому для висвітлення усьго комплексу питань пов’язаних з розумінням поняття державих органів, способів здійснення їх повноважень та взаємодії, які притаманні для різних гілок влади, автор приділив значну увагу системі державних органів виконавчої влади.
1. ПРИНЦИП ПОДІЛУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І ВИКОНАВЧА ВЛАДА
Виконавча влада посідає особливе місце серед гілок державної влади. Адже саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання і управління важливими процесами суспільного розвитку.
Сам характер виконавчої влади, що зумовлений об’єктивним її призначенням - виконанням законів та інших правових актів, підтверджує органічну єдність цієї влади зі змістом управлінської діяльності держави. Отже, виявлення органічного зв’язку виконавчої влади зі змістом державного управління є однією з вихідних передумов правильного розуміння суті самої державної влади.
Але конституційна модель організації виконавчої влади має ґрунтуватись не лише на визначенні її загального змісту, але й на певної умовності, штучності уявлення про самостійне, а тим більше - автономне буття власне виконавчої влади щодо інших гілок влади. Подібне уявлення слід вважати певним перебільшенням.
Нагадаємо, що у класичному варіанті теорії розподілу влади Монтеск’є говорив не стільки про змістовий поділ самої влади, скільки про: 1) політичний поділ праці по керівництву державою і 2) розподіленню владних повноважень між різними соціальними верствами. Державна влада як здатність держави приймати обов’язкові рішення та домагатися їх виконання - явище цілісне. Воно інтегрує всі прояви політичної волі народу як єдиного джерела (суверена) влади в державі.
Розподіляється не сама влада, а механізм її здійснення. Він структурується за функціональною та суб’єктивною (інстуційною) ознаками. В першому випадку розподіл влади означає виділення основних функціональних видів діяльності держави - законотворення, правозастосування і правосуддя. В другому - означає організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів - законодавчих, виконавчих і судових (і це тільки основні види) з притаманною їм компетенцією, тобто державно-владними повноваженнями.
Іншими словами, влада за змістом є єдиною, а принцип “розподілу влади” є лише теоретичним постулатом чи доктриною, яка дає змогу певним чином будувати державний механізм та організовувати його функціонування. Тому для належного конституювання виконавчо. влади не обов’язково фіксувати в тексті Конституції власне вказаний принцип, а тим більше доповнювати його ознаками самостійності, автономності чи незалежності окремих - насамперед законодавчої чи виконавчої - влад. Натомість необхідно керуватись цим принципом при розробці та реалізації конституційної мооделі організації влади саме як методологячним орієнтиром, керівною установкою.
Зміст принципу “розподілу влади” доцільно тлумачити як константацію того факту, що державна влада реалізується через певні види державних органів. Між ними розподілені державно владні повноваження таким чином, що вони є самостійними у реалізації своєї компетенції у встановлених Конституцією межах, а суди - навіть незалежні при відправленні правосуддя і взаємодіють між собою за допомогою певних важелів взаємного стримування і противаг.
Тому закономірно, що приорітетним у змісті Конституції є чітке виділення не конкретних гілок влади, а конкретних її суб’єктів (інституцій) - державних органів та їх систем. Особливо якщо враховувати, що “класична” тріада гілок влади” - законодавчої, виконавчої і судової - не охоплює вичерпно всіх існуючих видів державних органів.
Адже доктрина “розподілу влади” базується на деяких узагальненнях, тобто типових функціях державної влади. Тоді як реальна система органів державної влади обумовлюється не тільки цим фактором, а й іншим - змістом більш конкретних функцій і завдань, що випливають із життєвих потреб організації державного та суспільного життя країни. З огляду на це, поряд із державними органами, які певним чином співпадають з “класичними” гілками влади, існують органи, що мають змішаний, перехідний або наскрізний характер - наприклад прокуратура.
