Электронное правительство /e-government/ – концепция осуществления государственного управления, характерная для информационного общества. Базируется на возможностях информационно-телекоммуникационных технологий и ценностях открытого гражданского общества. Характеризуется направленностью на потребности граждан, экономической эффективностью, открытостью для общественного контроля и инициативы.
Один из наиболее действенных способов борьбы с коррупцией и бюрократией, а также обеспечения прозрачности официальных структур.
Предусматривает бизнес-реинжиниринг правительственных структур: эффективный для граждан как клиентов, выгодный для граждан как собственников.
Один из элементов информационного общества.
Следует отличать от правительства он-лайн – правительства, которое, кроме традиционных форм трансакций с населением, имеет электронный интерфейс и является одним из функциональных элементов электронного правительства.
Приложение 1.
УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА УКРАИНЫ
От 23 августа 2001 года № 731/2001
О решении Совета национальной безопасности и обороны Украины
от 19 июля 2001 года
"О мероприятиях по защите национальных интересов в области связи и телекоммуникаций"
Соответственно статье 107 Конституции Украины постановляю:
Ввести в действие решение Совета национальной безопасности и обороны Украины от 19 июля 2001 года "О мероприятиях по защите национальных интересов в области связи и телекоммуникаций".
В исполнение решения Совета национальной безопасности и обороны Украины:
1. Кабинету Министров Украины:
1) подготовить в месячный срок предложения относительно усовершенствования государственного регулирования в информационной сфере;
2) обеспечить в трехмесячный срок усовершенствования государственной статистической отчетности в информационной сфере;
3) в шестимесячный срок:
а) осуществить мероприятия по детенизации предоставления услуг междугородной и международной телефонной связи;
б) пересмотреть порядок предоставления льгот по оплате услуг связи и принять меры относительно сокращения перечня лиц, которым эти льготы предоставляются, при безусловном сохранении льгот на предоставление таких услуг инвалидам войны и инвалидам с детства;
4) обеспечить использование отечественных технических и программных средств при внедрении новейших систем криптографической защиты информации и информационных технологий в области телекоммуникаций;
5) предпринять шаги относительно:
а) усовершенствования структуры узлов связи запасных пунктов государственного управления и порядка финансирования их содержания;
б) недопущения отключения предприятий, которые предоставляют услуги электросвязи, от источников энергоснабжения при условии отсутствия у них задолженности по оплате за потребленную электроэнергию;
в) недопущение недобросовестной конкуренции на отечественном рынке телекоммуникационных услуг.
2. Министерству промышленной политики Украины предпринять в двухмесячный срок меры по безусловному соблюдению субъектами предпринимательской деятельности, которые осуществляют заготовку металлолома цветных и черных металлов, лицензионных условий.
3. Государственному комитету связи и информатизации Украины, Министерству промышленной политики Украины с привлечением Национальной академии наук Украины разработать и подать в установленном порядке в трехмесячный срок предложения относительно инновационного развития области связи и телекоммуникаций.
4. Контроль за выполнением этого Указа возложить на Секретаря Совета национальной безопасности и обороны Украины.
Президент Украины Л.КУЧМА
г. Киев
***
УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА УКРАИНЫ
От 24 сентября 2001 года № 891/2001
О некоторых мероприятиях по защите государственных информационных ресурсов в сетях передачи данных
С целью повышения уровня защиты государственных информационных ресурсов в сетях передачи данных, обеспечения информационной безопасности государства и соответственно пункту 1 статьи 106 Конституции Украины постановляю:
1. Кабинету Министров Украины определить в четырехмесячный срок порядок подключения органов исполнительной власти, других государственных органов, а также предприятий, учреждений и организаций, которые получают, обрабатывают, распространяют и сохраняют информацию, которая является объектом государственной собственности и охраняется в соответствии с законодательством, к иностранной и международной сетям передачи данных, в том числе к сети Интернет (далее – глобальные сети).
2. Департаменту специальных телекоммуникационных систем и защиты информации Службы безопасности Украины утвердить в трехмесячный срок порядок защиты государственных информационных ресурсов в информационно-телекоммуникационных системах и обеспечить контроль за соблюдением этого порядка.
3. Государственному комитету связи и информатизации Украины определять в установленном законодательством порядке предприятия (операторов), способные обеспечить передачу данных органами исполнительной власти, другими государственными органами, а также предприятиями, учреждениями и организациями, указанными в статье 1 этого Указа, через глобальные сети с соблюдением установленных законодательством требований относительно защиты информации.
4. Министерству экономики и по вопросам европейской интеграции Украины, Государственному комитету связи и информатизации Украины, Департаменту специальных телекоммуникационных систем и защиты информации Службы безопасности Украины определить соответственно законодательству порядок приобретения центральными и местными органами исполнительной власти, другими государственными органами, а также предприятиями, учреждениями и организациями, указанными в статье 1 этого Указа, компьютерной и телекоммуникационной техники, средств программного обеспечения.
5. Кабинету Министров Украины, центральным и местным органам исполнительной власти, другим государственным органам, а также предприятиям, учреждениям и организациям, указанным в статье 1 этого Указа, осуществлять передачу данных через глобальные сети исключительно через предприятия (операторов), которые будут определяться Государственным комитетом связи и информатизации Украины.
Рекомендовать органам местного самоуправления осуществлять передачу данных через глобальные сети в порядке, предусмотренном этим Указом.
6. Признать утратившим силу Указ Президента Украины от 22 апреля 1998 года № 346 "О некоторых мероприятиях по защите интересов государства в информационной сфере".
Президент Украины Л.КУЧМА
г. Киев
***
УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА УКРАИНЫ
От 6 декабря 2001 года № 1193/2001
О решении Совета национальной безопасности и обороны Украины от 31 октября 2001 года "О мероприятиях по усовершенствованию государственной информационной политики и обеспечению информационной безопасности Украины"
Соответственно статье 107 Конституции Украины постановляю:
Ввести в действие решение Совета национальной безопасности и обороны Украины от 31 октября 2001 года "О мероприятиях по усовершенствованию государственной информационной политики и обеспечению информационной безопасности Украины".
Во исполнение решения Совета национальной безопасности и обороны Украины:
Признать неудовлетворительным состояние выполнения Кабинетом Министров Украины, Государственным комитетом информационной политики, телевидения и радиовещания Украины, Государственным комитетом связи и информатизации Украины Указов Президента Украины от 21 июля 1997 года № 663 «О решении Совета национальной безопасности и обороны Украины от 17 июня 1997 года», «О неотложных мероприятиях по приведению в порядок системы осуществления государственной информационной политики и усовершенствования государственного регулирования информационных отношений», от 14 июля 2000 года № 887 "Об усовершенствовании информационно-аналитического обеспечения Президента Украины и органов государственной власти", от 31 июля 2000 года № 928 "О мероприятиях по развитию национальной составляющей глобальной информационной сети Интернет и обеспечению широкого доступа к этой сети в Украине", требований Закона Украины "О Национальной программе информатизации Украины", поручений Президента Украины от 12 апреля 2000 года, от 5 декабря 2000 года и от 25 апреля 2001 года относительно создания и обеспечения функционирования национального канала спутникового иновещания.
Кабинету Министров Украины провести служебное расследование причин невыполнения указанных нормативно-правовых актов и поручений Президента Украины и принять меры относительно привлечения к ответственности виновных в этом лиц.
Кабинету Министров Украины:
1) в месячный срок:
представить на рассмотрение Верховной Рады Украины законопроекты о ратификации Европейской конвенции о трансграничнои телевидении и об установлении уголовной ответственности за незаконное вмешательство в работу телекоммуникационного оснащения; рассмотреть вопрос относительно подписания от лица Украины Конвенции о защите личности в связи с автоматизированной обработкой персональных данных 1981 года;
разработать предложения относительно остановки выдачи лицензий на предоставление услуг международной и междугородной телефонной связи до принятия Закона Украины "О телекоммуникациях" и продажи пакета акций открытого акционерного общества "Укртелеком" промышленному инвестору;
предпринять шаги к безусловному выполнению принятых решений, направленных на государственную поддержку развития и функционирования средств массовой информации, и Указа Президента Украины от 31 июля 2000 года № 928 "О мероприятиях по развитию национальной составляющей глобальной информационной сети Интернет и обеспечению широкого доступа к этой сети в Украине";
2) в двухмесячный срок:
представить на рассмотрение Верховной Рады Украины проект Концепции национальной информационной политики и информационной безопасности Украины;
разработать мероприятия по оптимизации системы государственных органов, реализующих информационную политику, обеспечив четкое размежевание полномочий и отладку их взаимодействия и координации, создание организационной структуры системы обеспечения информационной безопасности;
проанализировать выполнение Национальной программы информатизации, пересмотреть проекты программ в информационной сфере, финансирующихся из Государственного бюджета Украины, принять меры относительно первоочередной реализации и полноценного финансирования наиболее актуальных из них;
представить предложения относительно развития кабельного телевидения и проводного вещания в регионах Украины, создания Центра безопасности украинского сегмента сети Интернет и Центра антивирусной защиты информации;
утвердить мероприятия по усовершенствованию порядка приобретения бюджетными организациями средств электронно-вычислительной техники и программных продуктов;
подготовить законопроект о внесении изменений в законодательство, предусмотрев в нем лицензирование деятельности провайдеров на территории Украины по предоставлению доступа в сеть Интернет;
представить предложения по созданию системы стандартов относительно защиты информации о вооружении, военной технике и военно-промышленных объектов, а также по организационно-методическому обеспечению системы защиты информации в сферах взаимодействия управлений Вооружения Министерства обороны Украины с оборонно-промышленным комплексом;
осуществить комплексную проверку эффективности использования бюджетных средств в процессе выполнения Национальной программы информатизации Украины, для потребностей информатизации вне этой Программы, а также в Национальной телекомпании Украины, Национальной радиокомпании Украины, Концерне радиосвязи, радиовещания и телевидения, по результатам которого представить предложения относительно усовершенствования системы их финансирования и оздоровления финансово-экономического состояния. Обеспечить, начиная с 2002 года, финансирование проектов информатизации из Государственного бюджета Украины в пределах Национальной программы информатизации;
предпринять шаги относительно реализации Положения о государственном заказе на создание и распространение теле- и радиопрограмм с учетом насущной необходимости повышения качества информационной продукции;
3) в трехмесячный срок:
представить на рассмотрение Верховной Рады Украины законопроекты:
о внесении изменений в законодательство, регулирующее вопросы борьбы с компьютерной преступностью, и о создании соответствующего межведомственного центра;
о кабельном, эфирно-кабельном телевидение и телеинформационной сети, о деятельности в сфере информатизации;
изучить вопрос относительно права иностранцев и лиц без гражданства на учреждение печатного средства массовой информации, получение физическими лицами свидетельства о государственной регистрации периодического печатного издания лишь в случае создания ими редакции как юридического лица и запрета учреждения и деятельности средств массовой информации, в уставном фонде которых более 30 процентов иностранных инвестиций, и в случае необходимости представить на рассмотрение Верховной Рады Украины предложения о внесении соответствующих изменений в законодательство Украины;
разработать мероприятия по дальнейшему развитию национального информационного рынка на конкурентных началах, созданию благоприятного инвестиционного климата для развития отечественных средств массовой информации и книгоиздания;
разработать мероприятия по реорганизации ретрансляционной сети, предусмотрев:
переоснащение и модернизацию парка передающего оснащения Концерна радиосвязи, радиовещания и телевидения и переход на современные средства передачи сигнала;
обеспечения текущего финансирования Концерна радиосвязи, радиовещания и телевидения за предоставленные услуги государственных телерадиоорганизаций и включение в проекты государственного бюджета, начиная с 2002 года, погашения задолженности на протяжении четырех лет;
утвердить в установленном порядке Программу развития производства средств связи и информатизации, обеспечить её финансирование;
разработать предложения относительно создания защищенной информационно-телекоммуникационной системы органов государственной власти, которая бы предоставляла телекоммуникационные услуги, предусмотрев мероприятия по ускорению разработки отечественных средств криптографической и технической защиты информации;
утвердить Программу создания и развертывания отечественного производства средств защиты информации, национальной защищенной информационной системы, защищенных систем электронного документооборота и электронной цифровой подписи, сертификации технических и программных средств информатизации на соответствие требованиям информационной безопасности;
разработать Единую систему классификации и кодификации продукции оборонительного и двойного назначения, экспортирующейся Украиной;
определить механизм реализации полномочий Генерального штаба Вооруженных Сил Украины относительно участия в организации и контроле за информационным пространством государства и его осуществления в особый период;
создать межведомственную рабочую группу из представителей заинтересованных министерств и других центральных органов исполнительной власти для разработки Национальной геоинформационной системы;
4) в шестимесячный срок:
представить на рассмотрение Верховной Рады Украины проект Закона Украины "О защите информации в информационно-телекоммуникационных системах", предусмотрев в нем, в частности:
требования и правила защиты в электронных сетях информации, являющейся собственностью государства, или информации с ограниченным доступом, защита которой гарантируется государством;
обязательные условия защиты информации в государственных информационно-телекоммуникационных системах при предоставлении услуг передачи данных, в том числе с использованием сети Интернет;
механизмы проведения мониторинга сетей передачи данных исключительно на основах национального законодательства и международного права, в частности положений резолюции Совета Европы ENFOPOL 98;
сохранение Интернет-провайдерами сведений об Интернет-трафике на протяжении шести месяцев;
разработать предложения относительно кодификации законодательства в области информационных отношений и проект Стратегии внедрения национальной информационной политики, уделив внимание таким проблемам как:
создание и внедрение действующих механизмов реализации информационных прав и свобод гражданина, общества и государства, закрепленных в Конституции и законах Украины;
дальнейшее усовершенствование законодательства Украины в информационной сфере;
развитие на основе современных информационных технологий национальной информационной инфраструктуры, усовершенствование системы информационно-аналитического обеспечения Президента Украины и органов государственной власти, повышение конкурентоспособности национальных производителей информационного продукта, видов информационного производства;
определение порядка функционирования и механизмов государственного контроля за спутниковыми, кабельными и компьютерными системами передачи информации;
формирование единой государственной системы связей с общественностью;
дальнейшая либерализация украинского рынка телекоммуникаций при условии гарантирования реализации национальных интересов и недопущения монополизации информационных рынков;
развитие научно-технического и кадрового обеспечения информационной области;
обеспечение информационного суверенитета Украины и усовершенствование системы защиты национальных информационных ресурсов;
утвердить программу развития и переоснащения передающего оборудования Концерна радиосвязи, радиовещания и телевидения на основе современных технических средств, предусмотрев финансирование строительства и ремонта ретрансляторов в пограничных районах Украины;
разработать проект Национальной программы развития отечественной теле- и радиоиндустрии с учетом долгосрочных потребностей развития телекоммуникационных сетей, средств связи, национального сегмента сети Интернет, спутниковых систем передачи информации, спутникового и кабельного телевидения, и решить в установленном порядке вопрос о его утверждении;
предпринять шаги относительно создания и обеспечения функционирования на постоянной основе, начиная с 1 января 2002 года, национального спутникового канала иновещания с использованием имеющейся технической базы аппаратно-студийного комплекса Национальной телекомпании Украины и центральной передающей спутниковой станции государственного предприятия "Укркосмос" или других систем;
5) осуществить в восьмимесячный срок мероприятия по полному обеспечению специальных телекоммуникационных систем Украины национальными ключевыми документами.
Государственному комитету связи и информатизации Украины:
утвердить в трехмесячный срок в установленном порядке Положение о национальном центре управления сетями связи в системе госкомсвязи Украины;
провести вместе с Национальным советом Украины по вопросам телевидения и радиовещания в шестимесячный срок координацию частот, использующихся телерадиоорганизациями в пограничных районах Украины.
Министерству Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы, Государственному комитету связи и информатизации Украины разработать в трехмесячный срок проект создания службы информации и помощи населению.
Предложить Антимонопольному комитету Украины провести в трехмесячный срок проверку соблюдения региональными телерадиоорганизациями антимонопольного законодательства Украины.
Государственной таможенной службе Украины вместе с Государственным комитетом по делам охраны государственной границы Украины и Министерством внутренних дел Украины отработать в месячный срок мероприятия по предотвращению контрабандного ввоза на территорию Украины издательской продукции и его незаконного распространения.
Министерству иностранных дел Украины, Государственному комитету связи и информатизации Украины, Государственному комитету информационной политики, телевидения и радиовещания Украины отработать в двухмесячный срок и принять долгосрочные меры относительно развития внешней информационной деятельности, информирования мировой общественности об Украине с целью формирования положительного ее восприятия в мире, относительно организации и финансирования теле- и радиовещания за границу.
Службе безопасности Украины подать в двухмесячный срок предложения относительно усовершенствования работы по противодействию информационным агрессиям и специальным информационно-пропагандистским операциям, осуществляемым против Украины иностранными спецслужбами.
Министерству образования и науки Украины:
обработать вместе с Департаментом специальных телекоммуникационных систем и защиты информации Службы безопасности Украины в двухмесячный срок мероприятия по подготовке и переподготовке специалистов в сфере информационной безопасности;
подготовить в трехмесячный срок типичные учебные программы для средних и высших учебных заведений по учебной дисциплине "Информационная культура";
отработать вместе с Министерством экономики и по вопросам европейской интеграции Украины, Государственным комитетом информационной политики, телевидения и радиовещания Украины, Украинской Академией государственного управления при Президенте Украины, Киевским национальным университетом имени Тараса Шевченко в двухмесячный срок мероприятия по повышению уровня подготовки управленческих, журналистских и технических кадров для информационной сферы, в том числе работников государственных органов, учет современных потребностей при формировании государственного заказа на подготовку молодых специалистов.
Образовать Межведомственную комиссию по вопросам информационной политики и информационной безопасности при Совете национальной безопасности и обороны Украины, на которую возложить функции координации выполнения мероприятий по обеспечению формирования и защиты национального информационного пространства, безопасности в этой сфере, разработка и подготовки проектов соответствующих нормативно-правовых актов.
Секретарю Совета национальной безопасности и обороны Украины подать в двухмесячный срок на утверждение проект положения об указанной Комиссии и предложения относительно ее персонального состава.
О ходе выполнения этого Указа заслушать на заседаниях Совета национальной безопасности и обороны Украины в марте и июне 2002 года.
Контроль за выполнением этого Указа возложить на Секретаря Совета национальной безопасности и обороны Украины.
Президент Украины Л.КУЧМА
г. Киев
***
КАБИНЕТ МИНИСТРОВ УКРАИНЫ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 4 января 2002 г. N 3
Киев
О Порядке размещения в сети Интернет информации о деятельности органов исполнительной власти
В соответствии с Указами Президента Украины от 31 июля 2000 г. N 928 (928/2000) "О мероприятиях по развитию национальной составляющей глобальной информационной сети Интернет и обеспечению широкого доступа к этой сети в Украине" и от 17 мая 2001 г. N 325 (325/2001) "О подготовке предложений относительно обеспечения гласности и открытости деятельности органов государственной власти" с целью улучшения условий для развития демократии, реализации гражданами конституционных прав на участие в управлении государственными делами и на свободный доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти, а также обеспечения гласности и открытости деятельности этих органов Кабинет Министров Украины постановляет:
1. Утвердить Порядок оповещения в сети Интернет информации о деятельности органов исполнительной власти (прилагается).
2. Министерствам, другим центральным органам исполнительной власти, Совету министров Автономной Республики Крым, областным, Киевской и Севастопольской городским государственным администрациям начиная с января 2002 г. обеспечить размещение и постоянное обновление информации на собственных веб-сайтах в сети Интернет соответственно Порядку, утвержденному этим постановлением.
3. Секретариату Кабинета Министров Украины, Министерству экономики и по вопросам европейской интеграции, Государственному комитету связи и информатизации и Службе безопасности для интеграции информационных ресурсов органов исполнительной власти, размещенных в сети Интернет, обеспечить разработку и реализацию проекта Единого веб-портала Кабинета Министров Украины (далее – веб-портал).
4. Определить Секретариат Кабинета Министров Украины заказчиком разработки концепции, технической задачи по созданию Веб-портала и соответствующего базового программного обеспечения, Государственный комитет информационной политики, телевидения и радиовещания – ответственным за информационное, а Государственный комитет связи и информатизации – за техническое обеспечение предусмотренных этим постановлением мероприятий.
5. Министерству финансов, Министерству экономики и по вопросам европейской интеграции, Государственному комитету связи и информатизации во время разработки проектов Государственного бюджета Украины, Государственной программы экономического и социального развития Украины и задач Национальной программы информатизации по представлению Секретариата Кабинета Министров Украины предусматривать финансирование работ по созданию и поддержке Веб-портала.
Премьер-министр Украины А.КИНАХ
Инд. 49
УТВЕРЖДЕН
постановлением Кабинета Министров Украины
от 4 января 2002 г. N 3
ПОРЯДОК
оповещения в сети Интернет информации о деятельности органов исполнительной власти
1. Оповещение в сети Интернет информации о деятельности органов исполнительной власти осуществляется с целью повышения эффективности и прозрачности деятельности этих органов путем внедрения и использования современных информационных технологий для предоставления информационных и других услуг общественности, обеспечения ее влияния на процессы, которые происходят в государстве.
2. Оповещение в сети Интернет информации о деятельности органов исполнительной власти осуществляется путем:
размещения и периодического обновления министерствами, другими центральными и местными органами исполнительной власти информации соответственно требованиям этого Порядка на собственных веб-сайтах;
создания Единого веб-портала Кабинета Министров Украины (далее – Веб-портал), предназначенного для интеграции веб-сайтов органов исполнительной власти, и размещение информационных ресурсов соответственно потребностям граждан.
3. Координация работ по созданию Веб-портала, его информационное наполнение, техническая поддержка, сопровождение и установление регламента и стандартов обмена информацией между его составными частями осуществляется Секретариатом Кабинета Министров Украины.
4. Информация, которая размещается на веб-сайтах органов исполнительной власти и веб-портале, должна иметь защиту от несанкционированной модификации.
5. Информационное наполнение, защита информации от несанкционированной модификации и техническое обеспечение функционирования веб-сайтов министерств, других центральных и местных органов исполнительной власти как составных частей Веб-портала указанные органы осуществляют самостоятельно.
6. Контроль за соблюдением требований относительно защиты информации, доступной через Веб-портал, осуществляется Департаментом специальных телекоммуникационных систем и защиты информации СБУ.
7. Структура, дизайн веб-сайта и регламент его функционирования определяются руководителем органа исполнительной власти соответственно требованиям этого Порядка.
Ответственный за создание и сопровождение веб-сайта назначается руководителем соответствующего органа исполнительной власти.
