Реферат: Засоби забезпечення законності у діяльності адміністративно-юрисдикційних органів

Засоби забезпечення законності у діяльності адміністративно-юрисдикційних органів

Розглядаючи механізм забезпечення законності в цій сфері, слід з’ясувати поняття та зміст самої законності як правової категорії та законності діяльності щодо застосування заходів адміністративного примусу даного виду. законність адміністративний контроль гарантія омбудсмен

Велике значення теоретичної розробки категорії “законність” особливо стає зрозумілим на фоні того, що законність визначається як самостійне суспільно правове явище, однопорядкове з правом, державою, демократією. Поряд з цими категоріями, теоретико-правовий інтерес до яких не згасає, законність набуває такої ж ваги. Але цей інтерес не завжди мав постійний і послідовний характер. Так, порівняльний аналіз юридичної літератури, виданої з проблем законності до і після 90-х років, дає підстави для невтішних висновків. По-перше, значно знизився науково-теоретичний інтерес до її дослідження. Якщо у 60-80 рр. присвячені їй видання складали цілий масив, який поступався, можливо, тільки проблематиці праворозуміння, то в останні роки їх кількість обмежується поодинокими статтями, окремими главами підручників. У старій теоретичній “упаковці” тлумачаться її основні аспекти, зокрема, система вимог, принципів тощо. Такий стан справ не сприяє вирішенню кардинальних завдань, що стоять перед країною щодо формування громадянського суспільства, розбудови демократичної правової держави. Тому було б закономірним і необхідним аби юридична наука зробила крок до подальшого удосконаленого та переосмисленого дослідження законності.

Слід, перш за все, зазначити, що більшість авторів наукових праць визнають складний характер законності. До неї включають багато складових або дають різні якісні характеристики. Виходячи з аналізу науково-правової думки, можна нарахувати більше 20 комплексних підходів до розкриття цього поняття [12, с.87]. Законність розуміють як соціальний феномен, елемент надбудови, політичне і правове явище, атрибут володарювання, антипод зловживанням; режим, принцип функціонування, діяльності державних та інших органів, метод державного керівництва суспільством, ядро дисципліни, принцип політичної системи; сторону підходу до права, до правової дійсності; сукупність, якість, результат нормотворчої діяльності; передумову правопорядку тощо. В ній якнайтісніше переплітаються політичні і державницькі, демократичні і правові, моральні і гуманітарні моменти. З позицій особистості законність є, в першу чергу, засобом захисту її прав, свобод і законних інтересів. Вона забезпечує охорону людини як від свавілля самої держави та її органів, так і протиправних дій інших осіб. Від стану законності залежать ступінь свободи особи, реальність її прав і свобод, рівень і реальність демократії.

Слід погодитися з думкою С.С. Алексєєва, що в понятті “законність” необхідно виділяти такі три елементи: 1) загальнообов’язковість права, якій належить провідна роль щодо останніх складових. Тут законність є лише проекцією, специфічним проявом властивостей права, тому що право таке за самою своєю природою, що ймовірно тільки в стані, коли його нормативні приписи реально, фактично втілюються у життя. Оскільки є право, значить існує і законність, тобто такий порядок, при якому учасники суспільних відносин повинні суворо дотримуватись і виконувати норми права. Наступний елемент – 2) ідея законності, тобто ідея, що формується у правосвідомості, про доцільність і необхідність такої реально правомірної поведінки усіх учасників суспільних відносин, при якій не залишилось би місця свавіллю, фактично досягалася б всезагальність права, дійсна реалізація суб’єктивних прав. А така ідея неминуче “виходить“ на питання соціального ладу, політичного режиму, тобто на категорії політичної свідомості. Відповідно до цього, ідея законності, засади, які нею охоплюються (рівність усіх перед законом, відсутність привілеїв, вища сила закону, невідворотність юридичної відповідальності за правопорушення та ін.), виступають за своєю суттю, перш за все, як елементи політичної свідомості, засади політичної демократії. Останній, третій елемент законності, полягає в тому, що законність виступає як самостійне, відмінне від власне права, особливе явище, яке існує лише тоді, коли два перших її елементи втілюються в особливому режимі суспільно-політичного життя, в елементі вимог законності [4, с.188].

П.А. Олійник у поняття “законність” вводить дещо більшу кількість складових, вважаючи, що про законність можна казати тоді, коли: 1) послідовно і неухильно дотримується встановлений у державі демократичний порядок видання законів і підзаконних актів; 2) самі закони та підзаконні правові акти за своїм змістом є демократичними; 3) розпорядження, які містяться у законах та підзаконних актах, неухильно додержуються тими, кому вони адресовані, - державними органами, посадовими особами, громадянами; 4) у державі ефективно діє система контролю за точним виконанням законів.

