Следственный аппарат России во второй четверти XVIII-XX вв.
После ликвидации в 1723-1726 гг. "майорских" следственных канцелярий и Розыскной конторы Вышнего суда постоянно действующий специализированный следственный аппарат прекратил существование и отсутствовал в государственном механизме нашей страны на протяжении относительно длительного времени: со второй половины 1720-х гг. до начала 1800-х гг. Насколько можно понять из анализа законодательства и сведений, приводимых в литературе, во второй четверти XVIII - начале XIX в. расследованием преступлений занимался широкий круг неспециализированных на этой деятельности судебных и административных органов (исключением явились лишь временные следственные комиссии, о которых речь пойдет далее). При этом деятельность органов власти послепетровского времени в качестве органов расследования доныне целостно не освещалась.
Во второй четверти XVIII - начале XIX в. расследование уголовных дел - как и в дореформенные времена - осуществляли либо специализированные судебные органы (а именно функционировавшие в 1730-х - первой половине 1760-х гг. Канцелярия тайных розыскных дел и Сыскной приказ), либо располагавшие с 1722-1727 гг. по 1775 г. судебными полномочиями региональные и местные органы общего управления (губернские и воеводские канцелярии). Кроме того, расследованием преступлений до начала 1780-х гг. занимались Главная полицмейстерская канцелярия и подчиненные ей территориальные органы общей полиции - полицмейстерские канцелярии'. Необходимо подчеркнуть, что в процессуальной деятельности всех перечисленных органов предварительное расследование как стадия не отделялось от судебного разбирательства.
Что касается обособленного досудебного производства по уголовным делам, то таковое производство во второй четверти XVIII - начале XIX в. осуществляли: во-первых, вышеупомянутые временные следственные комиссии, создававшиеся для расследования конкретных дел (главным образом по обвинениям должностных лиц местных и региональных органов власти), а во-вторых, основанные по закону от 7 ноября 1775 г. уездные органы общего управления - нижние земские суды. Наряду с этим, начиная с 1780-х гг., досудебное производство осуществляли управы благочиния, учрежденные вместо полицмейстерских канцелярий, согласно закону от 8 апреля 1782 г. "Устав благочиния или полицейский".
В отличие от органов общей полиции 1720-1770-х гг., управы благочиния не обладали правом суда по уголовным делам (сохранив, согласно ст.70 закона от 8 апреля 1782 г., право рассматривать лишь гражданские иски стоимостью до 20 рублей). Полномочия же управы благочиния и подчиненных ей должностных лиц обшей полиции по досудебному исследованию уголовных дел нашли развернутое закрепление в ст.38, 61, 100-105 и 160 Устава благочиния 1782 г.
Прежде чем переходить к характеристике развития отечественного следственного аппарата в 1800-1980-е гг., необходимо сделать историографическое отступление. Дело в том, что, не в пример ситуации с изысканиями по истории органов расследования второй четверти XVIII - начала XIX в., следственный аппарат России XIX-XX вв. оказался исследован на сегодняшний день относительно подробно, хотя и неравномерно. Наиболее изученной к настоящему времени следует признать реформу следственного аппарата 1860 г., обстоятельствам которой оказались посвящены два диссертационных исследования и череда статей.
Почти столь же фундаментально прояснена история органов предварительного расследования Советской России за 1917-1920-е гг. ' Немало внимания ученые авторы уделили также развитию следственных органов нашей страны в XIX - начале XX в. Кроме того, в ряде работ последнего десятилетия, посвященных современным проблемам уголовно-процессуального законодательства, авторы осветили (хотя и бегло) либо в целом историю следственного аппарата России на протяжении 1860-1990-х гг., либо историю отдельных частей или моделей этого аппарата.
Возрождение отечественного специализированного следственного аппарата в послепетровское время началось, как представляется, с издания именного указа от 29 августа 1808 г. Согласно названному указу в Санкт-Петербурге учреждались следственные приставы (в количестве, правда, всего четырех штатных единиц) - должностные лица, в обязанности которых входило исключительно производство уголовных расследований. Введение должности следственного пристава означало также восстановление административной модели построения следственного аппарата, поскольку означенные приставы состояли в штате городской полиции, подчиненной, как известно, с 1802 г. Министерству внутренних дел (в 1810-1819 гг. - Министерству полиции).
При этом никаких специализированных следственных подразделений - ни в центральном аппарате МВД, ни в его территориальных органах - поначалу не создавалось. Первое такое подразделение - следственное отделение Второго департамента Санкт-Петербургской управы благочиния - было основано согласно Положению о порядке производства дел исполнительных от 1 апреля 1838 г.
Неоспоримо значимым событием в истории предварительного следствия в нашей стране - со стороны его нормативного регулирования - стало издание Свода законов 1832 г. Согласно положениям, помещенным в вышеупомянутую часть вторую т.15 Свода законов, досудебное следствие было разделено на две стадии: следствие предварительное (каковое несколько позднее стало именоваться "дознанием") и формальное (впоследствии - "предварительное"). Порядок осуществления предварительного следствия регламентировался в разделе 2 части 2 т, 15 "О предварительном следствии" (ст.791-881), порядок осуществления формального следствия - в разделе 3 той же части "О формальном следствии" (ст.882-1006) '.