8. На веб-сайте органа исполнительной власти размещается следующая информация:
1) для министерства, другого центрального органа исполнительной власти:
наименование органа;
основные задачи и нормативно-правовые основы деятельности;
структура и руководство органа;
фамилии, имена и отчества руководителей;
местонахождение аппарата, правительственных органов государственного управления, образованных в его составе, территориальных органов и соответствующих структурных подразделений местных госадминистраций (почтовые адреса, номера телефонов, факсов, адреса веб-сайтов и электронной почты);
основные функции структурных подразделений, а также фамилии, имена, отчества, номера телефонов, адреса электронной почты их руководителей;
нормативно-правовые акты по вопросам, которые относятся к компетенции органа;
порядок регистрации, лицензирования отдельных видов деятельности в соответствующей сфере (образцы документов, расчетные счета для внесения необходимых платежей, размер этих платежей и т.п.);
образцы документов и других материалов, необходимых для обращения граждан к органу;
распорядок работы органа и время приема руководства;
предприятия, учреждения и организации, которые относятся к сфере управления органа;
целевые программы в соответствующей сфере;
сведения о проведении закупки товаров (работ, услуг) за государственные средства;
государственные информационные ресурсы по вопросам, относящимся к компетенции органа;
текущие и запланированные мероприятия и события в соответствующей сфере;
сведения об имеющихся вакансиях;
2) для Совета министров Автономной Республики Крым, областной, Киевской и Севастопольской городской госадминистрации:
наименование органа;
основные задачи и нормативно-правовые основы деятельности;
структура и руководство органа;
фамилии, имена и отчества руководителей;
местонахождения органа, его управлений, отделов и других структурных подразделов, министерств и комитетов Автономной Республики Крым (почтовые адреса, номера телефонов, факсов, адреса электронной почты и веб-сайтов районных, районных в городах Киеве и Севастополе госадминистраций);
основные функции структурных подразделов, а также фамилии, имена, отчества, номера телефонов, адреса электронной почты их руководителей;
нормативно-правовые акты по вопросам, которые относятся к компетенции органа;
порядок регистрации, лицензирования отдельных видов деятельности в соответствующей сфере (образцы документов, расчетные счета для уплаты необходимых платежей, размер этих платежей и т.п.);
образцы документов и других материалов, необходимых для обращения граждан к органу;
распорядок работы органа и времена приема руководства;
выполнения бюджета соответствующего уровня;
показатели расчетов за энергоносители;
сведения об уплате местных налогов и сборов, коммунальных платежей, в том числе тарифы и льготы отдельным группам плательщиков, расчеты юридических и физических лиц с бюджетом соответствующего уровня;
учреждения социальной сферы;
предприятия, учреждения и организации, относящиеся к сфере управления органа;
целевые программы в соответствующей сфере;
сведения о проведение закупки товаров (работ, услуг) за государственные средства;
текущие и запланированные мероприятия и события в соответствующей сфере;
сведения об имеющихся вакансиях;
перечень коммунальных предприятий, правоохранительных органов, лечебных, оздоровительных, дошкольных и общеобразовательных учебных заведений, которые находятся на территории соответствующей административно-территориальной единицы, с указанием адреса, номеров телефонов, распорядка работы;
порядок обжалования решений, принятых органом соответствующего уровня;
государственные информационные ресурсы по вопросам, которые относятся к компетенции органа.
9. Совет министров Автономной Республики Крым, областные, Киевская и Севастопольская городские госадминистрации дополнительно размещают информацию про районные, районные в городах Киеве и Севастополе госадминистрации, а именно:
наименование органа;
основные функции и нормативно-правовые основы деятельности;
структура и руководство органа;
местонахождения органа и подчиненных нему управлений, отделов и других структурных подразделений (почтовые адреса, номера телефонов, факсы);
основные задачи структурных подразделений органа, а также фамилии, имена, отчества, номера телефонов, адреса электронной почты их руководителей;
нормативно-правовые акты по вопросам, которые относятся к компетенции органа;
порядок регистрации, лицензирования отдельных видов деятельности в соответствующей сфере, образцы документов и других материалов, необходимых для регистрации и получения соответствующей лицензии (расчетные счета для внесения платежей, размер этих платежей и т.п.);
распорядок работы руководства и работников органа;
сведения о выполнении бюджета соответствующего уровня;
показатели выплаты заработной платы, денежного обеспечения, пенсий, стипендий и других социальных выплат;
показатели расчетов за энергоносители;
сведения об уплате местных налогов и сборов, коммунальных платежей, в том числе действующие тарифы и льготы отдельным группам плательщиков, расчеты юридических и физических лиц с бюджетом соответствующего уровня;
учреждения социальной сферы;
сведения о проведении закупки товаров (работ, услуг) за государственные средства;
перечень коммунальных предприятий, правоохранительных органов, лечебных, оздоровительных учреждений, дошкольных и общеобразовательных учебных заведений, которые находятся на территории соответствующей административно-территориальной единицы с указанием адреса, номеров телефонов, распорядка работы.
10. Информация, размещенная на веб-портале и веб-сайте, обновляется сразу после изменения сведений, указанных в пунктах 8 и 9 этого Порядка.
11. На веб-сайте Совета министров Автономной Республики Крым, областных, Киевской и Севастопольской городских госадминистраций размещается информация о территории соответствующей административно-территориальной единицы:
современная территория и история региона, административно-территориальное устройство, города региона;
общий обзор экономики, описание естественных ресурсов, сведения о транспортной инфраструктуре, средствах коммуникации, промышленности, сельском хозяйстве, создании привлекательных инвестиционных условий в регионе, свободных экономических зон, развитии туризма и т.п.;
сведения о развитии науки и образования (перечень учебных заведений и научных учреждений, учреждений культуры и искусства), ссылка на другие интернет-ресурсы региона.
На веб-сайте может размещаться другая информация, какую руководство органа исполнительной власти считает целесообразным сделать достоянием гласности.
12. На веб-портале и веб-сайте органа исполнительной власти размещается адрес электронной почты структурного подразделения, ответственного за прием и регистрацию входной корреспонденции, а также предоставляется возможность добровольной регистрации посетителей для обеспечения ведения статистики посещений и поддержки функции обратной связи.
13. Не допускается размещения на веб-сайте информации, распространение которой запрещено законодательством.
Контроль за соблюдением требований этого пункта осуществляется соответствующими подразделениями органов исполнительной власти.
Персональная ответственность за соблюдение этих требований полагается на руководителя соответствующего органа.
14. Информация, которая размещается на веб-сайте, подлежит литературному редактированию.
15. В начале главной страницы веб-сайта органа исполнительной власти размещается изображения Государственного Герба Украины.
16. На главной странице веб-сайта органа исполнительной власти размещается адрес Веб-портала.
17. Информация на веб-сайте подается на государственном и английском (обязательно), а также других языках (по необходимости).
Вступление
Эта книга была написана с определенной целью: мы надеялись создать офф-лайновый справочно-информационный ресурс, который бы содержал возможно более полный комплекс данных относительно электронного правительства и других атрибутов информационного общества.
Исследование ориентировано на выполнение одновременно нескольких функций. Прежде всего, это справочник, настольная книга для широкого круга специалистов, которым необходимы основные материалы по теме, собранные в одном месте и упорядоченные.
Во-вторых, “Электронное правительство” является учебным пособием: как для тех, кто уже отвечает за формирование государственной политики в стране, так и для тех, кто лишь готовится к этому.
В-третьих, наша книга является также сборником практических рекомендаций: когда, где, почему, как, кто может вводить элементы информационного общества в сфере политики, общественной инициативы и государственного управления, и какими средствами может вестись это внедрение. Главное – книга содержит реальные примеры, которые наглядно демонстрируют, кто и сколько именно выиграет от реализации как отдельных проектов, так и программы электронного правительства в целом.
В нашей работе так же даются теоретические выкладки относительно использования информационно-телекоммуникационных технологий в общественно-политической сфере и последствий этого процесса – правовых, общественных, культурных, образовательных, политических, экономических и др.
Общей целью всей работы является популяризация и пропаганда новых, высокотехнологичных способов организации государственного менеджмента, нового качества предоставления услуг гражданам и бизнесу со стороны государственных служб. Сам государственный аппарат должен превратиться в бизнес – эффективный бизнес, оправдывающий затраты на себя со стороны налогоплательщиков, ориентированный на удовлетворение потребностей клиента и максимальное уменьшение расходов на свою деятельность.
Это продолжение работы авторов, которые разрабатывают данную тему на протяжении уже довольно длительного времени в рамках деятельности Института информационного общества и Украинской сети информационного общества (www.e-ukraine.org.ua).
Важнейшей функцией таких учреждений является активная трансформация социально-психологической среды, адаптация общества к инновациям. Общество в целом, все его формации и каждый отдельный гражданин должны принять новые идеи, новый образ жизни. Это единственно возможный путь развития общества.
Соответствующая разъяснительная работа, тренинги и обучение должны вестись среди наиболее активных агентов общественной жизни: общественно-политических организаций, органов власти и самоуправления, средств массовой информации. Мы надеемся, что это исследование будет нужным участникам процесса формирования и внедрения электронного правительства и поможет достичь наилучшего результата в этой сфере.
Часть первая. Электронное правительство как концепция государственного управления в информационном обществе
Начнем с определения самого термина “электронное правительство”, а также других понятий, описывающих эту сферу применения информационно-телекоммуникационных технологий. Этот этап чрезвычайно важен, поскольку от полноты определения зависит степень понимания, а следовательно – то, насколько полноценно могут быть использованы возможности идеи в целом.
Определения электронного правительства строятся специалистами по разным принципам. Одни авторы предпочитают определения описательные – какие именно преобразования происходят в обществе и отдельных его структурах благодаря внедрению электронного правительства. Другие избирают прикладной аспект электронного правительства, и просто перечисляют разные применения отдельных его инструментов. Есть технические определения, которые акцентируют внимание сугубо на используемых технологических решениях и специфических программных продуктах. А также определения экономические, ориентированные на максимальную эффективность управления государством.
Каждый принцип верен, поскольку отображает определенный аспект функционирования электронного правительства. Тем не менее, ошибочным будет не принимать во внимание, опускать их частность. Рассмотрим с этой точки зрения лишь некоторые из толкований этого термина. Итак, электронное правительство определяется следующим образом:
Организация государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации, предоставления услуг государственных органов всех ветвей власти всем категориям граждан (пенсионерам, рабочим, бизнесменам, государственным служащим и т.п.) электронными средствами, информирования теми же средствами граждан о работе государственных органов.
Информационные технологии в государственном управлении.
Государство в Сети.
Метафора, которая означает информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием информационно-телекоммуникационных технологий.
Трансформированные для правительственных и государственных организаций идеи электронного бизнеса, в которых правительство выступает как разновидность корпоративного пользователя информационных технологий.
Автоматизированные государственные службы, основными функциями которых являются: обеспечение свободного доступа граждан ко всей необходимой государственной информации, сбор налогов, регистрация транспортных средств и патентов, выдача необходимой информации, заключение соглашений и оформление поставок необходимых государственному аппарату материалов и оснащения. Это может привести к снижению затрат и экономии средств налогоплательщиков на содержание и финансирование деятельности государственного аппарата, увеличение открытости и прозрачности деятельности органов управления. 1
Использование в органах государственного управления новых, в том числе и интернет-технологий. 2
Однако каждое из этих определений представляет электронное правительство скорее как очередное прикладное решение, способ модернизации уже существующих структур и отношений, а не как самостоятельную идею комплексной трансформации самих принципов организации управления государством. Способ оценки электронного правительства, его возможностей, избранный специалистами в сфере информационных технологий, государственного управления, социальных процессов, экономического развития, распространяется и среди непосредственных исполнителей – государственных чиновников.
Понятие электронного правительства сводится чиновниками фактически к электронному общению власти с общественностью и еще к нескольким, опять-таки прикладным, аспектам. Показательно в этом плане высказывание чиновника из Нижнего Новгорода, руководителя проекта www.duma-nn.ru О.Акилова: “идея "электронного правительства" ... в том, чтобы решить три основных проблемы власти: ввести электронный документооборот, который позволит уменьшить бюрократические проволочки и ускорить принятие решений, перевести в электронную форму общение граждан и бизнеса с властью и, кроме того, сделать государственное и муниципальное управление более прозрачным, дебюрократизировать власть и приблизить ее к гражданам”. 3
Однако этот подход неверен, поскольку, в первую очередь, он экономически неоправдан. Электронное правительство как обеспечение государственных структур ИТ-решениями означает дополнительные бюджетные затраты, направленные на простое дублирование в электронном виде офф-лайновой деятельности. Но существует другой подход. В странах, которые в числе первых серьёзно обратили внимание на ИТ-разработки, в первую очередь в США и Великобритании, электронное правительство рассматривается скорее как концепция, направленная на повышение эффективности деятельности государства в целом.
В частности, электронное правительство в западном восприятии состоит из трех основных модулей (G2G, governmenttogovernment, правительство правительству; G2B, governmenttobusiness, правительство бизнесу; G2C, governmenttocitizens, правительство гражданам) и включает в себя многочисленные прикладные элементы: свободу доступа граждан к государственной информации, перевод государственных органов на безбумажное делопроизводство, установление для всех государственных органов показателей эффективности работы на год и регулярный их контроль, который проводится как парламентом, так и гражданами, введение в государственных органах пластиковых карт для идентификации госслужащих, перечисление им зарплаты, расчетов за командировки, перенесение в сеть большинства стандартных трансакций между государством и гражданами или бизнесами и т.п. Впрочем, полноценная реализация комплексной программы электронного правительства, несмотря на множество технологических и теоретических разработок, реализовываться начинает только теперь – с ноября 2002 Южная Корея вводит в действие правительственный портал (вначале на корейском), уже довольно полно отвечающий определению электронного правительства, а не правительства он-лайн.
Содержание каждого из указанных модулей мы рассмотрим в следующих разделах, а сейчас отметим довольно важный момент относительно правительства он-лайн. Итак, следует отличать правительство, оборудованное электронным интерфейсом (он-лайновое правительство, governmenton-line), от электронного правительства. Понятно, что он-лайновый интерфейс является неотъемлемым элементом электронного правительства. Но не всегда он-лайновое правительство является электронным правительством. Последнее требует более глубокой перестройки традиционных форм деятельности. По этому поводу следует привести такой пример. С января 2001 года в Дзержинской администрации Волгограда функционирует автоматизированная система административного управления. Математическую модель и программное обеспечение для нее разработал Владимир Владимиров.
Нам она интересна тем, что "в ней отсутствует интернет, однако присутствует главное – прозрачность управления, контроль над исполнительной дисциплиной и над принимаемыми решениями. Прозрачность структур государственного управления не достигается простым подключением к интернету. очень редка ситуация, когда, например, администрация города или области предоставляет общественности информацию о текущем состоянии бюджета, даже при наличии необходимой для этого информационной системы”. 4 Информация от чиновников всегда дозирована, и часто это означает ее утаивание. Простым внедрением он-лайнового правительства эту проблему не решишь. Ведь чиновник может просто минутной манипуляцией настроить почту на автоматический режим ответа: “Уважаемый N, ваше письмо благополучно получено и передано в отдел работы с гражданами. Ожидайте результата в ближайшее время”. 5
Принцип же работы, который вводит в том числе и Владимир Владимиров, является, несомненно, более близким к концепции электронного правительства, чем подавляющее большинство существующих он-лайновых правительственных проектов. При такой организации деятельности правительственных структур реализуется на практике требование, сформулированное В.Лисицким: “должны работать прозрачные бюджетные процедуры. Необходимо, чтобы процесс формирования бюджета, процесс накопления им доходов, затратная часть бюджета – чтобы все это было прозрачным, четко описанным и подконтрольным”. 6
Таким образом, мы делаем акцент на том, что электронное правительство не как затратное частичное технологическое решение, а как концепция осуществления управления государством, необходимо является элементом масштабного информационного преобразования общества. Изменение нормативно-правовой базы, образовательных приоритетов, принципов формирования и расходования бюджета, экологических ориентиров, перераспределение зон приоритетной компетенции государственных и общественных структур, перенесение акцентов в экономике, обновление и расширение ценностных парадигм общества – все это вместе со многими другими компонентами жизнедеятельности общества является основой для реинжиниринга государственного управления, для создания и функционирования электронного правительства.
Конечно, изменения должны затронуть и избирательную систему, принципы законодательной деятельности, схемы осуществления контроля и ответственности всех ветвей власти перед гражданами, их объединениями и бизнесом. Но основой для цифровых преобразований, в том числе и в деятельности государственных и правительственных структур, является готовность граждан использовать возможности информационных технологий, оценить их преимущества, находить новые применения непосредственно для своей жизни, бизнеса, общественной, научной деятельности, обучения и т.п.
Этот процесс может инициироваться совместно тремя секторами, определяющими основы общественной жизни – государственным, общественным и деловым. Структуры каждого из этих секторов должны подключиться к активной просветительской деятельности. Тем не менее, Украина на данном этапе своего развития требует применения специфического сценария информатизации – как правительства, так и других сфер общественной деятельности.
Рассмотрим это утверждение детальнее. Обычно инициирует внедрение инноваций бизнес – отечественные производители или (при определенном уровне открытости внутреннего рынка) зарубежные компании – с целью продвижения собственных продуктов и создания перспективного рынка сбыта. Общественные организации поощряют внедрение инноваций там, где это способствует защите прав и свобод гражданина, увеличивает его социальную защищенность, укрепляет демократические основы общества. И уже представители этих двух секторов лоббируют инновации на уровне государства. При удачном лоббировании к пропаганде инноваций и поощрению их внедрения подключаются государственные структуры, привлекая к этому процессу все институты государства (систему образования, бюджетные программы, налоговую систему, систему правового регулирования и т.п.). Собственно, государство может само стать инициатором программы электронного правительства, однако, как показывает практика, это наименее эффективный путь.
В Украине на сегодня присутствие иностранных компаний (в данном случае ИТ-сектора) незначительно. Следовательно, не происходит масштабного продвижения ИТ-инноваций за счет их капиталовложений. Несовершенство законодательства означает также недостаточную (тем более для проведения масштабных кампаний по продвижению собственной продукции, изучению и главное – формированию перспективного рынка) капитализацию отечественных предприятий ИТ-сектора, в том числе и путём искусственного замедления процессов приватизации отрасли. Таким образом, отрасль ИТ и телекоммуникаций на сегодня остается едва ли не единственной из отраслей, дающих основные поступления в государственный бюджет, которая не имеет собственного мощного лобби на уровне государства. Это обусловлено разными причинами, прежде всего низкой инвестиционной привлекательностью и недостаточностью законодательной базы, но в результате бизнес-сектор оказывается исключенным из процессов продвижения инноваций.
Общественный сектор в Украине также не в состоянии полноценно выполнять функцию инициатора распространения инноваций: ценности гражданского общества лишь начинают закрепляться в сознании граждан, они еще не изменили их социального поведения. Институты гражданского общества находятся еще в зачаточном состоянии, и не скоро еще смогут обеспечить инициирование определенных процессов, контроль над их ходом, корректирование текущих задач и т.п. То есть, в какой бы степени внедрение электронного правительства не содействовало укреплению основ гражданского общества и демократии, собственно общественность на сегодня может быть лишь вспомогательным элементом (если не пассивным объектом) в распространении ИТ в сфере государственного управления.
Таким образом, в Украине, как бы неэффективно оно не действовало, инициатором внедрения электронного правительства может быть лишь государство.
В ситуации, когда схема внедрения электронного правительства является большей частью директивной, на первый план выходит еще одна проблема – профессиональная и социально-психологическая адаптация государственных служащих к работе с ИТ. При обратной направленности инициативы – со стороны бизнеса и общественности – происходит естественный отбор чиновников. Те, что не в состоянии отвечать новым профессиональным требованиям, установленным общественностью как нанимателем и работодателем государственного аппарата, вынуждены оставлять должность – высвобождая таким образом места для тех, кто готов воспринимать инновации и активно их применять. Таким образом, инициатива извне предопределяет инициативу внутри властных структур как способ сохранить рабочее место и обеспечить карьерный рост.
При имеющемся же положении едва ли справедливо вести речь об инициативе в рядах государственных служащих. Центральным становится другой вопрос – понимают ли чиновники смысл внедрения информационно-технологических преобразований, в частности электронного правительства. Ведь для того, чтобы инициированные изменения имели комплексный характер, предпринимаемые шаги были стратегическими, а не тактическими, непосредственные исполнители (то есть государственные служащие всех уровней) должны иметь верное представление о цели этих изменений, об их масштабе и общей направленности. При иных обстоятельствах результатом будет набор отдельных мероприятий, которые никак не скажутся на качестве работы государственных структур (что, собственно, мы и имеем на сегодня в Украине и России). Кроме того, при такой ситуации чиновники не в состоянии адекватно оценить собственную роль в инновационных процессах, вследствие чего происходит недооценка ими самих процессов информатизации.
В результате, члены правительства вообще отрицают сам принцип электронного правительства. Концепция организации государственного управления воспринимается как пустой лозунг для получения бюджетных средств. Так начальник департамента правительственной информации РФ Андрей Коротков говорит, что “электронное правительство” вообще “... неточный термин. Я всегда говорю, что мы не должны говорить об электронном правительстве, мы должны говорить о правительстве, использующем информационные технологии. Мы должны говорить о Федеральном собрании, использующем информационные технологии. Мы должны говорить о судах, использующих информационные технологии. Мы говорим об определенной коммуникационной среде, которая позволяет структурам власти и структурам гражданского общества, бизнеса взаимодействовать в единых стандартах, понятных друг для друга". 3
Как следствие неверно определенных целей информатизации государственного управления появляется отношение к электронному правительству как к очередному атрибуту, нужному больше для имиджевых, представительских целей, чем для решения реальных проблем. Когда эту мысль разделяет определенное количество граждан – они просто присоединятся к тем, кто будет общаться с официальными структурами традиционными способами. Тем не менее, когда такой же мысли придерживаются государственные служащие, у них есть объективная возможность (по крайней мере, в отдельной структуре) действительно превратить информатизацию в формальную процедуру, которая не будет влиять на устоявшуюся схему деятельности (классический пример – сайты областных администраций Украины).
Стараясь сэкономить, функции электронного правительства сводят до уровня прикладного инструментария осуществления управления государством. Цифры в данной затратной статье бюджета в самом деле становятся меньшими. Тем не менее, и на эти, меньшие, суммы бюджет становится больше. И такое увеличение ничем не компенсируется – ни качеством обслуживания граждан, ни скоростью обработки документов, ни более широким привлечением граждан к процедурам законотворчества или контроля над соблюдением законности. Расходуются средства на приобретение hardware (компьютеров, сетевого оснащения, приборов ограничения доступа и инициализации), создание software (специфического программного обеспечения), на наём секретарш для обработки уже цифровой информации. Результатом же является увеличение объемов работы во вспомогательных структурах лишь ради более эстетичного вида документов и упрощения их распечатки для максимального количества людей. При нынешнем экономическом положении Украина не может себе позволить таких дорогих игрушек как простое использование информационных технологий на определенных этапах осуществления правительственных функций. И едва ли когда сможет.
А при условии внедрения электронного правительства как масштабной концепции, при трансформировании принципов организации деятельности властных институтов цифры в конкретной затратной статье будут большими, но общие затраты на организацию государственного управления уменьшатся. Причем уменьшение этих затрат тем заметней, чем качественней становится обслуживание населения, чем меньше бюджетных средств расходуется вне запланированных целей.
В следующем разделе мы рассмотрим причины и цель внедрения электронного правительства в Украине, способы задействования возможностей ИТ. Но при самом объективном обосновании еще определенное время в обществе будет сохраняться мысль, высказанная на сайте warweb.ru. А именно – что информационное общество, элементом которого является электронное правительство, “живёт по принципу: "Создай потребность и удовлетвори её!". Не имеем ли мы и в данном случае дело с созданием искусственной ... потребности в каком-то "электронном правительстве", без которого светлое будущее как будто никогда не настанет? Но ведь удовлетворение этой новой потребности влетит нам всем в копеечку: на финансирование программы "Электронная Россия" запланировано выделить почти 77 млрд. рублей, в том числе 39 млрд. – из госбюджета…” 7
На глобальные информатизационные преобразования понадобятся и большие средства, тем не менее, повторим, главное – определить принципиальную основу изменений, выяснить их цель. Это позволит обозначить основные векторы трансформации, капиталовложения по которым будут наиболее эффективными, предотвратить распыление средств (с чем уже непосредственно столкнулись координаторы ФЦП «Электронная Россия» - вплоть до разговоров о провале программы вообще). Четкие ориентиры позволят задействовать небюджетные средства и общественный творческий и организационный потенциал. Кроме того, следует учитывать специфику объекта капиталовложений и следствия, которые из этого вытекают. Электронное правительство, по определению, является элементом информационного общества. Информационное же общество необходимо характеризуется глобальностью.
Как уже отмечалось нами в предыдущей работе “Электронная Украина” и многих статьях, мировое сообщество заинтересовано в стимулировании информатизационных процессов и создании национальных стратегий формирования информационного общества в каждой стране, независимо от уровня ее экономического развития согласно критериям общества индустриального. Глобальность информационного общества предусматривает включение всех национальных сообществ ради достижения максимальной эффективности этой социальной формации. То есть, предоставление экономической, правовой и любой другой помощи странам, которые не в состоянии обеспечить внедрение элементов информационного общества своими силами, непосредственно выгодно структурам-донорам, будь то государства или международные организации.
Уровень экономического развития Украины серьезно ограничивает возможные суммы затрат на электронное правительство. Но усилия правительства и неправительственных организаций относительно интеграции в Европейское сообщество делают возможным применение и относительно нашего государства схем специальной финансовой помощи. Речь идет о текущих проектах формирования национальных электронных правительств. Так некоторые проекты для более бедных стран финансировать будут как правительства самих этих стран, так и Европейский Союз.
