МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
1. Понятие муниципального права России
Муниципальное право - система правовых норм, регулирующих вопросы местного самоуправления. Это одна из наиболее молодых отраслей российской системы права.
Хотя основы местного самоуправления начали формироваться в России с XIV в., а земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II пытались ввести демократическое управление на местах, российское муниципальное право стало развиваться лишь с 90-х годов ХХ в.
В советский период развития России господствовала концепция полновластия советов, предусматривавшая избрание местных советов в качестве органов государственной власти на местах. Они должны были формировать местные органы управления с одной стороны, представлять местное население и решать вопросы местного значения, а с другой - защищать государственные интересы и решать общенациональные задачи. Предусматривалась иерархия этих местных представительных учреждений, в конечном счете подчиненных Верховному Совету СССР. Управление на местах рассматривалось в качестве одной из форм государственного управления, а местное самоуправление (муниципализм) отвергалось как чуждый для советской власти буржуазный принцип. Местное самоуправление получило официальное признание и статус самостоятельной формы народовластия сначала в принятом в 1990 г. Верховным Советом СССР законе "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", а затем - в Законе РСФСР "о местном самоуправлении" 1991 г.
Конституция Российской Федерации 1993 г., принципиально отказавшаяся от советских терминов "местные органы государственной власти и управления", определила понятие и принципы местного самоуправления в РФ. Местное самоуправление рассматривается в Конституции, во-первых, в качестве одной из форм народовластия, одной из основ конституционного строя. Следовательно, отказаться от местного самоуправления нельзя, не нарушив тем самым основ конституционного строя Российской Федерации. С другой стороны, понятие местного самоуправления используется в связи с определением правового положения человека и гражданина. Право осуществлять местное самоуправление признано неотъемлемым конституционным правом гражданина. Значит, любой гражданин Российской Федерации, где бы он ни проживал, должен иметь возможность реализовать свое конституционное право на осуществление местного самоуправления.
Принятый на основе конституционных норм Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995г. конкретизировал конституционные принципы осуществления и организации власти на местах.
Поскольку в соответствии с п. "н" ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" относится к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, то нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации также регулируют вопросы местного самоуправления. Кроме того, многие вопросы местного самоуправления могут быть определены только самим населением или его органами, в муниципальных нормативных актах.
Источники муниципального права
Систему источников муниципального права составляют:
1.Нормативные правовые акты Российской Федерации:
Конституция Российской Федерации;
федеральные законы, среди которых основными в настоящее время являются:
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (с последующими изменениями, в ред. от 04.08.2000 № 107- ФЗ);
Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ (в редакции Федерального закона от 22.06.98 № 85-ФЗ);
указы Президента Российской Федерации, в частности, Указ Президента РФ "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" от 11 июня 1997 г № 568; Указ "О конгрессе муниципальных образований Российской Федерации" от 22 октября 1998 г. № 1281;
постановления Правительства Российской Федерации, такие как Постановление "О федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления" от 15 декабря 1999 г. № 1394.
2.Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации:
законы субъектов Российской Федерации, прежде всего конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, и уставы других субъектов РФ, а также законы о местном самоуправлении (например, в Красноярском, Приморском краях, Новосибирской, Томской, Тюменской областях); об организации местного самоуправления (в Волгоградской, Нижегородской, Читинской областях и др.) или об основах местного самоуправления (в Алтайском крае);
нормативно-правовые акты исполнительных органов субъектов Российской Федерации.
3. Нормативные правовые акты муниципальных образований:
уставы муниципальных образований;
решения, принимаемые непосредственно населением (на местном референдуме);
нормативные акты органов местного самоуправления.
Следует также подчеркнуть, что составной частью источников муниципального права России является также ратифицированная нашей страной в 1998 г. Европейская Хартия местного самоуправления 1995 г., установившая общие для всех стран-членов Совета Европы принципы организации власти на местах.
В настоящее время российская правовая наука признает муниципальное право самостоятельной правовой отраслью. Все исследователи подчеркивают специфику муниципального права.
