Право на соціальне забезпечення в системі прав і свобод людини і громадянина
Права і свободи людини, її правовий статус, визначає ступінь свободи людини в суспільстві. Це обумовлюється тим, що визнані державою права і свободи людини, не тільки обмежують владу, але й окреслюють межі її втручання в життя і діяльність людини. Цей найголовніший принцип відносин людина-держава сформульований в Конституції України таким чином: "Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження та забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави" (частина 2 статті 3 Конституції України).
Проблема прав і свобод людини привертала і привертає увагу мислителів різних епох розвитку цивілізації і залишається актуальною в даний час. У цьому зв’язку абсолютно точно відзначено, що за будь-якого демократичного ладу суспільства права і свободи громадян, а також їхні обов’язки становлять собою найважливіший соціальний і політико-юридичний інститут, що об’єктивно виступає мірилом досягнень даного суспільства, його візитною карткою, показником зрілості, цивілізованості. У той же час, слід зазначити, що сучасний каталог прав і свобод людини і громадянина не є творенням сучасного покоління. Навпаки, він є результатом тривалого історичного становлення еталонів і стандартів, що стали нормою сучасного суспільства.
Право на соціальне забезпечення входить до цього каталогу і відноситься до категорії соціально-економічних прав. Уперше цей різновид прав людини знайшов своє позитивне закріплення в Конституції Франції 1793 року і надалі в Конституції Франції 1848 року, Декларації прав людини і громадянина. Соціально-економічні права сформувалися в процесі боротьби різних класів і станів за поліпшення свого економічного становища, за підвищення культурного статусу. Незважаючи на те, що соціально-економічні права сформувалися як права, визнані лише тими державами, які досягли певного рівня цивілізованості, слушно відзначається, що "на даний час обсяг прав і свобод особи визначається не тільки конкретними особливостями того чи іншого суспільства, але й розвитком людської цивілізації в цілому, рівнем і ступенем інтегрованості міжнародного співтовариства". Так, сьогодні соціальні права знаходять своє закріплення в численних міжнародних актах. Серед них окремі акти є актами загального характеру. До таких, зокрема, відноситься Загальна декларація прав людини, в статті 22 якої проголошено, що кожна людина як член суспільства має право на соціальне забезпечення. Це положення розкривається в статті 25 Декларації, відповідно до якої кожна людина має право на забезпечення у випадку безробіття, хвороби, інвалідності, вдівства, настання старості або іншого випадку втрати засобів до існування з незалежних від неї причин. Крім того, існують також низка спеціалізованих міжнародних актів, безпосередньо, присвячених цьому різновиду прав (наприклад, Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права, Європейська соціальна хартія (переглянута)). Ними також передбачається право кожної людини на соціальне забезпечення, включаючи соціальне страхування.
Крім того, Організацією Об’єднаних Націй був створений спеціалізований орган – Міжнародна організація праці (надалі – МОП), задачами якої є, відповідно до Філадельфійської декларації від 10 травня 1944 року, включеної до Статуту МОП в якості його доповнення, сприяння прийняттю країнами світу програм, спрямованих, в тому числі й на розширення і поліпшення соціального забезпечення.
МОП було прийнято низку конвенцій, присвячених соціальним правам, зокрема такому різновиду соціальних прав як право на соціальне забезпечення. До таких актів, наприклад, відносяться Конвенція МОП № 117 про основні цілі та норми соціальної політики, Конвенція МОП № 102 про мінімальні норми соціального забезпечення, Конвенція МОП № 157 про встановлення міжнародної системи збереження прав в області соціального забезпечення та інші.
Роль міжнародно-правових актів, присвячених правам людини важко переоцінити. Як вірно відзначив О.В. Петришин, "обсяг прав людини, закріплений в міжнародних документах, виконує роль взірця, до якого повинні прагнути всі народи й держави". Дійсно, у міжнародно-правових актах сконцентровані найвищі досягнення правових систем світу. Варто погодитися з твердженням про те, що міжнародні правові стандарти є продуктом зіставлення законодавства і досвіду різних країн. У той же час, необхідно відзначити, що міжнародно-правові акти закріплюють лише мінімальні вимоги, яких повинні дотримуватися держави або, іншими словами, визначають ту планку, нижче якої держави опускатися не можуть.
Однак для того, щоб міжнародно-правові акти в галузі соціального забезпечення (зокрема, Конвенції МОП) стали частиною національного законодавства і були регулятором суспільних відносин в конкретної країні, вони мають бути імплементовані до національного законодавства. Відомо, що імплементація здійснюється такими засобами, як пряме застосування міжнародних норм у випадку ратифікації державою конвенції МОП; зміни в законодавстві у зв’язку з бажанням ратифікувати міжнародний договір (конвенцію) і привести внутрішнє законодавство у відповідність до положень угоди; врахування зауважень спостережних органів МОП у зв’язку з наданням урядом періодичних звітів про дотримання ратифікованих і нератифікованих рекомендацій МОП; включення до тексту національних законів положень ратифікованих і нератифікованих договорів (конвенцій і рекомендацій МОП); використання міжнародних норм з праці та соціального забезпечення в процесі укладення колективних договорів.
Відповідно до статті 9 Конституції України міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Це свідчить про те, що Україна обрала шлях прямої дії міжнародного права. Проте, на сьогоднішній момент наша держава ратифікувала лише деякі міжнародні акти в області соціального забезпечення. Це, зокрема, Конвенції МОП № 103 про охорону материнства, та № 156 про рівне ставлення та рівні можливості для працівників чоловіків і жінок: працівники з сімейними обов’язками. Що ж стосується інших, то обов’язкового юридичного значення вони для України не мають. Незважаючи на це, не ратифіковані міжнародно-правові акти мають політичне, моральне значення і повинні слугувати орієнтиром для національних правових систем. Як точно відзначила О.О. Лукашева, наприкінці ХХ ст. (і тим паче на початку ХХІ ст. – О.П.) держава не може не прагнути до того, щоб стати соціальною, а тому повинна рівнятися на міжнародні стандарти в області прав людини, незалежно від того, приєдналася держава до міжнародного акта чи ні.