Один из таких проектов стартовал осенью 2001 года. Шесть стран юго-восточной Европы (Албания, Кипр, Греция, Югославия, Румыния и бывшая югославская Республика Македония) начали общий проект под названием «eGovernance» (e-government) с целью установления взаимодействия в он-лайновом режиме на региональном уровне. Например, взнос Румынии в рамках этого проекта составит $500 000. На начальной стадии будет создана единая сеть связи и ряд цифровых библиотек для использования их правительствами и правительственными агентствами. На втором этапе каждый гражданин стран этого региона получит доступ к полезной информации всех стран-участниц для личных или деловых целей. 8
Как и в любой другой сфере, в деле внедрения электронного правительства “для чего” предопределяет то, “как” и “что”. А нежелание или невозможность понять цель порождает мифы, часто достаточно правдоподобные для частичного или полного приостановления трансформационных процессов. Один из наиболее популярных мифов – давние опасения перед големом, искусственным творением человеческого мозга, которое выполняет определенные функции человека, но не является человеком – он в любой момент может выйти из-под контроля и начать решать человеческие судьбы по собственному усмотрению. Появляются эмоциональные заявления про “радикальное отчуждение человека от его собственного государства”, которое происходит из-за экспансии информатизации. “Новая экономика", основанная на ИТ, якобы “серьезно решила поставить между человеком и государственным чиновником бесчувственный электронный барьер, принципиально непроницаемый для человеческих эмоций, симпатий, сочувствия, жалости, желания поддержать человека в тяжелую минуту”.
И уже исходя из этих, субъективных, аргументов делается вывод, отстаиваемый чиновниками “из объективных экономических причин – для сохранности бюджетных средств”. Снова появляется категоричное утверждение: “нет ни одного специфически электронного правительства, а есть государство, которое выполняет свои властные функции, пользуясь преимуществами ИT-технологий. Остальное от лукавого”. И снова вывод неверен из-за неверных предпосылок, а фактически – из-за недостаточной осведомленности.
Такая позиция приводит к парадоксальным выводам. С одной стороны, информатизация как социальный процесс, закладывающий основы информационного общества, изменяя традиционные институты (в данном случае связанные с осуществлением властных функций) общества индустриального, является злом – но информационные технологии как один из вспомогательных инструментов в работе государства являются положительной инновацией. С другой стороны, все же признается неизбежность глобальных социальных изменений на основе возможностей, открываемых ИТ, как гарантии благосостояния государства в будущем. Однако высказывается убеждение в том, что новое, информационное общество может быть глобальным и изменять принципы существования всех сфер общественной жизнедеятельности, одновременно ни коим образом не касаясь функций государственного управления. Так относительно Российской Федерации этот парадокс звучит следующим образом: “получив утвержденную правительством программу "Электронной России", которая открывает дорогу к электронному XXI веку, мы должны сказать ей наше решительное "Да". И не менее решительно следует ответить "Нет" планам превращения нашего правительства в бесчувственного электронного монстра”. 7
Несмотря на нелогичность, эта позиция может быть использована определенной частью чиновников как способ избегнуть внутриструктурной конкуренции: новая, информационная концепция правительства предусматривает значительно более суровые профессиональные требования к государственным служащим. А этим требованиям сможет удовлетворить лишь часть имеющегося аппарата. Должностное соответствие остальных окажется под вопросом.
В этом пункте мы согласны с результатами сравнительного анализа Виктора Лобанова, заместителя директора Института государственной службы Государственного института управления. Согласно В.Лобанову, характеристики традиционного и нового, электронного правительства диаметрально противоположны. Традиционное правительство характеризовалось сложностью структур – электронному же правительству присуща простота структур и процессов. Еще сегодня ведется разговор об “укреплении властной вертикали”. Но электронное правительство противопоставляет централизации и зависимости гибкость и автономию. Нынешние отчеты о работе государственных органов состоят преимущественно из цифр – сколько именно средств израсходовано на те или иные цели, сколько средств недополучено. Электронное правительство оценку по затратам заменяет оценкой по результатам. Сейчас государственное управление осуществляется с помощью правил и директив. Для электронного правительства характерно управление с акцентом на организационную культуру и ценности. Как один из компонентов информационного (или же основанного на знаниях, на пожизненном обучении) общества, электронное правительство переносит акцент с финансовых и материальных ресурсов на ресурсы человеческие. И еще одна характеристика элемента открытой социальной системы – электронное правительство ликвидирует традиционное ориентирование на внутренние процессы. В новых условиях главным является учет внешних факторов и ориентация на потребителей.
“Предоставления большей самостоятельности требует новых подходов к системе отчетности и контроля над госаппаратом. Если раньше основное внимание отводилось контролю над процессом выполнения работы и использованием государственных ресурсов, то сейчас ударение делается на контроле и оценке результатов и последствий. Это развязывает руки работникам, самостоятельно избирающим пути и средства достижения поставленных целей.
Параллельно с эффективностью деятельности учитывается этическая сторона, а также умение провести анализ проблем, разработать и осуществить план действий, оценить его результаты и последствия. Особое внимание обращено на анализ влияния, смысл которого в том, чтобы на этапе планирования учесть возможное влияние на отдельные организации и группы, а также разнообразные сферы жизнедеятельности общества (политическую, социальную, экономическую и культурную)”. 9
Тем не менее, потенциал украинского правительства достаточно значителен для того, чтобы принять этот вызов. В этом мы согласны с представителем Департамента правительственной информации Аппарата Правительства Российской Федерации Андреем Кошкиным, который пишет следующее. “Позволю себе предположить, что государство может не только эффективно востребовать новые технологии для создания сетевой государственной инфраструктуры, но и стать лидером в движении к информационному обществу”. Правительственная сетевая инфраструктура должна и может решать актуальные политические, экономические и социальные задачи государства. Объединение возможностей правительственного интранета и правительственного портала может обеспечить выполнение таких задач:
реализация права граждан на доступ к открытой государственной информации;
доведение до общественности объективной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти, что укрепит доверие к государству и проводимой им политике;
взаимодействие и постоянный диалог государства с гражданами и институтами гражданского общества, а также необходимый уровень общественного контроля за деятельностью государственных органов и организаций;
объединение информационных ресурсов и сервисов органов государственной власти и местного самоуправления с целью укрепления общенационального информационного пространства;
усовершенствование системы государственного управления, оптимизация структуры государственного аппарата, снижение финансовых и материальных затрат на его удержание, поэтапное переведение части государственных услуг, имеющих самостоятельную стоимость, в систему государственных сетевых сервисов, что будет отвечать реальным потребностям граждан и организаций;
эффективная поддержка экономической деятельности государственных хозяйственных субъектов, что позволит им эффективно интегрироваться в общенациональное и мировое экономическое пространство;
взаимодействие и сотрудничество с государственными органами зарубежных стран и международными неправительственными организациями. 10
Детальнее рассмотрим функции и возможности правительственного интранета (который является частью G2G-модуля электронного правительства). Прежде всего, отметим, что целью внедрения интранета является: повышение точности, полноты и оперативности, достоверности накапливаемой информации; обеспечение высокой степени контроля за выполнением решений и поручений правительства со стороны других структур исполнительной власти; обеспечение прозрачности выполнения решений и поручений правительства органами исполнительной власти: аппарат правительства будет иметь возможность в любой момент времени проверить, на каком этапе находится выполнение поручения или постановления внутри подконтрольного органа власти; снижение накладных затрат.
Для эффективного выполнения этих задач система электронной почты и документооборота правительства (будем считать их основными элементами интранета, поскольку для реализации он-лайновых конференций следует израсходовать значительно большие средства, а назвать возможность организовать сетевую конференцию в режиме реального времени первоочередной необходимостью нельзя) должна быть частью интегрированной информационной системы. Эта система может обеспечивать информационную поддержку общего руководства работой аппарата. К более конкретным задачам интранета относятся, в частности, координация деятельности региональных управлений и территориальных подразделений и ведение внутреннего делопроизводства в правительстве. На серверах интранета должны храниться и специализированные базы данных, архивы персональных данных граждан, досье государственных служащих всех уровней и т.п..
Интранет, равно как и правительственные службы во внешней сети, обеспечивает использование еще одного метода оптимизации сотрудничества правительственных структур между собой и с гражданами и бизнесами. Речь идет о создании информационных ресурсов, общих для нескольких государственных служб или ведомств, чьи сферы интересов пересекаются. Скажем, ресурс, содержащий информацию о гражданском состоянии лиц: обычно гражданин может представлять сведения о бракосочетании, разводе, рождении ребенка или смерти близких в несколько государственных органов на протяжении определенного ограниченного срока, а в дальнейшем в разнообразнейших ситуациях снова подавать каждый раз одни и те же данные в разных анкетах (для купли-продажи недвижимости, получения наследства, оформления субсидий или налоговых льгот и т.п.). При функционировании же общих ресурсов один раз указанные данные заносятся в архивы всех нужных органов автоматически, а при повторном обращении гражданина к любому из государственных органов он освобождается от необходимости повторно сообщать те же самые данные.
Но создание единых точек контакта не только повышает эффективность работы. Описанный межведомственный подход позволяет предотвратить распространенный вид мошенничества, когда человек несколько раз получает одну и ту же льготу, обращаясь за ней в разные инстанции. В то же время, разным государственным учреждениям все чаще нужен общий доступ к информации об одних и тех же организациях и персонах или доступ к данным по одному и тому же вопросу. Так, например, медицинские учреждения могут оперативно предоставлять информацию местным органам власти (отделам социального обеспечения), что поможет более качественно удовлетворять потребности населения. В ситуациях, когда возникает риск для безопасности граждан, информация может предоставляться милиции и другим правоохранительным органам. При этом применение в таких трансакциях интранета, кроме экономии средств, предупреждает несанкционированный доступ к персональным данным со стороны отдельных граждан, организаций, бизнесов и т.п.
Но все же внедрение интранет-сети, хотя и обеспечивает значительную экономию бюджетных средств, не в состоянии обеспечить выполнения задач электронного правительства в полной мере. Ведь внедрение электронного правительства направлено на достижение трех основных целей. Во-первых, это повышение эффективности работы управленческого аппарата – приведение в порядок сбора налогов, законы и регулирование, регистрация информации, документооборот (выполнения большинства этих функций как раз и оптимизирует интранет). Во-вторых, это экономическое развитие (облегчение процедур, связанных с производством и торговлей, повышение конкурентоспособности отечественных производителей на международном рынке). И, в-третьих, повышение качества жизни граждан (усовершенствование системы социальных услуг, системы здравоохранения, более надежное обеспечение безопасности, увеличение возможностей для образования, обеспечение более эффективной защиты окружающей среды).
Таким образом, исходя из указанных целей и задач, следует вести речь о создании в Украине универсального правительственного портала как еще одного элемента электронного правительства (однако портал, апробируемый в ноябре 2002 г., в представленном виде вряд ли станет удобным инструментом, привлекательным для граждан и бизнеса). Универсальность портала означает доступ ко всем государственным службам с одного сайта, освобождает от необходимости разыскивать адрес нужного сайта через поисковые системы и другими способами, которые отнимают рабочее или свободное время гражданина, время оплаченного доступа, и часто приводят к стрессу пользователя.
Оптимизировать работу правительственного портала можно и с помощью более эффективной организации информации. Так сайт Oasis ирландского правительства построен, в отличие от традиционного пути, не вокруг правительственных агентств, а вокруг тем, интересных для населения: как получить работу или купить дом, как получить водительские права или зарегистрироваться для участия в выборах. А уже за темой находится выход на необходимые правительственные сайты министерств и ведомств. 8
Оптимизация состоит и в снятии ограничений, присущих традиционным способам работы правительственных сервисов с гражданами. В частности, это ограниченный промежуток времени для осуществления трансакций, который при этом совпадает с рабочим временем большинства предприятий, компаний, организаций. То есть, гражданина ставят перед выбором – работать или решать свои проблемы в государственных службах. Но с внедрением правительственного портала это затруднение можно решить. Правительства ряда европейских стран (например, Великобритании и Финляндии) официально провозгласили намерение обеспечить круглосуточное обслуживание граждан. К сфере оптимизации работы правительства через портал относится и обеспечение свободного доступа граждан к ресурсам портала. Прежде всего, это решение сугубо технических вопросов – обустройство публичных точек доступа.
Реализацию комплексного подхода к внедрению правительственного портала (предварительное решение, получившее развитие в корейском государственном портале) продемонстрировала, в частности, власть австралийского штата Виктория. Ею введена система MAXI, ставшая лауреатом разнообразных премий. MAXI – единый узел обслуживания населения, доступный не только с настольных компьютеров с интернет-доступом, но и через 50 киосков, а также по телефону 24 часа в сутки, 7 дней в неделю, 365 дней в год. Система обеспечивает проведение операций между местным правительством и физическими и юридическими лицами. Было выявлено, что около 40% операций, выполняющихся с помощью MAXI, осуществляются в нерабочее для правительственных чиновников время. Выгода для граждан очевидна.
Международное сообщество чрезвычайно серьезно относится к обеспечению максимально эффективного сотрудничества между правительствами с одной стороны и гражданами и бизнесами с другой. Общая мысль, содержащаяся в обращениях и международного сообщества, и отдельных правительств и администраций, и ИТ-компаний, такова. Перед правительствами всего мира стоит грандиозная задача: граждане хотят получать от них услуги высокого качества и требуют эффективного использования налоговых поступлений. Поэтому государственные учреждения должны искать все более эффективные, быстрые и дешевые средства связи и общей работы, чтобы максимально облегчить доступ к информации и предоставить нужные данные в нужен время тем, кому они необходимы.
В этом отношении снова следует вспомнить подход к определению электронного правительства как к реинжинирингу государственного управления как бизнеса, собственниками и клиентами которого являются граждане. С этой точки зрения электронное правительство – трансформированные для правительства идеи электронного бизнеса, в которых правительство выступает как разновидность корпоративного пользователя информационных технологий. И как разновидность бизнеса, правительство может проникаться и проблемой востребованности новых способов обслуживания. То есть, нужно ли гражданам он-лайновое правительство, и в состоянии ли они использовать его возможности. По этому поводу приведем несколько цифр. При традиционном, личном способе общения граждан и государственных органов время и деньги (в одном случае свои, во втором – налогоплательщиков) тратят обе стороны. При переведении такого общения в сеть выгода имеется для обеих сторон. Таким образом, при внедрении правительственного портала количество личных обращений в правительственные структуры будет уменьшаться. Это уже имеет статистическое подтверждение: сегодня, например, в Лос-Анджелесе личные обращения граждан к правительственным структурам составляют менее чем 20% от общих контактов.
В среднем уровень использования услуг электронного правительства населением развитых стран мира составлял на конец 2001 г. 26%. То есть, 26% людей во всем мире использовали правительственные он-лайновые службы с целью доступа к правительственной информации, передавали персональную информацию правительственным службам или осуществляли какие-либо трансакции с электронными государственными службами. При этом 20% граждан во всем мире, имеющих доступ к сети, пользуются услугами электронных правительств для поиска и доступа к информации, 9% выходят в он-лайн, чтобы распечатать официальные формы справок и т.п., а 7% передают персональную информацию государственным органам в он-лайне. 8
Если к определению электронного правительства и его функций подходить строго, то когда правительственный сайт используется лишь как источник распечатки бланков или форм для отправления обычной почтой или для личной передачи определенному государственному органу для дальнейшей обработки – это не является ни он-лайновым правительством, ни полноценным электронным правительством. Эти лишь использование отдельных элементов электронного правительства, дающее очень незначительное сокращение затрат и времени на осуществление операций между правительством и гражданином. Тем не менее, такой подход все же является взвешенным. Более того, национальные и международные группы по изучению возможностей внедрения электронного правительства считают это необходимым условием.
Высказывается убеждение, что для преодоления возможного стресса государственных служащих и налогоплательщиков от резкого изменения форм взаимодействия правительство обязано позаботиться о таком темпе внедрения электронных форм работы, который будет соответствовать темпу психологического приспособления. В связи с этим специалисты рекомендуют постепенный, пошаговый режим внедрения, продолжительный период тестирования и сохранение на протяжении продолжительного времени параллельного офф- и он-лайнового обслуживания. Для Украины последний пункт естественен, поскольку к тому моменту, когда внутри страны будет преодолен цифровой разрыв, минет достаточно времени, чтобы все или почти все граждане привыкли к новым формам общения с правительственными организациями и стали опытными пользователями сети.
Для того чтобы диалог, а в некоторых случаях и сотрудничество граждан и государства были эффективными, экономными и мобильными, необходимо создать интегрированную электронную систему отношений налогоплательщиков с государством. Конечно, такая система должна включать в себя доступ к информации и услугам на сайтах, по телефону, по электронной почте и в обычном офф-лайновом режиме. Главным фактором становится выгода налогоплательщика (гражданина или компании), а не государственных структур. Для достижения этой выгоды необходимо решить еще многие вопросы. Их перечень будет очень длинным, тем не менее общие представления об их объеме можно получить, например, из тем второго московского Международного Форума "Россия в электронном мире". А именно, для внедрения электронного правительства следует найти национальные прикладные решения в таких сферах: государственные закупки; роль информационно-телекоммуникационного сектора экономики и электронных технологий в реформе жилищно-коммунального комплекса; информационная безопасность; новые технологии в образовании; обеспечение доступа населения к электронным услугам; электронные социальные службы; принципы проведения тендеров на поставки решений и продукции для электронного правительства; электронные услуги для отраслей; административные и правовые барьеры на пути развития информационного общества; информационные порталы и информационная прозрачность государства; платежные карты и электронные персональные инструменты в автоматизированных системах взаимодействия государства с населением; технологии документооборота (бумажного и электронного); взаимодействие бизнеса с государством в электронной среде; финансы и логистика в электронном правительстве.
Несмотря на то, что решение всех этих вопросов и нахождение решений, пригодных для каждой отдельной страны, стоит недешево, политики убедились в том, что отказываться от электронного правительства сегодня дороже, чем внедрять его. Процесс глобализации приобрел необратимый характер. Ускорение темпов экономического развития заставляет государства реагировать на изменения так же быстро, как и частные структуры. Тем не менее, не следует ожидать мгновенной трансформации правительственных структур. Этот довольно продолжительный процесс. Он требует изменения культуры взаимоотношений правительства с налогоплательщиками и изменения форм взаимодействия правительственных учреждений, развития новых привычек у всех участников процесса, найма нового персонала в правительственные учреждения.
Процесс превращения просто правительства в электронное правительство может длиться и 5, и 10 лет. Но все же пессимистические оценки, наподобие тех, что сделал Иван Лозовой (заместитель председателя Государственного комитета информационной политики Украины и руководитель отдела по работе с интернетом этого же комитета), говоря о перспективах внедрения в Украине электронного правительства (“нам до govnet минимум 30 лет”), так же не имеют под собой никаких оснований. Так И.Лозовой называет среди причин такой продолжительности процесса отсутствие соответствующей инфраструктуры и чрезвычайно примитивный уровень государственной информатизации. 12 Но создание информационно-телекоммуникационной инфраструктуры – дело совсем не государства. Эта работа может вестись на деньги бизнеса, а не налогоплательщиков. Более того, экономическая заинтересованность транснациональных корпораций и отечественных компаний означает заинтересованность в создании не только hardware, физической компоненты сети, но и software, ее программного обеспечения. Ведь удачный интерфейс правительственного портала или отдельного сайта означает, что клиент имеет дополнительные основания избрать продукт компании для собственных потребностей.
“Примитивный уровень государственной информатизации” может преодолеваться и инициативой изнутри, собственно от чиновников. Этот процесс может быть обусловлен соответствующими государственными решениями. В частности, речь идет об усиление конкуренции в государственных структурах и введении квалификационных испытаний, в том числе относительно умения пользоваться компьютерной техникой и информационной сетью, понимания цели и задач внедрения электронного правительства. Здесь уместным будет привести позицию относительно этого вопроса Александра Баранова, тоже чиновника – начальника управления связи, телекоммуникаций и информатизации Киевской горгосадминистрации. “...Как правило, чиновники имеют высшее образование. Один из возможных способов решения этой проблемы – отбор по результатам аттестации: знаешь, умеешь – оставайся, если нет – извини”. 13
И это не единственный способ решения проблемы кадрового обеспечения деятельности электронного правительства. Можно использовать потенциал молодых специалистов, предоставив им возможность наработки опыта и практики использования приобретенных знаний и умений на государственной службе. Система мониторинга деятельности каждого госслужащего – в какой мере и насколько эффективно он использует возможности ИТ, не злоупотребляет ли автоматизацией процесса трансакций с гражданами, какие отклики имеет со стороны граждан и бизнесов по поводу качества обслуживания. И, конечно же, система поощрений.
Что же касается текущего состояния дел в сфере формирования электронного правительства, то ситуацию следует характеризовать, отталкиваясь от определенных критериев оценки. Вчастности, United Nations Division for Public Economics & Public Administration совместнос American Society for Public Administration определилиследующиестадииразвитияэлектронногоправительства:
Формирование присутствия государства в Сети (emerging web presence): в стране один или несколько официальных правительственных сайтов, предлагающих пользователям статическую информацию и служащих инструментом для связи правительства с общественностью.
Усиливаемое присутствие государства в Сети (enhanced web presence): количество правительственных сайтов увеличивается, предоставляемая информация становится более динамичной, при этом пользователи получают больше возможностей для доступа к государственной информации.
Интерактивное присутствие государства в Сети (interactive web presence): осуществляется формальный обмен информацией между пользователями и правительственными органами (заполнение форм, отправка заявлений он-лайн).
Присутствие государства в Сети на уровне трансакций (transactional web presence): пользователи имеют легкий доступ к данным, приоритетность которых определяется на основе их потребностей; существуют трансакции, осуществляемые он-лайн (уплата налогов, уплата регистрационного сбора и таможенных пошлин).
Полностью интегрированное присутствие государства в Сети (fully integrated web presence): завершенная полная интеграция всех государственных интернет-ресурсов в рамках единого портала.
При такой градации Украина находится на сегодня где-то между первым и вторым этапом. Принятие Закона об электронной цифровой подписи и технических средствах защиты информации, а также о статусе электронных документов позволит переместиться на третий уровень. Преимущество такой градации в том, что она предусматривает постепенность формирования электронного правительства (как и информационного общества в целом), исходит из реальных возможностей общества и государства, в частности экономических.
Однако если брать за ориентир оценку Комитета по ИТ королевства Нидерланды (“Сравнение моделей оценки э-готовности – заключительный проект”), Украине и 30 лет будет мало. Ведь, согласно выводам Комитета, “э-готовое” общество (имеющее все условия для создания электронного правительства и информационного общества) располагает быстрым доступом к сети, предоставляемым конкурентным рынком операторов; имеет постоянный доступ к сети и широкое применение ИТ в школах, правительственных учреждениях, бизнесах, службах здравоохранения и домашних хозяйствах; в котором обеспечена секретность пользователя и он-лайновая безопасность; в котором политика правительства благоприятна для дальнейшего расширения доступа и использования Сети.
“Э-готовое” общество должно иметь: необходимую физическую инфраструктуру (высокую скорость передачи данных, надежность, доступные цены); внедрение ИТ и объединенных ИТ-сервисов в бизнесе (e-торговля, развитый местный ИT сектор); ориентацию на потребности граждан (местное наполнение, много он-лайновых организаций, использование ИТ в повседневной жизни, преподавание ИТ в школах) и правительственных учреждений (электронное правительство); конкурентность в телекоммуникационной области; независимое регулирование этой области с обязательствами продавца обеспечить универсальность доступа; а также э-готовое общество не имеет никаких ограничений на торговые или иностранные инвестиции. 13
Экономическое развитие Украины позволит государству удовлетворять этим требованиям еще не скоро, возможно, действительно, через десяток лет. Итак, этот подход не отвечает нашим реалиям. Тем не менее, проблема сохранения надежности государственных служб и доверия к ним граждан при виртуализации, также сформулированная нидерландским Комитетом по ИТ, для Украины сегодня достаточно актуальна. Психологические, просветительские и прочие аспекты мы рассмотрим в четвертой главе, посвященной собственно взаимоотношениям государства и граждан в рамках электронного правительства. Здесь же мы рассмотрим такой аспект доверия граждан к электронному правительству как безопасность трансакций, безопасность персональных данных на правительственных серверах и т.п.