Во-первых, отмечается, что муниципальное право имеет комплексный характер, поскольку регулирует осуществление властных полномочий во всех сферах местной жизни - от бюджетно-финансовой до охраны общественного порядка и потому объединяет нормы других отраслей (конституционного, административного, финансового, гражданского и т.д.), относящиеся к местному самоуправлению.
Во-вторых, специфика муниципального права заключается также и в том, что его основу составляют не только правовые нормы, принятые государственные органами, но и нормы саморегулирования, принятые местным населением непосредственно, а также органами местного самоуправления.
Предмет муниципального права
Как любая другая правовая отрасль, муниципальное право имеет свой предмет и метод правового регулирования.
Предметом муниципального права являются общественные отношения, связанные с организацией и функционированием местного самоуправления.
Понятие местного самоуправления определено в ст.2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".
Таким образом, местное самоуправление:
осуществляется либо населением непосредственно (путем прямого волеизъявления - на местном референдуме, на собраниях, сходах граждан, на выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, на митингах, шествиях, демонстрациях и т.д.), либо органами местного самоуправления и их должностными лицами;
осуществляется самостоятельно и под собственную ответственность: местное самоуправление представляет собой особый вид власти, не зависимой ни от законодательной, ни от исполнительной ветвей государственной власти, отвечающей за свою деятельность лишь перед местным населением и подчиняющейся только требованиям закона;
направлено на решение вопросов местного значения, которыми признаны вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, определенные федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации;
должно действовать в интересах местного населения, с учетом местных традиций - местное самоуправление выделено из системы государственного управления для того, чтобы точнее выявить, учесть, отразить и защитить местные интересы, имеющие собственную специфику по сравнению с региональными и общегосударственными интересами.
Следует также подчеркнуть, что местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований - городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, или на иной населенной территории, предусмотренной законом. Местное самоуправление может организовываться в рамках административно-территориальной единицы (города, села, района) или на какой-либо иной территории, определенной законодательством субъектов Российской Федерации.
В процессе осуществления права местного населения на самоуправление складываются определенные общественные отношения. Большая часть из них регулируется правовыми нормами и приобретает форму муниципально-правовых отношений. Из всей совокупности муниципально-правовых отношений можно выделить следующие основные, возникающие в процессе:
непосредственного осуществления местным населением власти;
формирования органов местного самоуправления;
деятельности органов местного самоуправления;
исполнения взаимных обязательств между органами местного самоуправления и органами государственной власти.
Субъекты (участники) муниципально-правовых отношений многочисленны и разнообразны. Ими могут быть, с одной стороны, лица, представляющие местное самоуправление и имеющие право принимать решения по вопросам местного значения, а с другой - физические, юридические лица, общественные и государственные органы, вступающие с муниципалитетом в правовые отношения. Можно выделить следующие группы субъектов муниципально-правовых отношений:
1) сообщество граждан, проживающих в пределах муниципального образования;
2) органы местного самоуправления (представительные и исполнительные);
3) выборные должностные лица (депутаты, главы муниципальных образований);
4) органы территориального общественного самоуправления (домовые комитеты, советы и т.д.);
5) юридические лица (например, хозяйствующие субъекты, действующие на территории муниципального образования);
6) физические лица или группы лиц (в частности, обращающиеся в органы местного самоуправления с правотворческой инициативой);
7) государственные органы Российской Федерации;
8) государственные органы субъектов Российской Федерации;
9) различные предприятия, организации, учреждения.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что особым субъектом муниципально-правовых отношений может быть и муниципальное образование в целом. Так, муниципальное образование обладает правами собственника муниципального имущества; правом иметь свою символику (гербы, эмблемы и др.). От имени муниципального образования как особого субъекта муниципально-правовых отношений выступают: либо население непосредственно, либо органы местного самоуправления.
Методы муниципального права
Как комплексная отрасль, муниципальное право использует различные способы правового регулирования. В связи с этим для метода муниципального права характерно сочетание императивного и диспозитивного подходов.
1. Императивный подход. С одной стороны, императивные, властные предписания, свойственные публично-правовому регулированию (конституционному, административному, финансовому праву), определяют многие вопросы местного самоуправления - в частности, порядок проведения выборов органов местного самоуправления; компетенцию выборных должностных лиц муниципалитетов; обязательность решений местных референдумов, собраний или сходов. Основанием возникновения муниципально-правовых отношений в таких случаях обычно выступает властное предписание.