Не дивлячись на те, що Україна вибрала шлях прямої дії ратифікованих нею міжнародно-правових актів, слід відзначити, що не всі такі акти, можуть безпосередньо застосовуватися. Відомо, що значна частина міжнародно-правових актів є non self-executive, тобто "несамовиконуваними" актами. Саме до таких актів відносяться й акти в області соціального забезпечення. Ці міжнародно-правові акти покладають на державу, що приєдналася до них, певні зобов’язання, однак вони не є підставою виникнення конкретного правовідношення за участю фізичних осіб. Проте, держава, що приєдналася до такого міжнародно-правового акта, повинна стати провідником міжнародних стандартів на національному рівні. Особливо це стосується такого різновиду прав як соціальні права, для реалізації яких необхідна детальна регламентація на національному рівні.
Як правило, на національному рівні основні права і свободи людини та громадянина, що визнаються державою, знаходять своє закріплення в нормативному акті вищої юридичної сили – у її Конституції. Не є виключенням і Україна. Так, стаття 3 Конституції України проголошує: "людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю". Система прав і свобод людини і громадянина передбачена в розділі 2 Конституції України. Звичайно, права людини і громадянина не є однаковими за сутністю. У зв’язку з цим серед них прийнято виділяти дві групи прав: громадянські і політичні права та соціально-економічні і культурні права. Чітке визначення того, до якої саме категорії відноситься те або інше право людини, дозволить уникнути помилок при створенні механізму реалізації і захисту такого права, який різниться залежно від того, про які права йдеться. У зв’язку з цим, необхідно проводити чітку грань між правами першого і другого поколінь. А це робиться не завжди і, більш того, усе частіше в науці зустрічається думка про те, що сутність цих прав однакова. Тому вважаємо за доцільне особливу увагу приділити розмежуванню сутності громадянських та політичних прав, з одного боку, і прав соціально-економічних (у більшості випадків, на прикладі права на соціальне забезпечення), з іншого. Таке розмежування має проводиться за двома моментами.
Перше. Громадянські і політичні права належать кожній людині від природи, незалежно від волі держави, яка лише констатує і визнає їх. І саме тому вони носять найменування природних прав людини.
Щодо питання про сутність соціально-економічних прав в літературі не існує єдності думки. Уявляється, що висловленні судження можна, в цілому, звести до двох груп. Одні вчені вважають, що на відміну від прав першого покоління, які є природними правами людини, права другого покоління залежать від того, чи вважає та або інша держава за можливе, виходячи з її економічного розвитку, надати громадянам такі права. І, у зв’язку з цим, такі права не можна назвати природними, вони є позитивними правами. Прихильники цієї точки зору особливо підкреслюють, що заперечення різної природи прав людини першого і другого поколінь може привести до наступних наслідків: по-перше, до зниження об’єктивної цінності природних і невід’ємних прав; по-друге, до підміни адресної соціальної допомоги малозабезпеченим верствам населення зрівняльним розподілом соціальних благ; по-третє, до підтримки патерналістських установок масової свідомості; по-четверте, до труднощів забезпечення конституційних соціально-економічних прав на однаковому рівні з політичними і громадянськими, що обманює сподівання громадян на пряму дію Конституції і підриває її авторитет.
Інші вчені вважають, що права людини, незалежно від того до якого покоління прав вони відносяться, є її природними, невід’ємними правами [19, с. 71; 90, с. 14-17; 120, с. 55]. Так, наприклад, М.І. Козюбра відзначає, що суперечливість першої точки зору полягає в тому, що вона не дає відповіді на питання, чому одні права людини – право на життя, на людську гідність, власність тощо, визнаються природними і невідчужуваними, а інші, які забезпечують реальність цих прав – право заробляти собі на життя працею, право на належні умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом, на пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, не нижче від прожиткового мінімуму, тощо – неприродними і відчужуваними. О.Є. Мачульська, доказуючи тезу про те, що право соціального забезпечення є природним і невід’ємним правом людини, відзначає, що хоча держава (мова в даному випадку йде про державу, яка приєдналася до міжнародно-правового акта в сфері соціального забезпечення – О.П.) може позбавити частину населення деяких основних прав і свобод, ці рішення з погляду міжнародного права будуть незаконними. І, у зв’язку з цим, вона робить висновок про те, що основні права і свободи людини, у тому числі й право на соціальне забезпечення, слід розглядати як невід’ємне, належне кожному, незалежно від волі конкретної держави. Аргументів на обґрунтування природності права на соціальне забезпечення О.Є. Мачульська не наводить, а лише констатує, що природні права, які відображають загальнолюдські цінності, у тому числі й право на соціальне забезпечення, утворюють фундамент для формування особистості. Цю точку зору поділяє і Б.І. Сташків, який відзначає, що "право на соціальне забезпечення належить до природних прав людини. Воно не може бути відчужуване, відібране, обмежене чи подароване". Пізніше, в іншій роботі, Б.І. Сташків уточнив свою позицію, відзначивши, що право на соціальне забезпечення в мінімальних розмірах – це природне право людини, а право на соціальне забезпечення, що виходить за межі мінімальних потреб людини – це позитивістське право. Таким чином, на думку Б.І. Сташківа, "у праві соціального забезпечення одночасно поєднані природні властивості, що не залежать від їх визнання державою, і елементи, які держава добровільна бере на себе".