Таким чином, проаналізувавши зазначені та інші точки зору представників різних галузей правової науки, можна ще раз констатувати багатоаспектність поняття законності. Роблячи висновки з цієї сукупності теоретико-правових міркувань, ми підходимо до необхідності та неминучості висвітлення розуміння законності в аспекті динамічних відносин управлінського характеру, де законність треба аналізувати як певний режим суспільних відносин, як певний демократичний режим, властивий будь-якій діяльності, яка здійснюється у сфері правового регулювання. Але, незважаючи на такий аспект розгляду, зазначена діяльність, методи і способи, які використовуються для її здійснення, будуть, як і раніше, відповідати статичним положенням закону. Інакше кажучи, основою законності завжди буде виступати закон.

Розгляд законності як особливого правового режиму дозволяє викрити її глибинну сутність, характерні властивості і соціальне призначення. Правовий режим – це реалізація правових встановлень у всіх формах та на всіх стадіях у межах законності, постійне припинення законними засобами та методами будь-яких спроб відхилення від правових приписів, це створення реальних і гарантованих умов для здійснення та захисту суб’єктивних прав громадян. Правовий режим – це форма, змістом якої є реальне практичне здійснення та втілення у життя вимог законності.

З огляду на це стає очевидним співвідношення понять “режим” та “законність”. Але тоді постає завдання визначити їх взаємини, і визначити, про що має іти мова – режим законності, чи законність режиму. Перший є складовою частиною політичного режиму, методом, прийомом здійснення політичної влади, він спрямований на створення необхідних умов для успішної реалізації правових приписів, захисту прав громадян та їх гарантій. Поряд з цим, законність як режим є певним порядком взаємовідносин суб’єктів, який припускає обопільне додержання законів як населенням, так і владою. З таким висновком цілком погоджується Д.М. Бахрах, додаючи до цього, що даний режим сприяє всебічному розвиткові особистості, формуванню і вдосконаленню громадянського суспільства, успішній діяльності державного механізму [5, с.40]. Продовжуючи думку, автор стоїть на тому, що такий режим є необхідним у всіх галузях соціального життя, але особливу значущість він набуває у державному управлінні, системі взаємовідносин суб’єктів адміністративної влади між собою і громадянами, недержавними організаціями. Вважається, що саме у такому режимі має знаходити свій прояв застосування заходів адміністративного примусу.

У характеристиці змісту законності в юридичній літературі найчастіше виділяються такі складові як принципи, функції законності, співвідношення законності, закону і законодавства. Розкриття цих елементів сприяє визначенню сутності законності у всіх її можливих проявах, що, у свою чергу, буде обумовлювати її зміцнення.

Законність можна розглядати насамперед як один із головних демократичних принципів організації і функціонування держави. Це означає, що всі дії, які знаходять відображення у державному і громадському житті та є об’єктом правового регулювання, повинні здійснюватися у точній відповідності з вимогами законів та підзаконних актів. Законність органічно включає в себе розвинену систему прав і свобод громадян, нерозривно пов’язаний з нею комплекс обов’язків і, нарешті, практичну реалізацію зазначених прав і свобод.

Принцип законності багато у чому визначає роль соціального орієнтиру, з яким громадяни, громадянські організації, посадові особи повинні систематично звіряти свою діяльність, щоб наблизити її до правових приписів держави. Трохи в іншому контексті принцип законності розуміє Ги. Бребан. Він говорить, що принцип законності у загальній формі можна визначити як зв’язаність адміністрації законом. Цей принцип складається з двох взаємопов’язаних елементів: обов’язку діяти у відповідності до закону і обов’язку проявляти ініціативу для забезпечення виконання закону.

Характерною рисою принципу законності є його універсалізм. Цей принцип охоплює усі сфери суспільного життя, на які поширюється державно-правове реагування, і всі державні інститути демократії.

Принцип законності прийнято відносити до загальноправових принципів права. Це дійсно так, оскільки нормальне функціонування правової системи можливе лише за умови неухильного та послідовного втілення у життя даного принципу. Реалізації цього принципу в окремих галузях права властиві певні загальні риси, які дають можливість виділення законності як принципу усього права в цілому. В той же час, кожна галузь має специфіку щодо предмета і метода правового регулювання, джерел права, суб’єктів правозастосовчої діяльності і ряду інших моментів. Все це робить можливим і необхідним виявлення і відстеження особливостей дії принципу законності у відповідних галузях права і, як наслідок цього, включення принципу законності до системи принципів не тільки права взагалі, але й конкретних його галузей.

