Государственный суверенитет (от французского souverainete– верховная власть) – это важнейшее неотъемлемое свойство государства, выражающее верховенство, независимость, полноту, исключительность и единство государственной власти данной страны.
Основоположником понятия «государственный суверенитет» считается французский ученый Жан Боден (1530–1596). Носителем суверенитета он считал именно монарха, отказывая в нем трем другим силам в лице: католической церкви, «Священной Римской империи», и крупных феодалов, в то время претендовавших на право быть носителями государственной власти наряду с королём.
Власть монарха противостояла другим властям в государстве и в этом противостоянии одержала победу. Исходя из этого, в течение длительного времени считалось, что носителем суверенной власти является только монарх – объединитель народа и единственное лицо, которое может спасти его от тягот междоусобных феодальных войн.
Уже позднее появляется работа Жана Бодена «Шесть книг о республике» (1576), в которой он уже определяет государство, как субъект, обладающий суверенитетом, то есть «абсолютной, не связанной никакими законами, властью над подданными».
Менее чем через столетие появляются труды английского философа-материалиста Томаса Гоббса посвященные государству. В своих работах Т. Гоббс уже начинает рассматривать государство как результат договора между людьми. Тем самым в понятие «государственного суверенитета» были внесены элементы, свойственные демократии, а именно положено начало развитию понятия суверенитета народа. Отсюда уже логически вытекала мысль, что государственная власть не может быть неограниченной, ибо для того, чтобы быть законной, она должна происходить от народа и обеспечивать интересы и спокойствие своих подданных[1]
.
Однако идеи Т. Гоббса долгое время не находили последователей в юридической науке. Мысль о связанности государства определёнными законами, направленными на защиту прав граждан, в те годы, да и многие последующие годы, не могла стать господствующей ни в теории суверенитета, ни, тем более в практике государственной жизни.
Почти до 20-х гг. XX века понятие «государственного суверенитета» как неограниченной власти практически не увязывалось с признанием прав человека. Эти понятия существовали как бы параллельно. Лишь в XX веке, особенно во второй его половине, идея, что суверенитет государства не может служить основанием для ограничения прав человека, постепенно стала завоёвывать всеобщее признание, хотя в отдельные годы и в некоторых странах ещё отстаивался примат интересов государства над интересами личности. В частности, такова была официальная позиция государства и в СССР, что отражало идеологию правящей Коммунистической партии.
Новый этап в трактовке государственного суверенитета и соотношение его с правами и свободами человека и гражданина наступил с началом в нашей стране перестройки и становлением независимого Российского Государства. Уже в принятой I Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. «Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» указывалось, что государственный суверенитет РСФСР «провозглашается во имя высших целей – обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языком, а каждому народу – на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах»[2]
.
В настоящее время понятие «суверенитет» применяется в новом значении: для утверждения демократической концепции государства и народовластия, что находит подтверждение в главе «Основы конституционного строя» действующей Конституции РФ, приятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
Однако каким бы смыслом не наполнялось понятие «суверенитет» значение его неизменно. Прежде из-за суверенитета воевали короли, теперь о нём спорят профессора. Раньше для того, чтобы отстоять его, не жалели крови, теперь для того, чтобы его объяснить, не жалеют чернил. Но, к сожалению, и в наше время из-за этого «яблока раздора» нередко льётся кровь, сеются смерть и разрушения, страдают миллионы людей. Споры в отношении государственного суверенитета являются одними из наиболее яростных в мире. Эти споры сотрясают многие страны. Так в чем же причина? Почему, на протяжении нескольких веков этот феномен будоражит умы людей, завораживает своей непостижимой магией и заставляет браться за оружие ради его защиты или приобретения?
Государство без суверенитета является не государством, а колонией либо составной частью другого государства. Ведь государственный суверенитет – это верховенство государственной власти внутри страны, и независимость её вовне, в отношениях с другими государствами. Иными словами, суверенитет государства означает, что в рамках своих границ, государство имеет право проводить любую политику, которую полагает разумной, принимать любые законы, которые считает необходимыми, и при этом никто: ни отдельные индивиды, ни группы, ни внутригосударственные структуры – не вправе отказаться от их исполнения. В свою очередь, в международной сфере суверенитет предполагает, что никакое иное государство не имеет право претендовать – ни прямо, ни опосредованно – на полномочия данного государства, осуществляемые им в пределах его собственных границ.