Однако впервые детально закрепив в Своде законов 1832 г. процессуальную сторону деятельности следственного аппарата России, законодатель не внес какие-либо изменения в его организацию. Основополагающее положение на этот счет было внесено в ст.767 ч.2 т.15 Свода законов. В названной статье сколь емко, столь и исчерпывающе говорилось: "Производство следствия и все меры, к оному относящиеся, принадлежат полиции". В итоге, за исключением немногочисленных следственных приставов в столичных и некоторых губернских городах (да учрежденных в 1848 г. следственных приставов по конокрадству) расследованием преступлений продолжили заниматься главным образом неспециализированные должностные лица: становые и частные приставы, земские исправники, городничие и их помощники.
Ситуация кардинально изменилась в связи с проведением отмеченной реформы следственного аппарата 1860 г. В ходе реформы в 44 губерниях были введены 993 должности судебных следователей, включенных в штаты уездных судов. При всем том, что новоявленные следователи остались в организационной зависимости от региональных органов общего управления (назначались министром юстиции по представлению губернатора, губернатором же распределялись и перемещались по участкам), реформа 1860 г. означала решительный поворот к воссозданию судебной модели построения органов предварительного расследования. Окончательное формирование данной модели произошло в нашей стране с утверждением Судебных Уставов от 20 ноября 1864 г.
Согласно ст.78 и 212 Учреждения судебных установлений следователи закреплялись в штатах новообразованных окружных судов, назначаясь на должность верховной властью. По ст.249 Устава уголовного судопроизводства судебному следователю принадлежало исключительное право осуществления предварительного расследования "при содействии полиции и при наблюдении прокуроров". Стоит добавить, что в те же 1860-е гг. аналогично по судебной модели зародился также институт военных следователей. Сообразно положениям Военно-судебного устава 1867 г., военные следователи состояли при военно-окружных судах.
Развитие следственного аппарата шло в пореформенные годы, прежде всего, в направлении дифференциации следственных должностей. Исходя из требований практики, 24 октября 1867 г. были учреждены временные должности следователей по особо важным делам при Санкт-Петербургском и Московском окружных судах (такие следователи получали возможность действовать на всей территории судебного округа, не ограничиваясь следственным участком). С мая 1870 г. в штатах окружных судов появились следователи по важнейшим делам. Наконец, 1 ноября 1875 г. упомянутые столичные следователи по особо важным делам получили постоянный статус.
О возросшей роли выстроенного по судебной модели пореформенного следственного аппарата емко и образно высказался прокурор Московской судебной палаты Н.В. Муравьев. В работе 1886 г. Н.В. Муравьев отметил, что "следователь кладет фундамент, на котором стороны, обвинение и защита, возводят стены… Следователь в значительной степени держит в своих руках судьбу уголовной истины".
Вместе с тем, в последней трети XIX в. проявилась и хрестоматийно известная правительственная линия на отступление от базисных принципов Судебных Уставов 1864 г.
Применительно к следственному аппарату эта линия нашла выражение в нарушении принципа несменяемости судебных следователей (наступавшей после отмеченного назначения их верховной властью). Подрывалась несменяемость тем, что с начала 1870-х гг. Министерство юстиции почти не направляло на высочайшее утверждение кандидатуры лиц, определенных на должности следователей. В итоге, по состоянию на 1898 г., из 1487 следователей Российской империи несменяемыми являлись только 154 (10,3%) '.
Подобная ситуация глубоко противоречила закрепленной Судебными Уставами 1864 г. модели построения следственного аппарата. В самом деле, не утвержденный верховной властью следователь формально считался временно командированным к исполнению должности министром юстиции. Тем самым, следственный аппарат отрывался от судебных органов, оказываясь организационно значительно ближе к исполнительной власти. Начавшись с учреждения подведомственных МВД следственных приставов, XIX век завершился переводом основной части судебных следователей в непосредственное подчинение Министерству юстиции.
Весьма показательно также, что в разработанной Комиссией Н.В. Муравьева к 1899 г. новой редакции Судебных Уставов предлагалось вовсе упразднить должность судебного следователя (что означало бы ликвидацию в России специализированного следственного аппарата как такового). Согласно законодательным предположениям, внесенным в ст.5 и 29 подготовленного Комиссией проекта Устава уголовного судопроизводства, осуществление предварительного расследования возлагалось на участковых судей, а по наиболее сложным делам - на судей окружных судов. При этом, несмотря на то, что новая редакция Судебных Уставов так и не обрела силу закона, некоторые практические шаги к упразднению специализированного следственного аппарата на исходе XIX в. были все же предприняты.