Позиция стран с развитой экономикой такова, что государственные службы должны пользоваться наилучшими и наиболее современными технологиями в области электронной почты, электронного документооборота и коммуникаций, которые не уступают технологиям корпоративного и частного сектора. Конечно, это требует значительных бюджетных затрат – таких, которых Украина на данном этапе не может себе позволить. Но в сфере безопасности персональных данных, безопасности трансакций и вообще национальной информационной безопасности государство должно приложить максимум усилий и проявить максимум инициативы, чтобы по возможности меньшими средствами достичь наилучших результатов.
Что это означает на практике? Прежде всего, ставку следует делать на национального производителя – оказывать содействие развитию отечественного ИТ-сектора, производителей как оборудования, так и программного обеспечения. Возможно, ввести схемы льготного налогообложения и кредитования, компенсируемые льготным же обслуживанием государственных структур – разработкой по минимальным расценкам hardware и software, обновлением правительственной аппаратной и программной базы, предоставлением услуг сервисной поддержки на тех же условиях. Кроме того, что такая политика оказывает содействие экономическому развитию государства, это чрезвычайно увеличивает надежность всех систем электронного правительства. Ведь при программном и аппаратном обеспечении от общего производителя компьютерные вирусы, другие программы-взломщики, кракеры (преступные хакеры) с одинаковой легкостью и с помощью одинаковых инструментов наносят ущерб правительственным ресурсам любой страны. Когда же используются возможности национального интеллектуального потенциала, найти в их продуктах щели для несанкционированного проникновения злоумышленнику, работающему обычно на наиболее распространенном универсальном оборудовании и с общепринятым программным обеспечением, значительно сложнее.
В частности, следует активно поощрять отечественные научные и производственные ИТ-компании к дальнейшей разработке новейших высокотехнологических идей. Так новый светодиод британских ученых и квантовая технология создания компьютеров концерна ІВМ могут стать основанием отечественных разработок в этой области – наш научный и технологический потенциал находится на достаточно высоком уровне для качественного исполнения. И первейшее применение этих технологий – безопасность информации, основанная на методах криптографии. Светодиод, созданный совместно Кембриджским университетом и компанией Toshiba, позволит уже в ближайшее время реализовать идею квантовой криптографии, которая, по современным представлениям, делает возможной абсолютно надежную защиту данных. 15 А квантовый компьютер ІВМ, построенный на основе не кремниевых микросхем, а отдельных атомов или элементарных частиц, смог разложить число 15 на простые множители – 3 и 5 (методом последовательного перебирания): когда речь идет об очень больших числах, на этом основано большинство методов шифрования и кодирования информации. 16
Целям безопасности служит и создание правительственного интранета – закрытой информационной сети, физически отделенной от сети глобальной. Злоумышленникам и вирусам проникнуть в эту сеть чрезвычайно сложно. Таким образом, затраты на интранет (или govnet – government net, правительственная сеть) окупаются ее надежностью и безопасностью. Защита интересов гражданина и государства во время трансакций в глобальной сети ещё более важна, поскольку происходит передача персональных данных, среди прочего (после введения электронной подписи и, соответственно, электронного банкинга) и номеров кредитных карт и другой чувствительной информации. Обычным методом предупреждения преступлений является законодательное закрепление ответственности – административной или уголовной, а также внедрение аппаратных и программных средств для поиска преступников.
С этой точки зрения все более насыщенным становится зарубежное, в частности европейское, законодательство. Украина активно проводит политику интеграции в европейское правовое пространство, гармонизации отечественного законодательства с европейским. Тем не менее, следует очень внимательно изучать предлагаемые правовые нормы и соотносить их с наработанными за последние годы (или даже месяцы) технологиями защиты, персональной идентификации и ограничение доступа. Абсолютно верно, что новейшие технологии способны эффективнее противодействовать злоумышленникам, чем, скажем, такие законодательно закрепленные методы, как обязательный мониторинг информационных потоков, обязательная регистрация пользователей и лицензирование провайдеров, другие нормы, ограничивающие тем ли иным образом права граждан, бизнесов и организаций.
Посвятив этот раздел обзору определений электронного правительства, его целей и задач, этапов его формирования, полноты его восприятия, отдельных составных частей, путей финансирования, востребованности правительством и общественностью, кадрового обеспечения, способов, сроков и инициаторов внедрения, подведем общие итоги, прежде чем переходить к следующему разделу.
Итоги:
Таким образом, электронное правительство – концепция осуществления государственного управления, присущая информационному обществу. Основывается на возможностях информационно-телекоммуникационных технологий и ценностях открытого гражданского общества. Характеризуется направленностью на потребности граждан, экономической эффективностью, открытостью для общественного контроля и инициативы. Состоит из трех основных модулей: G2G, governmenttogovernment, правительство правительству; G2B, governmenttobusiness, правительство бизнесу; G2C, governmenttocitizens, правительство гражданам. Включает он-лайновые сервисы для граждан и бизнесов на едином портале, электронный документооборот в правительственных и парламентских структурах, общую для разных правительственных структур базу данных для предотвращения дублирования информации и повторных затрат, часто – закрытую специализированную информационную сеть (интранет) для внутриправительственных трансакций (напр. Govnet), разветвленную информационно-телекоммуникационную инфраструктуру, системы криптографии и прочие способы защиты информации, в том числе и персональных данных, цифровую подпись, электронный ключ, смарт-карты, другие средства санкционирования доступа к информации и операций с ней.
Электронное правительство тесно связано с такими компонентами информационного общества как электронная коммерция, электронный бизнес, электронный банкинг, универсальный доступ, пожизненное образование, компьютеризация, компьютерная грамотность и т.п.
Инициатива формирования и развития электронного правительства, как и других компонентов информационного общества, принадлежит трем общественным секторам – бизнесу, общественности и правительству. В Украине специфика экономического и общественно-политического положения предопределяет приоритетность позиции государства в процессах социальной трансформации на основе ИТ. В частности, к сфере ответственности правительственных структур принадлежит внедрение электронного правительства.
Основным источником финансирования внедрения электронного правительства является государственный бюджет. Дополнительное финансирование может поступать от отечественного и транснационального бизнеса, неправительственных учреждений и организаций, международных структур.
Наиболее эффективным, выгодным и безопасным является использование программного обеспечения, компьютерной техники и сетевого оборудования отечественного производства. Кадровый вопрос также может решаться за счет отечественных специалистов.
Информационная безопасность государства может достигаться за счет многих методов: законодательного установления ответственности для компьютерных преступников; поощрения пользователей к активному противодействию и предотвращению преступлений в сети, создания специализированных органов по проблемам ИТ в правоохранительных структурах, специализированных судебных органов, специализированных подразделений службы безопасности; по возможности более широкого внедрения компьютерного образования, среди прочего основ программирования, сетевой этики, соответствующих разделов законодательства; содействия развитию отечественного сектора ИТ и программного обеспечения; поощрения самоцензуры сети через ограничение доступа нарушителей к отдельным ресурсам, устранения из сети преступного контента; активного сотрудничества пользователей с администраторами порталов ради привлечения внимания к подозрительному контенту или участнику сети, а тех, в свою очередь, при подтверждении подозрения, с соответствующими государственными органами и т.п.
Тем не менее, недопустимо введение внешней цензуры в сети, законодательное обязательство интернет-провайдеров использовать аппаратные или программные средства мониторинга сети, отслеживание пользователей, накопление или снятия без согласия их персональных данных. Среди прочего следует придерживаться принципа, что зарубежное, европейское, международное законодательство в области информационной безопасности должны оставаться для Украины лишь ориентиром, а не объектом копирования. Обязательно нужно соотносить ситуации, реальные возможности, а также изменение обстоятельств и, соответственно, потребностей, которые должны удовлетворять соответствующие законодательные акты, с течением времени.
Темы для обсуждения:
Какие существуют подходы к определению электронного правительства?
Являются ли тождественными понятия он-лайнового и электронного правительства?
Какие могут быть пути поощрения государственных служащих к формированию электронного правительства и обеспечению его полноценного функционирования?
Отличия характеристик деятельности правительственных структур и требований к квалификации государственных служащих при традиционных методах управления и при электронном правительстве.
Задачи электронного правительства.
Возможности финансового обеспечения внедрения электронного правительства.
Какие сферы жизнедеятельности общества должны быть изменены для максимальной эффективности внедрения электронного правительства? Какие именно изменения должны произойти? Кто может инициировать, контролировать и корректировать процесс внедрения электронного правительства?
Какие социальные группы более всего заинтересованы во внедрении электронного правительства?
Каким изменениям в общественных и политических отношениях содействует внедрение электронного правительства?
Как соотносятся электронное правительство и информационное общество?
Каким образом должны защищаться права и свободы граждан в новых обстоятельствах?
Является ли правительственный интранет необходимой частью электронного правительства? Какова цель его создания? За счет каких средств следует его создавать? Какие структуры, организации, бизнесы, научные учреждения следует привлекать к его созданию?
Часть вторая. Реинжиниринг внутриправительственных процессов: G2G-модуль электронного правительства
Этот раздел мы посвятим рассмотрению модуля G2G (правительство правительству) электронного правительства: его целям и задачам, основным функциям, пригодным для Украины прикладным решениям, плюсам и минусам уже сделанных нашим правительством шагов в этом направлении и тех шагов, что еще следует сделать.
Итак, в целом функции сервиса “правительство правительству” можно охарактеризовать как удешевление работы правительства, ускорение прохождения документов через его структуры, увеличение возможностей контроля за деятельностью отдельных органов и служащих, увеличение конкуренции между служащими и повышение их квалификации, и главное – предотвращение коррупции.
Анализируя возможности и функции электронного правительства как новой модели государственного управления, особое внимание следует уделить следующей его характеристике. Электронное правительство трансформирует не только отношения граждан и властных структур, но и отношения внутри правительства – между отдельными его ветвями, уровнями, подразделениями. Причем изменению подвергается не только сетевая инфраструктура исполнительной власти, но в целом вся инфраструктура государственной власти и управления. То есть, с этой точки зрения электронное правительство точнее будет назвать электронным государством, электронным государственным аппаратом, электронной инфраструктурой государства, государством Информационного общества.
Говоря об электронном правительстве и в частности о внедрении сектора G2G, следует понимать, что прежде всего речь идет об информатизации всех управленческих процессов в органах государственной власти всех уровней, об информатизации межведомственных взаимоотношений, о создании компьютерных систем, способных поддерживать все функции взаимодействия этих органов с населением и бизнес-структурами. Нельзя вести речь о том, что внутриправительственная трансакция реализована в электронном, безбумажном режиме, если в ведомствах не автоматизирован соответствующий процесс или нет электронного документооборота. 1 Отдельные же операции, скажем, пересылка по электронной почте документа, который адресатом снова распечатывается для подачи на подпись другому чиновнику, ни коим образом не характеризуют правительство как электронное.
Итак, кроме использования ИТ и создания информационных ресурсов, электронное правительство требует принятия соответствующей нормативно-правовой базы. Так, следует законодательно закрепить норму, согласно которой электронный документ не является просто электронной копией бумажного, а что это первичный, т.е. главный документ, с которым можно работать так же в электронном виде. Это означает, в свою очередь, потребность в законе об электронной цифровой подписи, об электронном документообороте, о защите данных, об обучении и аттестации служащих, о формах сотрудничества правительственных структур с ИТ-компаниями и т.д. 2
Последнее чрезвычайно важно, поскольку без законодательной легализации взаимоотношений бизнеса и правительства, без четкой регламентации процедур возможного сотрудничества и указания его границ на сферу внедрения электронного правительства распространятся недостатки правительства имеющегося, офф-лайнового. Никуда не деться от того, что электронное правительство – это значительные, очень значительные затраты. В предыдущем разделе уже шла речь об ориентировочном размере этих затрат. Ведь необходимо обеспечить как минимум технику (рабочие станции, серверы), лицензионное программное обеспечение, отдельную телекоммуникационную инфраструктуру для внедрения правительственного интранета, услуги выделенного доступа, подготовку персонала – как обучение собственно служащих, так и привлечение специалистов по ИТ, создание отделов информационной безопасности. 3
Эти потребности постепенно начинает признавать и украинское правительство. Начальник Управления стратегии развития информационных ресурсов и технологий Кабинета Министров Украины Виктор Бондарь заявляет, что "сейчас правительство обратило внимание на то, насколько новые технологии дадут возможность изменить подход в работе вообще. К этому шли очень долго, но потом решили, что не надо изобретать велосипеда, и если человека что-то интересует в работе государственных органов, то не надо создавать огромные аппараты и тратить кучу времени на то, чтобы этот интерес удовлетворить, в то время как у человека есть возможность за 5 минут найти все ответы на свои вопросы. Для этого решения просто созрели. Время пришло. Не только руководство начало понимать, что эти технологии действительно облегчают работу”. 4 В правительстве была создана уникальная автоматизированная система, все увидели, насколько она эффективна изнутри. Она не только облегчает и ускоряет работу, она работу оптимизирует и упрощает. Она даст возможность создать механизм анализа, что и как делается. Значительное количество процессов перестроено. Если раньше движение документов осуществлялось по две-три недели, то теперь все происходит намного быстрее. 5
Конечно, это примитивное толкование возможностей электронного правительства в сфере оптимизации внутриправительственных процессов. Тем не менее, положительным является уже сам факт попытки использования информационных технологий для правительственных потребностей. Ведь продвигать новые технологии в закоснелый госаппарат, где огромное влияние имеет пласт среднего и мелкого чиновничества, у которого бюрократическая волокита остаётся основной тактикой и стратегией государственного бизнеса, очень сложно. Но, по словам начальника управления, сложно не потому, что кто-то сопротивляется. "Есть большая текущая загруженность. Люди привыкли работать по одной схеме – бумага к бумаге и т.д. Мы меняем схему работы и автоматизируем процессы. Все понимают, что это облегчит работу, но времени переключиться, научиться чему-то новому очень мало, и многие очень боятся, что пока они будут учиться, – что-то не успеют, сорвутся сроки и т.п.
На центральном уровне это не слишком большая проблема, и она, как показывает практика, вполне решаема. На среднем, районном уровне, где работают непосредственные исполнители, выполняющие 75% работы государства с гражданами, вероятно, будут большие проблемы с переходом на новые схемы работы. Но, в основном, по причине отсутствия времени. Хотя, конечно, есть проблема и собственно с перестройкой схемы работы. Сейчас три четверти времени на этом уровне идет на то, чтобы человеку объяснить, куда ему направляться, что делать, какие документы подготовить, как написать, когда сдать и т.п. Конечно, меняться что-либо там будет не очень быстро, и не всех это устроит". 4 То есть, правительство определило ближайшие перспективы продвижения ИТ на всех уровнях государственного управления, однако снова ни коим образом речь не идет об улучшении возможностей контроля или предотвращения коррупции на том же районном и местном уровне.
Электронное правительство снова воспринимается как инструмент, а не как целостная концепция, отражающая абсолютно новые подходы к каждому звену правительственной структуры, к каждому элементу процесса управления государством. Еще одним подтверждением этого является применение проверенных методов поощрения при внедрении электронного правительства на местах: “главным стимулирующим фактором будущего активного процесса на местах при переходе на новые схемы работы является то, что правительство взяло выполнение этого постановления под особый контроль. Ежемесячно будут требоваться из мест отчеты для анализа, как идёт выполнение на местах и на уровне центральных органов исполнительной власти". 4
Это заявление означает, что новые схемы, присущие собственно электронному правительству – элементарное общее администрирование местных ресурсов, мониторинг обновления контента, статистика посещаемости, форумы для пользователей и специалистов – не планируется использовать в качестве контрольного механизма. Таким образом, под грифом инновационных процессов фактически вводятся дорогие инструменты, которые требуют дополнительных затрат не только денег, но и времени.
Так, первый отчет о сделанной работе, полученный непосредственно из правительственных источников, сообщает, что в январе 2002 г. разрабатывались концепция и техническое обеспечение, в соответствии с которыми будет строиться центральный портал. В результате этого будет пересмотрен дизайн, структура, требования к программному и техническому обеспечению. Техническая сторона проблемы в самом деле беспокоит специалистов управления. Через три-четыре месяца после открытия на сайт Кабинета Министров Украины – www.kmu.gov.ua – по словам Виктора Бондаря, ежемесячно заходило 15-20 тысяч уникальных пользователей. Допускается, что посещаемость нового правительственного портала (всё ещё тестируемого) будет в 10-15 раз большей.
Относительно решения этой проблемы члены правительства избрали очень странную для бюджетников и недопустимую для государственных деятелей позицию: “сейчас сайт Кабмина работает на доморощенном и, соответственно, непрофессиональном программном обеспечении, и поэтому доступ большого количества пользователей к ресурсу часто весьма сложен. Для реализации проекта портала исполнительной власти будет объявлен конкурс. Для участия в тендере, компания должна иметь определенное количество законченных проектов с хорошим трафиком, – в том числе сделанных для госорганов, проверенных временем, в которых учтен и вопрос безопасности. Мы не хотим, чтобы на нас тренировались". Во-первых, по объективным оценкам, отечественные специалисты по ИТ являются одними из наиболее профессиональных в мире, их продукт часто качественней зарубежного, и всегда – дешевле. А при формировании бюджета Украины стоимость – далеко не последний критерий.
В качестве гарантии, что конкурс будет открытым и честным, господин Бондарь привел пример раздела "Государственные закупки" (http://www.kmu.gov.ua/aspekt/gos_zakupki/gos_zakupki.htm), который появился в конце 2001 г. на сайте Кабмина. “Здесь имеется информация об условиях разнообразных конкурсов на закупку Кабинетом Министров Украины товаров, работ и услуг за государственные средства, о претендентах и победителях конкурсов, то есть, можно посмотреть результаты тендеров и понять, чему кто-то стал победителем. Все будет максимально открытым. Заранее будут выложены на сайт условия конкурса и все поступившие предложения. Эта система уже принесла свои положительные результаты. Если раньше услуги интернет-провайдера нам обходились в 12 тысяч гривен в месяц, то в результате открытого тендера мы получили поставщика этой услуги за 8.5 тыс. гривен в месяц, с тем же качеством и с выполнением всех необходимых условий относительно безопасности". 4
Тем не менее, налогоплательщиков может заинтересовать другая цифра – тендер на снабжение компьютерами, скажем, секретариата выиграло предложение, которое равняется чуть ли не $1500 за одно рабочее место. Во-первых, зачем секретариату (по крайней мере, на первом этапе – все проекты лишь в разработке, да и не заработало еще правительство столько, чтобы позволить себе такую роскошь) компьютеры и мониторы профессионального уровня? Ведь государственный служащий не может находиться на рабочем месте дольше, чем 8-часовой рабочий день плюс обеденный перерыв. Также нет насущной необходимости в программном обеспечении с наилучшей производительностью. Ни играм, ни 3D-изображению в секретариате не место, а тексты осилит и старенькая программа freeware – что, кстати, и безопаснее.
При таких значительных аппаратных и программных затратах было бы логично ожидать внедрения максимально эффективных схем использования технического ресурса. Скажем, создания единой общей или нескольких отдельных (в границах отдела) локальных сетей. Или собственной серверной базы. Но ни в одном пункте “потребностей правительства” не указана ни кабельная продукция, ни любое другое оборудование, оправдывающее своей эффективностью настолько значительные бюджетные затраты. То есть, управлением предпринимается ряд тактических шагов при отсутствии стратегии и общего понимания цели инноваций – а следовательно, отсутствует общее понимание возможностей ИТ, реализуемых в информационном обществе и, более узко, в электронном правительстве. Та же проблема касается и контента – содержательного наполнения сетевых ресурсов правительственных структур. Всё же остается вероятность, что в окончательной концепции портала все же будут учтены возможности G2G-модуля.
Но все же одной из главных проблем, с которой сталкивается реализация проекта электронного правительства, остаётся вопрос финансирования – несмотря на то, что постановление поручает предусмотреть финансирование работ по созданию и поддержке порталов Министерства Финансов, Министерства экономики и по вопросам европейской интеграции, Госкомсвязи при разработке проектов государственного бюджета Украины, Государственной программы экономического и социального развития Украины и задач Национальной программы информатизации. Работы же по центральному порталу должны финансироваться за счет бюджета Кабинета Министров, и львиная часть – за счет Программы информатизации Украины на 2002 год.
По этому поводу следует отметить, что бюджет Государственного комитета связи и информатизации Украины на 2002 год был определен в сумме 109 млн. 180 тыс. 400 гривен. Плюс на аппарат Госкомсвязи в бюджете-2002 были заложены затраты в 91 млн. 726 тысяч. Руководство и управление в сфере связи и информатизации стоили госбюджету в 2002 году 2 млн. 676 тыс. 900 грн. В целом общеаппаратный бюджет Госкомсвязи составил 203 млн. 511 тысяч 300 грн. (около $38.4 млн.)
В сравнении с этим 1 млн. 15 тысяч 200 грн., выделенные на прикладные исследования в сфере современных информационных систем связи, а также 45 млн. гривен на информатизацию общеобразовательных учебных заведений и компьютеризацию сельских школ, и плюс 100 тысяч гривен на проведение научных выставок и конференций в области связи и информатизации – чрезвычайно скромная сумма, не говоря уже о бюджете собственно Программы информатизации. Среди государственных затрат в этой сфере имеет смысл вспомнить и 30 тысяч гривен на повышение квалификации госслужащих, а также 24 млн. 356 тысяч 700 гривен для "подготовки кадров в области связи и информатизации".
В общем, бюджетные показатели говорят о том, что, несмотря на прогрессивные постановления и указы, государству пока не до вложений значительных ресурсов в развитие. Хотя общая сумма бюджетных затрат, которые теоретически действительно должны быть израсходованы на развитие, довольно значительна – 78 млн. 501 тыс. 900 гривен (около $14.8 млн.), но некоторые члены правительства с относительным скепсисом смотрят на эффективность отдельных расходов. Здесь пока сложно спорить, поскольку, например, затраты на компьютеризацию и информатизацию сельских школ – расходы стратегического значения, и их потенциальную эффективность не сравнить с какими бы то не было тактическими проектами.
Но все же Национальная программа информатизации – проект также стратегический, и рассчитанный не на один год. Если использовать термины Закона "О концепции национальной программы информатизации", где сказано, что "информатизация – это совокупность взаимосвязанных организационных, правовых, политических, социально-экономических, научно-технических, производственных процессов, направленных на создание условий для удовлетворения информационных потребностей, реализации прав граждан и общества на основе создания, развития, использования информационных систем, сетей, ресурсов и информационных технологий, созданных на основе применения современной вычислительной и коммуникационной техники", то 8 млн. гривен в год на ее развитие однозначно мало для государства, которое стремится к реальному развитию в этой области.
Но если центральный портал сможет найти финансирование за счет Программы информатизации, то местные бюджеты едва ли могут рассчитывать на что-либо для выполнения местных задач, и здесь придется искать средства дополнительно. В особенности учитывая то, что постановление появилось в тот момент, когда бюджет на текущий год уже принят, и заранее предусмотреть необходимость такого пункта расходов смогли далеко не все (если вообще кто-то к таким затратам готовился).
Виктор Бондарь также сказал, что в бюджетах на 2003 и 2004 год должны быть предусмотрены отдельные статьи расходов, необходимые для выполнения следующих этапов усиления информационного присутствия государства в новом информационно-коммуникационном пространстве и построения полноценного электронного правительства в Украине. В нынешнем же отсутствии отдельных средств на выполнение этой задачи Виктор Бондарь видит даже положительные моменты. "За этот год мы и каждый задействованный в этом процессе госорган сможем сделать свою часть выполнения постановления, увидеть все проблемы, найти решения. И тогда мы сможем сформировать единый бюджет уже на 2003 год для решения конкретных задач и для развития того полуфабриката, который, возможно, будет рождён в этом году".