Как в отечественной, так и в зарубежной литературе неотъемлемыми юридическими свойствами суверенитета признаны верховенство, независимость и единство государственной власти. Эти свойства неразрывно связаны между собой, предопределяют друг друга, являются взаимообусловленными. Это не препятствует, однако, раздельному рассмотрению сущности данных свойств.
Верховенство государственной власти делает ее единственной политической властью, исключая тем самым, возможность существования наряду с суверенной государственной властью какой-либо иной политической власти. Выражается верховенство в том, что только государственной властью определяется весь строй правовых отношений в государстве, устанавливается общий правопорядок, правоспособность, права и обязанности государственных органов, общественных объединений, должностных лиц и граждан. Ярким примером верховенства государственной власти является верховенство на всей территории государства конституции и других законов, издаваемых высшими органами государственной власти. Как признак суверенитета РФ верховенство государственной власти закреплено в ст. 4 Конституции РФ, которая гласит: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации».
Важным свойством суверенной государственной власти является также ее независимость. Независимость государственной власти означает ее самостоятельность и свободу от вмешательства извне и изнутри в принятии властных решений и выполнении иных функций. Суверенная государственная власть сама, без какой-либо решающей зависимости от других государств или надгосударственных объединений и организаций (внешний аспект) или внутригосударственных политических и иных сил и организаций (внутренний аспект) определяет и осуществляет свои полномочия.
Единство государственной власти – один из основных принципов организации власти в государстве. Означает существование единой системы органов государственной власти, причём совокупная компетенция всей системы государственных органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства. Предполагается также наличие в системе одного высшего органа, которому подконтрольны и подотчетны все остальные государственные органы без исключения[3]
.
Итак, понятие «суверенитета» прошло сложный путь развития, оно складывалось на протяжении почти нескольких веков. Будучи всегда и самым непосредственным образом, связанным с понятиями государства и государственной власти, оно вместе с ними подвергалось существенным изменениям. Изначально оно связывалось лишь с верховенством власти в государстве и достаточно долгое время использовалось главным образом для обоснования королевских прерогатив, и только в XX веке прекратилось отстаивание примата интересов государства над интересами личности.
Анализируя различные представления о государственном суверенитете нельзя не видеть, что общий смысл и содержание государственного суверенитета, в большинстве случаев, сводятся в конечном итоге, к верховенству и единству государственной власти внутри страны, и ассоциируются с независимостью государственной власти вовне страны, в отношениях с другими суверенными государственными властями.
Однако вышеперечисленные юридические свойства суверенитета не имеют абсолютного характера. В современном мире суверенитет ни одного государства не означает, что оно не связано ни с чем внутри страны и абсолютно независимо от других государств, от мирового сообщества в целом. Но при этом имеющаяся зависимость не ставит под вопрос сохранение суверенитета государств. Само по себе некоторое ограничение и тем более самоограничение даже суверенных прав государств не означает потерю ими государственного суверенитета.
Государственный суверенитет, производен от народного суверенитета. Конституция РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации признает ее многонациональный народ (ст. 3). Согласно ст. 32 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих руководителей. Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Граждане РФ имеют равноправный доступ к государственной службе. Граждане РФ имеют право участвовать в отправлении правосудия»[4]
. А это значит, что народный и государственный суверенитет настолько взаимосвязаны, что не возможна полная реализация народом суверенитета без наличия государства, и наоборот, процветание развитого демократического государства, не признающего, так или иначе, суверенитета своего народа.
В то же время народ выступает и как своеобразный гарант государственного суверенитета, ибо любое ущемление независимости государства, умаление верховенства власти означает нарушение коренных интересов народа, создаёт источники внутренних или международных конфликтов. Сегодня государственный и народные суверенитеты нераздельно сосуществуют в государственной и общественной жизни.
Как отмечает И.А. Умнова, сочетание народного и государственного суверенитетов – это «свойство и способность государства самостоятельно определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиту прав национальных меньшинств и соблюдения норм международного права»[5]
.
Понятие государственного суверенитета тесно связано с понятием национального суверенитета. Национальный суверенитет означает право наций на самоопределение. В России как многонациональном государстве данное право закреплено в ст. 5 Конституции РФ.
Однако следует отметить что, в многонациональных государствах, образованных путем добровольного объединения наций, суверенитет, осуществляемый этим сложным государством, естественно, не может быть суверенитетом одной лишь нации. В зависимости от того, каким способом объединившиеся нации осуществили свое право на самоопределение – путем объединения в союзное государство или путем федерации на базе автономии или конфедерации, – государственный суверенитет, осуществляемый данным многонациональным государством, должен гарантировать суверенитет каждой из объединившихся наций.