Уявляється, що прихильники визнання соціально-економічних прав, у тому числі й права на соціальне забезпечення, природними і невід’ємними, найчастіше змішують поняття природних і невід’ємних прав людини. На наш погляд, робити це неприпустимо. Істотні відмінності між правами першого і другого поколінь полягають в тому, що громадянські і політичні права "є фундаментом для існування людини як такої, розвитку його особистості", у зв’язку з чим, "їх визнання і забезпеченість є абсолютно необхідними для держави". Вони "спрямовані на визнання і захист цінності свободи за допомогою реалізації принципу формальної правової рівності", вони "позатериторіальні і позанаціональні". Соціально-економічні ж права залежать, у першу чергу, від економічного та соціального розвитку тієї чи іншої держави. По суті, вони покликані забезпечити людині достатній рівень життя.
Природно, що громадянам економічно більш розвитих держав буде належати більший обсяг соціально-економічних прав, у той час як економічно слабо розвинуті держави можуть надати своїм громадянам лише мінімальний обсяг цих прав. Однак необхідно уточнити, що правосуб’єктність індивідів, їх права і свободи, правовий характер їхніх відносин з владою – це не продукт волі і розсуду політичної влади, не її "подарунок" або поступка людям, а істотна складова частина права, що об’єктивно складається в даному суспільстві, дотримання якого є юридичним обов’язком для всіх, і, насамперед, публічної влади". Саме тому "законодавець не може штучно "занижувати" або "завищувати" обсяг прав і свобод, він пов’язаний умовами соціальної взаємодії людей". Таким чином, держава зобов’язана надати своїм громадянам той обсяг соціальних та економічних прав, який відповідає досягнутому нею економічному і соціальному рівню розвитку.
Вказівка на таку специфіку соціально-економічних прав знаходить своє вираження й у міжнародно-правових актах. Так, практично всі міжнародні акти, що стосуються соціальних прав, зокрема права на соціальне забезпечення, дозволяють державам вибрати і вказати у своїй ратифікації галузь, стосовно якої воно бере на себе зобов’язання, що випливають з цього міжнародно-правового акта. Тобто, в тому випадку, якщо економічний розвиток держави не може їй дозволити взяти на себе виконання всіх зобов’язань, що випливають з конвенції або іншого міжнародного акта, держава може прийняти лише частину зобов’язань.
Однак, тут необхідно застерегти, що якщо соціально-економічні права знайшли позитивне оформлення в національному законодавстві і, особливо, в національній Конституції, вони мають таку ж обов’язкову юридичну силу для держави, як і громадянські та політичні права. І відповідно до цього держава несе відповідальність перед своїми громадянами за дотримання і створення умов для їх реалізації, незалежно від того, про які права йдеться. У цьому разі грань між правами першого і другого покоління стирається, у зв’язку з чим вони є такими ж невід’ємними правами людини, як громадянські та політичні права.
Друге. Держава відіграє різну роль у реалізації громадянами класичних природних прав і соціально-економічних прав. Багато авторів думають, що "права першого покоління традиційно вважаються абсолютними. Це знаходить свій прояв у безумовній пов’язаності ними держави, у судовій системі їх захисту. Ступінь гарантованості соціально-економічних прав, а також механізм їх правового захисту інший". З тим фактом, що соціально-економічні права, на відміну від прав громадянських і політичних, покладають на державу обов’язок на здійснення активних дій, що сприяють реалізації громадянами цих прав, погоджуються всі вчені, навіть прихильники точки зору про визнання прав першого і другого покоління природними і невід’ємними [196, с. 223; 90, с. 14-17]. Цю особливість соціально-економічних прав відзначив ще Б.О. Кістяківський, на думку якого, ці права відносяться до категорії суб’єктивних публічних прав на позитивні послуги з боку держави. При цьому він писав, що дійсно, громадянські і політичні права не покладають на державу обов’язку вчиняти активні дії по їх реалізації. Держава, на його думку, зобов’язана стосовно цих прав дотримуватися принципу невтручання, тобто вона покликана убезпечувати ці права не лише від свого, але й від чийого б то не було втручання. Стосовно ж соціально-економічних прав, навпаки, не достатньо тільки проголосити ці права - держава зобов’язана сприяти їх реалізації. Зокрема, стосовно права на соціальне забезпечення законодавець визначає, хто визнається ще або вже не здатним до праці і відповідно таким, що потребує соціального забезпечення; що і за яких умов він вправі отримати від суспільства; за рахунок яких коштів і за рішенням яких державних органів. Тобто для реалізації соціальних прав необхідне чітке і детальне нормативне регулювання. Відносини в сфері соціального забезпечення існують винятково в правовій формі, вони завжди є правовими.