Підсумовуючи сказане, можна зробити висновок про те, що законність – це принцип, обов’язкова вимога, метод, режим і стан неухильного дотримання, виконання і застосування законів та заснованих на них інших правових актів усіма учасниками суспільних відносин у всіх сферах суспільного життя. Закріплену законодавством вимогу дотримуватися правових приписів, яка звернена до усіх суб’єктів суспільних відносин, необхідно вважати принципом. Прояв законності у конкретній поведінці (діяльності суб’єктів) стає методом і станом їх діяльності. Елементом режиму суспільної діяльності законність буде тоді, коли більшість учасників суспільних відносин дотримують, виконують і правильно застосовують правові приписи.

На сьогодні громадянин для захисту своїх прав (для поновлення режиму законності у правовідносинах з державними органами) може використати кілька гарантій забезпечення законності, звернутися по допомогу до різних органів держави: адміністративних, судових, органів прокуратури тощо.

Гарантія (від франц. garantie, garantin) – забезпечувати, охороняти. В більш вузькому значенні розуміють правові гарантії, як правові засоби реалізації і захисту громадянами своїх прав і свобод. Проблема гарантій, а в більшості своїй, це проблема наявності ефективного механізму захисту прав громадян та юридичних осіб в процесі застосування до них заходів адміністративного примусу, в тому числі і адміністративних стягнень. Вона активізується в світлі стрімкого розвитку законодавства, яким передбачається все більше складів адміністративних проступків, за які особу може бути притягнено до адміністративної відповідальності. Не заперечуючи важливість та певну обумовленість цього процесу потребами суспільного розвитку та видозміненням економічних процесів, зазначимо, що процес має бути включений в систему важелів та противаг. Оскільки нічим не стримувані, навіть законодавчо регламентовані повноваження та функції органів управління, мають тенденцію з часом підміняти інтереси публічні своїми власними.

Правові гарантії, на нашу думку, складаються з декількох складових елементів. По-перше, – це чітко сформульовані положення законів, яким регулюється питання застосування адміністративних стягнень; усунення протиріч між правовими нормами, порушення чи недотримання яких ініціює застосування карних адміністративних санкцій (стягнень). Треба сказати, що врахувавши практичний досвід подвійності нормативного регулювання та можливості множинного трактування тієї чи іншої правової норми, законодавець спробував в певній мірі забезпечити права фізичних та юридичних осіб, які є учасниками податкових відносин. Важливим є нововведення, яким передбачено, що у випадку якщо норма закону або іншого нормативно-правового акту, виданого на підставі закону, або якщо норми різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов’язків платника податку чи органів державної податкової служби, в наслідок чого є підстави для прийняття різних рішень (як на користь платника податків, так і на користь податкового органу), рішення в межах апеляційного узгодження приймається на користь платника податку [5, С.4].

Другим важливим елементом є дотримання принципів притягнення до адміністративної відповідальності та принципів адміністративного провадження.

Третім елементом виступає державний контроль. Під поняттям “державний контроль” розуміють функцію, яку держава здійснює з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень і їх правомірності. Зміст державного контролю включає спостереження, аналіз і перевірку діяльності відповідних органів та їх посадових осіб щодо виконання поставлених перед ними завдань, дотримання установлених державою правил, норм і стандартів [15]. Водночас виконання функції контролю має реалізовуватися за допомогою певного механізму.

Цей механізм має включати:

1) наявність правомочного органу, якій наділений повноваженнями щодо контролю та перевірки прийнятих рішень та дотримання всіх процесуальних норм при його прийнятті;

2) чітко визначений порядок звернення до такого органу;

3) законодавча регламентація діяльності органу, та правомочності його рішень.

Якщо розмежувати види контролю щодо рішень та постанов, винесених в справах про адміністративні правопорушення, за суб’єктом звернення, то можна виділити:

а) контроль, що здійснюється уповноваженим органом з ініціативи фізичної чи юридичної особи;

б) контроль, що здійснюється з ініціативи державних органів, наприклад прокуратури або Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Так, згідно ст. 290 КпАП передбачено, що постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути опротестовано прокурором. Причому, опротестування зупиняє виконання постанови про накладення адміністративного стягнення до розгляду скарги. Державна митна служба України також у порядку контролю має право перевіряти додержання службовими особами митних органів законності при провадженні в справах про порушення митних правил.