2. Диспозитивный подход. С другой стороны, в муниципальном праве широко используются и диспозитивные нормы, основывающиеся на принципе юридического равенства субъектов общественных отношений, что характерно для частноправового регулирования (гражданского, семейного, торгового права). Так, органы местного самоуправления являются юридическими лицами и вправе самостоятельно выступать в гражданском обороте, в частности, они могут приобретать в собственность муниципального образования имущество. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в таких случаях, как правило, является договор.
2. Принципы и основы местного самоуправления
Принципы местного самоуправления
Научный анализ законодательных положений позволяет ученым выявить основные идеи, определяющие организацию и функционирование местного самоуправления - его основные принципы. В числе таких принципов обычно называются:
демократизм местного самоуправления:
местное самоуправление рассматривается законодательством Российской Федерации в качестве особой формы народовластия; оно призвано выразить интересы жителей муниципального образования;
в местном самоуправлении реализуются различные формы как непосредственной (референдум, общие собрания, выборы и т.д.), так и представительной демократии (деятельность муниципальных органов);
самостоятельность местного самоуправления:
многие вопросы местного самоуправления (например, формы его осуществления, структура местных органов) решаются населением муниципального образования самостоятельно;
решения, принимаемые населением непосредственно или органами местного самоуправления, в утверждении не нуждаются и обязательны к исполнению всеми субъектами;
государственные органы не вправе давать обязательные указания ни населению, ни органам местного самоуправления о том, как следует исполнять их функции;
единственным ограничением является лишь обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления действовать в рамках закона;
организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом:
органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными служащими не допускается;
должностные лица местного самоуправления не являются государственными служащими;
многообразие организационных форм осуществления местного самоуправ-ления:
каждый субъект Российской Федерации определяет основы организации и функционирования местного самоуправления, учитывая местные особенности;
само население вправе избрать одну из допустимых моделей местного самоуправления;
соответствие полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам:
каждое муниципальное образование должно иметь свою муниципальную собственность, в которую, в частности, входят: муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки;
органы местного самоуправления вправе самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы;
если органы местного самоуправления наделяются законом отдельными государственными полномочиями, то для их осуществления должны передаваться соответствующие материальные и финансовые средства.
Основы местного самоуправления
Основы местного самоуправления закреплены в законодательстве Российской Федерации, в частности, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
1.Законодательную основу местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации. Если нормы муниципального права, содержащиеся в законах, противоречат положениям Конституции Российской Федерации, применяются конституционные положения. Из всех законодательных актов, посвященных местному самоуправлению, приоритет предоставлен базовому Федеральному закону - "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
2.Территориальной основой местного самоуправления является территориальная организация муниципалитета. Следует отметить, что местное самоуправление организуется на всей территории страны, в основном с учетом административно-территориального деления субъектов Российской Федерации. Хотя допускается осуществление муниципальной власти и на территориях других муниципальных образований, подавляющее большинство муниципалитетов создано в административно-территориальных единицах. При этом важнейшее значение и в законодательстве, и на практике придается городским и сельским поселениям.
3.Организационной основой местного самоуправления являются муниципальные органы, среди которых главную роль должны играть представительные. Законодательство признало существование выборных органов местного самоуправления обязательным для каждого муниципального образования.
4.Финансово-экономическую основу составляют муниципальная собственность, местные финансы и местный бюджет, призванные удовлетворять потребности населения муниципального образования.
3. Компетенция местного самоуправления
Четкое определение компетенции местного самоуправления в Российской Федерации еще не завершено. Общие принципы должны быть установлены федеральным законодательством, детали - отрегулированы в законодательстве субъектов Российской Федерации, а специфика компетенции того или иного муниципального образования - в его уставе.
В настоящее время общие подходы к определению компетенции местного самоуправления обозначены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Из всех вопросов компетенции указаны только предметы ведения местного самоуправления.