Но работы относительно портала исполнительной власти и информационного наполнения государственных сайтов – это только начальный этап построения в Украине системы электронного правительства. Сейчас в недрах правительства готовится постановление фундаментального и стратегического характера. Его первый блок будет содержать теоретическую часть, которая определит термины электронного правительства, информационной структуры, интерактивных сервисов, портала, сайта, процесса их взаимодействия. "Мы планируем описать много фундаментальных вещей. Так, например, в этом постановлении мы хотим предусмотреть возможность регистрации интернет-сайтов в качестве средств массовой информации". Второй блок касается вопросов безопасности, третий – вопросов отдельных систем, например, Нацбанка, Минфина, их взаимодействия и развития. Четвертый блок заложит основы для возможности осуществления расчетов через интернет. "В сущности, это постановление должно стать стратегическим, что даст толчок для работы на ближайшие два-три года", – заявил господин Бондарь. 4
Но пока что, например, сайт Государственного комитета по информационной политике, телевидению и радиовещанию (www.sciptrb.org.ua), согласно заявлению, сделанному во время интернет-конференции на сайте www.maidan.org.ua руководителем отдела работы с интернетом этого ведомства и заместителем его председателя Иваном Лозовым, был создан за счет спонсоров и не обновляется из-за отсутствия средств. "Инфраструктура Госкоминформа жалкая, так как средства в бюджете вообще не выделяются (!). За 2 года ни одной копейки на технику, расходные материалы". Следует напомнить, что Госкоминформ определен ответственным за информационное обеспечение Постановления КМУ №3/2002.
Сайт профильного комитета – Госкомсвязи (www.stc.gov.ua) – все же обновляется, пусть и не в режиме он-лайн. Однако новости пресс-центра госкомитета формируются за счет информационных сообщений, которые днем раньше опубликовались на сайте ВАТ "Укртелеком" (www.ukrtel.net). Даже указы собственно Госкомсвязи появляются сначала на сайте Укртелекома, а потом те же несколько коротких строк публикуют на "родном" ведомственном сайте (при этом полный текст официального документа там просто отсутствует).
Не наилучшим образом организована работа и в упоминавшемся Управлении Кабинета Министров Украины. На данный момент здесь работает 25 человек, которые занимаются поддержкой и администрированием компьютерной сети Кабмина, законодательным блоком, обеспечением информационными материалами руководства правительства, программным обеспечением и базами данных. По мнению господина Бондаря, рабочих ресурсов недостаточно. "Расширение нам не угрожает, поскольку принято однозначное решение, что увеличения штата Кабмина не будет. Но я надеюсь, что состоится реструктуризация существующего штата, за счет чего определенные звенья будут сокращены, а наше – увеличено".
Тем не менее, будет ли это иметь смысл – возможно, большего эффекта удастся достичь благодаря привлечению ресурсов общественного и бизнесов-секторов? Ведь главной задачей является нахождение наиболее эффективных решений, которые обеспечат максимальный результат при минимальных расходах. Прикладная реализация этих решений – дело сугубо техническое, но и здесь можно найти самый выгодный путь. Например, конкурс среди студентов и аспирантов (что будет и поощрением профессионального усовершенствования отечественных молодых специалистов), или среди представителей малого и среднего бизнеса (чьи развитие и активизация уже сами по себе чрезвычайно выгодны для экономики Украины).
А пока правительство демонстрирует отсутствие национальных приоритетов и рациональной бережливости (исходя из возможностей бюджета). В частности, 27 декабря 2001 г. была завершена работа по внедрению компьютерной сети Дома Правительства Украины. Во время разработки и реализации проекта были использованы опыт, разработки и оборудование ведущих мировых компаний в сфере производства специального телекоммуникационного оснащения – Nortel Networks (Канада) и Reichle&De-Massari (Швейцария). Подрядчиком выступила ведущая украинская компания на рынке телекоммуникаций – акционерное общество закрытого типа “Атлас”. Работы по введению сети выполняли больше 60 специалистов этой компании на протяжении восьми месяцев. О масштабе работ говорит то, что в процессе работы было проложено около 500 километров специальных компьютерных кабелей, смонтировано 18 коммутационных центров. Возможность одновременной работы в локальных сетях Дома Правительства получили до 4 тыс. пользователей.
Введение сети может обеспечить единое информационное пространство в Доме Правительства, с помощью которого будут созданы дополнительные условия для повышения эффективности и прозрачности деятельности Кабинета Министров Украины. В частности, новые информационные каналы позволят эффективнее систематизировать работу Правительства и значительно ускорят подачу информации на сайт Кабмина. Новая сеть позволяет начать работу по внедрению системы электронного документооборота и автоматизации контроля над выполнением поручений Президента Украины и Премьер-министра. 7 Через месяц можно было сказать, что сайт в самом деле стал обновляться чаще. Тем не менее, в какую сумму все же вылилось использования бренда всемирно известных фирм? И за счет сокращения каких именно затрат бюджет смог оплатить их услуги (едва ли это делалось в кредит)? Возможно, выгоднее было бы использовать другие возможности.
Да, большинство правительств зарубежных стран идут именно путем, избранным Украиной и определённым в качестве ориентира для дальнейшего развития В.Бондарем. По информации Europe Know-how center for Local & Central Government, рынок проектов по информатизации деятельности правительств разнообразного уровня заполняется преимущественно наибольшими мировыми производителями решений – Microsoft, SAP, Oracle и т.п. Как правило, генеральным подрядчиком выступает крупная и хорошо известная консалтинговая фирма. Так, например, компании Arthur Andersen и Microsoft сформировали альянс по работе с госорганами Эстонии, Латвии и Литвы. В Болгарии создан совет из местных представительств международных компаний Hewlett-Packard, IBM, Microsoft и Cisco Systems. правда, болгарская ассоциация местных компаний ИТ-отрасли – BAIT (Bulgarian Association of IT Companies) – высказала свое неудовольствие, считая, что их интересы тоже надо учитывать при распределении заказов. Систему eProcurement для департаментов и агентств правительства Шотландии (http://www.scotland.gov.uk) будут налаживать совместно английские офисы компаний Cap Gemini Ernst&Young и Elcom International, Inc. По контракту, работы растянутся на 7 лет. Cap Gemini Ernst&Young в качестве генерального подрядчика спланирует и внедрит систему. А Elcom предоставит технологические платформы, в частности PECOS Internet Procurement Manager и eCommerce Network's Dynamic Trading System. 6 То есть, можно сказать, что это – традиционный путь.
Следует лишь заметить, что пути решения прикладных проблем внедрения электронного правительства существуют разные, и избирая их, следует исходить из одного: средств, которых хватило бы хоть на частичное обеспечение потребностей создания электронного правительства, в бюджете нет, то есть полностью возлагать на него финансирование нет смысла. Более того – проект является настолько затратным, что, рассчитывая лишь на бюджет, его и начинать не стоит – во-первых, Украине неоткуда брать средства, поскольку доходная часть госбюджета по объему обычно утверждается вплотную к расходной, причем с максимальным урезыванием финансирования всего, что можно. А во-вторых, из официально закрепленных в статьях бюджета средств реально выделяется лишь определенная часть, и то незначительная. То есть, даже если в статье бюджета “Средства на внедрение и техническое обеспечение электронного правительства” удастся провести сумму, втрое меньшую необходимого минимума, то выплачено будет лишь процентов 20-30 от нее. Электронное правительство погибнет в зародыше из-за отсутствия у государства финансовых возможностей для его внедрения.
Значит, за счёт только собственных сил украинское государство не в состоянии позволить себе более совершенный инструмент, который сократит его расходы и повысит эффективность – а при удачном развитии событий сделает корпорацию “государство” прибыльной. Но должны ли налогоплательщики страдать от того, что формирование, распределение и расходование бюджета несовершено? Или из этого несовершенства следует принципиальная невозможность усовершенствования?
В первом разделе мы обосновали утверждение, что инициатива формирования электронного правительства принадлежит трем секторам социума: собственно государственному, бизнесу и общественному сектору. Правовое обеспечение электронного правительства создается государственными органами, однако бизнес и общественность активно вовлечены в этот процесс, внося предложения, уточнения и отмечая альтернативные пути решения отдельных вопросов. Но почему же техническое, программное и финансовое обеспечение может финансироваться только за счет бюджета?
Развивая уже высказанную выше мысль, укажем, что вполне естественно будет, если в обмен на некие временные льготы некий производитель компьютерного или сетевого оборудования (определенный открытым тендером с использованием уже существующих правительственных он-лайновых ресурсов) возьмется бесплатно или за очень небольшую сумму поставить некий перечень нужного оборудования. Как уже обосновывалось, это даже не обязательно должно быть самое новое и мощное оборудование – скажем, потребности интранета целиком удовлетворят компьютеры, уже снятые с производства, но значительное количество которых осталось на складах даже не распакованными.
Или можно договориться о передаче компьютеров, которые уже отработали свое на высокотехнологических производствах – предприятие требует новейших мощных машин, а заменяемые целиком удовлетворят потребности секретариата, архива и т.п. Также государство может сэкономить на упрощении многих ненужных в работе правительства функций (ёмкость видео- и звуковых карт, трехмерная графика, частота процессора и т.п.). Ведь оптимизация документооборота и сохранения данных, избежание дублирования функций и затрат состоится вследствие внедрения новых принципов работы правительственных структур, а не новых компьютеров, дизайна процессорного блока или сверхтонких мониторов.
То же касается услуг интернет-провайдера. Восемь тысяч вместо двенадцати – это хорошо, тем не менее если найти сильного провайдера со значительной капитализацией, можно договориться о бесплатном предоставлении услуг в обмен на льготы или приоритет в правах на построение информационно-телекоммуникационной инфраструктуры. Государство откажется от определенных сумм дополнительной прибыли на протяжении нескольких лет вместо того, чтобы тратить уже полученные средства, и, кроме того, будет иметь построенную физическую информационную сеть. И при этом каждый будет иметь свой гешефт – налогоплательщики получат свои же средства в виде социальной защиты или удешевления учебников, а не красивого компьютера на столе в правительственной приемной; интернет-провайдеры и компании ИТ-сектора получат возможность увеличить прибыли и влияние при меньших затратах; государство получит возможность оптимизации, которая ему ничего не будет стоить, а еще и принесет прибыль.
Как сказал Билл Оуэнс, губернатор штата Колорадо: "Проблема в том, что у нас есть организация государственного сектора стоимостью в $11 млрд. (в Украине сумма меньшая, тем не менее, принципа это не меняет), которая должна функционировать не хуже любой из лучших компаний частного сектора”. Это оптимальный подход, когда государство больше не является тоталитарным милитаризованным образованием, ориентированным на достижение каких-то собственных абстрактных целей (наподобие мировой гегемонии и т.п.). Государство как сервис, который призван улучшать жизни граждан и гарантировать их безопасность и наилучшие возможности для самореализации – причем сервис, оплачиваемое гражданами в зависимости от качества обслуживания – такое государство и должно организовывать свою деятельность по принципу бизнеса. Наилучшее обслуживание клиентов при наименьшей себестоимости предусматривает постоянное усовершенствование и использование всех возможностей для достижения максимума по обоим показателям. 6 И даже при значительно более низком уровне экономического развития украинское правительство может применять опыт правительств других стран. Нашим реалиям, скажем, целиком соответствуют принципы организации электронного правительства штата Вашингтон. Рассмотрим их.
Ориентация на граждан. Граждане (налогоплательщики), как собственники правительства, а не только потребители его услуг, определяют политику и направления развития проекта электронного правительства.
Удобство и простота использования. Все электронные решения, применяемые в цифровом правительстве, имеют своей целью облегчить пользование системой для граждан, увеличив скорость обслуживания вопросов и сократив время ожидания.
Бизнес-трансформация. Все программное обеспечение, архитектура и инфраструктура, а также политика электронного правительства направлены на то, чтобы предоставить правительственной системе эффективность бизнес-модели, с ее соответствующим комплексом ценностей.
Стоимость и сложность. Они должны быть сведены к минимуму, чтобы работа с системой не вызвала осложнений как у частных, так и у корпоративных пользователей.
Обслуживание. Эффективность работы электронного правительства должна проявляться в его возможности быстро и с наименьшими затратами обслужить наибольшее количество граждан, при этом обеспечивая высокое качество обслуживания.
Масштабность решений. Приложения должны обеспечивать взаимодействие между разнообразными структурами и органами, составляющими систему, и полную взаимную совместимость.
Исполнение. Приложения должны отвечать цели усовершенствования трансакций путем сокращения продолжительности и уменьшения сложности обслуживания и потребности в приложении усилий.
Отчетность. Приложения должны увеличивать точность данных и возможность их архивирования, а также внешнего и внутреннего (контрольно-надзорными структурами правительства) аудита трансакций.
Значение. Электронное правительство – главная цель власти в едином сетевом пространстве и основа всех моделей государственного управления XXI века. (материал Майкрософта). 6
Некоторые из этих принципов были указаны еще в Национальной программе информатизации Украины. Эта же программа содержит отдельный проект: «Создать интегрированную информационно-аналитическую систему органов государственной власти и местного самоуправления» (исполнитель Институт кибернетики НАНУ). Эта система должна была базироваться на информационно-аналитических системах министерств и ведомств, предоставляя максимальные возможности для общего использования информационных ресурсов. 1 То есть, разработкам на государственном уровне идей электронного правительства и непосредственно компоненты G2G исполнилось уже четыре года. И до сих пор эта государственная программа, подготовленная в свое время Государственным комитетом связи и информатизации Украины вместе с другими ведомствами, остается на бумаге. 1 Так как имеющиеся на сегодня ресурсы являются лишь отдельными проектами, реализуемыми вне любой стратегии. Уже вдогонку практике принимаются нормативные акты, которые подводят под них какую-то общую основу.
На самом деле процесс может развиваться в обратном направлении. Профильные комитеты, правительственные структуры, научно-исследовательские учреждения и общественные инициативы должны создать целостную концепцию, которая будет учитывать все особенности отечественной экономики, политики, возможности имеющейся властной инфраструктуры. И уже в рамках этой концепции, четко определив цель создания электронного правительства, задачи данного этапа и их соотнесение с этой целью, можно и необходимо реализовывать определенные отдельные компоненты, как это было сделано, например, в Эстонии. А именно: разместить в интернете бюджет страны и отдельных регионов с возможностью отслеживать расходы средств, создать систему электронных закупок (лишь за один год объем подписанных через такую систему контрактов в Эстонии увеличился в 35 раз – с 2 до 70 млн. долл. США) или по крайней мере электронных тендеров, ввести систему документооборота (начиная с тех документов, работа с которыми не требует персональной идентификации или последующего визирования). 8
Подобный принцип движения государственных структур шаг за шагом в электронное пространство применен командой разработчиков проекта "Украина – развитие через интернет". В частности, ими были указаны такие 3 основные компонента проекта:
1. Компонент "Электронное правительство", состоящий из 2 модулей:
А) модуль "электронных закупок": новые, более эффективные процедуры организации и проведения государственных закупок; открытый доступ любых субъектов рынка к информации о потребностях госорганов страны в определенных продуктах и услугах, возможность непосредственно принять участие в тендерах; возможность организации общественного контроля за процессом проведения государственных закупок и т.п..
Б) модуль "электронный документооборот": значительное снижение затрат времени и средств; повышение эффективности работы государственных учреждений; расширенные возможностей контроля; предоставления доступа к наиболее полной и своевременной информации.
2. Компонент "Законодательство в сфере электронного бизнеса". Предполагается использование передового опыта и лучших методических разработок в этой сфере для создания соответствующего законодательного поля, являющегося одним из важнейших факторов дальнейшего становления и развития электронного бизнеса в Украине.
3. Компонент "Электронная демократия". Суть компонента состоит в предоставлении общественности возможностей обсуждения и обмена мнениями по вопросам управления и развития, опосредованно влияя таким образом на формирование и принятие решений на всех уровнях государственной власти. В составе этого компонента планируется разработка информационного портала и Регионального информационного центра, которые будут служить виртуальным местом для проведения обсуждений, дискуссий, форумов и т.п..
Проект, с которого, по мнению руководителя Управления стратегии развития информационных ресурсов и технологий Кабмина, следует начинать работу Центрального правительственного портала – то есть, электронные закупки – начат (по крайней мере, по результатам для бюджета) неудачно. Но затем имеющийся пилотный модуль "электронных закупок” может охватить все уровни проведения государственных закупок – от общенационального до районных. Если к этому времени государственные структуры не изменят свое отношение к электронному правительству, не воспримут его как концепцию удешевления и оптимизации государственного управления, результатом будет лишь неоднократное увеличение бюджетных расходов ради покупки не используемого по назначению оборудования.
Директор департамента информационных технологий и компьютерных сетей Госкомитета по связи и информатизации Украины Виктор Лисицкий сообщил, что создание и запуск в эксплуатацию систем электронного документооборота в таких высших институтах исполнительной власти Украины, как Администрация Президента Украины и Кабинет Министров Украины, а также в ряде министерств и ведомств, тоже планируется во второй половине 2002 г. 7 Что тоже приведет лишь к увеличению расходов на бумагу, затратные материалы и вспомогательный персонал, если не вводить эти системы как безбумажное производство.
Если продолжать перечень правительственных электронных инициатив, то следует вспомнить следующие. Министерство аграрной политики разработало и поддерживает в актуальном состоянии систему по обеспечению ценового мониторинга аграрного рынка Украины, а также информационно-аналитическую систему расчета оптимальной структуры кормопроизводства. Для обслуживания интересов транспортных организаций Министерство транспорта вводит в действие информационно-аналитическую систему «Прогноз», предназначенную для предоставления заинтересованным лицам информации о грузовых потоках через границы Украины. Госкомстандарт имеет ряд баз данных, содержание которых интересно для большого количества субъектов рынка. Следует также отметить последние инициативы налоговой администрации по организации он-лайнового режима работы с налогоплательщиками. 1
Таким образом, отдельные правительственные учреждения постепенно компьютеризируются, создают собственные информационные ресурсы – и все это на средства бюджета и, как уже отмечалось, для дальнейшего увеличения бюджетных затрат. Но правильно ли избраны приоритеты создания электронного правительства – вернее, приоритеты его бюджетного финансирования? Не следует ли приобретение компьютеров, программ, оплату зарубежных разработчиков заменить грантами для отечественных молодых разработчиков оборудования и программного обеспечения или авторов прикладных учебных программ по использованию интернета и общей компьютерной грамотности, финансированием разработки украиноязычных интерфейсов наиболее популярных программ, или же капиталовложениями в создание физической инфраструктуры интранета? Учебные курсы и тренинги для учителей, преподавателей вузов, студентов можно организовывать на средства международных структур и за счет мощных корпораций – или же в рамках двусторонних договоренностей наподобие культурных грантов, реализуемых правительством Японии в Украине в рамках программы "Официальная помощь для развития". Бюджет же следует тратить на задачи, направленные прежде всего на защиту национальных интересов и безопасность информационного пространства.
Итоги:
В этом разделе мы выяснили, какие именно изменения внутри правительственных организаций, в их структуре, функциях и методах работы инициирует внедрение электронного правительства. А именно: происходит перенесение акцентов с вертикальных на горизонтальные связи внутри правительства, между разными его подразделениями и ветвями власти. За счет создания внутриправительственной информационной сети и перенесения в нее основных и специфических баз данных, с которыми работают разные звенья правительственной структуры, ликвидируется вынужденное дублирование функций и информации, параллельное осуществление контроля и надзора за работой отдельных органов и выполнением отдельных работ.
Открытые, общедоступные для каждого участника внутриправительственной сети информационные ресурсы позволяют избегать ситуаций, когда на определенном этапе прохождения информации по ступеням правительственной иерархии происходит умышленное ее искажение, утаивание одних фактов и фальсификация других. Возможность такой фальсификации сегодня часто является причиной распространения коррупции – из-за стремление некоторых чиновников скрыть определенные факты или добиться принятия выгодного для них решения.
Так же мы выяснили, что контроль, обеспечиваемый внедрением сервиса G2G, позволяет предотвращать нецелевое использование бюджетных средств и другим злоупотребления, связанные с недостаточностью информации и нефункциональной ее организацией.
Еще одним непосредственным следствием внедрения сервиса G2G является полный переход на электронный документооборот всех правительственных структур, который обеспечивает значительную экономию расходных материалов и времени младшего персонала, которое до сих пор расходуется на передачу, размножение, поиск и распространение документов. Электронный документооборот также позволяет государственным служащим, прежде всего представителям высшего и среднего управленческого звена, рациональнее использовать время: работать с электронными документами проще, они доступны где угодно и когда угодно при наличии компьютерного терминала, внесенные правки и разработанные проекты документов легко и с минимальными затратами времени становятся доступными для всех заинтересованных сторон, что многократно ускоряет процесс согласования окончательных документов и достижения консенсуса.
Сервис G2G также является эффективным механизмом оптимизации использования, распределения и перераспределения материальных, финансовых и кадровых ресурсов между разными ветвями власти, разными структурами, местными отделениями и т.п. Благодаря этому предотвращается потеря средств из-за недостатка или излишка ресурсов в отдельном структурном подразделении правительства. С внедрением модуля G2G также облегчается процесс сотрудничества на межрегиональном и местном уровне между отдельными госслужащими, отделами, органами власти.
Еще одним положительным следствием внедрения G2G является содействие повышению компетентности чиновников разных уровней за счет упрощения процесса служебного продвижения: профессиональные качества каждого служащего легко проверить, предложив исполнять более широкий круг обязанностей.
Кроме того, правительственный интранет сохраняет все свойства и характеристики интернета, и также является одним из инструментов информационного общества. То есть, в этой сфере так же актуально явление пожизненного обучения, прежде всего дистанционного. Каждый государственный служащий получает возможность расширить свою специализацию, приобрести дополнительные знания и навыки, получить второе, третье и т.д. образование, пройти он-лайновый тренинг в центральных органах власти, в международных или зарубежных властных структурах и т.п..
Эти возможности означают, что профессиональный уровень государственных служащих через определенное время можно будет сравнить с уровнем специалистов частных компаний. Что позволит снять кадровую проблему правительственных структур. Более высокий профессионализм и более широкая специализация каждого государственного служащего разрешат и в дальнейшем сокращать штат чиновников. Это откроет возможности для лучшего материального поощрения каждого служащего, который, в свою очередь, дополнительно повысит конкурентоспособность правительственных структур по сравнению с частным сектором в борьбе за лучших специалистов.
Этот механизм, совместно с внедрением внутренней конкуренции путем аттестационного отбора и демонополизации ведомственной информации, является способом поощрения государственных служащих к полноценному использованию возможностей ИТ-инноваций и изменению профессиональных ориентиров (инициативность, персональная ответственность, приоритет потребностей гражданина и т.п.).
Но одной из основных функций G2G-модуля как элемента электронного правительства и инструмента информационного общества остается то, что он предотвращает возможность профанации идеи электронного правительства вообще и преобразования ее в разновидность убыточной автоматизации.
Темы для обсуждения:
Функции модуля G2G.
Основные принципы работы G2G-компоненты электронного правительства.
Функциональный уровень технического обеспечения правительственных учреждений.
Методы поощрения государственных структур и служащих к внедрению инноваций и перехода на принципы работы электронного правительства.
Приемлемые и неприемлемые для Украины схемы финансирования внутриправительственных реинжиниринговых процессов.
Чем обусловлена необходимость создания правительственного интранета?
Каким образом следует Украине решать вопросы аппаратного, программного и кадрового обеспечения правительственных структур для работы в режиме G2G?
Чем именно выгодно для Украины электронное правительство и, в частности, его G2G-модуль?
За счет чего компенсируются затраты на внедрение электронного правительства и создание интранета?
Как наиболее рационально – с учетом стратегических интересов государства – распределить бюджетные средства, предназначенные для создания электронного правительства?
Приоритеты бюджетного финансирования в сфере внедрения электронного правительства и развития G2G-компоненты.
Часть третья. Основа гражданского общества – правительственные сервисы для граждан и бизнесов
В первых двух разделах мы выяснили содержание понятия “электронное правительство”, а также содержание и методы трансформации внутриправительственных процессов и организации государственного управления при внедрении электронного правительства. Этот раздел мы посвятим изучению еще двух аспектов электронного правительства как социального явления, а именно – работе модулей G2B и G2C. Мы рассмотрим их параллельно, поскольку граждане, равно как и бизнесы, выступают относительно правительства в двоякой роли: как налогоплательщики, и бизнесы, и граждане являются собственниками правительства, но они же являются и его основными клиентами.