В 1896 г. последовала ликвидация должностей судебных следователей на окраинах империи - в Архангельской и Черноморской губерниях, Сибири, в Степных областях и Туркестанском крае. На указанных территориях производство предварительного следствия было передано мировым судьям'. Впрочем, дальше этого дело не пошло, и основной корпус судебных следователей продолжил работу.
Грянувшее в 1917 г. крушение монархической государственности поначалу никак не отразилось на положении следственного аппарата. Ликвидировав Отдельный корпус жандармов, Департамент полиции и некоторые другие правоохранительные структуры, Временное правительство не тронуло, однако, ни прежнюю судебную систему в целом, ни судебных и военных следователей в частности. Более того: в августе 1917 г., несмотря на все более обострявшуюся политическую обстановку, министр юстиции А.С. Зарудный вошел в правительство с предложением расширить штаты судебных следователей при Петроградской судебной палате и Московском окружном суде (соответственно на 21 и 19 штатных единиц).
В литературе не приводилось сведений, было ли реализовано данное предложение А.С. Зарудного. В любом случае, очень скоро вопрос о штатной численности судебных следователей утратил всякую актуальность. В стране совершилась Октябрьская революция.
Первый же изданный большевистским правительством законодательный акт, касавшийся юстиции, - упомянутый декрет "О суде" № 1 от 24 ноября 1917 г. - изменил организацию предварительного следствия самым радикальным образом. Согласно ст.3 названного декрета "институт судебных следователей" безоговорочно ликвидировался. По той же ст.3 осуществление расследований преступлений временно возлагалось на избиравшихся территориальными Советами "местных судей".
При всем том, что в ряде случаев новые власти пытались на первых порах - отчасти вопреки букве декрета от 24 ноября 1917 г. - сохранить прежний следственный аппарат, магистральной стала линия на создание новых специализированных органов следствия. Уже по ст.8 все того же декрета от 24 ноября 1917 г. "для производства предварительного следствия" по делам о контрреволюции, саботаже и мародерстве учреждались особые следственные комиссии, состоявшие при городских и губернских Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Некоторое время спустя,19 декабря 1917 г. Наркомат юстиции издал Инструкцию революционным трибуналам. Согласно п. "е" ст.3 Инструкции, при трибуналах - аналогично "для производства предварительного расследования" - образовывались следственные комиссии из шести человек, назначавшихся местными Советами.
Таким образом, с самого начала формирования советского государственного аппарата оказались воспроизведены судебная и административная модели построения органов предварительного расследования. Именно эти две модели получили развитие в первое послереволюционное десятилетие. Что касается следственного аппарата при судебных органах, то в рамках этой модели на протяжении 1918-1920 гг. были учреждены:
1) следственная комиссия при Революционном трибунале при ВЦИК (ст.4 декрета "О Революционном трибунале при ВЦИК" от 29 мая 1918 г);
2) следователи-докладчики при ревтрибуналах (ст.9 Положения о революционных трибуналах от 18 марта 1920 г);
3) народные следователи при губернском Совете народных судей (ст.30 Положения
народном суде РСФСР от 21 ноября 1920 г) !.
Наряду с этим, следователи появились и при образовавшихся в 1918 г. революционных военных трибуналах. Процессуальные полномочия, права и обязанности воссозданных военных следователей были детально закреплены в утвержденных Реввоенсоветом Республики Инструкции военным следователям революционных военных трибуналов от февраля 1919 г., а также в особом Положении о военных следователях от 30 сентября 1919 г.
В отличие от царских времен, следственный аппарат в структуре исполнительной власти получил в Советской России 1918-1919 гг. развитие не в стенах преемника МВД - Наркомата внутренних дел, а в органах новоявленной Всероссийской чрезвычайной комиссии. В начале 1918 г. должности следователей появились в оперативных подразделениях центрального аппарата ВЧК.22 ноября 1918 г. был образован единый Следственный отдел ВЧК, просуществовавший, правда, лишь до марта 1919 г.
Что же касается территориальных органов ВЧК, то по ст.13 Инструкции отделов чрезвычайных комиссий от августа 1918 г. следственные подотделы (они же следственные коллегии) образовывались либо при каждом отделе губернской или уездной ЧК, либо при соответствующем органе в целом. Несколько позднее, согласно положениям Инструкции чрезвычайным комиссиям на местах от 1 декабря 1918 г., в каждой губернской ЧК создавался Юридический отдел, на заведующего которого возлагалось "руководство всем следственным делом Комиссии". По утвержденному тогда же штату губернской ЧК, в состав Юридического отдела входило шесть следователей (в 1919 г. эти отделы стали именоваться следственными).
Наконец, 11 августа 1921 г, была организована Следственная часть при Президиуме ВЧК, а также принято особое Положение о ней. Согласно Положению основными функциями Следственной части являлись общее руководство следственной деятельностью органов ВЧК и следствие по делам по обвинениям чекистов. Штат Следственной части был установлен в 40 человек'.
