Кадрове забезпечення діяльності Національної поліції Ізраїлю
Вступ
Однією із суттєвих проблем реформування системи МВС України - є проблема кадрового забезпечення правоохоронної діяльності. В останні роки з органів внутрішніх справ звільнено багато здібних, професійно підготовлених працівників. На думку В.П. Пєтков, це було пов’язано з багатьма причинами – економічними, соціальними і політичними зокрема. Проте, вважає вчений, «відкидаючи всі ці аспекти, можна сміливо стверджувати, що було втрачено значний потенціал висококваліфікованих кадрів» [1, с. 62].
Дослідження, які проведенні українськими фахівцями, свідчать «про значну ерозію професійного ядра» органів внутрішніх справ, «відплив з нього висококваліфікованих досвідчених працівників; неспроможність молоді з вищою, переважно юридичною освітою реалізувати себе працюючи в ОВС; значний відсоток тих, хто використовує своє службове становище для досягнення цілей, які суперечать цілям своєї організації». Все перелічене «спотворює задекларовані цілі, методи та практичне функціонування органів внутрішніх справ». Головною причиною цього визначається «соціальна (організаційна) незахищеність працівників ОВС, відчуття ними несправедливого ставлення до себе» [11, с. 175].
Залучення до роботи у міліції нових працівників не завжди компенсує втрати. Відчувається відсутність достатнього рівня фахової підготовки та досвіду. Не задовольняє і моральний рівень молодих працівників, їх готовність виконувати свої функціональні обов’язки в умовах значних обмежень. На нашу думку, одна з причин цього - відсутність чітко визначеної національної ідеї, яка б об’єднала все населення та сприяла духовному підйому, зокрема правоохоронців.
Крім того, вітчизняні автори, пропонуючи новації, уникають звернення уваги на такий важливий фактор реформування органів внутрішніх справ, як менталітет населення, не враховуючи, що здійснення глибоких реформ у правоохоронній сфері не можливе без «обов’язкового врахування світового досвіду з урахуванням національного менталітету» [5, с. 53].
Слід констатувати, що проблеми, які залишились у спадок незалежній Україні від радянських часів, за роки незалежності вирішені не були. Як і в останні роки існування СРСР, в органи внутрішніх справ України «йде не відбір, а набір». Робота в міліції є непрестижною. Залишається актуальною теза, що «суспільна думка, яка формується процесами, що проходять у суспільстві, все більше і не без підстав характеризує роль і діяльність міліції в цілому з негативного боку» [2, с. 52].
МВС України шукає шляхи посилення ефективності діяльності міліції та підняття її авторитету. Однак, як відзначають дослідники цієї проблеми, «ще недостатньо проводиться досліджень на предмет підвищення зацікавленості і задоволеності працівників своєю службою, застосування різноманітних форм морального і матеріального стимулювання працівників» [3, с.47-48].
Рішення багатьох проблем залежить від того, наскільки органи влади та суспільство в цілому зацікавлені в забезпеченні та надійній охороні громадського порядку, громадської безпеки та боротьбі з правопорушеннями. Постійні зміни керівництва МВС України, керівників на місцях, не достатньо чіткий розподіл обов’язків, не визначена до кінця система нормування та оплати праці, недостатня соціальна захищеність не сприяє ефективності діяльності органів внутрішніх справ, і зокрема міліції, покращення її іміджу в населення. Завдання розбудови в Україні демократичної правової держави вимагають проведення в органах внутрішніх справ «якісно нової кадрової політики», розробку й прийняття «концепції розвитку служби в органах внутрішніх справ» [4, с. 237-238].
Проблеми кадрового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ, які напряму пов’язані з реформуванням ОВС, знаходяться у центрі уваги багатьох вітчизняних фахівців. Кадри є основним елементом будь-якого державного апарату. У цьому плані іноземний досвід, зокрема Національної поліції Ізраїлю, є, безумовно, корисними для відшукання своїх шляхів досягнення позитивних результатів.
Специфіка нормативно-правового регулювання та практика кадрового забезпечення діяльності поліції викликає інтерес як з точки зору об’єктивної та всебічної характеристики сутності поліції в сучасному світі, так і враховуючи можливість застосування певного досвіду, маючи за мету реформування організаційно-правових основ кадрової роботи взагалі.