Як правило, міжнародно-правові акти лише загалом описують зміст соціально-економічних прав. Це ще раз підтверджує, що соціальні права, закріплені в міжнародно-правових актах, не можуть мати прямої дії в національних правових системах. Держава, яка ратифікувала конвенцію, що стосується, зокрема, соціальних прав, зобов’язана створити національне законодавство для реалізації цих прав. Таке положення знаходить своє підтвердження у Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права. Так, частина 1 статті 2 зазначеного Пакту покладає на держав-учасниць зобов’язання в індивідуальному порядку та в порядку міжнародної допомоги і співробітництва, зокрема в економічній і технічній областях, вжити в максимальних межах наявних ресурсів
(курсив наш – О.П.)заходів для того, щоб забезпечити поступово
(курсив наш – О.П.) повне здійснення визнаних у цьому Пакті прав усіма належними способами, включаючи, зокрема вжиття законодавчих заходів. Міжнародно-правові акти, що стосуються громадянських і політичних прав, навпаки, можуть і, як правило, мають пряму дію. Не дивлячись на положення статті 8 Конституції України про те, що її норми є нормами прямої дії, на практиці реалізувати право на соціальне забезпечення у тому обсязі, як це сформульовано в статті 46 Конституції України, досить важко. Ця стаття закріплює лише загальні положення, зокрема: проголошує право громадян на соціальне забезпечення, передбачає перелік соціальних ризиків при настанні яких виникає право на соціальне забезпечення, закріплює гарантії здійснення цього права і передбачає мінімальний обсяг державної допомоги у випадку, якщо вона є єдиним джерелом існування. Однак, у ній не міститься положень про те, до компетенції якого органу входить розгляд питання про надання державної соціальної допомоги; за наявності яких умов громадянинові надається така допомога тощо. Для реалізації права на конкретний вид соціального забезпечення необхідна детальна регламентація в поточному законодавстві. Уявляється, що стаття 46 Конституції України, передбачаючи загальні умови виникнення права на соціальне забезпечення, покладає на державу обов’язок подальшої законотворчості в цьому напрямку, визначає мінімальні межі такого забезпечення. Таким чином, суб’єктивне право на конкретний вид соціального забезпечення, як елемент правовідносин, на підставі статті 46 Конституції України не виникає. Право на соціальне забезпечення, як і будь-яке інше право людини чи громадянина, закріплене в Конституції України, є складовою частиною їх правового статусу, а точніше, елементом правоздатності. Суб’єктивне ж право на конкретний вид соціального забезпечення виникає за наявності умов, передбачених поточним законодавством, яке приймається на виконання Конституції України і повинне відповідати їй.
Однак, слід особливо підкреслити, що віднесення соціально-економічних прав до прав другого покоління, не зменшує їхньої значимості, не робить них другорозрядними. Крім того, з упевненістю можна сказати, що, дійсно, основні права і свободи складають стрижень правового статусу індивіда, однак у них кореняться можливості виникнення інших численних прав, необхідних для нормальної життєдіяльності людини – економічних та соціальних. Крім того, як правильно відзначалося в науковій літературі, без соціально-економічних прав, права першого покоління також набувають декларативного характеру, вони не можуть бути реалізовані в повному обсязі. Так, якщо не створені умови для реалізації права на працю, то стає неможливою реалізація такого, наприклад, права, як право на приватну власність, досить ускладненою стає реалізація права на свободу пересування (хіба що пішки) тощо. Всі права людини і громадянина, які знайшли своє позитивне оформлення в Конституціях держав, складають систему, кожна ланка якої має вирішальне значення і збій хоча б в одній ланці може привести до виходу з ладу всієї системи в цілому, або як точно відзначає О.В. Скрипнюк, "використовуючи термінологію сучасної фізики, спрацьовує, так би мовити, принцип "нерозрізнюваності часток", у нашому випадку – "принцип нерозрізнюваності прав".
Усе вище викладене дозволяє прийти до висновку про те, що соціально-економічні права володіють наступними специфічними ознаками:
1) вони покликані забезпечити людині достатній рівень життя;
2) існування, обсяг і зміст соціально-економічних прав залежить від економічного та соціального розвитку держав, що проголосили їх;
3) закріплення соціально-економічних прав покладає на державу обов’язок створити умови для їх реалізації (сформувати поточне законодавство, визначити процедуру, утворити відповідні установи тощо);
4) соціально-економічні права, як і будь-які інші права, закріплені в Конституції України, є елементом правового статусу людини. Проте, суб’єктивне право на конкретний вид соціального забезпечення виникає на підставі положень не Конституції, а поточного законодавства.
У юридичній літературі дається, як правило, комплексна характеристика соціально-економічних прав, що обумовлено, насамперед, їх тісним взаємозв’язком. Однак, останнім часом усе частіше вживаються спроби дати самостійну оцінку соціальним правам.
Так, наприклад, Н.Б. Болотіна слушно відзначає, що "для оптимального забезпечення прав людини необхідно чітко встановити, що економічні і соціальні права, хоча й тісно пов’язані між собою, а їхній розвиток зазнає взаємного впливу, все ж за своєю суттю, спрямуванням є цілком різними групами прав, а їх юридичне забезпечення потребує окремого врегулювання". У зв’язку з цим вона приходить до висновку, що "заслуговує на увагу проблема відокремлення соціальних прав від прав економічних".
Підтверджуючи таке судження, відзначимо, що Конституція України закріплює широко коло соціальних прав:
- на охорону здоров’я, медичну допомогу, медичне страхування (стаття 49);
- на соціальний захист (стаття 46); на освіту (стаття 53);
- на житло (стаття 47);
- на охорону сім’ї, дитинства, материнства і батьківства (стаття 51);
- право дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, на державне утримання та виховання (стаття 52);
- на соціальний захист громадян України, які перебувають на службі Збройних Сил України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей (стаття 17) та інші.
У цьому зв’язку уявляється за доцільне дати характеристику соціальних прав людини і громадянина, виділивши, зокрема, ознаки, що відрізняють соціальні права від економічних. На думку О.В. Бермічевої соціальні права мають такі характерні риси:
1) вони є соціальними, тобто вимагають від уряду активного втручання для створення умов, необхідних для їх реалізації;
2) вони належать окремим особам і реалізуються ними;
3) вони належать до прав іншого покоління та мають велике значення для їх носіїв.