В первом случае это достигается путем обеспечения суверенных прав субъектов союза, уступивших часть своих прав многонациональному государству (например, охрану общих государственных границ, осуществление общей финансовой, налоговой и оборонной политики). Во втором случае суверенитет наций обеспечивается путем охраны автономии национальных государств. Но в обоих случаях многонациональное государство в лице своих высших органов является носителем суверенитета не какой-либо отдельной нации, а суверенитета, принадлежащего именно этому многонациональному государству, выражающему как общие интересы всех объединившихся наций, так и специфические интересы каждой из них.
Так, в целях сохранения государственного единства России, как многонационального государства, недопустимости нарушения прав человека, интересов каждой нации, народы России свое право на самоопределение, могут реализовывать либо только в рамках Российской Федерации либо в любой другой форме, но только с согласия Российской Федерации. Со своей стороны Россия как суверенное государство гарантирует гражданам России, относящим себя к определенным этническим обществам равные права, самостоятельное решение ими вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (ст. ст. 19, 68, 69 Конституции РФ); а также гарантирует неприкосновенность границ государства в целом.
Таким образом, прослеживается четкая связь между суверенитетом государства, суверенитетом народа, и национальным суверенитетом, а также, их взаимопроникновение и неразрывность друг с другом.
На сегодняшний день существует общее и прочно утвердившееся мнение, что РФ – суверенное государство. Восстановление фактически утраченного в 1922 г. суверенитета (когда Россия находилась в составе СССР) было осуществлено 12 июня 1990 г. принятием Декларации «О государственном суверенитете РСФСР», согласно которой, субъектом государственного суверенитета признается Россия. Конституция РФ 1993 года подтверждает это положение и содержит новые подходы к суверенитету государства. За лаконичностью ст. 4 уже чувствуется обеспокоенность в связи с возникновением центробежных тенденций и стремление обеспечить территориальную целостность государства: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность ее территории»[6]
.
Конституция РФ упоминает только о государственном суверенитете Российской Федерации (ст. 4), при этом единственным носителем народного суверенитета и источником государственного суверенитета РФ объявляется многонациональный народ Российской Федерации (статья 3 и преамбула Конституции РФ), тем самым, подтверждая суверенитет РФ.
Закрепляя территориальное верховенство Российской Федерации, конституционная характеристика суверенитета обязывает федеральные органы государственной власти пресечь любую попытку посягательства на единство и верховенство государства, защищать его целостность. Данная формула подтверждается решением Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года. «По проверке конституционности указов президента №2137 «О восстановлении конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» и №2166 «О мерах пресечения действий незаконных вооруженных формирований в Чеченской республике и в зоне осетино-ингушского конфликта» и постановления правительства РФ №1360 от 9 декабря 1994 года. Именно в защиту государственного суверенитета России, национального самосохранения чеченского народа, прав и свобод граждан России и Чечни осуществляются антитеррористические мероприятия на Северном Кавказе, и ни одно государство не вправе указывать суверенному государству, как оно должно реализовывать внутренний суверенитет.
Государственный суверенитет Российской Федерации – категория сложная и не сводится лишь к компетенции властных структур государства. Важнейшими элементами конституционно-правового статуса РФ как суверенного федеративного государства: являются: 1) учредительный характер федеральной государственной власти; 2) территориальное верховенство; 3) федеральная конституционно-правовая система; 4) легитимные федеральные властные структуры; 5) федеральная государственная собственность; 6) федеральное гражданство; 7) единые вооруженные силы; 8) универсальная международная правосубъектность; 9) государственный язы; 10) государственная символика. Это та неприкосновенная сфера ведения суверенной политической единицы, тот минимум, без которого не представляется возможным осуществление государственного суверенитета.
Так, в Российской Федерации все вопросы общегосударственного значения являются предметом исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71); все другие более или менее важные вопросы создают сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 1. ст. 72 Конституции РФ), т.е. не решаются без федерального центра, что также подтверждает, что носителем суверенитета является Россия в целом, а субъекты РФ являются носителями суверенных прав, но не представляют собой суверенные политические организмы.