В соответствии со ст. 6 указанного Федерального закона в ведении муниципальных образований находятся, прежде всего, вопросы местного значения, к которым в частности отнесены:
принятие и изменение уставов муниципальных образований и контроль за их соблюдением;
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов;
комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, также дошкольного, основного общего и профессионального образования;
охрана общественного порядка;
регулирование планировки и застройка территорий муниципальных образований;
регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;
создание условий для организации зрелищных мероприятий, для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
организация муниципальной противопожарной службы и др.
Таким образом, компетенция местного самоуправления имеет ярко выраженный социальный характер, направлена на обслуживание населения и решение насущных, важнейших для жизнедеятельности территориального образования проблем.
Предметы ведения, перечисленные в Федеральном законе, не дают исчерпывающего перечня местных дел, которыми может заниматься муниципалитет. Отраслевые законы, регламентирующие вопросы государственной политики в отдельных сферах общественной жизни, также могут определять компетенцию муниципальных образований. Так, Гражданский, Семейный, Водный и другие кодексы Российской Федерации, а также федеральные законы "О недрах", "О связи", "О государственной поддержке малого предпринимательства", Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и многие другие федеральные законы указывают вопросы, относящиеся к предметам ведения местного самоуправления. Например, Закон РФ "Об образовании" устанавливает, что к исключительной компетенции органов местного самоуправления относится решение таких вопросов, как: планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования; формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования; разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования; обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения; создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений.
Федеральное законодательство в целом отдает предпочтение определению предметов ведения местного самоуправления. Конкретные права и обязанности, которыми наделяются муниципальные власти, зачастую приходится выводить из множества норм федеральных законов. К сожалению, четкого определения полномочий местного самоуправления нет и в законодательстве многих субъектов Российской Федерации. Так, законодательство о местном самоуправлении Читинской, Саратовской, Волгоградской областей, Республики Удмуртия лишь воспроизводят общий перечень предметов ведения местного самоуправления, содержащийся в ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Еще предстоит решить проблемы разграничения компетенции между различными уровнями местного самоуправления (например, между районными и поселковыми органами).
Полномочия, осуществляемые муниципальными образованиями в процессе решения вопросов местного значения, должны стать собственными, неотъемлемыми полномочиями местного самоуправления. Помимо полномочий по решению вопросов местного значения, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, что предусмотрено п.2 ст.132 Конституции Российской Федерации, а также п.5 ст.4, п.6 ст.5 и п.4 ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В таком случае муниципальные органы получают дополнительные функции осуществления государственной власти на местах. Конституция и Федеральный закон устанавливают определенные ограничения:
Во-первых, органы местного самоуправления могут получить государственные полномочия только на основании прямого указания федеральных законов и законов субъектов федерации. Иное наделение государственными полномочиями не допустимо. (Кстати, в подавляющем большинстве зарубежных стран передавать муниципальным образованиям государственные полномочия разрешено также и правительствам, и министерствам, и ведомствам).
Во-вторых, предоставление органам местного самоуправления государственных полномочий не должно нарушать их права по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также аналогичные права других муниципальных образований.
В-третьих, органам местного самоуправления должны быть переданы необходимые для реализации государственных полномочий материальные и финансовые средства.
Если наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления осуществлено с соблюдением указанных условий, то они, с одной стороны, сохраняют свой статус органов местного самоуправления, а с другой - приобретают дополнительные права, обязанности и ответственность перед государством - как органы, наделенные государственными полномочиями. Будучи органами самоуправления и выполняя функции по решению вопросов местного значения, они самостоятельны. Но как органы, наделенные отдельными государственными полномочиями, они подконтрольны государству в вопросах реализации этих полномочий.
Ни Конституция, ни Федеральный закон не определяют объем государственных полномочий, которые могут предоставляться органам местного самоуправления. Прямо не установлено, должна ли при этом соблюдаться территориальная юрисдикция органов местного самоуправления или допустимо распространение сферы их действия на другие муниципальные образования. Федеральный закон или закон субъекта федерации, предоставляющий государственные полномочия органам местного самоуправления, вправе решать, каким конкретно органам передать государственные полномочия - находящимся на соответствующей территории или нет, имеющим общую или специальную компетенцию. Вопрос определения того или иного органа, которому передаются государственные полномочия, не является вопросом права. Это вопрос целесообразности, политической или технико-управленческой. Действующее право допускает возможность любого решения, если оно не нарушает распределения компетенции между государством и местным самоуправлением и не вторгается в исключительную компетенцию местного самоуправления.