Працівники міліції (поліції) - це особливий різновид державних службовців, які виконують управлінські та правоохоронні функції, мають відмінний від інших службовців правовий статус, здійснюють від імені держави виконавчо-розпорядчі повноваження правоохоронного характеру [8, c. 12].
Особовий склад поліції (її персонал) є найбільш консервативною частиною державних чиновників, які наділені владними повноваженнями, а також можливостями здійснювати примусові та конспіративні дії, що може суттєво впливати на стан захищеності громадян. Тому зрозуміло, що головною метою кадрової політики у відношенні цієї категорії державних службовців є пристосування їх для захисту перш за все, відповідного державного ладу та законності, що досягається в демократичних державах через жорсткий відбір до підрозділів поліції, посиленою ідеологічною обробкою, професійною підготовкою, встановленням для поліцейських підвищеного грошового утримання, надання низки пільг та соціальних гарантій.
Правовою основою побудови кадрової політики Національної поліції Ізраїлю є конституційні (основні) закони, насамперед конституційний (основний) Закон: «Уряд», Закон про державну службу, Закон про поліцію (нова редакція), Закон про кримінальне судочинство, Закон про кримінальне право, нормативні акти уряду країни, Міністерства внутрішньої безпеки та Національного штабу поліції Ізраїлю.
Законом про державну службу 1970 року зазначено, що служба в поліції є державною службою. Службовці поліції – це громадяни Ізраїлю, які працюють в апараті, органах, підрозділах, службах Національної поліції на визначених посадах і які отримують заробітну платню з державного бюджету. Вони діють при виконанні своїх посадових обов’язків за дорученням та від імені держави у межах посадових повноважень з метою практичного здійснення покладених на них нормативно-правовими актами обов’язків у сфері забезпечення охорони громадського порядку, громадської безпеки та боротьби з правопорушеннями [6].
У вітчизняній літературі державну службу поділяють на два види: цивільну державну службу та мілітаризовану державну службу, до якої відносять службу у збройних силах, органах внутрішніх справ тощо [4, с. 13]. За аналогією, служба в поліції - це мілітаризована державна служба, яка має свої ознаки, зокрема:
- пов’язана із захистом прав і свобод громадян, їх здоров’я та життя, громадського порядку, громадської безпеки і є професійним обов’язком працівника поліції;
- вступ на роботу в поліцію здійснюється після досягнення відповідного віку, у даному випадку - 18-річного та наявності необхідних фізичних даних;
- наявність спеціальних нормативних документів, які регламентують службу в поліції і відповідають специфічним особливостям посадових функцій службовців поліції;
- проходження служби в поліції пов’язане із присвоєнням спеціальних звань, які відповідають військовим званням, особливими умовами прийняття на службу, просування по службі та припинення (звільнення) зі служби;
- встановлення особливого статусу службовців поліції, який визначений певними адміністративно - правовими актами;
- можливість при виконанні функціональних обов’язків мати зброю та спеціальні засоби, а в установлених випадках - права на їх застосування;
- особливий режим соціально-правового статусу працівників поліції та відповідні соціальні гарантії для них.
Поліція - це деполітизований правоохоронний інститут. Служба у поліції має специфічні ознаки, які проявляються в адміністративному характері поліцейської служби, здійснення керівництва на основі єдиноначальництва, наявності дисципліни, яка є близькою до військової, прийняття присяги особовим складом, носінням форменого одягу, зброї тощо.
Вирішення питань кадрового забезпечення поліції покладено на кадрові апарати Міністерства внутрішньої безпеки та Національної поліції Ізраїлю. На відділ з адміністративних та кадрових питань міністерства покладено визначення пріоритетних напрямів кадрової політики міністерства та поліції; розробку штатного розпису та організаційної структури поліції, загальних питань набору, переміщення по службі, навчання особового складу, удосконалення умов праці персоналу, питання звільнення зі служби тощо. Крім того, відділ відповідає за реалізацію колективних угод, соціальне забезпечення працюючих та осіб, які звільнилися на пенсію.