З такою характеристикою соціальних прав складно погодитися. Так, при формулюванні першої характерної риси, на наш погляд, були порушені логічні правила визначення понять, у зв’язку з чим утворилася так звана тавтологія, тобто визначальне поняття повторює визначуване. Виходить, що соціальні права є в першу чергу соціальними. Крім того, далі О.В. Бермічева намагається розкрити поняття соціальності прав, конкретизуючи, що вони вимагають від уряду втручання для створення умов, необхідних для їх реалізації. Вважаємо за необхідне відзначити, що вказівка на необхідність здійснення державою активних дій, що сприяють реалізації соціальних прав, в цілому вірна. Однак, це не є характеристикою тільки соціальності прав. Як було уже відзначено вище, ця риса властива і соціальним, і економічним правам. Далі, наступною характерною рисою соціальних прав, на думку О.В. Бермічевої, є їх індивідуальність, що виражається в тому, що вони належать і реалізуються окремими особами. Однак відомо, що будь-яке суб’єктивне право належить і реалізується конкретним суб’єктом. Виключення становлять лише права третього покоління (колективні права). Таким чином, індивідуальність не можна назвати характерною рисою тільки соціальних прав. Що ж стосується третьої специфічної риси, що виділяється О.В. Бермічевою, варто відзначити, що вказівка на той факт, що вони належать до прав другого покоління, не характеризує їх сутності. Крім того, розкриття поняття основних прав за допомогою вказівки на те, що вони мають велике значення для їхніх носіїв не є коректним і не виражає сутності соціальних прав.
На думку Н.Б. Болотіної, для економічних та соціальних прав людини спільним є те, що здійснення цих прав дозволяє людині отримати джерела для існування, а відмінність полягає в тому, що економічні права передбачають власну ініціативну діяльність людини, в той час, як здійснення людиною соціальних прав залежить, передусім, від держави, від того, який обсяг соціальних зобов’язань вона бере на себе, і як забезпечує їх виконання. Дійсно, гарантією реалізації економічних прав є створення таких умов, за яких людина самостійно могла б забезпечити собі і своїй сім’ї достатній рівень життя. Соціальні права ж надаються тим особам, які не в змозі самостійно себе забезпечити. У цьому випадку держава бере на себе обов’язок забезпечити таким особам достатній рівень життя.
На думку Ж.М. Пустовіт, "основні соціальні права та свободи людини і громадянина в Україні – це певні можливості людини володіти, користуватися та розпоряджатися певними соціальними благами та послугами, наданими суспільством та державою, а також набувати їх у порядку, межах, формах і в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України". Однак, на нашу думку, вказівка на те, що соціальні права набуваються в порядку, межах, формах і способами, передбаченими Конституцією і законами України, не відображає специфіки винятково соціальних прав. Ця ознака вже називалася як характеристика соціально-економічних прав загалом.
Ґрунтуючись на викладених вище підходах і розвиваючи їх, ми вважаємо за необхідне виділити наступні риси соціальних прав людини:
1) вони виникають щодо соціальних благ і послуг, що надаються суспільством і державою;
2) вони передбачають пасивну роль суб’єкта-одержувача в тому плані, що держава самостійно приймає рішення про те, кому, в якому обсязі і на яких умовах надавати соціальні права.
Оскільки праву на соціальне забезпечення властиві всі названі риси, воно і відноситься до групи соціальних прав. У той же час, право на соціальне забезпечення є всього лише одним з різновидів соціальних прав, що зумовлює існування ознак, які дозволяють відрізнити його від всіх інших видів прав цієї групи. Для їх формулювання слід виходити з таких положень.
Право на соціальне забезпечення, як уже вказувалося вище, одержало своє оформлення в різних міжнародно-правових актах як загального, так і спеціального характеру. Україна в своєму національному законодавстві також надає це право своїм громадянам. Так, зокрема, право на соціальне забезпечення знайшло своє закріплення в статті 46 Конституції України, яка проголошує: "громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними".
Для того, щоб виявити сутність права на соціальне забезпечення, проголошеного в Конституції України, необхідно насамперед з’ясувати зміст таких вживаних в них понять як "соціальне забезпечення", "соціальне страхування" і "соціальний захист" та їх співвідношення. В даний час це питання є одним з найбільш актуальних предметів наукових досліджень в загальній теорії права, у конституційному праві та в праві соціального забезпечення. Їй присвятили свої дослідження такі вчені, як Н.Б. Болотіна, Л.І. Лазор, О.Є. Мачульська, С.М. Прилипко, Б.І. Сташків, Е.Г. Тучкова, О. Чутчева та інші. Проте, незважаючи на велику кількість наукових досліджень з даного питання, єдиної позиції досі не вироблено.
Звернемося, насамперед, до питання про співвідношення понять "соціальне забезпечення" і "соціальне страхування". Традиційно під соціальним забезпеченням розуміють сукупність суспільних відносин з розподілу позабюджетних фондів соціального страхування і перерозподілу частини державного бюджету з метою задоволення потреб фізичних осіб у випадках втрати заробітку або трудового доходу, несення додаткових витрат по утриманню і вихованню дітей, підтримці інших членів сім’ї, які потребують догляду, відсутності засобів в обсязі прожиткового мінімуму з об’єктивних соціально значимих причин, тобто об’єктом соціального забезпечення визнаються матеріальні блага у виді пенсій, допомог, соціальних послуг тощо. У той же час, до поняття соціального забезпечення пропонується включати й інші об’єкти. Оскільки предметом цього дослідження є соціальне забезпечення допомогами у зв’язку з народженням та вихованням дитини, для цілей його здійснення вирішення питання про віднесення до об’єктів соціального забезпечення інших соціальних благ (медичної допомоги, санаторно-курортного лікування і обслуговування, безплатної освіти тощо) не є принциповим. У зв’язку з цим дана проблема знаходиться за рамками дисертаційного дослідження.