Кроме того, следует особо подчеркнуть, что сами муниципальные образования могут определять свою компетенцию: они вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к компетенции иных муниципальных образований и органов государственной власти. Следовательно, компетенция местного самоуправления может определяться и по остаточному принципу.
4. Формы осуществления местного самоуправления
Формы прямого волеизъявления граждан (формы непосредственной демократии)
Органы местного самоуправления (в формах представительной демократии)
Формы прямого волеизъявления граждан
(формы непосредственной демократии)
Формами прямого волеизъявления граждан (формами непосредственной демократии) федеральным законодательством названы:
местный референдум;
муниципальные выборы;
собрание (сход) граждан;
народная правотворческая инициатива;
обращения граждан в органы местного самоуправления;
территориальное общественное самоуправление.
1. Местный референдум - это голосование граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, по наиболее важным вопросам местного значения. В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы о местных референдумах, в которых приводится примерный перечень вопросов, которые могут быть вынесены на местный референдум. К ним отнесены, в частности: устав муниципального образования, изменение границ муниципального образования, формы осуществления местного самоуправления, структура муниципальных органов, планы и программы развития территории.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предписывает, что решение о проведении местного референдума должно приниматься представительным органом местного самоуправления как по собственной инициативе, так и по требованию населения. Законы субъектов Российской Федерации уточняют: инициатива населения оформляется инициативной группой с определенным числом членов, которая обращается в орган местного самоуправления с ходатайством о своей регистрации; в случае получения свидетельства о регистрации инициативная группа собирает подписи в поддержку инициативы проведения местного референдума. В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований предусматривается разное количество подписей, необходимых для принятия решения о проведении референдума - от 5% жителей в Астрахани и Омске до 25 % в Воронежской области. Представительный орган местного самоуправления обязан назначить референдум, если в документах и при сборе подписей не были нарушены законы и устав муниципального образования.
Граждане участвуют в голосовании по вопросу, вынесенному на местный референдум, непосредственно и на добровольной основе. Голосование является тайным, какое-либо воздействие на свободное волеизъявление граждан не допускается.
Местные референдумы могут проводится как для решения, так и для обсуждения вопросов местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления. В связи с этим выделяются обязательные и консультативные референдумы. Результатом проведения обязательного референдума является решение, обязательное к исполнению всеми субъектами муниципально-правовых отношений. Консультативный референдум проводится для выяснения мнения населения по важнейшим вопросам местной жизни. Как указано в законе Ивановской области "О местном референдуме в Ивановской области" 1996 г., результаты, полученные при проведении консультативного референдума, не носят обязательного характера и учитываются органами и должностными лицами местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов.
2. Муниципальные выборы - демократический способ формирования органов местного самоуправления. Непосредственно гражданами, проживающими на территории соответствующего муниципального образования, избираются депутаты представительного органа местного самоуправления. Во многих субъектах Российской Федерации непосредственно местным населением избираются также главы местного самоуправления. В ряде регионов России главы муниципальных образований избираются представительными органами местного самоуправления.
3. Народная правотворческая инициатива - право граждан муниципального образования разработать проект нормативного правового акта по вопросам местного значения и внести его на рассмотрение в органы местного самоуправления, а также обязанность соответствующего органа местного самоуправления рассмотреть такой проект на открытом заседании с участием представителей населения и официально опубликовать (обнародовать) результаты рассмотрения. Это новая для России форма прямой демократии, которая не предусматривалась прежним законодательством о местных советах и была впервые закреплена Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Фактически она означает право определенной группы граждан выступить с проектом муниципального нормативного правового акта.
Право народной правотворческой инициативы должно быть закреплено в уставе муниципального образования. Процедура осуществления этого права граждан не унифицирована. Но обычно допускается, во-первых, внесение подготовленного проекта нормативного правового акта на рассмотрение схода или собрания граждан данного муниципального образования, а во-вторых - сбор подписей граждан в поддержку предложений о принятии нормативного правового акта и представление подписных листов в орган местного самоуправления.