Последнее утверждение по отношению к Украине будет верным лишь при электронном правительстве – традиционные схемы осуществления государственного управления предусматривают существование государства со всеми его атрибутами как явления целиком самодостаточного, которое не требует никаких других объектов для осуществления своих функций, кроме собственных же структурных подразделений. В практическом смысле это означает, что граждане и бизнесы работают на удовлетворение потребностей государства.
Электронное правительство, как мы уже говорили, начинается с бизнес-реинжиниринга деятельности государственных структур. Это расставляет на свои места роли каждого участника властных отношений: государственные органы становятся сервисами, обеспечивающими для граждан и бизнесов безопасные и комфортные условия жизнедеятельности при наименьших расходах.
Основные же задачи сервисов “правительство-гражданину” и “правительство-бизнесу” (формулы G2C и G2В) в рамках реализации проекта электронного правительства можно определить следующим образом: преодоление бюрократии, внедрение в правительственных структурах ориентированности на граждан, высвобождение ресурсов, избавление от очередей, упрощение легализации частной инициативы в сфере бизнеса, активизация малого и среднего бизнеса в стране, оптимизация государственного менеджмента, удешевление ведения бизнеса путем внедрения телеработы и оцифровывания документооборота. Это далеко не полный перечень, тем не менее, из него ясна цель внедрения этих модулей электронного правительства: превратить сами государственные структуры в сервисы, призванные обеспечивать максимально комфортные условия для жизни и работы граждан, их самореализации, а также для ведения бизнесом максимально эффективной деятельности.
Функционирование сервисов G2B и G2C означает прежде всего создание соответствующих сетевых ресурсов, на базе которых уже строятся собственно сервисы. Этот процесс в Украине не будет революционным, поскольку главной задачей является анализ зарубежного опыта уже работающих проектов электронного правительства, и выделение из него компонентов, пригодных для применения в нашей стране. Мировой опыт – богатый источник идей, поскольку электронное правительство впервые появилось в Америке еще 1991 г., а в Европе получило распространение еще до конца прошлого века.
В Украине же Кабинет Министров принял постановление "О порядке публикации в сети Интернет информации о деятельности органов исполнительной власти" только 4 января 2002 г. Постановление направлено на улучшение условий для развития демократии, для реализации гражданами конституционных прав на участие в управлении государственными делами и на свободный доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти, а также для обеспечения гласности и открытости деятельности этих органов. Постановлением предполагается, в частности, введение обязательного размещения центральными и местными органами исполнительной власти информации на собственных сайтах, установление требований относительно ее структуры и объемов, а также создание единого портала Кабинета Министров Украины, предназначенного для интеграции сайтов органов исполнительной власти и размещения информационных ресурсов в соответствии с потребностями граждан. 1
Правительство информационной эры для граждан и бизнеса должно отвечать многим условиям, тем не менее, сегодня Украина реально способна обеспечить лишь часть функций. Скажем, сегмент G2C может обеспечить следующие услуги: заказ экзаменов по теории и практике вождения; поиск работы и электронная процедура проверки профессионального соответствия; предоставление собственной оценки объема налоговых льгот; получение информации и консультаций относительно доходов; выдача в он-лайновом режиме информации и консультаций относительно здоровья; использование национальной сети обучения; подача заявок о ссудах на обучение и студенческую поддержку (стипендию). Соответственно, и сегмент G2B сможет предоставлять только ограниченное количество сервисов, в частности такие как заполнение регистрационных форм на НДС и его возвращение; подача заявок на региональные гранты поддержки и получение оплаты от правительства за предоставленные товары и услуги. 2
Кроме того, правительственный портал должен предоставлять гражданам и бизнесам легкий доступ к следующим информационным ресурсам: база данных по рынку работы, заполнение электронных бланков и форм, электронный обмен данными между правительством и гражданами, осуществление на сайте правительства (после появления соответствующих нормативно-правовых актов) платежей за услуги с помощью кредитных карт. В общем, сколько бы сервисов не содержал правительственный портал, он должен отвечать нескольким основным требованиям: электронная инфраструктура каждой составной части электронного правительства должна создаваться на основе единых стандартов; правительственный портал должен быть единой точкой доступа ко всем услугам электронного правительства (что позволяет гражданам резко снизить затраты времени на выполнение стандартных операций); главным критерием деятельности любого элемента электронного правительства должна быть ориентация на выгоды налогоплательщика. Правительство должно быть организовано так, чтобы люди не «охотились» на службы методом проб и ошибок.
Остановимся детальнее на принципе единой точки доступа. Наличие всей информации и услуг на едином правительственном портале создает дополнительные выгоды для налогоплательщиков. Первая из них – отсутствие необходимости много раз заполнять разные формы с одними и теми же персональными данными. Будучи один раз внесенными в базу данных, они после этого автоматически появляются в полях формы каждый раз, когда пользователь вводит свой пароль и индивидуальный код (или авторизуется любым другим методом). Вторая – наличие единой точки доступа позволяет предоставлять налогоплательщику комплексную услугу, которая стимулирует пользователя быстрее переводить свои операции с правительством в он-лайновую среду. Электронное правительство, таким образом, предопределяет появление “электронного гражданина” (еСіtіzеn) – гражданина, который осуществляет трансакции с правительством большей частью через сеть.
Возможности электронного правительства довольно широки, тем не менее чтобы их реализовать, прежде всего следует понять цель его внедрения и выяснить причины – почему граждане заинтересованы в его внедрении. Из последнего вытекают еще несколько принципов организации электронного правительства. Так, сетевые правительственные сервисы должны прислушиваться к нуждам людей и включать их в решения, которые касаются того, как следует предоставлять услуги; чутко относиться к потребностям отдельных групп людей или бизнесов; отображать реальную жизнь людей; облегчать возможность направить жалобу и получить результат, когда дела ведутся неправильно. 2
Одно из первых постановлений Кабинета Министров Украины в 2002 году было посвящено делам интернета, а именно, им установлен порядок публикации в сети интернет информации о деятельности органов исполнительной власти. Секретариату Кабинета Министров Украины, Министерству экономики и по вопросам европейской интеграции, Государственному комитету связи и информатизации и Службе безопасности Украины поручено для интеграции информационных ресурсов органов исполнительной власти, размещенных в сети интернет, обеспечить разработку и реализацию проекта единого портала Кабинета Министров Украины (судя по первым результатам, исполнителям ещё далеко до понимания необходимости и преимуществ электронного правительства).
Так, согласно установленному порядку, на сайте органа исполнительной власти уровня министерства или другого центрального органа должна размещаться следующая информация: наименования органа; основные задачи и нормативно-правовые основы деятельности; структура и руководство органа; фамилии, имена и отчества руководителей; местонахождение аппарата, правительственных органов госуправления, созданных в его составе, территориальных органов и соответствующих структурных подразделений местных госадминистраций (почтовые адреса, номера телефонов, факсы, адреса сайтов и электронной почты); основные функции структурных подразделений, а также ФИО, номера телефонов, адреса электронной почты их руководителей; нормативно-правовые акты по вопросам, которые находятся в компетенции органа; порядок регистрации, лицензирования отдельных видов деятельности в соответствующей области (образцы документов, расчетные счета для внесения необходимых платежей, размеры этих платежей и др.), образцы документов и других материалов, необходимых для обращения граждан к органу; расписание работы органа и часа приема руководства; предприятия, учреждения и организации, находящиеся в сфере управления органа, целевые программы в соответствующей отрасли; сведения о проведении закупок товара (работ, услуг) за государственные средства; государственные информационные ресурсы по вопросам, которые находятся в компетенции органа; текущие и запланированные мероприятия и события в соответствующей отрасли; сведения о существующих вакансиях.
Органы исполнительной власти уровня Совета Министров Автономной Республики Крым, областных, Киевской и Севастопольской городских администраций, кроме всего вышеприведенного, должны разместить на своих сайтах информацию о выполнении бюджета соответствующего уровня; показатели расчета за энергоносители; сведения об оплате местных налогов и сборов, коммунальных платежей, в том числе тарифы и льготы отдельным группам плательщиков, расчет юридических и физических лиц с бюджетом соответствующего уровня; сведения об учреждениях социальной сферы; список коммунальных предприятий, правоохранительных органов, лечебных, оздоровительных, дошкольных и общеобразовательных учебных заведений, которые находятся на территории соответствующей административно-территориальной единицы, с предоставлением адреса, номеров телефонов, распорядка работ; а также порядок обжалования решений, принятых органом соответствующего уровня. Органы того же уровня должны дополнительно размещать информацию о районных, районных в Киеве и Севастополе госадминистрациях, а также информацию о показателях выплаты заработной платы, денежного обеспечения, пенсии, стипендий и других социальных выплат.
Кроме всего этого, на сайтах Совета Министров Автономной Республики Крым, областных, Киевской и Севастопольской городских администраций должна размещаться информация о территории соответствующей административно-территориальной единицы: современная территория и история региона, административно-территориальное устройство, города региона; общий обзор экономики, описание естественных ресурсов, сведения о транспортной инфраструктуре, средствах коммуникаций, промышленности, сельском хозяйстве, создании привлекательных инвестиционных условий в регионе, свободных экономических зонах, о развитии туризма, сведения о развитии науки и образования (список учебных заведений и научных учреждений, учреждений культуры и искусства), ссылка на другие интернет-ресурсы региона. На сайтах госорганов может размещаться и другая информация, которую руководство местной исполнительной власти считает целесообразным опубликовать.
В отдельности обуславливается обеспечение обратной связи – оформление потока информации в сети от граждан к правительству. Но, скажем, официальная страница Президента Украины содержит разъяснения, что “рассмотрение обращений граждан в адрес Президента Украины осуществляется соответственно требованиям Закона Украины "Об обращениях граждан". Обращение может быть устным (изложенным гражданином на личном приеме) или письменным, присланным по почте. Письменное обращение должно быть подписано заявителем (заявителями) с указанием даты”. То есть, нормативные акты Украины лишь декларируют (основываясь на лучших зарубежных образцах), каким именно должно быть электронное правительство и его элементы. И эти декларации ни коим образом не рассчитаны на практическое применение. Эта ситуация повторяется и относительно региональных и ведомственных официальных ресурсов – правда, не всех, хотя и подавляющего большинства. Так, среди ресурсов областных государственных администраций лишь власть Днепропетровщины воспринимает электронное правительство целиком соответственно декларациям, и в самом деле превратила свой сайт в многофункциональный портал, ориентированный на сотрудничество с гражданами и реализацию возможностей осуществлять трансакции в сети. Остальные же региональные ресурсы имеют совсем другую направленность.
По этому поводу приведем выражение Эстер Дайсон, председателя международной организации, отвечающей за функционирование адресов интернета – ICANN (госпожа Дайсон, которую участники рынка называют "живой легендой" интернета, входит в число 50 самых влиятельных людей в мире информационных технологий): “создаваемые интернет-ресурсы государственных органов являются в большей мере информативными, нежели функциональными”. Хотя госпожа Дайсон вела речь о Российской Федерации, этот вывод будет целиком верным и относительно Украины. Как ни досадно, в основном государственные интернет-ресурсы являются презентационными проектами – в худшем случае они представляют (хотя скорее рекламируют) руководителя области (отрасли, иной административной единицы), в лучшем – саму область. И лишь несколько официальных сайтов облгосадминистраций можно с большей или меньшей достоверностью назвать бизнес-ресурсами, что все же лучше, чем бесцельная презентация. Тем не менее, о четкой сервисной организации информационного ресурса, об ориентации на удобство и потребности именно обычного пользователя, обратившегося с определенным вопросом, который надеется решить с помощью электронной администрации – об этом не может идти речь, к сожалению, ни в одном случае.
С другой точки зрения, большинство пользователей сами слабо представляют, что им может быть нужно на правительственному сайте, каким он должен быть, чтобы с ним было удобно работать. У украинских пользователей сети пока что не сформировалось никаких приоритетов относительно возможности взаимодействия с правительством в интернете. Это ярко проиллюстрировало исследование, проведенное Институтом информационного общества. Был предложен вопрос: “Какими должны быть критерии оценки официальных сайтов и порталов государственных структур и служб?” Респонденты могли избрать один из четырех вариантов ответа: критерий не важен; важен отчасти; достаточно важен; важен. Перечень критериев был достаточно разнообразен. Приведем его полностью, так как, на самом деле, при должном уровне развития электронного правительства, когда оно уже включено в систему других функциональных элементов информационного общества, каждая из этих характеристик должна быть присуща любому официальному ресурсу.
Итак, правительственный ресурс должны характеризовать: информативность; наличие внутренней поисковой машины; функциональность; дружественность интерфейса; наличие он-лайнового сервиса; наличие почты; уровень дизайна; наличие функций для обслуживания пользователей с физическими ограничениями; наличие интернет-адресов других государственных служб; наличие текстов принятых документов; наличие справочных и вспомогательных ресурсов для заполнения форм, оформления заявок и т.д.; наличие портрета главы структуры; наличие биографии главы структуры; наличие контактных телефонов, адресов, часов работы отдельных офф-лайновых служб и ответственных лиц; наличие страницы новостей; время обновления страницы новостей; время обновления страницы документов; наличие прогноза погоды, телевизионной программы и т.д.; наличие карт города/района/области; наличие культурной афиши; ориентированность на клиента; ориентированность на презентабельность структуры; ориентированность на строгую официальность ресурса; дизайн, рассчитанный на максимально быструю загрузку страницы; наличие исторической справки о городе/стране/области; наличие проектов документов; наличие форума для обсуждения проектов документов; наличие обязательств ответственных лиц государственного органа относительно обращений граждан и ограничения времени на ответ; наличие гида по городу/району/стране/области; наличие информации об экономических ресурсах города/страны/области; наличие бизнес-портала с информацией об основных бизнес-структурах города/области/района, их контактные телефоны/адреса, финансовая информация и т.д.; наличие адресов социально значащих объектов – школ, больниц, аптек, поликлиник, органов местного самоуправления, театров, кинотеатров, библиотек, вузов и т.д. города/района/области; двуязычное (укр/рус, укр/англ, рус/англ), трёхъязычное выполнение сайта; наличие чатов с представителями власти.
В результате приоритетными оказались наличие новостей, интернет-адрес других органов власти, контактных данных должностных лиц и структурных подразделений данного органа власти, а также наличие форума и иноязычного варианта ресурса. Что и свидетельствует о полнейшем отсутствии представления о функциях даже не столько интернет-ресурса, сколько самого органа власти. Что, в принципе, целиком можно объяснить слабостью институтов гражданского общества в Украине. Но тем более серьёзной является задача государственных органов, в частности, ответственных за разработку интернет-ресурсов.
Таким образом, клиент не знает, чего требовать, правительственные службы не представляют, что предлагать – и, вероятно, даже не задумываются еще над вопросом собственной ответственности за формирование специфических (касающихся услуг правительственных сервисов) информационных потребностей граждан и, что важнее, за формирование социальной и психологической мотивации граждан – основание, опираясь на которое гражданин будет решать, нужно именно ему электронное правительство или нет, что именно ему нужно, насколько это важно лично для него, какие это будет иметь последствия и т.п.
Мы ведем речь большей частью о гражданах, тем не менее ситуация с бизнесами та же. Бизнесы также не доверяют государству и всем инициированным им инновациям. Предприниматели настолько привыкли к законам коррумпированного общества, что предложение просто и доступно решать большинство вопросов деятельности бизнеса в обход чиновников вообще воспринимают чрезвычайно скептически – все равно в конце концов надо будет обращаться не к порталу, а к клерку, и тот уже своего не упустит. Тендеры в интернете воспринимаются лишь как очередная ширма для обычной деятельности по договоренности и за взятку. И надо заметить, что государство, в частности уполномоченные им должностные лица, именно такие схемы и вводит – конечно, как пробные и временные. Но это означает, что не меняется принцип.
В первой части мы обосновали специфическую для Украины и посттоталитарных стран вообще необходимость делегировать инициативу внедрения электронного правительства и всю финансовую и правовую ответственность за его формирование именно государству. Тем не менее, приведенная нами аргументация не исключает участия других двух секторов – общественного и бизнес. Более того, поскольку ведущая роль может принадлежать только государству – по крайней мере на данном этапе – тем более ответственной является “вспомогательная” роль общественной и бизнес-инициативы. Хотя в качестве и первой, и второй мы рассматриваем профессиональные сообщества – специалистов в сфере ИТ, одни из которых распоряжаются капиталом, а другие нет. Их роль наиболее ответственна, так как, в отличие от государства, они четко представляют возможности и ограничения ИТ и рассчитывают не только на более или менее удачную компиляцию чужих решений. Специалисты точно знают, зачем ИТ государству, гражданину, бизнесмену. И, соответственно, знают, какие меры следует предпринимать и почему, а каких шагов следует избегать и по какой причине. Члены правительства же (ИТ-продвинутые энтузиасты) разрываются между налаженными традиционными схемами и выгодными, но неапробированными инновациями. Яркой иллюстрацией является жалоба исполнительного директора сайта российского ГИБДД Василия Чучупала на форуме "Технологии и решения для электронной России", что его предложение опубликовать на сайте квитанции для оплаты дорожного налога столкнулась с сопротивлением поставщиков бланков квитанций, которые боялись утратить рынок. 3 Хотя, следует заметить, в Российской Федерации идея электронного правительства нашла незаурядную поддержку, несмотря на те же недостатки внедрения, что и в Украине.
Что же касается нашего государства, формально и его правительство включилось в процессы информатизации. Общий перечень созданных электронных страниц довольно значителен. Но мы сосредоточимся на ресурсах региональных органов власти. Ведь такую же разветвленную систему локализованных ресурсов имеют разве что сборщики налогов – но при существующих процедурах взаимодействия с этой структурой мало кто отважится заполнять любые формы самостоятельно, без консультаций с работниками налоговой службы. Кроме того, система электронных платежей лишь начинает вводиться, а закон про электронную цифровую подпись только рассматривается Верховной Радой. Итак, соответственно, эта служба не является он-лайновой, а созданные ресурсы в полную силу – по абсолютно объективным причинам – смогут работать нескоро. Ресурсы центральных органов власти также не отвечают требованиям электронного правительства и даже он-лайнового сервиса.
Таким образом, остаются страницы региональных органов власти – по определению они должны быть приспособлены к использованию самыми широкими слоями граждан, иметь достаточно широкий спектр функций, чтобы не требовать в обязательном порядке принятия каких-то специальных нормативных актов и быть пригодными для выполнения своих функций чуть ли не с первого дня запуска.
Однако до сих пор ситуация крайне далека от теоретически обоснованных целей создания подобных ресурсов. Посетив и попробовав воспользоваться каждым из существовавших на февраль 2002 года ресурсов, мы провели анализ использованных для их создания средств (как сугубо технического исполнения, так и формирования содержательного наполнения) и качество их работы. После чего попытались сформулировать цель их создания исходя не из теории информационного общества или э-правительства и возможностей ИТ, а из грубой практики: какую информацию из этих ресурсов можно почерпнуть, какими сервисами можно воспользоваться, насколько это реально для среднестатистического посетителя и среднестатистических же (весьма скромных) технических возможностей последнего (мощность компьютера, качество и скорость соединения). Прибавим, что большинство этих ресурсов включены в перечень региональных органов власти на сайте Кабинета Министров Украины. 4
Анализ сделан с точки зрения обычного украиноязычного пользователя, который является гражданином Украины и жителем соответствующей области – то есть, чьи интересы сугубо прикладные. Посетитель сайта априори ищет конкретные сведения и старается решить абсолютно определенные вопросы, а не найти материал для чтения или просмотра иллюстраций.
Общий итог после посещения страниц областных администраций – собственно, так же, как и страниц Кабмина, Госкомсвязи и большинства других государственных сайтов – цель ресурсов является сугубо презентационной, исполнение большей частью на пещерном уровне. Непрофессиональны дизайн и программное обеспечение сайтов. Содержание большинства напоминает выписку из короткого страноведческого атласа. Иностранцам представленная информация ничем не поможет, украинцам тоже не расскажет ничего нового – и ничем не заинтересует ни тех, ни других. Практической пользы от посещения сайта большей частью никакой – ни для дальнейшего общения с органами власти, ни для посещения области, ни для полезного досуга, ни для работы, ни для обучения. А сколько средств было израсходовано – и на компьютерную технику, и на подключение к сети, и собственно на создание сайтов. И все это – следствие элементарного непонимания чиновников – зачем и кому (кроме Президента для отчетов на международном уровне) может понадобиться такой ресурс, кто и за какой именно информацией туда будет заходить.
Итоги:
Сервисы “правительство-бизнесам” и “правительствам-гражданам” формально развиваются в Украине параллельно с сервисом “правительство-правительству”. Тем не менее, фактически оказывается, что правительственные структуры не в состоянии осознать возможности информационных технологий, а следовательно – важность их применения в сфере сотрудничества государственных структур и общества. Результатом является формальное выполнение законов, формализация задач отдельных государственных органов, и в конце концов – абсолютная ненужность ресурсов, на которые израсходованы немалые средства налогоплательщиков.
Но именно эти сервисы стимулируют частную инициативу в экономической, социальной, политической, культурной, научной сфере. Трансформация процессов взаимодействия государства и граждан, обусловленная внедрением данных модулей электронного правительства, является наиболее благоприятной для экономического развития государства, создания благосостояния его граждан.
Мы подчеркиваем – сервисы G2B и G2C ориентированы на широкую аудиторию, на представителей всех социальных групп, которые так или иначе оказываются в сфере влияния этих сервисов. Профессиональная элита отрасли информационных технологий лишь координирует и корректирует процесс формирования информационного общества и реализации проекта электронного правительства. Пользователями сервисов электронного правительства постепенно становятся все социальные группы, поскольку цель создания электронного правительства – оптимизация социальных, политических и экономических процессов, связанных с властью.
Таким образом, главной проблемой, которая стоит перед украинским правительством, является осознание собственной роли как сервиса, предназначенного для обслуживания граждан, и соответствующее построение информационной инфраструктуры, формирование содержательного наполнения правительственных ресурсов.
Темы для обсуждения:
Почему бизнес – такой же приоритетный объект правительственных сервисов, как и граждане?
Получают ли какую-то пользу от G2B и G2C-сервисов бизнес и граждане, не имеющие доступа ни к компьютеру, ни к сети?
Чем отличается правительственный (городской, областной) портал от просто сайта администрации?
Какие правительственные услуги следует прежде всего предоставлять в он-лайновом или электронном режиме?
Какой должна быть цель создания правительственных сайтов или порталов, их основная функция?
Как соотносятся роли государственных структур, граждан и бизнеса в электронном пространстве, является ли такой же ситуация в офф-лайновых отношениях?
При каких обстоятельствах наличие сайта не превращает правительственный сервис ни в он-лайновый, ни в электронный?
Какова роль правительства в трансформации неправительственных государственных ресурсов в электронный ресурс?
Что означают понятие “интуитивный” и “дружеский” относительно электронного государственного ресурса?
Какова роль интуитивной навигации, дружеского интерфейса в общих процессах внедрения электронного правительства и формирования информационного общества?
Какие сферы жизнедеятельности человека упрощает и вместе с тем обогащает внедрение соответствующего электронного ресурса?
Только ли на собственных граждан должен быть рассчитан электронный ресурс правительства?
Часть четвёртая. Электронное правительство и цифровая демократия
Кроме оптимизации механизмов государственного управления за счет постепенного внедрения функциональных модулей G2G, G2B и G2C, электронное правительство активизирует такой социально значимый процесс как формирование цифровой (электронной) демократии. Пожизненное обучение, телематика, компьютеризация, компьютерная грамотность, универсальный доступ, активное правление, электронная почта, электронное голосование, электронное правительство, интернет и прочие элементы информационного общества, внедрению которых прямо или опосредствованно оказывает содействие создание электронного правительства, активизируют социальную позицию граждан, подталкивают их к более широкому использованию своих прав и свобод.
Цифровая демократия является атрибутом защиты гражданами своих интересов и определения форм сотрудничества с государством в рамках электронного правительства. Если секторы G2G, G2B, G2C (как и встречные – B2G, C2G) – это способ наиболее эффективного взаимодействия между правительством и обществом, использования определенных возможностей, предоставленных электронным правительством, то цифровая демократия – инструмент формирования этих возможностей. То есть, через цифровую демократию граждане и бизнесы определяют, какие именно услуги, каким образом будет предоставлять им правительство, устанавливают взаимную ответственность в рамках взаимодействия, формируют образ государства и общества – и электронного правительства как отдельного социального института.