С исполнительной властью в период гражданской войны оказался тесно связан и военно-следственный аппарат. Согласно ст.1 отмеченного выше Положения о военных следователях от 30 сентября 1919 г. военные следователи состояли не только при военных трибуналах, но и при окружных и губернских военных комиссариатах. В соответствии же с приказом РВСР от 31 декабря 1919 г. в губернских военных комиссариатах организовались следственно-судебные части, а в штабах военных округов - следственно-судебные отделы.
В 1920 г. собственным следственным аппаратом обзавелся Народный комиссариат юстиции. Согласно ст.30 Положения о народном суде РСФСР от 21 октября 1920 г. вводились должности следователей по важнейшим делам при Отделах юстиции губернских исполкомов, а также следователи по особо важным делам при наркоме юстиции. Сообразно этому, установленная постановлением НКЮ от 26 ноября 1920 г. новая структура наркомата включала, в частности, Отдел судопроизводства (в компетенции которого между иного закреплялась "организация… органов следствия") и Следственный отдел.
Как ни стремились царские министры юстиции отдалить следователей от судебных органов, но до прямого включения следственных должностей в аппарат Министерства они все-таки не додумались… Что же до столь животрепещущего в конце XIX - начале XX в. вопроса о несменяемости следователей, то в послереволюционные годы он не поднимался вовсе. Изрядно раздражавшая царей следовательская несменяемость еще менее устраивала большевистское руководство.
После завершения гражданской войны следственный аппарат Советской России ожидали значительные перемены. Для начала, органы предварительного расследования подверглись преобразованию в ходе проведения судебной реформы 1922 г. Прежде всего, стоит отметить, что еще в ходе подготовки реформы за сосредоточение следственного аппарата в судебных органах со всей определенностью высказались делегаты IV Всероссийского съезда деятелей советской юстиции, проходившего с 26 по 30 января 1922 г. Соответственно, в первом Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР, утвержденном постановлением сессии Всероссийского центрального исполнительного комитета от 25 мая 1922 г., к числу следственных должностей - в п.5 ст.23 - были отнесены: народные следователи при Советах народных судей и революционных трибуналах, военные следователи и следователи по важнейшим делам при Наркомате юстиции.
Несколько позднее - в связи с реформированием судебного устройства - построение следственного аппарата было изменено. Согласно ст.32 и 33 Положения о судоустройстве РСФСР от 11 ноября 1922 г. устанавливалась следующая организация следственного аппарата:
1) участковые народные следователи при народных судах;
2) старшие следователи при губернских судах;
3) следователи по важнейшим делам при Верховном суде РСФСР и 4) следователи по важнейшим делам при Наркомате юстиции.
Данная конструкция нашла окончательное закрепление в п.5 ст.23 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в редакции, утвержденной постановлением ВЦИК от 15 февраля 1923 г. В названной статье в перечень следственных должностей из Положения о судоустройстве РСФСР 1922 г. были дополнительно внесены следователи военных и военно-транспортных трибуналов. Таким образом, в результате судебной реформы 1922 г. произошло существенное укрепление судебной модели построения следственного аппарата.
К этому стоит напомнить, что 6 февраля 1922 г. произошло упразднение Всероссийской чрезвычайной комиссии с ее следственными подразделениями. Основанное же вместо ВЧК Государственное политическое управление при НКВД РСФСР было отнесено в УПК редакции 1923 г. к органам дознания.
Возникшая поначалу в структуре Государственного политического управления Следственная часть при Президиуме была, приказом по ГПУ от 22 августа 1922 г., реорганизована в Юридический отдел, включавший, правда, следственное отделение. Однако уже вскоре, согласно приказу ГПУ от 28 февраля 1924 г., Юридический отдел подвергся ликвидации. Впоследствии, насколько удалось выяснить, обособленных следственных подразделений ни в центральном аппарате, ни в территориальных органах ОГПУ не создавалось.
Таким образом, к 1924 г. последним осколком еще недавно доминировавшей административной модели построения следственного аппарата остались следователи по важнейшим делам при Наркомате юстиции. Согласно ст.10 Положения о Народном комиссариате юстиции РСФСР от 1 февраля 1923 г., в Наркомате сформировалась следственная часть, структурно вошедшая в состав 4-го подотдела IV Отдела (Прокуратуры).
Образование Союза ССР первоначально никак не отразилось на устройстве следственного аппарата. В принятых ЦИК СССР 31 октября 1924 г. первых Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик "организация судебно-следственных органов" была отнесена - по ст.15 - к республиканскому ведению. Что касается оставленных в союзном ведении органов военной юстиции, то, согласно ст.5 Положения о военных трибуналах и военной прокуратуре от 20 августа 1926 г., военные следователи продолжили состоять при военных трибуналах.
Утвержденное третьей сессией ВЦИК XII созыва 19 ноября 1926 г. новое Положение о судоустройстве РСФСР сохранило в неприкосновенности организацию следственного аппарата образца 1922-1923 гг. Очень скоро, однако, возобладали иные тенденции. И коснулись они как процессуальной, так и организационной сторон отечественного предварительного следствия.