Недоцільність структурування змісту Конституції щодо окремих гілок влади обґрунтовується ще й тим, що такий підхід ускладнив би розуміння і вирішення більш важливого, ніж фіксація відокремленості гілок влади, державного завдання, а саме - забезпечення плідної ефективної спів праці гілок влади. Мова йде про те, що принцип “розподілу влади” у найбільш поширеному розумінні, про яке сказано вище, має бути урівноважений принципом “єдності влади” або “взаємодії гілок влади”.
Нагадаємо, що, наприклад, Гегель критикував теорію розподілу влади Монтеск’є за те, що вона встановлює самостійність законодавчої, виконавчої та судової влади, а це призводить до взаємної ворожнечі між нами, підкоренню окремих влад іншими. Сама ж гегелівська інтерпритація розподілу влади ґрунтується на розгляді держави як єдиного цілого, де влади являють собою лише різні моменти даного цілого[2]
.
Зрозуміло , що забезпечення єдності влади, взаємодії її гілок, насамперед законодавчої та виконавчої (навіть за Монтеск’є судова влада у певному розумінні не є владою), є досить важливою функцією держави. Як і кожна функція, вона повинна мати належного носія. В сучасній державі інтегруючу функцію щодо гілок влади міг би найкраще виконувати глава держави - президент. Це наприклад закріплено у російській Конституції: Президент “забезпечує узгодження функціонування і взаємодії органів державної влади” (ст. 80)[3]
.
До речі в одному з останніх проектів нової Конституції України (у редакції від 24 лютого 1996 року) також передбачалось, що “Президент України сприяє узгодженості у діяльності органів державної влади, їх взаємодії з органами місцевого самоврядування” (ст. 101). Однак в остаточному варіанті Конституції такого положення немає. Натомість передбачено здійснення інтегруючої функції Президентом України в межах його конституційного призначення чк “глави держави” (ст. 102 Конституції України).
Специфіка статусу Президента як глави держави полягає в тому, що вданому статусі окреме місце займають повноваження у сфері виконавчої влади (державного управління). Причому їх обсяг прямо залежить від існуючої в державі форми правління: цей обсяг більше у президентській республіці, менше - у парламентській республіці.
Але в будь якому випадку посаду Президента не можна цілком ототожнювати з якоюсь однією гілкою (зокрема виконавчою) державної влади. Адже постать Президента як глави держави має, так би мовити, наскрізне значення щодо гілок влади, характеризуючись у цьому розумінні певними інтегруючими, об’єднуючими ознаками.
Разом з тим сам змістовий характер виконавчої влади пояснює природну, органічну поєднаність статусу Президента з функціями та повноваженнями саме даної гілки влади. Якщо бачити історичні витоки інституту глави держави в залишках монархічного правління, слушно нагадати застереження Монтеск’є про те, що “виконавча влада має бути в руках монарха, оскільки ця сторона управління, яка майже завжди вимагає дії швидкої, краще виконується одним, ніж багатьма”. Саме тому у літературі і практиці глава держави розглядається як носій виконавчої влади і найвищий представник держави у міжнародних зносинах.
Отже, Президент прибудь-якій формі державного правління має пряме відношення до виконавчої влади. Але відповідь на питання, яким же має бути конкретний правовий статус Президента щодо цієї гілки влади випливає з фактичних умов та особливостей державно-політичного розвитку країни, стану функціонування владних структур, політико-правових та соціальних очікувань різних верств суспільства від інституту президенства.
Адже на сучасному етапі вітчизняного державотворення народження даного інституту обумовлювалося об’єктивними потребами перехідного періоду щодо зміцнення виконавчої влади. Саме тому введення поста Президента було викликано прагненням посилити вплив держави, її владних структур на процеси соціально-економічних та державно-правових перетоворень в нашій країні.
Між тим останнім часом стан функціонування виконавчої влади характеризується тим, що рівень її організуючого впливу на суспільні процеси не задовольняв потреби динамічного розвитку громадянського суспільства, енергійного формування соціально-економічного укладу та демократичної правової держави. За останні роки не вдалося досягти такого рівня організації виконавчої влади, коли б державні органи створили функціонально достатню і структурно не суперечливу систему. І це прозоро бачиться у недосконалому стані багатьох складових елементів механізму державного управління.