Таким образом, цифровая демократия – явление более масштабное, чем электронное правительство. Но предпосылки для ее формирования создает именно внедрение последнего, поскольку дает толчок гражданам и бизнесам к использованию возможностей ИТ на государственном уровне – вначале через пользование сервисами G2B и G2C и получение определенных выгод от результатов работы сервиса G2G.
Если рассматривать взаимодействие этих компонентов электронного правительства в социальном аспекте, прослеживается целый комплекс взаимных влияний. Отдельные компоненты дополняют друг друга и уравновешивают влияние каждого из них на общество. Рассмотрим этот тезис детальнее. Начнем с элемента “правительство правительству”: внедрение этого модуля вызывает, в целом, дальнейшее отгораживание государственных структур от общества из-за замыкания всех жизненно важных для общества функций, сведений и процессов в отделенной сети – с целью гарантировать информационную безопасность государства. Ослабляются вертикальные связи внутри структуры, однако настолько усиливаются и разветвляются связи горизонтальные, что руководящие органы всех уровней образовывают отдельный континуум, по свойствам схожий с плотным клубком резиновой ленты – можно попробовать разорвать ли выделить определенную отдельную связь или элемент, но и этот элемент, и клубок будут оказывать сопротивление, и как только перестанут прикладываться деструктивные усилия, элемент немедленно возвратится на свое место в клубке. То есть, можно было бы ожидать, что государственные органы образуют отдельное “государство в государстве”, или даже орден или секту, исходя из степени отчужденности.
Но эта тенденция уравновешивается внедрением следующего элемента – “правительство гражданам”. Его роль – наоборот, открывать закрытые структуры, делать их доступными для анализа, контроля, корректирования и т.п. Открытым для гражданина становится любое ведомство, любая услуга или информация. Доступ есть и к ресурсам закрытой правительственной сети – лишь ограниченный. Персональные данные доступны лишь их “собственнику” и, по соответствующим ключам, нескольким государственным службам (медицинской, социальной, определенная информация – налоговой и т.п.). “Привилегия цеха” – право разрешать ли запрещать определенную деятельность граждан, регистрировать или не регистрировать браки, изменять фамилии – модуль G2C превращает в службу. Причем службу автоматизированную, то есть независимую от личности чиновника, рассматривающего заявление.
Но граждане как налогоплательщики являются не слишком значимыми участниками бюджета. Количество государственных монополий также становится все меньшим, таким образом, и этот способ пополнения бюджета недостаточен. Вдобавок, сколько ни экономится за счет переведения трансакций “государство – гражданин” в электронный вид и их автоматизации, гражданин всегда нуждается в определенной помощи из бюджета (в виде социальных выплат, строительных работ, здравоохранения, дотаций, субсидий и т.п.), а государство должно оплачивать расходные статьи (безопасность, обороноспособность, участие в международных структурах и т.п.). Учитывая, сколько стоит создание, обслуживание и апгрейд информационно-телекоммуникационной инфраструктуры электронного правительства, его программного обеспечения, учебных и просветительских программ – тандем G2G-G2C быстро обанкротится.
Внедрение третьего элемента, G2B, уравновешивает экономически систему электронного правительства, делает его целесообразной. Ведь модуль “правительство-бизнесу” не только упрощает осуществление стандартных процедур наподобие заполнения деклараций или оформления кредитов. Главная его функция – за счет упрощения, ускорения и автоматизации процесса поощрять как можно больше граждан создавать собственный бизнес. Поскольку именно частный капитал является движущей силой развития страны, причем не только экономического, но и социального, культурного, технологического, научного развития, то именно модуль G2B электронного правительства предотвращает возникновение стагнации в каждой из этих сфер жизнедеятельности общества.
Однако каждый из этих трех модулей создает благоприятные условия для социальной пассивности гражданина, группы, сообщества. Барьеры убраны, бюрократическая волокита преодолена, не надо выстаивать очереди, собирать бумажки, бегать по инстанциям или ждать принятия решения. Модуль G2C обеспечивает легкий выход на страницу нужной структуры через общий портал, модуль G2B позволяет просто оформить разрешения и лицензии, кредиты и льготы, почти не тратя время на заполнение форм, так как обращается за необходимыми персональными данными к ресурсам модуля G2G. Идеальные условия для замыкания каждого в собственном мире, оборудованном электронным интерфейсом для решения текущих вопросов.
И на социум действует не просто сумма влияний трех модулей. Следует учитывать так же и обратные векторы влияния, соответственно B2G, C2G и, обычно целый комплекс G2G – разнонаправленного взаимодействия отдельных ветвей власти, уровней, ведомств и т.п. Не исчезает и влияние других модулей (в частности, наиболее значимых – В2В (бизнес бизнесам), В2С (бизнес клиенту), С2В (клиент бизнесу). Это уже модули не электронного правительства, а информационного общества – социальной формации, основанной на знании, способности к творчеству человека и на возможностях информационно-телекоммуникационных технологий. Информационное общество включает весь комплекс функциональных модулей, три из которых, в частности, образовывают собственно синтетическую формацию под названием “электронное правительство”, которое также, соответственно, является элементом информационного общества.
И если уж речь идет о целом комплексе элементов, то суммарный эффект, производимый ими на социум, будет и большим, и иным, чем результат простой суммы влияний каждого отдельного элемента. Чем больше элементов информационного общества будет вводиться в жизнь, тем большая социальная активность будет требоваться от гражданина. Информационный образ жизни формирует социально активную личность. Активность проявляется прежде всего в творчестве, в инициативности, в поиске новых контактов и новых способов самореализации, в более широком образе мышления, которое охватывает не только настоящие потребности, но глобально во времени и пространстве.
Принципиальное изменение характера информационных коммуникаций позволяет преодолеть и сформулированный Робертом Михельсом так называемый "железный закон олигархий", в соответствии с которым постулируется доминирование хорошо организованных властных элит над априори слабоорганизованным большинством. 1 Фактическую монополию элит на решение всех важных вопросов, связанных с жизнедеятельностью общества, разрушает не просто социальная активность граждан, а возможность непосредственного участия их в формировании официальной позиции, формулировании соответствующей правовой базы и – что важно – в осуществлении реального контроля над процессами претворения решений в жизнь, над исправлением нарушений и наказанием нарушителей. Прозрачность всех властных процедур предопределяет невозможность корпоративных договоренностей, применения двойных стандартов и других манипуляций с законом. Виртуальное сообщество граждан больше не нуждается в экстремальных средствах заявления собственной позиции, чтобы преодолеть инерцию внутренней организации властной элиты. Что является прикладным проявлением возможностей цифровой демократии.
Социальная активность для информационного общества является не специфическим свойством определенной, довольно узкой прослойки населения – это естественное состояние вещей. Социальная активность в принципе отходит на задний план, становится одним из базовых понятий, которые формируют образ жизни вообще. Это понятие также в значительной мере теряет политическую окраску, и больше не требует обязательной принадлежности к коллективу, определенной группе, остальные члены которых разделяют ту же позицию. Социальная активность в большей мере становится проявлением индивидуальности, и этот процесс является составляющей глобального преобразования обществ в сообщества индивидуальностей, активизированного влиянием ИТ.
Гражданин как индивидуальность, отдельная личность, а не частица той или иной группы, проявляет значительно большую заинтересованность в полной и достоверной информации обо всех процессах, так или иначе определяющих его жизнь. И, соответственно, требует от государства обеспечения ему возможностей располагать этой информацией. Что укрепляет основы демократии, поскольку демократия каждому гарантирует не только право обращаться к власти с надеждой добиться каких-то индивидуальных или социальных целей, но и право на получение достоверной информации о деятельности властных структур и, значит, возможность делать политический выбор не только самостоятельно, но и со знанием дела (Р. Дал называет это "просвещенным пониманием" и относит к числу важных признаков либеральной демократии.) 2
Демократия, обогащенная возможностями ИТ и включенная в общую систему ценностей информационного общества, является важным достижением государства и гражданина, причем это касается многих вещей. Традиционные способы ее осуществления имеют много недостатков, хотя демократия и остается по сей день наилучшей формой правления. Наглядно это сформулировал Анджей Качмаржик, составивший “печальный перечень ошибок существующей демократии, трактованной как система, в которой правительство выбрано цикличными, тайными и многопартийными выборами, проводимыми на основе универсальной привилегии для всех взрослых граждан”. Таким образом, к недостаткам имеющейся демократии он относит следующие факторы.
Возможность дискриминации меньшинства большинством; факторы, препятствующие деятельности демократической системы – бесконечные обсуждения, преодоление отличий позиций, преодоление сомнений и беспрерывная критика.
Относительно несерьезные причины для социального недовольства могут серьезно встряхивать демократическую страну. Демократия может быть уничтоженной вследствие действия её собственных механизмов – это, в частности, схема прихода к власти Гитлера.
Побежалость цели и линий поведения, которое есть следствием изменений доктрин и политических команд, которые приобретают власть в результате победы на выборах (эту мысль разделял, например, А.Токвиль, который считал, что демократические государства не способные осуществлять дальновидную внешнюю политику).
Слабое влияние граждан на принятие текущих решений, на реализацию политической программы партии власти в периоды между выборами, которые порождает раздачу пустых обещаний и манипулирование электоратом.
Отрицательные избирательные кампании, где обсуждение жизненно важных вопросов вытеснено взаимными клеветами и слухами. Процесс не прекращается и между выборами, так как оппозиция освещает не важные ошибки правительства, но мелкие вопросы, которые привлекают внимание (например, дело Клинтона-Левински).
Сильная зависимость выбора граждан от привычек использования средств влияния на электорат, смещение акцентов с важных факторов (существенность политической программы, персональные качества кандидатов) к финансовой состоятельности кандидатов и партий и мастерству в применении избирательных технологий. В результате власть принадлежит тем, кто удачно использует возможности телевидения, а не тем, кто хорошо управлял бы экономикой, кто знает, как принять хорошие законы, кто способен хорошо управлять. 3
В условиях распространения ИТ и увеличения влияния сети на формирование общественной мысли эта тенденция усиливается. Политики, политика, партии, предвыборные соревнования, собственно политическая и законотворческая деятельность виртуализируются. Причем часто этот процесс заключается не только в перенесении части деятельности в сеть, но и в принципиальном избрании в качестве ведущей избирательной технологии электронной симуляции деятельности. Ведь ход и влияние реальных политических воздействий предусмотреть и контролировать сложнее, чем цифровую симуляцию. Настоящие исполнители, организаторы, участники всегда привносят фактор нестабильности.
Украина также постепенно включается в процесс виртуализации политики. Так, согласно результатам одного из исследований, в украинском интернете насчитывается 279 сайтов на политическую тематику. Количество уникальных документов на этих сайтах – 70325. Объем текстовой информации – 1.9 Гб. Средний объем сайта – 252 документа. Структурное распределение политвеба свидетельствует, что сайты политических партий и политиков не являются основой политического веба в Украине, а следовательно – что функции, отведенные подобным ресурсам в системе цифровой демократии, пока не нужны обществу или отдельным его группам. Распределение же ресурсов таково:
55% – новости, сайты СМИ, информагентства, он-лайновые СМИ, то есть, инструменты создания и использования информационных поводов, которые выполняют собственно роль медиа: соединяют производителей новостей с их первичными потребителями – традиционными печатными и электронными СМИ.
23% – сайты политических партий и организаций: вырабатывают очень узкий спектр новостей и, соответственно, востребованы меньше – как представителями СМИ, так и гражданами и специалистами. Функции же, отвечающие потребностям электронного правительства и цифровой демократии, еще практически не востребованы пользователями, поэтому они и не предполагаются концепциями ресурсов.
14% – информационные сайты и форумы. Также узкоспециализированные ресурсы, однако, из-за более сложного процесса финансирования, менее распространены.
8% – личные сайты политиков. Кроме осложнений с финансированием и очень узкого спектра освещаемых вопросов, очень часто имеют проблемы с наполнением – наблюдается хронический дефицит материалов.
70% политических сайтов имеют киевское региональное расположение. Другие регионы занимают от 1% до 5%. То есть, виртуальная симуляция общегосударственной деятельности сфокусирована все же в центре.
Многопартийность и парламентаризм утратили реальность и лишь имитируются политологами, экспертами-консультантами и имиджмейкерами как удобная и обычная среда соревнования политических образов – от разнообразных образов политиков к образам государства в целом. Партии, которые возникали как представители классовых, этнических, конфессиональных, региональных интересов, превратились в "бренды" – эмблемы и рекламные слоганы, традиционно привлекающие электорат. Если "бренд" построен на исторической традиции – например, коммунисты, социал-демократы, националисты и т.п. – его будет активно поддерживать еще не привыкший к виртуализации электорат, даже если первичная идеология кардинально изменилась.
Интенсивная политизация киберпространства наглядно демонстрирует, что новая политика строится на компенсации дефицита реальных ресурсов и поступков разнообразием образов. Сегодня борьба за политическую власть – это уже не борьба партийных организаций и не конкуренция программ действий. Это борьба виртуальных образов – политических имиджей, создаваемых рейтингами и имиджмейкерами, пресс-секретарями и "звездами" шоу-бизнеса, PR и электронными СМИ, рекрутированными на время политических кампаний.
Реальная личность и ее деятельность в качестве политика необходимы лишь для "информационного повода", что служит своего рода алиби для тех, кто формирует имидж, "оправдывая" реальную бездеятельность. Политика оставила собрание и заседания комитетов, программы реформ, а также содержание властных функций и функций контроля их выполнения. Покинула она и межфракционные переговоры и партийные митинги. Политика, создаваемая в PR-агентствах, на ТВ и в СМИ – это виртуальная политика. 4 Однако власть, приобретающая легитимность такими виртуальными способами, является абсолютно реальной, хотя ее деятельность не имеет ничего общего с образом, за который голосовали избиратели. Таким образом, отрицательные черты демократии традиционной усиливаются на этапе перехода к цифровой демократии – но это свойство именно переходного этапа, когда задействованы лишь несколько инструментов из всего комплекса, предоставляемого информационным обществом.
И еще о проблемах реализации демократии: к серьезным недостаткам демократии, упомянутым А.Качмаржиком, относится и нечеткое распределение полномочий между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти при имеющейся избирательной системе, осложненное стремлением партий провести своих представителей в каждую из этих ветвей, чтобы гарантировать собственное преимущество во всех отношениях. В результате, решения относительно всех трех сфер осуществления власти могут быть приняты на одном закрытом собрании партии (партий), и несколько политических лидеров могут фактически осуществлять полную власть. 3
Последнее обстоятельство усложняется сращением экономического капитала с политической элитой, которое часто наблюдается в странах переходного типа, к которым относится и Украина. Даже вынесение определенных вопросов, особенно важных для жизни граждан и государства, на всенародное обсуждение в таких странах является не столько инструментом демократизации, сколько еще одним механизмом манипулирования общественным мнением в пользу партии власти. Кроме того, далеко не все вопросы можно решать голосованием. Большинство проблем требует размышлений и нахождения решений, а не выбора из ограниченного числа вариантов (даже если этих вариантов предлагается более 30, в большинстве случаев они, при всём кажущемся разнообразии, одинаково плохи). Референдумная демократия в “офф-лайновом варианте” усложняется и тем, что формулирует вопрос референдума та же партия власти, закладывая уже в постановку вопроса нужный ответ.
То есть, результатом является видимость демократии, которая на самом деле никого не вводит в заблуждение – ни граждан, ни власть, ни международные структуры. И определение “мнения большинства”, предвиденного еще на этапе принятия перечня вопросов, становится лишь дополнительным фактором социальной нестабильности. Таким образом, современная политика и экономика все чаще отказываются от принятия решений относительно сложных вопросов "большинством голосов" и переходят к вырабатыванию консенсусных решений. 5
Однако есть ситуации, когда воля большинства все же является решающей: выборы в представительские органы власти. И оценка возможных результатов использования ИТ в этой сфере далеко не всегда положительнв. Например, недавно лидер палаты общин британского парламента Робин Кук сообщил, что граждане Великобритании смогут голосовать через интернет на ближайших парламентских выборах. Как пишет Guardian, такое революционное решение британский парламент готов принять в связи с чрезвычайно низкой избирательной активностью на выборах 2001 года. Тогда на участки пришло рекордно низкое для Великобритании количество граждан – 59% (в Франции наиболее низкая явка составила 33%). По мнению Кука, возможность голосования через интернет привлечет к избирательному процессу молодежь.
Инициатива Р.Кука не отличается оригинальностью. С самого появления глобальной сети общественность обсуждает возможность участия в выборах и референдумах, не выходя из дома. Основной шум в поддержку прямых выборов через интернет поднимают вокруг увеличения числа голосующих. Аналогичные озвученным Р,Куком предложения уже получили поддержку парламентов Франции и Эстонии. Кроме того, подобные проекты рассматриваются законодательными собраниями ряда других европейских и азиатских стран. Аналитики также не исключают, что возможность голосования через интернет будет предложена жителям некоторых штатов США на ближайших президентских выборах.
Между тем специалисты отмечают, что голосование через интернет, возможно, худшая из идей, которые когда-либо приходили человеку в голову. Они говорят, что реализация этих проектов приведет страны к диктатуре быстрее, чем самый кровавый мятеж. Объясняют аналитики это тремя главными причинами: коррупцией, слабостью инфраструктуры всемирной паутины и менталитетом хакеров. 6
Хотя вполне возможно, что Р.Кук прав в отношении оценки ИТ как положительного фактора для укрепления демократии и увеличения политической активности граждан. Согласно анализу М.Олсона, типичный рациональный индивид, входящий в большую социально-экономическую группу, не будет добровольно жертвовать ради достижения ее политических целей, не имея каких-то особых стимулов. Во-первых, он знает, что его усилия не окажут заметного влияния, а во-вторых, он разделит выгоду, достигнутую за счет других (эффект безбилетника). Исключение, и то не всегда, составляют участие в голосовании и подписание петиций, то есть случаи, когда затраты оказываются ниже определенной критической границы.
Вероятно, принципиальное снижение затрат, связанное с развитием электронных коммуникаций, позволяет преодолеть этот барьер и создать предпосылки к расширенному участию рядовых избирателей в политической жизни. 7 Хотя ключевым вопросом остается мотивация гражданина, и главной функцией цифровой демократии является именно укрепление (а, при современной ситуации, часто и создание) мотиваций гражданина, предопределяющих его социальное поведение. Цифровая демократия становится причиной преодоления социальной апатии, а также переоценки собственной роли в важных общественных процессах – гражданин получает основания для активного проявления социальной позиции, так как убеждается (среди прочего и благодаря механизмам контроля деятельности государственных органов), что его мнение не будет проигнорировано.
Но в целом дискуссии вокруг возможности решить прикладные вопросы вроде процента избирателей, принимающих участие в выборах, путем внедрения электронного правительства и по возможности более широкого применения ИТ – явление в любом случае временное. Параллельная он-лайновая процедура голосования относится даже не к первому этапу развития информационного общества, а к подготовительной стадии, к периоду освоения ИТ преимущественно как гаджета, а не как рабочего инструмента демократии, осуществления власти или контроля над ее осуществлением, предусматривающего серьезное отношение и высокий уровень социальной ответственности. И опасения специалистов могут иметь под собой основания именно из-за игрового момента, восприятия он-лайновой демократии как разновидности развлечения.
Эту опасность предусмотрена давно – владелец сайта warweb.ru, в частности, ссылается на фантастический рассказ "Билет на планету Транай" Р.Шекли. “Автор изображает ситуацию, когда мэр города может делать все, что ему захочется, – даже убивать подозреваемых на месте, без суда и следствия. Он мог также в любую минуту передать эти полномочия любому желающему. Правда, любой недовольный действиями мэра гражданин мог нажать специальную кнопку. Если таких нажатий было много, на груди мэра взрывался медальончик – символ мэрского всевластия. Медальончики взрывались часто – следовательно, желающих быть мэром не находилось. Давить кнопку, согласитесь, намного приятнее...” 8
Но процессы социальной адаптации к ИТ и различным элементам информационного общества, таких как электронное правительство, цифровая демократия, он-лайновое голосование и т.п., в конце концов изменяют отношение к ним граждан. Изменяется роль ИТ в жизни граждан и государства. Адаптация к инновациям активизирует уже упомянутые процессы увеличения социальной активности и изменения её содержания. Таким образом, выстраивается причинно-следственная связь: внедрение электронного правительства предопределяет освоение ИТ и использование их в повседневной жизни и во всех сферах деятельности граждан и бизнесов, а это, в свою очередь, становится основанием для развития гражданами и бизнесом цифровой демократии – которая определяет направления и границы деятельности электронного правительства. Но следует вспомнить еще один момент влияния ИТ и условий развития цифровой демократии. Под влиянием информационных инноваций изменяется образ не только общества в целом и его граждан, но и способ осуществления политики и характеристики политического деятеля. Какие именно изменения происходят? Это важно, поскольку политическая деятельность в значительной мере определяет ход большинства социальных процессов в обществе, так как касается каждого из них.
В информационном обществе индивидуальность, причем индивидуальность, способная к самостоятельному принятию решений, становится главным действующим лицом также и политической жизни. Коллектив, с его традициями, идеологией, опытом решения разнообразных проблем в прошлом, устоявшимися связями и авторитетом, отходит на задний план. Ситуация меняется настолько быстро, обстоятельства комбинируются каждый раз иным способом, ежедневно возникают новые и новые социальные, технологические, культурные факторы – никакой опыт, никакая устоявшаяся процедура и традиционный подход, и даже никакой профессионализм в обычном понимании этого слова, не смогут обеспечить достаточно быстрого, точного и эффективного реагирования на проблемы. Сетевое общество откликается только на влияние содержательной новизны.
Данное качество сетевого общества порождает целый ряд принципиально важных для политики следствий, имеющих сугубо практический характер. Во-первых, в условиях сетевой организации взаимодействия ни одна задача не может быть решена дважды одним и тем же методом. Во-вторых, в Сети работающая политическая идея является знанием о сегодняшнем, в силу чего она требует немедленного применения, поскольку то, что верно сейчас, Сеть, в очередной раз перестроив отношения внутри себя, неизбежно превратит завтра в несостоятельные, абстрактные соображения. В-третьих, всякого рода четко оформленные структуры в сетевом обществе обладают лишь эпизодической, случайной дееспособностью.
В связи со сказанным выше следует ожидать, что политический опыт, суть которого состоит в полагании на достижения прошлого, во многом перестанет иметь практическую ценность, так как состояния Сети не повторяются. То есть, информационным обществом востребован тот политик, чье умение видеть особенность текущего момента никак не зависит от политического опыта.
Итак, в сетевом обществе состоятельность политика будет определяться в основном тем, насколько он смог развить в себе способность учиться, интуицию, а также умение мгновенно принимать решения. Кроме того, политическую работу, судя по всему, в скором времени придется строить не на программных намерениях, а на практике кризисного управления. Сегодня это уже проявляется в государствах, которые активнее включились в формирование информационного общества. Дело в том, что характерной особенностью современной политики является акцент на изложение того, что и как предполагается делать в обозримом будущем. Однако в условиях Сети ответы на эти вопросы крайне недолговечны, поэтому для "сетевого политика" единственным ориентиром, сохранившим скольких-нибудь ощутимую долговременность, остается ответ на вопрос "зачем?". Поэтому и возникает необходимость в постоянном корректировании политической деятельности, с тем, чтобы поддерживать адекватность реальности.
Наконец, еще одной чертой, задающей вид сетевой политики, вероятно, станет замещение политических партий и движений ситуативными конфигурациями, которые будут состоять из самостоятельных политиков. Сеть заставляет быть то "правым", то "левым", а политическое лидерство дается ею под конкретную задачу, поскольку в Сети кто угодно может стать центром. (Интересно, что это же явление мы наблюдаем уже на протяжении определенного времени в украинской власти – то есть, характеристики сетевой политики и политики нестабильного общества во многом схожи, по крайней мере в том, что касается изменения ситуаций и условий. Было бы хорошо, если бы схожие условия вели к схожим следствиям, касающимся трансформации политики и политиков).