С одной стороны, как не раз отмечалось в литературе, на исходе 1920-х гг. произошло фактическое стирание грани "между дознанием и следствием, между розыском и юстицией на предварительном расследовании". В этом отношении глубоко показательно, что в разработанном Институтом советского строительства и права проекте УПК РСФСР, одобренном Коллегией Наркомата юстиции 12 августа 1931 г., вообще отсутствовало деление предварительного расследования на дознание и предварительное следствие. Вместо этого в ст.8-21 проекта предусматривалась единая стадия "предварительного расследования".
С другой стороны, в условиях свертывания новой экономической политики, всемерного укрепления административно-командной системы управления востребованной оказалась модель построения следственного аппарата, кратковременно реализованная в нашей стране в далеком 1722 году. Аллегорически выражаясь, на пути судебных следователей встала прокуратура.
Вопрос о передаче следственного аппарата от судов прокуратуре впервые начал обсуждаться на страницах юридической периодики и на ведомственных совещаниях еще в 1923-1924 гт. В частности, на состоявшемся в 1924 г. V съезде деятелей советской юстиции за таковую передачу высказался тогдашний прокурор Уголовно-судебной коллегии Верховного суда РСФСР А.Я. Вышинский. Однако в тот момент руководство Наркомата юстиции сочло целесообразным сохранить судебную модель организации следственного аппарата.
Примечательно, что противником перехода следователей в подчинение прокуратуры выступил тогдашний председатель Верховного суда РСФСР П.И. Стучка. В статье 1928 г. Петр Стучка предостерегал, что таковой переход "усилит односторонне обвинительную тенденцию предварительного следствия". В той же статье председатель Верховного суда РСФСР подчеркнул, что "организационно-административное подчинение следователя обвинителю противоречит нашему институту прокуратуры".
Как бы то ни было, уже в 1927 г. - в порядке эксперимента - подчинение следователей органам прокуратуры было осуществлено в Московской губернии. Сочтя эксперимент успешным, коллегия Наркомата юстиции 12 апреля 1928 г. постановила "передать следственный аппарат в полное распоряжение прокуратуры по РСФСР". Несколько позднее, 3 сентября 1928 г. данное постановление Наркомата получило закрепление в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР "Об изменении Положения о судоустройстве РСФСР".
Не забыли и о военных следователях. Согласно ст.4 постановления ЦИК и СНК СССР от 30 января 1929 г. военные следователи аналогично перешли в подчинение органам военной прокуратуры'. Протянувшаяся с 1860 г. история российских судебных следователей закончилась. Как в связи с этим оптимистически констатировал автор статьи в ведомственном издании, "в историю развития института советских следователей вписывается новая страница, страница начавшегося подъема и роста".
Остается добавить, что в конце 1920-х гг. отечественная прокуратура еще не имела ведомственной самостоятельности. Как известно, будучи воссоздана в нашей стране в 1922 г., прокуратура вошла тогда в состав Наркомата юстиции, образовав в его структуре уже упоминавшийся IV отдел (реорганизованный 27 августа 1928 г. в Управление Прокуратуры). Кроме того - по подобию царской России - поначалу были совмещены должности Прокурора Республики и Наркома юстиции (с апреля 1928 г. Прокурор РСФСР стал заместителем наркома).
В силу названных обстоятельств, перейдя в подчинение прокуратуры, следственный аппарат сохранил общую подведомственность Наркомату юстиции. Ситуация принципиально не изменилась и с учреждением 17 декабря 1933 г. Прокуратуры СССР: в подчинение Прокурора Союза попали только военные следователи да группа следователей по важнейшим делам. Окончательное размежевание прокуратуры и ведомства юстиции произошло лишь в 1936 г., в связи с образованием союзного Наркомата юстиции.
Согласно ст.2 постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1936 г. "органы прокуратуры и следствия" отделялись от наркоматов юстиции союзных и автономных республик и переходили в исключительное подчинение Прокурору СССР. Соответственно, по постановлению СНК СССР от 5 ноября 1936 г. "О структуре Прокуратуры Союза ССР", в Прокуратуре СССР был образован Следственный отдел. Так в нашей стране окончательно сложилась прокурорская модель организации следственного аппарата.
В 1930-е гг. дальнейшее развитие получила и административная модель построения следственного аппарата. В конце 1930-х гг. следственные подразделения были учреждены в органах госбезопасности и милиции, подведомственных тогда единому Наркомату - основанному 10 июля 1934 г. НКВД СССР. Приказом НКВД СССР от 22 декабря 1938 г. была образована Следственная часть Наркомата, которая в сентябре 1939 г. подверглась разделению на следственные части Главного управления государственной безопасности и Главного экономического управления. Несколько ранее, 5 августа 1939 г., следственная часть была учреждена и в Главном тюремном управлении НКВД СССР. Кроме того, в соответствии с приказом Наркома внутренних дел от 27 августа 1939 г., предусматривалась организация следственных групп в отделах БХСС и уголовного розыска территориальных управлений Наркомата внутренних дел.