На кадровий департамент (The Human Resources Department) Національної поліції Ізраїлю покладено такі завдання: комплектація штату поліції, індивідуальний підбір кандидатів на роботу в поліцію, навчання кадрів поліції, переміщення працівників по службі, стеження за належними умовами служби та створення таких умов, припинення служби.
У межах своїх повноважень кадрові апарати міністерства та Національної поліції здійснюють підготовку відповідних нормативних документів щодо визначення порядку та умов проходження служби в поліції, вдосконалення правового регулювання роботи з кадровим складом, системи заходів соціального та правового захисту, організаційно-штатній побудові поліцейських органів; організація патріотичного, морально-психологічного виховання працівників поліції; забезпечення законності в їх діяльності.
До функцій кадрового апарату поліції можна віднести такі функції:
- підбір кадрів та комплектація підрозділів поліції;
- формування кадрового резерву на висування;
- ведення особових справ працівників поліції та обліків особового складу;
- підготовка матеріалів щодо переміщення по службі, присвоєння спеціальних звань;
- організація навчання та підвищення кваліфікації працівників поліції;
- контроль за роботою з кадрами у підлеглих підрозділах тощо.
Відповідно вказаних функцій закріплюється порядок набору в поліцію, критерії визначення кваліфікації та професіонального рівня, які вимагаються від будь-якої посади, основи організації професійної підготовки, відповідальність, службові стосунки в середині поліцейських установ, матеріальне забезпечення та гарантії персоналу щодо здійснення його прав тощо.
Виконання поліцією своїх завдань та функцій вимагає використання значних людських ресурсів та визначення чисельності поліцейських сил. Чисельність Національної поліції Ізраїлю залежить від таких чинників:
- соціально-економічної та політичної ситуації;
- географічними особливостями території держави, державного кордону та їх розміром;
- стратегічного планування діяльності, виходячи з прогнозів розвитку криміногенної обстановки в країні, стану громадського порядку та громадської безпеки;
- демографічної ситуації в країні, національних, релігійних та професійних особливостей населення;
- кількістю об’єктів, які потребують особливої системи контролю, захисту та охорони з боку поліції;
- розміром бюджетних асигнувань на утримання особового складу поліції.
Слід звернути увагу, що для МВС України існують не тільки перераховані, а й інші фактори, які визначають чисельність органів внутрішніх справ, тобто вказані фактори є індивідуальними, що необхідно враховувати при визначенні чисельності.
Кількість осіб, які працюють у Національній поліції Ізраїлю, має стійку тенденцію до збільшення. В 1998 році, тобто на період 50 - річчя свого існування, особовий склад поліції нараховував 25741 працівника (зокрема з особами, які проходили строкову та альтернативну службу в поліції) [3, с. 3].
Загальна чисельність поліції у 2005 році становила 26835 працівників, зокрема чисельність безпосередньо поліцейських (носять блакитну форму) становила близько 18 тисяч працівників. До складу поліції належать військовослужбовці прикордонної гвардії (поліції), чисельність яких становить близько 8 тисяч осіб. На кожну тисячу населення припадає 2,2 працівника Національної поліції (для порівняння, у США - 3,3; Чехії - 4,6; Італії – 5,6; Північній Ірландії - 5,9) [7].
Як свідчить аналіз, на комплектування поліції безпосередньо впливає криміногенна обстановка у країні. За отриманими даними, на одного працівника поліції в 2003 році припадали 21,4 злочини, а в 2004 році - 21,7 злочинів [6, с. 108]. У зв’язку з суттєвим погіршенням криміногенної обстановки в країні, комісія Кнесету з внутрішніх справ та екології запропонувала прийняти законопроект про збільшення штатної чисельності поліції протягом 7 років на 50%. В такому випадку чисельність поліції сягне до 3, 5 поліцейських на одну тисячу населення [8].
Одночасно не менш важливим при вирішенні кадрових питань є фінансовий стан поліції, який не можна розглядати, як постійно стабільний.
Генеральний інспектор поліції Й. Вільк наприкінці 90-х років звертав увагу суспільства та уряду на постійне скорочення витрат на утримання поліції: «Ізраїлю потрібна сильна поліція, інакше життя в країні перетвориться в справжнє пекло». Він також підкреслював необхідність збалансованого підходу до розподілу витрат на потреби адміністративного апарату й оперативних підрозділів [9].