Таким чином, праву на соціальне забезпечення властиві наступні характерні ознаки. По-перше, його об’єктом є матеріальні блага у виді грошових коштів (пенсій, допомог), пільг, соціальних послуг. По-друге, воно надається особам, які з об’єктивних, визнаних законодавством поважними, причин не можуть забезпечити собі і членам своєї сім’ї гідне існування. При цьому, як правильно вказує Л.І. Лазор, "в сучасних ринкових умовах соціальне забезпечення повинно поширюватися на працездатних громадян не тільки у випадках їх безробіття, але й за наявності інших поважних причин, що не дозволяють людині забезпечити себе в достатній мірі".
В наведеному традиційному визначенні соціального забезпечення враховано загальновизнаний поділ соціального забезпечення на дві організаційно-правові форми: загальнообов’язкове державне соціальне страхування та соціальне забезпечення за рахунок державного бюджету.
Відмінність між названими організаційно-правовими формами соціального забезпечення проводиться за наступними критеріями:
1) спосіб акумулювання коштів у фінансових джерелах, за рахунок яких надається соціальне забезпечення;
2) коло осіб, забезпечуваних за рахунок коштів певного фінансового джерела;
3) види забезпечення конкретних осіб за рахунок встановленого законом фінансового джерела;
4) система органів, що надають соціальне забезпечення [11, с. 12-14; 37, с. 81; 50, с. 42; 74, с. 16; 147, с. 17].
Отже, першою організаційно-правовою формою соціального забезпечення є загальнообов’язкове державне соціальне страхування. Поняття загальнообов’язкового державного соціального страхування сформульоване на нормативному рівні. Так, відповідно до Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне страхування під ним розуміється система прав, обов'язків і гарантій, яка передбачає надання соціального захисту, що включає матеріальне забезпечення громадян у разі хвороби, повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, за рахунок грошових фондів, що формуються шляхом сплати страхових внесків власником або уповноваженим ним органом, громадянами, а також бюджетних та інших джерел, передбачених законом.
Доктринальна характеристика загальнообов’язкового державного соціального страхування повною мірою дана С.М. Прилипком, який виділяє наступні його ознаки:
1) соціальне страхування фінансується за рахунок обов’язкових страхових внесків, які, звичайно, солідарно сплачують роботодавці та працівники при можливій участі держави у формі додаткових страхових внесків або дотацій за рахунок загальних податків;
2) обов’язкова участь усіх громадян з деякими винятками;
3) внески акумулюються в спеціальних фондах, за рахунок яких виплачуються допомоги і здійснюється підтримка;
4) соціальним страхуванням забезпечуються працівники у всіх випадках втрати ними заробітку в разі безробіття;
5) надлишки у фонді обов’язкового соціального страхування, не використані на сплату допомоги, інвестуються для розвитку економіки й одержання додаткового доходу;
6) особисті права на допомоги, визначені законодавством, гарантуються наявністю обліку страхових внесків без перевірки доходів або потреб застрахованої особи;
7) розмір внесків і допомоги часто залежить від того, скільки застрахований працівник заробляє або заробляв;
8) управління системою обов’язкового соціального страхування здійснюється на підставі соціального партнерства;
9) держава надає підвищенні соціальні гарантії застрахованим особам у системі соціального страхування.
Другою організаційно-правовою формою соціального забезпечення є забезпечення за рахунок коштів державного бюджету України. У теперішній час цю форму прийнято називати державною соціальною допомогою. Цей термін знайшов своє закріплення і в деяких нормативно-правових актах України. У той же час, в літературі була висловлена думка про те, що державна соціальна допомога є новою формою соціального забезпечення поряд із загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням та соціальним забезпеченням з коштів державного бюджету.
Однак, не всі вчені розділяють цю думку. Противники визнання державної соціальної допомоги самостійною формою соціального забезпечення відзначають, що якщо фінансування певного виду соціального забезпечення здійснюється за рахунок бюджетних асигнувань, то воно відноситься до такої організаційно-правової форми соціального забезпечення, як соціальне забезпечення за рахунок асигнувань з державного бюджету [17, с. 13-14; 33, с. 83]. Такий висновок підтверджується і положеннями чинного законодавства України. Так, відповідно до статті 4 Закону України "Про державну допомогу сім’ям з дітьми", статті 11 Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям", статті 16 Закону України "Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства і дітям-інвалідам" покриття витрат на виплату всіх видів державної соціальної допомоги провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України.
Таким чином, у цьому дослідженні терміни "соціальне забезпечення з коштів державного бюджету України" та "державна соціальна допомога" будуть вживатися як тотожні.
Характерними рисами державної соціальної допомоги є:
1) вона фінансується за рахунок державного бюджету України;
2) надається, як правило, в адресному порядку, тобто у випадку потреби;
3) надається при настанні лише тих соціальних ризиків, які вказані в законі;
4) її метою є забезпечення достатнього рівня життя не нижче мінімального прожиткового рівня;
5) надається державою в особі органів соціального захисту населення.
Таким чином, загальновизнано розглядати соціальне забезпечення в якості родового поняття, а загальнообов’язкове державне соціальне страхуванні і соціальне забезпечення з Державного бюджету (державна соціальна допомога) в якості видових, тобто самостійних форм соціального забезпечення.
Однак, зустрічаються й інші думки про співвідношення понять "соціальне забезпечення" та "соціальне страхування". Так, наприклад, М.Ю. Федорова ототожнює соціальне забезпечення із забезпеченням з Державного бюджету (державною соціальною допомогою), у зв’язку з чим визначає соціальне забезпечення і соціальне страхування як самостійні організаційно-правові форми соціального захисту. Проте, вище вже було доведено, що соціальне забезпечення є загальним поняттям, а соціальне страхування і державна допомога частковими, тобто становлять собою два види одного родового явища.