В ходе последовавших в 1941-1953 гг. преобразований НКВД-НКГБ-МГБ-МВД их следственные подразделения неизменно сохранялись, будучи пополнены учрежденной 2 июля 1941 г. Следственной частью по особо важным делам (упразднена в 1954 г). Наряду с этим, в начале 1940-х гг. Следственный отдел появился и в Главном управлении рабоче-крестьянской милиции НКВД. После основания 13 марта 1954 г. Комитета государственной безопасности при
Совете Министров СССР в его структуре также образовалось Следственное управление.
Уместно отметить, что собственным следственным аппаратом располагало и учрежденное в апреле 1943 г. Главное управление контрразведки "Смерш" Наркомата обороны. Согласно ст.1 разд. V Положения о Главном управлении контрразведки Народного комиссариата обороны ("Смерш") и его органах на местах от 21 апреля 1943 г. в структуре самого Главного управления контрразведки образовывался Следственный (Шестой) отдел. Соответственно, в структуре Управления контрразведки фронта был также предусмотрен следственный (четвертый) отдел, а в структуре Отдела контрразведки армии - следственное отделение.
Таким образом, начиная с конца 1920-х гг., в нашей стране утвердились две модели построения органов предварительного расследования - прокурорская и административная. При этом необходимо отметить, что создание многочисленных следственных подразделений в органах НКВД-НКГБ-МГБ-МВД (равно как и в органах ГУКР "Смерш") никак не регламентировалось на законодательном уровне, а оформлялось исключительно ведомственными распоряжениями. В этой связи не приходится удивляться, что в "оттепельном" 1957 г. известный процессуалист член-корреспондент АН СССР М.С. Строгович решился прямо заявить, что "следователи милиции являются незаконным институтом". Тогда же, в 1957 г., многолетнее параллельное функционирование трех следственных аппаратов - в прокуратуре, госбезопасности и милиции - породило примечательную дискуссию.
Все началось с того, что в ходе работы шестой сессии Верховного Совета СССР IV созыва - на заседании 9 февраля 1957 г. - эстонский депутат Э.К. Пусэп выступил с предложением упорядочить деятельность следственных органов. По мнению депутата, разделение следствия между прокуратурой и милицией утратило смысл, и потому целесообразно сосредоточить расследование уголовных дел "в одном едином следственном органе" (о необходимости упразднить. следователей госбезопасности речь, естественно, не заходила). Практически одновременно в февральском номере журнала "Советское государство и право" за 1957 г. была опубликована статья тогдашнего начальника Главного управления милиции МВД СССР М.В. Барсукова, в которой автор сходно высказался за создание объединенного следственного аппарата (предложив, правда, включить его в структуру МВД).
Странным образом синхронизированные выступления эстонского депутата и начальника Главного управления милиции всколыхнули юридическую общественность. На протяжении полугода на страницах юридической периодики и газеты "Известия" появились восемь статей и передовица, посвященные проблеме организации предварительного следствия. Единодушно согласившись с тезисом о необходимости образования единого следственного органа, авторы статей разошлись во мнениях касательно его ведомственной принадлежности.
Большая часть авторов (основной трибуной для которых стал журнал "Социалистическая законность") выступили за сосредоточение предварительного следствия в органах прокуратуры. Судьи Верховного суда РСФСР С.В. Бородин и А.Я. Грун предложили - в духе 1920-х гг. - сосредоточить следственный аппарат в органах Министерства юстиции. Наконец, И.Д. Перлов и М.Ю. Рагинский привели доводы как в пользу передачи следователей в систему Минюста, так и в систему МВД. Характерно, что отмеченные авторы так и не вышли в своих рассуждениях за рамки существовавших на тот период моделей построения следственного аппарата.
А вот среди откликов на дискуссию, поступивших в редакцию журнала "Советское государство и право", мелькнуло более оригинальное предложение. Представленный редакцией как "заместитель транспортного прокурора Калининской железной дороги тов. Голишников" высказался за создание "самостоятельного органа по расследованию всех уголовных дел". Кроме того, весьма примечательное анонимное мнение об основании следственного управления при Верховном Совете СССР мимоходом подверглось критике в статье Ф. Бердичевского и О.И. Чистякова.
Аналогично негативно о подобном замысле высказался тогда и М.С. Строгович. Рассматривая в вышеотмеченной статье 1957 г. различные варианты ведомственной "привязки" следственных органов, ученый эмоционально отметил: "Ведь не создавать же Министерство предварительного следствия!" ' Как бы то ни было, пусть и преимущественно в негативном контексте, речь зашла об учреждении в нашей стране - впервые со времен "майорских" канцелярий Петра I - ведомственно самостоятельного следственного аппарата.
Между тем, столь активно развернувшееся на страницах печати обсуждение проблем организации предварительного следствия угасло столь же внезапно, как и началось. Разумеется, подобная дискуссия не могла возникнуть спонтанно (как наивно полагать, что депутат Э.К. Пусэп и комиссар милиции М.В. Барсуков могли по собственной инициативе озвучить мысль о едином следственном органе). Судя по всему, в условиях проводившейся в те годы масштабной административной реформы и начавшей разворачиваться реформы судебной в каких-то высоких кабинетах в самом деле начала вызревать идея о соединении следственных аппаратов прокуратуры и МВД.