Працівник поліції стає учасником владних відносин у зв’язку з укладенням контракту і виникненням на цій підставі трудових відносин, без яких неможливе виникнення адміністративно-правової форми реалізації виконавчої влади, управлінських функцій.
Елементами правового статусу працівників поліції є функціональні повноваження та юридична відповідальність за неналежне їх виконання. Повноваження працівників поліції визначають межі їх діяльності: це права, обов’язки та певні обмеження, які пов’язані із здійсненням специфічних функцій з охорони громадського порядку, громадської безпеки та боротьби з правопорушеннями.
У вітчизняній літературі є проблемним розгляд питання про види службовців, які здійснюють свої функції у зазначених напрямах [5, с. 14].
Вивчення діяльності поліції Ізраїлю дає підстави вважати, що особовий склад поліції Ізраїлю являє собою специфічну професійну групу із складною внутрішньою диференціацією. Однією з класифікацій кадрів у поліції є розподіл особового складу залежно від наявності чи відсутності у працівників поліції спеціальних звань, встановлених у системі Національної поліції Ізраїлю наказом Національного штабу поліції «05.02.01. – звання в поліції та нагороди».
Це зрозуміло, виходячи з того, що в Ізраїлі поліція належить до систем воєнізованого типу. Не слід забувати, що на першому етапі свого існування поліція Ізраїлю формувалася та діяла у складі збройних сил, а зараз діє в умовах постійних військових конфліктів. За цим критерієм усі кадри поліції поділяються на дві категорії: на осіб, які мають спеціальні звання, та осіб, які таких звань не мають. Це, як правило, технічні працівники, обслуговуючий та допоміжний персонал.
Працівники, які мають спеціальні звання, у свою чергу, поділяються на рядовий та начальницький склад. Рядовий склад поліції нараховує 5300 осіб і формується, як правило, за рахунок строкової служби прикордонної гвардії (поліції). До цієї категорії також належить незначна за чисельністю група працівників, які не проходили курси першопочаткової підготовки. Середня заробітна плата цієї категорії працівників поліції встановлена у розмірі до 800 дол. США.
До начальницького складу належать посади молодшого, середнього, старшого та вищого начальницького складу. В підході до визначення офіцерського складу поліції необхідно враховувати те, що до офіцерського складу належать представники молодшого начальницького складу. Молодший начальницький склад (сержанти) налічує 22 тис. осіб і поділяється на 8 рангів. Для цієї частини поліції встановлена заробітна плата у розмірі від 1,2 тис. до 3,0 тис. дол. США на місяць.
У складі Національної поліції Ізраїлю нараховується 4776 штатних посад середнього, старшого і вищого начальницького складу. Питома вага у загальній чисельності офіцерських посад кожної категорії становить: середній начальницький склад - 72,7%; старший начальницький склад - 25,6%; вищий начальницький склад - 1,7%.
Середній начальницький склад включає офіцерів поліції до капітана включно. Вони отримують, у середньому, від 2,1 тис. до 3,7 тис. дол. США на місяць. Старший начальницький склад – офіцери, які мають звання майор поліції і вище. Це керівники структурних підрозділів, які отримують заробітну плату в розмірі від 3,2 до 5,0 тис. дол. США на місяць.
Вищий начальницький склад поліції - генерали (бригадний генерал, генерал-майор, генерал-лейтенант). Усього в системі МВБ Ізраїлю передбачено 65 посад, які комплектуються генералами. Вони отримують заробітну платню в розмірі від 5,5 до 7,0 тис. дол. США на місяць.
Генеральний інспектор поліції має найвище звання в поліції - «генерал-лейтенант». Він отримує заробітну плату в розмірі до 9,0 тис. дол. США на місяць [7, с. 106-107].