Подоланню такого становища у сфері державного управління має сприяти закріплення в новій Конституції ключових засад організації виконавчої влади на основі чіткого визначення функціональної ролі її основних носіїв. В новій Конституції досить складні питання визначення суб’єктів виконавчої влади вирішені на підставі чіткого уявлення про необхідність формування цілісної системи органів виконавчої влади як відносно самостійного виду органів державної влади.
2. ПОНЯТТЯ ТА СИСТЕМА ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ.
Принцип “розподілу влади” як провідна політико-правова домінанта сучасного вітчизняного державотворення передбачає досить чітке розмежування саме на коституційному рівні відповідних видів державних органів та їх систем.
Поняття “система органів” має принаймі потрійне смислове навантаження. Воно, по-перше, фіксує відокремлення певної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від усіх інших видів органів. По-друге, окреслює цілком визначений суб’єктивний склад даної системи. По-третє, підтверджує наявність у сукупності цих суб’єктів (державних органів) певних ознак, притаманних соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність внутрішньої організації, субординаційніть взаємозв’язків між структурними ланками тощо.
З формуванням ефективно працюючої системи органів виконавчої влади, або інакше - органів державного управління, пов’язані великі надії. Вирішенню даного завдання має сприяти закріплена в Конституції модель організації виконавчої влади, яка спирається, зокрема, і на вищенаведені аспекти розуміння “системи органів” виконавчої влади.
Найбільш наочно реалізований перший аспект - відокремлення органів виконавчої влади від інших видів державних органів. Це досягнуто в тексті Конституції шляхом, по-перше, використання узагальнюючого для всіх органів держави терміну “органи державної влади” (ст. 5); по-друге, виділення серед останніх таких видів, як “органи законодавчої, виконавчої та судової влади” (ст. 6).
Стосовно другого аспекту системи органів виконавчої влади: в Конституції з одного боку, обґрунтовано об’єднуються усі ієрархічні рівні державних органів (як вищий і центральні, так і місцеві) в одному розділі VI “Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади”, з іншого - досить повно врахована усі складність і специфічність відношення поста Президента до виконавчої гілки влади. А саме: за своїм реальним становищем Президент не уособлюється жодною гілкою влади, а виступає статусом глави держави із значними компетенційними преференціями (насамперед кодровими) щодо виконавчої влади. Іншими словами, Президент віднесений до виконавчої влади лише функціонально, тобто через певний обсяг свої повноважень. Але він не віднесений до неї стуктурно, тобто як окрема структурна ланка системи державних органів.
Неприйнятною слід вважати запропоноване деякими фахівцями встановлення так званої “подвійної” підпорядкованості Кабінету Міністрів - Президентові та парламенту. Це взагалі суперечить вимозі дотримання відносної самостійності законодавчої та виконавчої гілок влади. Та й досить небезпечно, що з’являється додаткова підстава для політичного протистояння у стосунках міх парламентом і главою держави.
У межах третього аспекту необхідно пам’ятати що справжнє зміцнення цієї гілки влади, підвищення її ефективності неможливі без створення дієвої “вертикалі” виконавчої влади. Саме завдяки останній досягається належна реалізація владних рішень зверху донизу.
У змісті самої вертикалі державних органів першочергове значення посідає чітке визначення її найвищої структурної ланки, яка має виконувати в системі роль керуючого “центру”. Причому з точки зору науково-системної ідеології найкращі результати діяльності ієрархічно організованої системи можуть бути збезпечені за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Тобто за умови, коли всі структурні ланки системи підпорядковані керуючому впливу одного(а не з кількох) владно-організаційного центру.
Виходячи з встановленої Конституцією республіканської форми державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу, яка закономірно пов’язана з так званим дуалізмом виконавчої влади, слід зазначити, що в основу управлінської вертикалі покладена модель своєрідного “складного центру”. Тобто такого, який складається з двох функціонально поєднаних суб’єктів - Президента і Кабінету Міністрів України.