Кто персонально в руководстве страны взялся "продвигать" эту идею, установить сейчас вряд ли возможно. Несомненно другое: поддержки в Президиуме ЦК данная инициатива, в конце концов, не получила, и вопрос был снят с повестки дня. В итоге, в ходе проведения судебной реформы 1956-1964 гг. были dejure закреплены прокурорская и административная модели организации следственного аппарата.
Согласно ст.28 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 25 декабря 1958 г., осуществление предварительного следствия возлагалось на следователей прокуратуры, а по специальной категории дел - на следователей Комитета государственной безопасности. Следственный аппарат в органах внутренних дел не предусматривался. Как в связи с этим - на обсуждении проекта Основ уголовного судопроизводства на заседании Верховного Совета СССР 25 декабря 1958 г. - высказался генеральный прокурор СССР Р.А. Руденко, "освобождение милиции от не свойственной ей функции предварительного следствия, которую она сейчас фактически выполняет, позволит ей направить свои усилия на предупреждение преступлений, принятие необходимых оперативно-розыскных мер для раскрытия преступлений и розыска преступников и ведение дознания…".
Несколько позднее аналогичные нормы получили закрепление и в уголовно-процессуальных кодексах союзных республик. Так, согласно п.7 ст.34 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР 1960 г., в перечень следственных должностей оказались включены только следователи прокуратуры и следователи органов государственной безопасности. В свою очередь, согласно ст.125 данного кодекса, на следователей прокуратуры возлагалось "предварительное следствие по уголовным делам", а на следователей КГБ -• "по делам о преступлениях, предусмотренных статьями 64-70, 72, 73 и 79" УК РСФСР 1960 г.
С этого времени объем дел, расследуемых следственными подразделениями органов прокуратуры, стал возрастать. Так, если в 1960 г. в РСФСР следователями прокуратуры было окончено производством 184 405 уголовных дел, то в 1961 г. - 244 280, а в 1962 г. - уже 256 1 23. Но уже очень скоро был сделан шаг назад: согласно указу Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г. функция предварительного расследования была предоставлена органам внутренних дел (тогда - Министерства охраны общественного порядка).
В связи с этим Генеральная прокуратура СССР обязывалась передать основную часть штатной численности следователей в Министерство охраны общественного порядка. Кроме того, с середины 1960-х гг. начало происходить неуклонное увеличение круга дел, подследственных органам внутренних дел (что происходило за счет сокращения круга дел, подследственных прокуратуре). В итоге, число дел, расследовавшихся следователями МООП-МВД, нарастало год от года: 1964 г. - 256 815 дел, 1974 г. - 457 173 дела, 1989 г. - 976 123 дела. Соответственно, в 1990 г. следователями МВД было расследовано свыше 90% уголовных дел, а следователями прокуратуры - 9,1% дел.
При этом, если в первые годы существования следственных подразделений в органах МООП-МВД они подчинялись непосредственно вышестоящим следственным отделам и управлениям (а не руководителям соответствующего районного или областного органа внутренних дел), то с 1968 г. следственные подразделения были включены в состав местных органов внутренних дел на правах одной из служб и подчинены начальникам этих органов. Сложилась ситуация сколь абсурдная, столь и прямо противоречащая статусу следователя в уголовном процессе. В самом деле, как лицо процессуально независимое и самостоятельное следователь был управомочен давать обязательные для исполнения отдельные поручения органу дознания - с 1968 г. получалось, что своему собственному начальнику. В подобных условиях не приходиться удивляться, что в последней трети XX века в нашей стране обрела актуальность вневедомственная модель организации следственного аппарата.
Дискуссия о принципах построения следственного аппарата возобновилась - хотя и в несравненно более скромных масштабах, нежели чем в 1957 г. - во второй половине 1960-х гг. С одной стороны, в этот период активизировались сторонники передачи предварительного следствия всецело в органы внутренних дел. С другой - в монографии 1966 г. и в диссертации 1967 г. российский процессуалист В.А. Стремовский не только впервые обосновал оптимальность вневедомственной модели построения следственного аппарата, но и выдвинул детально проработанное предложение о создании Следственного комитета при Совете Министров СССР.
По мысли В.А. Стремовского, следственные подразделения МВД (в то время - МООП), прокуратуры и (!) КГБ подлежали ликвидации. Взамен этого образовывался упомянутый Следственный комитет с территориальными органами на уровне союзных республик, краев, областей, а также городов и районов. По внутренней структуре Комитет и его органы предполагалось разделить на отделы, специализировавшиеся по категориям расследуемых уголовных дел. Попутно (ориентируясь, по всей очевидности, на опыт царских времен, но прямо об этом не упоминая) В.А. Стремовский предложил вести институт кандидатов на должность следователя.