4. Территориальное общественное самоуправление представляет собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (на территориях микрорайонов, кварталов, улиц и др.). Формами территориального общественного самоуправления могут выступать общие собрания (сходы), опросы населения, органы территориального общественного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов). Территории, на которых действуют органы общественного самоуправления, устанавливаются администрацией по предложению жителей и утверждаются представительным органом местного самоуправления.
Органы местного самоуправления (в формах представительной демократии)
Важнейшее место в системе муниципального права занимает правовое регулирование организации и деятельности органов местного самоуправления.
Систему органов местного самоуправления составляют:
1. Представительные органы местного самоуправления - собрания представителей местного населения. Они избираются непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования. Этот орган может иметь различные названия, определяемые в уставе муниципального образования, - дума, совет, муниципальное собрание и т.п.
Число членов таких представительных органов в настоящее время колеблется от 4 в сельской местности до нескольких десятков человек в городах. Срок полномочий муниципальных советов также различен. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав" устанавливает лишь максимальную продолжительность работы представительного органа одного созыва - пять лет. В большинстве субъектов Российской Федерации представительные органы местного самоуправления избираются на четыре года, хотя нередки и менее продолжительные сроки. Срок полномочий члена выборного органа местного самоуправления не может быть менее двух и более пяти лет.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет полномочия местного самоуправления, которые вправе осуществлять только представительные органы. К ним отнесены, прежде всего, нормотворческие, финансовые, бюджетные и контрольные полномочия, такие как:
принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.
Федеральное законодательство допускает возможность осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. В таких случаях представительный орган может не избираться.
2. Глава муниципального образования - выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Обычно глава муниципального образования руководит местной администрацией, но может быть наделен и правом председательствовать на заседаниях представительного органа.
Предусматривается два возможных варианта избрания главы муниципального образования: непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления. Вопросы самого существования такой должности, выборов главы муниципального образования, его наименования (староста, мэр, глава города, глава района и т.д.), а также сроков полномочий решаются муниципальным образованием: либо в уставе, либо представительным органом, либо населением на референдуме.
Глава муниципального образования подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления, должен строить свою деятельность с соблюдением принципов законности, единоначалия, ответственности.
3. Администрация муниципального образования осуществляет управленческую деятельность и объединяет специализированные исполнительные органы - комитеты, департаменты, отделы, управления. Так, в большинстве муниципальных образований создаются отраслевые исполнительные органы, такие как отдел образования, отдел здравоохранения. Администрация работает под руководством главы муниципального образования либо главы местной администрации и в соответствии с положениями об органах исполнительной власти муниципального образования, утверждаемыми либо главой муниципального образования, либо представительным органом.
Следует иметь в виду, что федеральное законодательство указывает два вида органов местного самоуправления: 1) органы, формирующиеся на основе выборов, и 2) органы, формирующиеся невыборным путем - в результате назначения, делегирования, кооптирования и т.д. Статьи 14, 15 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации и Европейской Хартией местного самоуправления устанавливают, что выборные органы обязательны. Однако не определяется точно, какие конкретно выборные муниципальные органы следует создать. В частности, допускается возможность выборов иных должностных лиц, помимо главы муниципального образования. Теоретически такими иными должностными лицами могут стать, по усмотрению муниципального образования, заместители главы администрации, руководители административных подразделений, например, отделов социальной защиты населения.
5. Гарантии местного самоуправления
Гарантии местного самоуправления включают, с одной стороны, условия, обеспечивающие реализацию правомочий местного самоуправления, а с другой - систему средств, обеспечивающих их защиту.
Наибольшее значение и большую юридическую силу имеют конституционные гарантии местного самоуправления. Так, ст.133 Конституции РФ запрещает ограничение конституционных прав местного самоуправления и гарантирует судебную защиту нарушенных прав местного самоуправления, а также компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Конституционные гарантии конкретизируются в нормах российского законодательства. Так, ст.44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Установлена также обязательность рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями. По таким обращениям принятие решений обязательно.
В соответствии со ст.46 указанного Федерального закона граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявить в суд или в арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.
|