Наступним питанням, яке необхідно розглянути, є співвідношення понять "соціальне забезпечення" і "соціальний захист". Це питання на сьогодні є дискусійним, в літературі висловлюються різні точки зору. Так, в розумінні О.Є. Мачульської поняття "соціальний захист" має два значення: широке і вузьке. Під соціальним захистом у широкому значенні вона розуміє діяльність держави, спрямовану на забезпечення процесу формування і розвитку повноцінної особистості, на виявлення і нейтралізацію негативних факторів, що впливають на неї, а також на створення умов для її самовизначення і утвердження в житті. У вузькому ж значенні соціальний захист розглядається нею як сукупність законодавчо закріплених економічних і правових гарантій, що забезпечують дотримання найважливіших соціальних прав громадян і досягнення соціально-прийнятного рівня життя. Виходячи з цього, О.Є. Мачульська стверджує, що система соціального забезпечення є складовою частиною системи соціального захисту: "крім соціального забезпечення, соціальний захист включає гарантії з охорони праці, здоров’я і навколишнього природного середовища, мінімальної оплати праці та інші заходи, необхідні для нормальної життєдіяльності людини і функціонування держави".
Інші вчені часто розглядають соціальний захист лише в якомусь одному значенні: вузькому чи широкому. Так, наприклад, В.Ш. Шайхатдінов розглядає його лише в широкому змісті і приходить до висновку, що його зміст становить діяльність держави та органів місцевого самоврядування, громадських організацій, а також підприємств щодо створення сприятливого для людини навколишнього середовища, охорони материнства і дитинства, надання допомоги сім’ї, професійної підготовки громадян, забезпечення зайнятості населення, охорони праці, регулювання заробітної плати і доходів населення, забезпечення громадян житлом, регулювання права власності громадян, матеріального обслуговуванню і забезпечення непрацездатних та інших громадян, які потребують соціальної підтримки. Таким чином, на його думку, соціальний захист є практичною діяльністю щодо реалізації основних напрямків соціальної політики. Натомість занадто вузько розглядає соціальний захист М.Ю. Федорова, на думку якої "в сучасних соціально-економічних умовах соціальний захист формується як система заходів, спрямованих на попередження соціально-ризикованих ситуацій, ліквідацію, компенсацію або мінімізацію їхніх наслідків за допомогою стабілізації і підвищення рівня життя з метою вільного розвитку людини, забезпечення її гідності і незалежності" [263, с. 15-17, 20-21]. Таким чином, під соціальним захистом М.Ю. Федорова розуміє виключно систему соціального забезпечення.
Отже, російські вчені соціальний захист часто розуміють як один з напрямків діяльності держави. Таке його розуміння обумовлене тим, що в статті 7 Конституції Російської Федерації цей термін розкриває сутність соціальної держави, визначаючи соціальний захист як один з напрямків її діяльності. У Конституції України ж термін "соціальний захист" вживається в контексті одного із соціально-економічних прав (частина 1 статті 46), тому в українській науковій літературі соціальний захист розглядається саме в цьому аспекті.
Так, наприклад, О. Чутчева прийшла до висновку про те, що природа права на соціальне забезпечення і права на соціальний захист різна. Перше право належить до другого покоління прав (соціально-економічних прав), друге відноситься до третього покоління прав, що належать людині в силу її приналежності до якої-небудь спільноти. Головна риса, що відрізняє право на соціальний захист від права на соціальне забезпечення, на її думку полягає в тому, що "реалізація права на соціальний захист зумовлює активність всього державно-організованого суспільства, а реалізація права на соціальне забезпечення – тільки державного апарата". В іншій роботі О. Чутчева виділяє два види соціального захисту – це, на її думку, обмежений і абсолютний. Обмежений захист – забезпечення всім членам суспільства гарантованого мінімуму рівня життя, захисту від важких фізичних втрат. Іншими словами, останній – це певний мінімум у їжі, житлі, одязі, гідний для підтримання здоров’я та працездатності. Даний вид соціального захисту є досяжним для всіх і не повинен розглядатися як привілей. Це – законна вимога кожного члена суспільства, яка є природним доповненням ринкової системи організації економічних відносин. Абсолютний соціальний захист є забезпеченням добробуту будь-якій особі або категорії громадян. Забезпечення державою цього виду захисту є, по суті, проведенням у життя "справедливої" винагороди, співвідносної із суб’єктивними достоїнствами людини (результатами і особливостями ії праці, досягненнями в галузі науки, заслугами перед Батьківщиною тощо), а не тільки з об’єктивними причинами, які визнаються суспільством соціально поважними. Це – забезпечення певної групи або соціальної верстви населення "заслугованим" або "відповідним" рівнем доходів.
Право на соціальний захист як самостійний елемент у системі прав і свобод людини і громадянина поряд з фізичними, особистими, політичними, економічними, гуманітарними правами виділяють автори одного з останніх вітчизняних підручників із загальної теорії держави та права. Однак, на відмінну від О. Чутчевої, вони право на соціальне забезпечення розглядають як підвид права на соціальний захист. Зокрема, зазначається, що: "до прав на соціальний захист Конституція України відносить право на соціальний захист, що включає право на соціальне забезпечення, пенсії та інші види соціальних виплат і допомоги, право на житло". Іншими словами, відповідно до цієї точки зору право, на соціальний захист включає право на соціальне забезпечення і право на житло. На наш погляд, таке розуміння права на соціальний захист є занадто вузьким.