Специфічність даної моделі в тому, що відношення цих суб’єктів до гілки виконавчої влади неоднакові. Якщо уряд входить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів, то Президент, як вже зазначалося, лише функціонально - через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади.
Згідно з моделлю “складного центру” зрозуміло, що правовий статус уряду, який очолює Прем’єр-міністр, не може і не повинен мати якесь другорядне значення у сфері виконавчої влади. Навпаки, саме Кабінет Мністрів має бути вищою структурною ланкою державного управління, на яку покладається практичне здійснення усіх основних повноважень виконавчої влади. В тому числі і тих, які віднесені до відання Президента України, але не є виключно його одноособовими преференціями, скажімо, щодо кадрових призначень.
Відповідно до цього Конституція визначає Кабінет Міністрів як вищий державний орган в системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента (ст. 113).
В цілому ж в системі органів виконавчої влади виділяються структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:
1) вищий рівень - Кабінет Міністрів ( в функціональній взаємодії з Президентом);
2) центральний рівень - міністерства, державні комітети та інші підвідомчі Кабінету міністрів державні органи;
3) місцевий або територіальний рівень - на якому діють:
- державні органи виконавчої влади загальної компетенції - Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;
- органи спеціальної - галузевої та функціональної - компетенції, котрі як безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у підпорядкуванні водночас і центральному, і місцевому органу виконавчої влади.
3. Організаційна діяльність державних органів.
Сьогодні життя зумовлює нові вимоги до ефективності організації діяльності державних органів, які значно підвищені у зв’язку з реальними потребами найповнішого запровадження ідей та положень нової Конституції. Але ці вимоги часто, на жаль, не знаходять адекватного відтворення в офіційній політиці реформування багатьох державних структур та їх кадрового складу. Як наслідок, занадто повільно державні органи позбавляються вад минулого часу: ще зберігається бюрократизм, посилюється корумпованість певної частини посадових оіб, поглиблюється розрив між соціальними очікуваннями та реально низькою ефективністю їх діяльності.
Отже, існуюча система державних органів невідкладно потребує своєї всебічної раціоналізації, приведення чисельності працівників і витрат у відповідність з вимогами реального забезпечення належної ефективності їх діяльності.
З огляду на системну природу державних органів, їх удосконалення має ґрунтуватися на науково-системних поглядах і принципах. Зокрема, ключове значення має узгодженість дій по так званій “вертикалі” виконавчої влади. Вона має забезпечуватися не силою особової влади керівників, а шляхом більш чіткого розподілу та збалансування між структурними ланками функцій, повноважень та відповідальності, продуманої правової регламентації компетенції кожної ланки. Реформаторські заходи мають спрямовуватись на фактичні потреби відповідних керованих об’єктів, а в широкому розумінні - на потреби економічного, політичного і соціального середовища, в інтересах якого, вони власне і функціонують. Зокрема, необхідне чітке визначення правового статусу та механізмів взаємодії державних органів, їх структурних підрозділів та посадових осіб, що потребує науково обґрунтованого встановлення їх завдань, компетенції, відповідальності, підпорядкованості та порядку організації роботи.
Тому більш конкретні питання компетенції державних органів, їх організації та порядку діяльності визначені (або мають бути визначені) в окремих законах. Причому слід враховувати, що найбільший ефект може бути досягнутий при врегулюванні правового положення всієї системи, а не тільки її складових.
Тому на найближчу перспективу слід передбачити значно вищий рівень кодифікації законодавства, що регулює діяльність державних органів. Зокрема назріла необхідність розробитти самостійний Кодекс організації державного управління, або інакше - Адміністративний кодекс України тощо.
ЛІТЕРАТУРА
[1]
Урядовий кур’єр. - 1997. - 22 березня.
[2]
Авер’янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К.: Ін Юре, 1997. - С. 7.
[3]
Цит. за: Авер’янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К.: Ін Юре, 1997. - С. 7.
|