Значення спеціальних звань поліції достатньо вагоме, оскільки вони використовуються як регулятор відносин у середині поліції, стимулюють ефективне виконання персоналом своїх службових обов’язків, а також впливають на покращення якості особового складу. Структурно-організаційна класифікація кадрів тісно взаємопов’язана із професіональною та дозволяє розрізняти кадри поліції залежно від змісту їх професійних функцій. За цим критерієм кадри поліції можна поділити на осіб, які зайняті в галузевих, функціональних та штабних структурах, а також на певні класифікаційні групи в середині цих підрозділів та служб.
правовий кадровий поліція ізраїль фінансовий
Висновки
В основі функціональної класифікації закладена ступінь участі та відповідальності того чи іншого працівника поліції в процесі підготовки та прийняття управлінського рішення, що має значення насамперед для апаратів управління. Усіх працівників поліції, які працюють в апаратах управління, можна поділити на три основні категорії: керівники, спеціалісти та технічні виконавці.
До керівників, тобто осіб, відповідальних за прийняття та організацію виконання управлінських рішень, які мають підлеглих, належать Генеральний інспектор поліції, його заступник – начальник Національного штабу, керівники департаментів, відділів, структурних підрозділів тощо. До спеціалістів слід віднести, по-перше, осіб, які можуть і не мати підлеглих, але мають повноваження здійснювати вплив для реалізації відповідних функцій підрозділів та служб, в яких вони працюють (працівники розвідки, оперативно-розшукових служб, слідчі та ін.); осіб, які здійснюють інформаційне забезпечення та підготовку управлінських рішень, контроль та перевірку їх виконання (фахівці штабних підрозділів); особи, які є у вузькому значенні спеціалістами у певній галузі знань (наприклад, експерти). Технічні виконавці – це особи, які зайняті технологічними операціями зі збору, фіксації, обробки, оформлення, зберігання, пошуку, розмноження інформації (технічні секретарі, машиністки, обслуговуючий персонал).
Література
1. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. – К.: Преса України, 1997. – 80 с.
2. Губанов А.В. Полиция государств Западной Европы: основне черты организации и деятельности: Учебное пособие / А.В. Губанов - М.: ВНИИ МВД СССР, 1990.
3. Гессен В.М. Из лекций по полицейскому праву / В.М. Гессен. – СПб., 1914.
4. Пєтков С.В. Ефективний менеджмент в органах внутрішніх справ: Монографія / С.В. Пєтков. - Сімферополь: «Таврія». – 2004. – 564 с.
5. Бесчастний В.М. Реформування системи МВС України: шляхи та сучасні проблеми. Правове забезпечення діяльності міліції/поліції: історія, сучасні проблеми та міжнародний досвід: Тези доп. наук. – теорет. конф. / В.М. Бесчасний. – К.: КНУВС, 2007. – 108 с.
6. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Kvpc лекций / Г.В. Атаманчук. - М.: Юрид. лит., 1997. - 400 с.
7. Реформирование полиции в странах Центральной и Восточной Европы: Процесс и прогресс / Под ред. М. Капарини, О. Маренина. – К.: Задруга, 2005. – 296 с.
8. Філософський словник / За ред. В.І. Шинкарука. 2-е вид., перероб. і доп. – К., 1986.
9. Плішкін В.М. Теорія управління органами внутрішніх справ: Підручник / За ред. Ю.Ф. Кравченка / В.М. Плішкін – К.: НАВСУ, 1999. – 702 с.
10. Колпаков В.К. Адміністративне права України: Підруник / В.К. Колпаков. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
11. Административное право Украины (Общая часть) / Учебное пособие. - Х., 1999.
12. Нижник Н.Р. Природа та зміст адміністративної реформи в Україні // Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Н.Р. Нижник - К., 1998.
13. Продайко С.В., Шкарупа В.К. Адміністративне право України в питаннях і відповідях: Навчально-практичний посібник / С.В. Продайко, В.К. Шкарупа – Одеса: Вид-во Одеського юрид. інституту НУВС, 2004. – 151 с.
14. Пономаренко Г.О. Управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави: адміністративно-правові засади: Монографія / Г.О. Пономаренко. – Харків: Видавець ФО-П Вапнярчук Н.М., 2007. – 448 с.
15. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У 2 т.: Т.2. Особлива частина / Ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова) та ін. – К.: Юрид. Думка, 2005. – 624 с.
|