Масштабные замыслы В.А. Стремовского не нашли, впрочем, зримого отклика ни в ученом мире, ни в руководстве страны. Характерно при этом, что, согласно проведенным в 1969 г. опросам следственных работников прокуратуры и МВД, за организацию ведомственно самостоятельного Следственного комитета высказалось соответственно 48 и 45,9% из них.
Научно аргументированная В.А. Стремовским данная модель стала впервые переходить из теоретической в практическую плоскость в 1977 г. Тогда, по свидетельству С.И. Гусева, был разработан проект Положения о Государственном комитете СССР по следствию. Судьба проекта названного Положения сложилась, впрочем, не лучшим образом. Получивший вначале поддержку в Президиуме Верховного Совета СССР данный законопроект впоследствии был отклонен без рассмотрения на сессии.
Вопрос о создании вневедомственного Следственного комитета обозначился на повестке дня и в начале 1980-х гг. Пост руководителя Комитета предложили занять В.И. Теребилову, в ту пору - министру юстиции СССР. На данное предложение В.И. Теребилов ответил отказом, сочтя, что у Комитета "будут богатая вывеска и очень скромные возможности". Сыграло ли роль отрицательное мнение министра юстиции, или сказались еще какие-то факторы, но замысел об учреждении в Союзе ССР независимого следственного органа не был в очередной раз реализован,
Особую актуальность идея вневедомственного следственного аппарата обрела в годы "перестройки". Одним из первых на эту тему заговорил тогдашний председатель Верховного суда Башкирской АССР Ш.К. Вахитов. В статье 1988 г. он предложил - хотя и в перспективе - образовать Следственный комитет СССР, подотчетный Верховному Совету.
Показательно, что в конце 1980-х гг. в пользу создания вневедомственного следственного органа высказалось 72,2% опрошенных сотрудников следственных подразделений МВД и прокуратуры г. Уфы и 71,7% - г. Омска. В ходе проведенного в 1989 г. редакцией издательства "Юридическая литература" авторитетного "круглого стола" аналогично за учреждение ведомственно независимого Следственного комитета выступили такие видные ученые и практические работники, как С.И. Гусев, А.П. Гуляев, В.Г. Новиков, Т. Г Морщакова.
Согласно п.7 резолюции XIX Всесоюзной партийной конференции от 1 июля 1988 г. "О правовой реформе" предлагалось вывести следственные подразделения из подчинения республиканским и местным органам внутренних дел и создать на их основе централизованный следственный аппарат, но входивший все же в структуру МВД. Проводившийся в связи с этим в 1987-1988 гг. эксперимент, в ходе которого следственные подразделения действовали в условиях служебной и процессуальной самостоятельности, подтвердил эффективность такого решения.
В апреле 1989 г.1 Съезд народных депутатов СССР акцентировал внимание на создание самостоятельного, не подверженного ведомственным и местным влияниям следственного аппарата. Согласно ст.5 постановления Верховного Совета СССР № 1438-1 от 18 апреля 1990 г., Комитету Верховного Совета СССР по вопросам правопорядка и борьбы с преступностью, Комитету Верховного Совета СССР по законодательству и Совету Министров СССР было поручено внести предложения о создании "союзного Следственного комитета". Комитетом по вопросам правопорядка и борьбы с преступностью соответствующий законопроект был подготовлен уже к началу 1991 г.
Весьма показательно, что одним из сторонников создания вневедомственного следственного аппарата явился в ту пору не кто иной, как Генеральный прокурор СССР Н.С. Трубин. Выступая в феврале 1991 г. на совещании работников прокуратуры, Н.С. Трубин со всей определенностью высказался как за ликвидацию в органах прокуратуры следственных подразделений, так и за создание вневедомственного Следственного комитета.
Идея о создании независимого органа предварительного расследования нашла отклик и на республиканском уровне. К сентябрю 1990 г. межведомственной рабочей группой специалистов в составе ряда известных ученых и практических работников был разработан пакет законопроектов: "О Следственном комитете РСФСР", "О статусе следователя", "О внесении изменений и дополнений в УПК РСФСР", "Об ответственности за неуважение к следователю и воспрепятствование его деятельности". В этих документах содержались расчеты и пояснения, а также разработка механизма формирования вневедомственного, единого и подотчетного непосредственно Верховному Совету РСФСР в качестве конституционного органа Следственного комитета.
В декабре 1990 г. II Съезд народных депутатов РСФСР поручил Верховному Совету РСФСР начать работу по формированию самостоятельных органов предварительного следствия. Как одно из обязательных и важнейших направлений реформирования системы правоохранительных органов нашей страны создание "единого следственного аппарата" было детально обосновано и в Концепции судебной реформы в РСФСР, утвержденной, как уже упоминалось, постановлением Верховного Совета РСФСР № 1801-1 от 24 октября 1991 г. В итоге, однако, к моменту распада СССР и началу проведения судебной реформы 1990-х гг. каких-либо практических шагов по реорганизации следственного аппарата предпринято не было.
|