Изложенное выше означает, что для того, чтобы быть эффективным политиком в Сети, нужно быть более гибким и чутким, чем в среднем сама Сеть. Соответственно, сила политической власти будет определяться не возможностью последней принудить к подчинению, а тем, в какой мере власть может добиться выполнения своих решений путем доказательства их правоты. 9 Наиболее эффективное воплощение этих принципов становиться возможным, опять-таки, благодаря электронному правительству и институтам цифровой демократии. Последняя обеспечивает возможность корректирования правительственных решений и учет интересов по возможности большего количества социальных групп. А электронное правительство позволяет гражданам и бизнесу с максимальной выгодой для себя применять нормативно-правовые акты, ориентироваться в них и самостоятельно контролировать соблюдение законности.
Когда граждане в состоянии выступать активными и равноправными участниками законотворческого процесса и имеют возможность не только подвергать критике определенный закон, но принять участие в его модернизации – это значительно уменьшает уровень социального напряжения и непринятие власти и политических сил. То есть, власти выгодно отведение гражданам активной роли в законотворческом процессе, поскольку так она приобретает их поддержку. Для Украины на сегодня это более чем актуальный вопрос, в решении которого нам есть на что опереться – процесс внедрения отдельных правительственных ресурсов, ориентированных на граждан, начался еще в 1994 году. Тогда в рамках информационной инициативы администрацией США была издана директива относительно обязательного раскрытия правительственной информации через интернет.
Одной из показательных в этом плане являетс система освещения законотворческого процесса Thomas. Начиная из января 1995 (с 104-го Конгресса) на сервере thomas.loc.gov предоставляется вся информация о текущих событиях в Конгрессе, его комитетах и комиссиях. Исполнитель проекта – Библиотека Конгресса. В нынешнее время Thomas содержит информацию по следующим направлениям: законопроекты, детальная история их написания, ссылка на соответствующие стенограммы авторов; стенограммы заседаний Конгресса; отчеты комитетов и комиссий Конгресса; исторические документы; Конгресс на этой неделе. Содержимое сервера обновляется каждый день утром, а во время важных дебатов и чаще, отставая от реального события приблизительно на час.
Информационно-технологическая система в Словении помогла разработать законодательство. Для ускоренной его разработки была необходима информационная система, способная управлять документами и рабочими потоками, а также сосуществовать с параллельными технологиями бумажного документооборота. Вопрос был решен с помощью системы, позволившей получить значительные преимущества. Одним из преимуществ, – по словам начальника секции разработки информационных систем в Национальной Ассамблее Бояна Вербича, стал доступ к электронным формам налоговых и других платежей, к системе электронных государственных закупок для организаций. На правительственном портале можно зарегистрировать товарный знак или патент, получить информацию о разнообразных правительственных программах поддержки и развития бизнеса, льготных схемах кредитования, консалтинге и обучении, особенно что касается малых и средних предприятий. В Украине подобные схемы реализуются в отдельности – как внутренняя правительственная информационная система, а также как региональные правительственные порталы. Правда, последних пока очень немного, причем основной причиной этого является непонимание цели внедрения, а не отсутствие финансирования, специалистов или официальной правительственной позиции. 10
Непонимание цели и слабое представление о возможностях ИТ, тем более – объединенных концепцией электронного правительства, не говоря уже об информационном обществе, приводит к потере смысла организации и поддержки в надлежащем состоянии официальных ресурсов. Выше мы говорили о технологической специфике реализации ресурсов, ориентированных на граждан, с целью максимально быстрой и по возможности эффективной социально-психологической адаптации пользователей к этим инновациям, признания их частицей обычного, нормального образа жизни и работы.
Это важно, поскольку следует учитывать более отдалённые перспективы – формирование в Украине информационного общества и готовности ее к включению в Глобальное информационное общество. А компоненты электронного правительства потенциально могут оказаться ключевым моментом пропаганды информационных технологий в массах, и, соответственно, внедрения идей информационного общества. 11 Но для этого обязательно следует принимать во внимание упомянутый психологический аспект и соответственно разрабатывать концепции правительственных он-лайновых и электронных проектов.
В качестве примера удачного использования целого комплекса стимулов (социальных, материальных, психологических) для активного привлечения граждан к использованию возможностей ИТ и определения новых применений технологических инноваций можно привести британскую схему ДжЕМЗ (GEMS): наибольший в стране ресурс предложений по персоналу министерства обороны. Это один из первых, тем не менее не единственный подобный проект с использованием ИТ. Правительство Великобритании постепенно отказывается от директивного способа модернизации определенных своих функций. Оно не просто ожидает инициативы снизу, а активно поощряет к ней государственных служащих. Так, в ближайшей перспективе планируется ввести денежные вознаграждения от ₤25 к ₤10000 и больше тем сотрудникам министерства обороны или военнослужащим, которые предлагают идеи по улучшению управления и обороноспособности. Эта схема стимулирует рождение идей, экономит ₤15 миллионов на год, показывает, что люди преисполнены хороших идей – и иллюстрирует возможности и пути органического вплетения ИТ в холст социальных отношений. 12
Этот пример позволяет говорить еще об одном явлении – и электронное правительство, и цифровая демократия оптимизируют систему управления государством, оздоровляют отношения внутри общества, уменьшают уровень социальных конфликтов (ведь большинство из них возникает вследствие непонимания и отсутствия прямого контакта между сторонами). Значит, как минимум необъективной будет их оценка как источников угрозы для национальной безопасности. По этому поводу следует еще раз возвратиться к утверждению, что гражданское общество (в котором только и возможно формирование цифровой демократии) функционирует, развивается, ориентируясь на потребности граждан, сформулированные непосредственно ими. Гражданская инициатива, а не государственный контроль является движителем гражданского общества.
Именно поэтому главной задачей во внедрении любого из трех модулей электронного правительства, равно как и цифровой демократии, является четкая регламентация и ограничение роли государства в пользу граждан и бизнеса, частной и общественной инициативы.
Итоги:
Таким образом, мы выяснили, что цифровая демократия – это форма политической организации, характерная для информационного общества, объединяющая в себе свойства непосредственной и плебисцитной (референдумной) демократии, а также возможности информационных технологий. Это означает, что основные решения принимают непосредственно граждане путем проведения плебисцитов в информационной сети, и гражданам же принадлежит законодательная инициатива и право контроля за соблюдением законности. Важной характеристикой цифровой демократии является отказ во многих случаях от принципа приоритета большинства, и переход к консенсусным решениям, при которых не возникает игнорируемого меньшинства.
Цифровая демократия возникает как результат освоения гражданами ИТ в процессе использования услуг электронного правительства. Последовательность именно такая, так как цифровая демократия требует определенного уровня психологической адаптации граждан к информационным инновациям, усвоения ими привычек использования ИТ в процессе взаимодействия с властными структурами. Сервисы электронного правительства требуют меньшей подготовки, поскольку большей частью трансакции состоят в заполнении автоматизированных форм, которые, вдобавок, предлагают на выбор варианты ответов. Приобретя начальные навыки сетевых трансакций, граждане смогут овладеть и более сложными схемами, задействованными цифровой демократией.
Кроме того, электронное правительство – проект экономически выгодный, а цифровая демократия – проект социально значимый. Итак, поскольку оба проекта требуют прежде всего капиталовложений (не важно, бюджетных или частных), начинать следует с того, который быстрее окупится.
Цифровая демократия изменяет политическое поле государства – формируется новая, активная социальная позиция граждан, деятельность политических партий, отдельных политиков, общественных организаций частично переносится в киберпространство, изменяются требования к политикам и государственным деятелям. На переходном этапе это усиливает отрицательные черты, присущие традиционной демократии, но с внедрением все большего количества компонентов информационного общества отрицательные проявления постепенно заменяются положительными.
Темы для обсуждения:
Что такое цифровая демократия?
Почему ИТ оказывают содействие развитию цифровой демократии?
Выгодна ли цифровая демократия обществу и гражданам?
Как именно должны быть организованы информационные ресурсы государства в сети, чтобы удовлетворять потребности граждан?
Какова цель внедрения государственных ресурсов, доступных гражданам в он-лайне?
Какой статус должны иметь предложения, требования и замечания граждан, высказанные по поводу тех или иных проблем, обсуждаемых на соответствующих форумах, телеконференциях и т.п. с представителями исполнительной, законодательной или судебной власти?
Представляет ли цифровая демократия угрозу для государственной безопасности?
Итоги
Почему Вам выгодно поощрять внедрение электронного правительства
Исследовав проблему внедрения электронного правительства и последствий этого процесса, мы выяснили прежде всего, что это проект дорогой – он требует капиталовложений не только в компьютеризацию правительственных структур и обучение государственных служащих. Значительно большие средства нужны на построение отделенной правительственной сети, создания информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, просветительскую и агитационную деятельность, внедрение учебных курсов в школах, высших учебных заведениях, центрах занятости, клубах и других учреждениях, чтобы охватить все слои населения, обеспечить им равные возможности использования сервисов электронного правительства. Также затрат потребует подготовка кадров, разработка специализированного программного обеспечения, поддержание структуры в надлежащем состоянии, обеспечение безопасности сетей (как внутриправительственной, так и украинского сегмента Глобальной сети), разработка нормативно-правовой базы и подготовка судей соответствующей квалификации, обеспечение компьютерной и интернет-грамотности государственных служащих разных ведомств (прежде всего Министерства внутренних дел, Министерства юстиции и т.п.).
Насколько бы эффективно ни удалось решить финансовый вопрос за счет частного капитала, определенную долю все же придется обеспечивать за счет бюджета. То есть, за счет денег налогоплательщиков, точнее – перераспределив бюджетные расходы (направив деньги из социальной сферы, здравоохранения, местных бюджетов на обеспечение потребностей электронного правительства). Прежде чем решиться на такие расходы, следует оценить, насколько выгодным будет вложение. Так почему внедрение электронного правительства выгодно для вас – именно для Вас?
Если у Вас собственный бизнес. Сколько Вы тратите на взятки для налоговой? Сколько времени тратит Ваш бухгалтер (ли Вы, если Вы частный предприниматель) на каждый отчет в налоговую? Сколько раз Вам приходилось начинать процедуру сначала из-за отсутствия или просроченности одной бумажки? Сколько раз Вы теряли деньги из-за того, что не успели своевременно оформить лицензию, разрешение, сопроводительные документы? Сколько раз Вы подводили партнеров из-за бюрократической волокиты? А они Вас? Скольких клиентов Вы потеряли, не сумев удовлетворить их требования из-за слишком сложных бюрократических процедур (или слишком больших взяток за их избежание)? А сколько зарубежных клиентов или партнеров отказались от сотрудничества с Вами, будучи не в состоянии вникнуть в причины задержек и сложностей? От скольких выгодных проектов Вам пришлось отказаться, так как слишком долго, сложно и дорого добиваться разрешения на их воплощение в жизнь? Как часто Вам приходилось поступаться собственными интересами из-за невозможности защитить их в суде (долго, дорого и нечестно)? Сколько раз Вы и Ваши деньги, Ваше дело зависели от милости секретарши или клерка? Как часто Ваши данные или документы терялись где-то внутри государственной машины или искажались фамилии, названия, адреса? Сколько раз Вы наталкивались на “а я ничего об этом не знаю” от чиновника, когда старались объяснить, что нужные документы уже представлены, другое ведомство уже дало разрешение и т.п.? Сколько еще вы можете назвать ситуаций, когда Ваши интересы страдали из-за несовершенства государственных процедур – то ли обслуживания Вас, то ли взаимодействия между отдельными органами?
Не считаете ли Вы, что все эти деньги, все это время (опять-таки, стоящее денег) достойны определенных затрат (недополучение каких-то льгот, других способов не получить назад отчисленные в бюджет средства)? Вы не согласны, чтобы автоматизация процессов ликвидировала посредника между Вами и законом в виде клерка и секретарши? А общий доступ разных органов власти к информационным ресурсам разомкнул замкнутый круг заполнения, возобновления, подтверждения и визирования документов? И возможность подтверждения заявлений, запросов, отчетов и других документов цифровой подписью, а значит – можно заполнять и отсылать все бумаги в электронном виде, не обращая внимания больше на обеденные перерывы, выходные, праздники и очереди? А также чтобы Вы имели возможность в любой момент узнать детально обо всех правилах, ограничениях, процедурах, законах, подзаконных актах, изменениях к ним, нужных Вам для бизнеса вообще или для следующей сделки? И при том это еще далеко не все возможности, которые способно предоставить электронное правительство Вам.
Если Вы социально активная личность. Сколько часов работы и отдыха Вы потеряли, отстаивая очереди в официальных учреждениях, чтобы решить очередную проблему (перманентное отключение воды, снятый асфальт, отсутствие озеленения, парковка под окнами и т.п.)? Сколько нервов Вы израсходовали, грозя жалобами в разные инстанции слесарям, начальнику жека, дворнику, электрику, водителю автобуса, продавцам, и зная, что эти жалобы исчезнут в болоте бюрократии? Сколько времени Вы потратили на поиски нужных телефонов или адресов официальных учреждений, руководителей, ответственных лиц, чтобы связаться с ними непосредственно? И вы будете против, чтобы часть Ваших налогов израсходовали на обеспечение Вам возможности легко и в любое время связываться с нужным государственным служащим для защиты своих интересов как гражданина? Притом, с переведением нормативно-правовой базы в электронный вид Вы получите доступ ко всем распоряжениям, постановлениям и законам, чтобы отстаивать свои права, опираясь на конкретные факты нарушений.
Если компьютеры и интернет – это не для Вас, Вы должны видеть человека в лицо. Вы привыкли к очередям и не доверяете ничему, что не проверили лично. Конечно, вас никто не будет принуждать изучать компьютерную грамоту и напрягать глаза перед монитором. Но вспомните, из кого состоят очереди, в которых вы сидите целыми днями – и в которых остальные также вынуждены сидеть, так как до сих пор не имели другого выхода. Но имея возможность воспользоваться услугами электронного правительства, они обязательно ими воспользуются. Те, кто имеет больший доход, и могут себе позволить компьютер и интернет дома – будут связываться с правительственными службами из дома. Те, кто имеет доступ к интернету с работы, также изберут возможность решить свои дела во время обеденного перерыва или после окончания рабочего дня со своего рабочего места. Еще определенный процент граждан (большей частью младших) пойдет к интернет-кафе, чтобы, заплатив несколько гривен, освободиться от очереди в официальном учреждении – и освободить очередь от себя. При распространении интернет-киосков процент “электронных граждан” еще увеличится. В результате Вы получите практически свободный доступ к приемным и службам государственных органов – чиновники будут иметь время и возможность уделить Вам больше внимания, израсходовать на Вас больше времени, детальнее объяснить Ваши права, точнее выяснить, что именно Вам необходимо. При меньшей нагрузке клерки и секретарши станут более вежливыми, начальники – более доступными. Вы и Ваши потребности станут более заметными для государства, более важными для его служащих.
Если Вы государственный служащий. Как часто результаты Вашей работы терялись другими отделами – просто терялись в завалах бумаг? Скольких из посетителей Вы знаете лучше, чем соседей, так как они регулярно появляются в вашем кабинете для заполнения одних и тех же форм, получения одних и тех же справок, подтверждения одних и тех же сведений (данные для которых Вы уже выучили наизусть)? Сколько раз Вы выдерживали скандалы посетителей и получали выговоры от начальства из-за опоздавших документов, ошибки в них по возвращении из другого ведомства или отдела и из-за других не зависящих от Вас обстоятельств? Сколько рабочих дней было сорвано из-за проверок контрольными органами? Приведет ли Вас в негодование, если Вы больше не будете, как конвейер, раз за разом вписывать одни и те же данные в новые и новые формы? Если Вы своевременно и автоматически будете получать сообщения обо всех действиях других отделов и ведомств, которые так или иначе касаются Вашей деятельности? Если дела Вашего отдела перестанут регулярно трясти контрольные органы, так как проверки будут проводиться в сети параллельно с Вашей работой? И все нужные сведения, подтверждения и документы Вы будете иметь возможность просто снимать утром из сети на свой рабочий компьютер, не переживая, успеют ли их донести? А очереди перед Вашей дверью исчезнут, так как количество тех граждан, дела которых надо решать лично с ними, уменьшится настолько, что можно будет назначать конкретное время приема, достаточно продолжительного для детального, спокойного и внимательного рассмотрения дела? Электронное правительство – удобная вещь, которое делает Вашу работу более творческой и менее рутинной, хотя и требует более высокой квалификации и большей ответственности. Ваша роль при электронном правительстве больше и важнее, так как Вы перестаете быть просто винтиком государственной машины.
Если Вы политик. Вас электронное правительство интересует, во-первых, как возможность постоянно держать общество и печать в курсе своей деятельности (если Вы являетесь членом правительства любого уровня или депутатом представительского органа власти любого уровня) и не исчезать из информационного поля в период между избирательными кампаниями. Ваша фамилия не забудется, а ваши достижения в любой момент можно аргументировать, сославшись на соответствующий электронный ресурс, где все приведено в подробностях. И вместе с тем электронное правительство (если Вы на данный момент политик вне власти) – возможность контроля “он-лайн” деятельности любых органов власти или должностных лиц. Что означает конкретную и основательную критику, аргументированную и своевременную. Создать оппозицию, которая способна быть реальным претендентом на власть, сложно, но электронное правительство эту задачу значительно облегчает. И вдобавок перспективой электронного правительства является цифровая демократия – наиболее эффективный из всех существующих способ поддержки контакта с электоратом и сохранения социальной базы политического движения или структуры. Это стоит усилий.
Просто для каждого гражданина. Если главное Ваше опасение – остаться в результате лицом к лицу с бездушной машиной, и Вы переживаете, что электронное правительство превратится в закрытую структуру, пробиться к которой “в живую” нереально, и доверить которой свою судьбу невозможно, Вы напрасно волнуетесь. Прислушивайтесь к мысли Александра Брамса, руководителя украинского интернет-проекта АИН (http://ain.com.ua/).Просто до сих пор мы привыкли помещать в центр именно государство, хотя странам с европейским менталитетом подобное восприятие не присуще. Главное преимущество электронного правительства – его ориентированность на гражданина, на клиента. Электронное правительство наконец ставит государство, его органы и служащих на место – то место, которое и отводилось им в модели гражданского общества. Взаимное доверие людей и “власти”, увеличивающееся вследствие контактов через сеть, в самом деле не имеет смысла. Поскольку электронное правительство превращает "власть" в отлаженную машину по производству определенных функций в прозрачном кожухе, который стоит посреди виртуальной агоры, где, собственно, и происходит общественное и политическое общение – между людьми. Между ними же увеличивается и доверие.
Электронное правительство превращает в машину собственно правительство, а Вас как раз превращает из рядового винтика в человека и гражданина, в личность, которая и решает свои дела или в электронном, или в привычном офф-лайновом режиме.
Список литературы
"Республика Татарстан". Интернет-ревю. За что чиновники не любят Интернет? http://www.rt-online.ru/text/17-11-2001/internet11.html
Comparison of E-Readiness Assessment Models Final draft, v. 2.13, 14 March 2001 http://www.bridges.org/ereadiness/tools.html
Dahl R. Poliarchy: Participation and Opposition. New Haven,1971. Цит. по: Демократия и интернет: роль интернет в формировании "просвещенного понимания". В.А.Ачкасов, А.В.Чугунов, Санкт-Петербургский государственный университет http://ims98.nw.ru/cgi-bin/GET_TEZ0.exe?NUM_LINK=46
E-Government, или государство в Сети. Статья подготовлена специалистами отделов консалтинга и маркетинга компании Actis Systems http://www.actis.ru/pressclub/default.asp?
http://www.egovernment.ru
http://www.kmu.gov.ua/
http://www.kmu.gov.ua/mainzkomit.html
http://www.kmu.gov.ua/mainzkomit.html
http://www.warweb.ru/gowww_512001.htm
Intel готов оказывать содействие электронному развитию Украины. 18/12/2001 http://ain.com.ua/press/2001/12/18/922.html
News.Battery.Ru – Аккумулятор Новостей, 08.01.2002. Источник: Lenta.Ru http://news.battery.ru/theme/science/?id=62682
News.Battery.Ru – Аккумулятор Новостей, 17.12.2001. Источник: КомпьюЛента http://news.battery.ru/theme/science/?id=61739
News.Battery.Ru – Аккумулятор Новостей, 29.12.2001. Источник: Владимир Фрадкин. DW-WORLD. DE http://news.battery.ru/theme/science/?id=62369
Perspectives of cyberdemocracy. Andrzej Kaczmarczyk http://www.imm.org.pl/mat/ACybdemA.html
А. Голобуцкий, О. Шевчук. Электронное правительство
Александр Давыдов. О некоторых социально-политических последствиях становления сетевой структуры общества (2001) http://www.futura.ru/index.php3?idart=109
Вопль души «министра интернета». forUm. электронный журнал “е”. http://eee.com.ua/e/articles/internet/2002/1/art_230.html
Государство и 'информационная революция' . Кошкин Андрей Николаевич, Департамент правительственной информации Аппарата Правительства Российской Федерации / 24.03.2001 http://www.e-government.ru/pub/e-government/985424635.html
Дума уходит в сеть. Руководитель проекта www.duma-nn.ru О.Акилов http://www.monitor.nnov.ru/2001/number46/art31.phtml
Источник: NTVRU.com http://news.battery.ru/theme/science/?id=62720
Каждому чиновнику – по сайту. 5.12.2001. http://www.egovernment.ru/cgi-bin/view.cgi?rzm=news&xnew=n00064
Компьютерра. Маму или папу? Анатолий левенчук, 14.12.1999 http://www.computerra.ru/offline/1999/328/2770/for_print.html
М.С.Вершинин Политическая коммуникация в информационном обществе --Спб.: Издательство Михайлова В.А., 2001 -- 253 с. ISBN 5-8016-0250-Х. http://www.polit.spb.ru/edu/ob30.html
М.С.Вершинин Политическая коммуникация в информационном обществе --Спб.: Издательство Михайлова В.А., 2001 -- 253 с. ISBN 5-8016-0250-Х. http://www.polit.spb.ru/edu/ob30.html
Олсон М. Логика коллективных действий. Г., 1995. Цит. по: Трансформация экономических и социально-политических институтов в условиях перехода к информационному обществу. Артем Шадрин, art@cabel.net, научный сотрудник Института экономических проблем переходного периода http://rvles.ieie.nsc.ru/parinov/artem1.htm
Политweb – первый коннект. 08/11/2001 http://ain.com.ua/politeconomia/2001/11/08/689.html
Прозрачность и ответственность. Владимир Владимиров. http://e-government.ru/dyn/
Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы. Виктор Лобанов, кандидат политических наук, заместитель директора Института государственной службы Государственного университета управления. http://www.ptpu.ru/issues/1_99/5_1_99.htm
Тони Блер. Модернизация правительства. "Белая книга" британского электронного правительства. http://www.e-gorod.ru/e-project/whitepaper/4310.htm
Тони Блэр. Модернизация правительства. "Белая книга" британского электронного правительства. http://www.e-gorod.ru/e-project/whitepaper/4310.htm
Трансформация экономических и социально-политических институтов в условиях перехода к информационному обществу. Артем Шадрин, art@cabel.net, научный сотрудник Института экономических проблем переходного периода http://rvles.ieie.nsc.ru/parinov/artem1.htm
Электронное правительство в Европе и мире. О.Андронова, olga@ci.ru, А.Николаев, alnik@eureca.ru http://www.ci.ru/inform22_01/p_06oo.htm
Электронное правительство в Украине? Будет! Когда? Александр Баранов (начальник управления связи, телекоммуникаций и информатизации КМДА). – “Зеркало недели”. – № 1 (376) суббота, 5-18 января 2002 года. http://www.zerkalo-nedeli.com/
Электронное правительство в Украине? Будет! Когда? Александр Баранов (начальник управления связи, телекоммуникаций и информатизации КМДА). – № 1 (376) суббота, 5-18 января 2002 года http://www.zerkalo-nedeli.com/
Э-правительство. UA – первые шаги. Александр Брамс. 04/02/2002 http://www.ain.com.ua/politeconomia/2002/02/04/970.html
|