З іншого боку, в залежності від того, до якої гілки влади відноситься орган, уповноважений на проведення контролю можна говорити про:

1) адміністративний контроль, що проводиться органами виконавчої влади як за скаргами фізичних і юридичних осіб, так і ініційований повноважним органом;

2) судовий контроль;

3) парламентський контроль, в особі спеціально уповноваженого з прав людини – омбудсмена.

Щодо адміністративного контролю, то відповідно усталеній правовій традиції, повноваженнями щодо перевірки законності прийнятого органами виконавчої влади рішення, дотримання процесуальних та матеріальних норм права при застосуванні до правопорушника адміністративних стягнень, наділені вищестоящі (мається на увазі структурно підпорядковані) органи. Так, ст. 288 КпАП передбачає, що постанова про накладення адміністративного стягнення може бути оскаржена вищестоящому органу (посадовій особі) або до районного (міського) суду.

Зовнішній контроль щодо правомірності діяльності органів виконавчої влади здійснює також суддівська гілка влади. Відповідно ст. 124 Конституції України, правосуддя в Україні здійснюється виключно судами, а юрисдикція судів поширюються на усі правовідносини, що виникають у державі. Стаття 55 Конституції України гарантує кожному громадянинові право на оскарження в суд дій чи бездіяльності органів виконавчої влади або ж неправомірні рішення посадових осіб [1].

Роль суду у при забезпеченні законності є досить важливою і багатоаспектною. Це полягає в тому, що суд не лише здійснює контроль, але й вирішує цілий ряд питань виконавчого провадження. Так, за ч. 1 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Отже, навіть не зазначення ролі суду як контролюючого органу в ст. 8 Закону “Про Державну виконавчу службу” не може вплинути на загальну концепцію правової системи, в якій чітко визначене місце суду як контролюючого органу. Юристи звертають значну увагу на особливості судового контролю за діяльністю органів державної влади, особливо за діяльністю органів державного управління, а судовий нагляд за законністю адміністративної діяльності розглядається як вид державного контролю. Безумовно, мається на увазі зовсім інший державний контроль, ніж той, про який йшлося раніше. Специфіка судового контролю полягає в тому, що він здійснюється лише при розгляді конкретної справи судом і лише у випадку звернення особи за захистом. Суд при цьому перевіряє законність рішень, дій, або бездіяльності державних виконавців, а не питання доцільності їх дій, і не має таких повноважень реагування на порушення законності як інші контролюючі органи.

На сучасному етапі суспільні відносини в сфері судового контролю за дотриманням прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади регулюються нормами Конституції України, нормами прямої дії, нормами Цивільного процесуального кодексу України та Господарського процесуального кодексу України, щодо рішень винесених уповноваженим органами до юридичних осіб та суб’єктів підприємницької діяльності.

Норми та правила встановлені процесуальними кодексами мають певні відмінності, які впливають як на саме процесуальне провадження, так і на статус особи. Проведений порівняльний аналіз процесуальних правових норм дозволяє говорити про наявність наступних характерних відмінностей:

По-друге, за суб’єктом звернення.

Якщо звернутися до досвіду інших країн існування відповідного інституту передбачено і в Іспанії – Народний захисник, і в Франції – медіатор, і в Росії – уповноважений по правах людини [1]. Не залежно від того як іменується ця посада (омбудсмен, народний захисник чи інше) його метою є охорона прав і свобод людини і громадянина, виконання функцій парламентського контролю за відповідними діями державних органів та посадових осіб.

Відповідно до Закону України від 23.12.1997 “Про уповноваженого Верховної Ради з прав людини” метою парламентського контролю, що здійснюється Омбудсменом є:

1) захист прав і свобод людини і громадянина;

2) додержання та повага до прав і свобод людини всіма органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими особами;

3) запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню;

4) сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у ці галузі;

5) поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина;

6) запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод.

Уповноважений може розпочати провадження справ та перевірок на наступних підставах:

1) за зверненням громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників;

2) за зверненням народних депутатів України;

3) за власною ініціативою.

Звернення до Уповноваженого подаються протягом року з дня виявлення порушень. У виняткових випадках цей строк може бути подовжений але не більше двох років. Подані звернення розглядаються у відповідності із Законом України “Про звернення громадян” від 02.10.1996.

При розгляді звернення уповноважений може вчинити такі дії: а) відкрити провадження у справі про порушення прав і свобод; б) роз’яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення; в) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд цього звернення; г) відмовляє в розгляді звернення.

Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів та посадових осіб. Це забезпечується особливим статусом, оскільки його повноваження не можуть бути припинені чи обмежені у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України або її достроковому розпуску, введення воєнного або надзвичайного стану в Україні, чи в окремих її місцевостях. Крім того, він наділений широким колом повноважень, тож може безперешкодно відвідувати органи державної влади; знайомитися з документами, в тому числі і з таємними; отримувати необхідні копії в органах державної влади та місцевого самоврядування, органах прокуратури та судах, запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі; направляти у відповідні органи акти реагування. Причому всі органи державної влади та місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, посадові та службові особи зобов’язані співпрацювати з Уповноваженим та надавати йому необхідну допомогу для повного, усестороннього і об’єктивного дослідження фактичних обставин справи.

Стаття 5 Закону України “Про уповноваженого Верховної Ради з прав людини” визначає два види таких актів реагування:

1) конституційне подання Уповноваженого, яким він звертається до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповідність Конституції України закону чи іншого нормативного акта; офіційного тлумачення законів та положень Конституції;

2) подання Уповноваженого, яке направляється до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, установ, підприємств організацій, їх посадовим та службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк з щодо усунення виявлених порушень.

Застосування адміністративних стягнень, як і будь-які інші дії органів виконавчої влади, мають здійснюватися у повній відповідності з Конституцією України та законами України. Зрозуміло, що найкращою гарантією дотримання прав і свобод як громадян, так і юридичних осіб під час адміністративного провадження є високий рівень професіоналізму посадових осіб державних органів всіх рівнів, об’єктивний та індивідуальний підхід до вирішення кожної справи, ретельне вивчення матеріалів та всебічний аналіз обставин справи. Водночас, посадова особа, яка є представником органу, уповноваженого розглядати справи про адміністративне правопорушення це лише людина, тож необхідно брати до уваги і так званий людський фактор та відсутність ідеальних умов здійснення професійної діяльності. Тож поряд з цим необхідно існування й інших гарантій. Вони проявляються в праві на оскарження рішень і дій органів державної влади, в адміністративному, судовому та парламентському державному контролі. Наявна система гарантій, навіть при їх недосконалості, є досить важливою. Оскільки з одного боку, застерігає уповноважених осіб та державні органи від вчинення дій, що суперечать нормам закону, стимулюють ріст правосвідомості та професіоналізму, а, з іншого, гарантують особам, щодо яких здійснюється адміністративне провадження об’єктивність та неупередженість вирішення справи.

Література

1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 30. — Ст.141.

2. Адміністративний кодекс Української РСР. — К. : Держполітвидав УРСР, 1956. — 212 с.

3. Кодекс Украины об административных правонарушениях : научно-практический комментарий. — [издание пятое]. — Х. : Одиссей, 2004. — 912 с.

4. Кримінальний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 25-26. — Ст. 131 (із змінами та доповненнями).

5. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях : приняты Верховным Советом СССР 23 октября 1980 года // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1980. — № 44. — Ст. 909.

6. Про виконавче провадження : проект Закону України, підготовлений Центром політико-правових реформ [електронний ресурс] // Режим доступу : www.pravo.org.ua.

7. Про службу апробації : проект Закону України [електронний ресурс] // Режим доступу : www.kmu.gov.ua.

8. Агафонов А. Як по-новому мають обчислюватися кримінальні та адміністративні штрафи / А. Агафонов // Право України. — 1993. — № 5–6. — С.38–40.

9. Адміністративна відповідальність в Україні : навч. посібник / за заг. ред. А.Т. Комзюка. — Х. : Ун-т внутр.справ, 1998. — 78 с.

10. Адміністративна відповідальність (загальні положення та правопорушення у сфері обігу наркотиків) : навч. посібник / за заг. ред. д.ю.н., проф. І.П. Голосніченка. — К. : КІВС, 2003. — 112 с.

11. Адміністративне право України. Академічний курс : підруч. : у 2 томах / за ред. В.Б. Авер’янова. — К. : Юридична думка, 2004. –— Том 1 : Загальна частина. — 584 с.

12. Адміністpативне судочинство в Укpаїні / упоpяд. В.С. Стефанюк, В.В. Сунцов. — (Рефоpма судів Укpаїни). — Кн.2 : Кодекс Укpаїни пpо адміністpативні пpоступки (пpоект). — Х. : Консум, 2003. — 331 с.

13. Алексеев С.С. Теория права. – Харьков: Изд-во БЕК, 1994. – 224 с.

14. Алехин А.П. Административное право Российской Федерации : учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. — М. : Зерцало, 1997. — 671 с.

15. Андрійко О.Ф. Розвиток адміністративного права в Україні / О.Ф. Андрійко // Часопис Київського університету права. — 2002. — № 1. — С.54–58.