До іншого висновку прийшла Н. Стаховська. Досліджуючи проблему співвідношення названих понять, вона здійснила аналіз не тільки наукових праць з цієї проблеми, але й нормативно-правових актів, у яких вживається термін "соціальний захист", що дозволило їй зробити висновок про те, що він вживається для позначення найрізноманітніших понять, таких, наприклад, як різні види соціального забезпечення і соціального страхування населення, заходи з охорони праці, заходи для попередження масових захворювань тощо. Все це, створило підставу для висунення Н. Стаховською тези про те, що "сам законодавець, застосовуючи цей термін у численних нормативно-правових актах, не до кінця визначився в його значенні та конкретному змісті", і взагалі, "сам по собі термін "соціальний захист" не є вдалим для позначення правової категорії, оскільки позбавлений конкретного змісту", тому що всі ті явища, що вкладаються законодавцем до поняття "соціальний захист" цілком відповідають змістові поняття "соціальне забезпечення".
Деякі вчені намагаються розкрити термін "соціальний захист" за допомогою етимологічного аналізу слова "захист". Однак, незважаючи на однаковий підхід, вони приходять до різних висновків. Так, Н.Б. Болотіна прийшла до висновку про те, що "соціальний захист" і "соціальне забезпечення" – різні за змістом і цілями поняття. Соціальний захист – явище тимчасове, а його сутність – додаткові пільги, підвищені розміри соціальних допомог, пенсій (понад загальний рівень), особлива увага до тих суб’єктів, які найбільш вразливі на даному етапі суспільного розвитку. Соціальне забезпечення – традиційна функція будь-якої демократичної соціальної держави. Підставою для соціального забезпечення є соціальні ризики, тобто події, коли особа втрачає здоров’я, а також засоби для існування через незалежні від неї обставини, перелік яких вироблений світовою практикою, і держава зобов’язана надавати соціальне забезпечення в цих випадках. Соціальні ризики, при яких надається соціальний захист визначаються державою самостійно.
Натомість, І.В. Яковюк, порівнюючи значення слів "забезпечення", "гарантія", "захист" стверджує, що "соціальний захист – це діяльність, спрямована на запобігання певному порушенню соціально-економічних прав, на те, щоб зробити їх можливими, реально здійсненними або, інакше кажучи, це діяльність, що спрямована на гарантування прав цієї категорії осіб". Тобто, І.В. Яковюк, як і російські вчені, розглядає соціальний захист в якості одного з напрямків діяльності соціальної держави. При цьому, термін "соціальне забезпечення" ним не розкривається.
Вважаємо, що соціальний захист необхідно розглядати в широкому розумінні, як діяльність держави по створенню умов для реалізації соціально-економічних прав і їхнього захисту у випадку порушення. Таким чином, формулювання частини 1 статті 46 Конституції України занадто вузько розкриває зміст цього права. Якщо говорити про право на соціальний захист, то до нього необхідно включати не лише право на соціальне забезпечення, але й право на медичну допомогу і медичне страхування, право на належні, безпечні і здорові умови праці, право на освіту тощо. Іншими словами, якщо вважати за можливе існування права на соціальний захист, то воно повинно включати всю сукупність соціально-економічних прав людини і громадянина. Однак, у Конституції України немає норми, яка узагальнювала б громадянські та політичні права. Крім того, загальновизнаним є вживання терміна "соціально-економічні права" для позначення групи перерахованих вище прав. В тому змісті, який вкладається до терміну "соціальний захист" в статті 46 Конституції України, самого поняття "соціальне забезпечення" цілком достатньо для охоплення всіх його форм і видів.
Визнавши право соціальне забезпечення в якості одного з основних прав громадянина, держава поклала на себе певні зобов’язання, оскільки реалізація цього права можлива, як уже говорилося, лише за допомогою здійснення активної діяльності з її боку. Б.О. Кістяківський ще на початку ХХ століття писав, що "такі суб’єктивні права можуть бути здійснені тільки в державі майбутнього, яка не тільки створить відповідну організацію, але й визнає за собою обов’язок задовольняти суб’єктивні права цього роду". В даний час держава, про яку писав Б.О. Кістяківський, іменується соціальною державою. Саме тому для з’ясування механізму реалізації соціально-економічних прав громадянина уявляється за необхідне проведення дослідження соціального характеру держави, яке й буде здійснене у наступному підрозділі.
Література
людина захист право свобода страхування
1. Антология мировой правовой мысли. В 5 т. – Т. V: Россия. Конец XIX – XX в. / Нац. обществ.-научн. фонд / Руководит. научн. проекта Г.Ю. Семигин. – М.: Мысль, 1999. – 829 с.
2. Астрахан Е.И. Некоторые вопросы пенсионного правоотношения по советскому трудовому праву // Ученые записки. Вып. 14 / Глав. ред. С.Н. Братусь. – М.: ВЮЗИ, 1962. – С. 153 – 182.
3. Ачаркан В.А. Социально-правовая природа пособия на детей малообеспеченным семьям // Советское государство и право. – 1975. – № 10. – С. 34–41.
4. Байтин М.И. О принципах и функциях права: новые моменты // Правоведение. – 2000. – № 3. – С. 4–16.
5. Батыгин К.С.Пособия по государственному социальному страхованию. – М.: Юрид. лит., 1970. –128 с.
6. Батыгин К.С. Право социального обеспечения: Общая часть. – М.: АТиСо, 1998. – 317с.
7. Про Стратегію подолання бідності: Указ Президента України № 637/2001 від 15 серпня 2001 року // Офіційний вісник України. – 2001. – № 33. – Ст. 1525.
8. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Н.В. Варламова, В.В. Лазарев, В.В. Лапаева и др. Под ред. В.С. Нерсесянца. – М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. – 832 с.
9. Протас Е.В. Правовое регулирование социального обеспечения семей с детьми, имеющих детей, в условиях перехода к рыночной экономике. Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.05. – М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете РФ, 1992. – 22 с.
10. Протасов В.Н. Что и как регулирует право: Учебн. пособие – М.: Юристъ, 1995. – 96 с.
|