Спорным является суждение о наделении субъектов Федерации «внутренним публично-властным государственным суверенитетом». В соответствии со ст. 73 Конституции РФ: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти»[7]
Но конституционный объем компетенции субъектов Российской Федерации не может быть описан как «суверенитет». Речь может идти лишь о компетенционной отчужденности, а не о разграничении суверенитета между федерацией и ее субъектами.
В условиях распространения государственного суверенитета России на всей территории страны субъекты Российской Федерации самостоятельны и «верховны» в пределах только своих исключительных полномочий (ст. 76 Конституции РФ), но и этих полномочий не достаточно для того, чтобы говорить о суверенности в целом субъектов Федерации.
Если содержание суверенитета свести к компетенции (что и делается со стороны республик; вспомним, например, известное заявление Президента РФ Б.Н. Ельцина «Субъекты федерации могут брать себе столько суверенитета, сколько смогут»), то и субъекты федерации будут считаться суверенными. Однако этого не достаточно, под суверенитетом субъектов РФ должны подразумеваться их возможность считаться с федеральным центром по своему усмотрению, их право решать любые вопросы без какого-либо политического ограничения по собственному усмотрению, включая право изменения политического статуса, оформления в независимое государство. Именно право на сецессию придает субъекту Федерации суверенный государственно-правовой статус.
Но, трудно даже гипотетически представить, что каждый из 84 «равноправных» субъектов Российской Федерации может провозгласить верховенство своих актов над федеральными, право сецессии и другие прерогативы государственного суверенитета. Согласно Конституции Российской Федерации, ни один субъект Федерации не обладает этим правом: территория Российской Федерации неприкосновенна (ч. 3. ст. 4 Конституции РФ); федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ч. 3, ст. 5 Конституции РФ).
Таким образом, в России с формально-юридической точки зрения не может быть никаких суверенных политико-территориальных единиц, даже если они называются республиками (государствами) (ч. 1. ст. 5 Конституции РФ).
Кроме того, суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть, опять же, не допускает суверенитета субъектов Российской Федерации.
Отсутствие у субъектов государственного суверенитета подтверждается, также, положениями статьи 79 Конституции РФ из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе. И только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.
Кроме того, на конституционном совещании в октябре 1995 года ярко подчеркивалось, что Конституция РФ не зафиксировала «суверенитет республик» (о суверенитете других субъектов Российской Федерации речь не шла), что также подтверждает отрицание идеи о наличие внутри федеративного государства других суверенных государств. Следовательно, суверенной является только Россия, а составляющие ее территориальные субъекты, имеют лишь комплекс исключительных полномочий, в пределах которых они самостоятельны.
В силу социально-экономического и особенно политического положения страны в конце 90-х годов в жертву достижению «неотложных» политических целей – спасению государственного единства – были принесены четкость и определенность конституционных положений, что послужило объективной причиной конституционного «противоречия», в результате которого возникла ситуация, известная как «парад суверенитетов». Когда большинство республик в составе Российской Федерации в одностороннем порядке объявили о своём суверенитете. Более подробное освещение данной проблемы предложено в следующей главе работы.
Однако одностороннее принятие отдельными субъектами Российской Федерации деклараций о своем государственном суверенитете не приводит к возникновению каких-либо конституционно-правовых и международно-правовых результатов. Данное само собой не рождает факт наличия суверенитета: реально республики в составе РФ не являются суверенными государствами – никто не признавал их государственного суверенитета, а, следовательно, его носителем является Россия в целом.
Россия – федеративное государство, состоящее из частей и для него чрезвычайно важно достичь гармонии в отношениях этих частей и целого. В мире нет «легких» федераций, все федеративные государства сталкиваются с какими-то трудностями и проблемами. Труднейшей проблемой федеративного устройства является распределение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах федерации. Трудности связаны с тем, что субъекты порой претендуют на чрезмерную самостоятельность или даже на статус государственных образований с суверенитетом и поэтому федерацию всегда подстерегают две противоположные опасности: скатиться к унитаризму и распасться на независимые государства.
В условиях Российской практики проблемы суверенитета осложняются тем, что современная Россия – самое обширное по территории и одно из самых больших и многонациональных по населению федеративных государств. В составе населения страны русские составляют более четырех пятых, являясь ядром и главной цементирующей силой многонационального федеративного государства.Остальную часть составляют десятки коренных наций и народностей, а также многочисленные национальные (этнические) группы. Кроме того, современный российский федерализм переживает переходный период, обретая демократические формы в сложных экономических и политических условиях, а также в условиях обострения межнациональных отношений.
В ряду проблем, связанных с развитием России как федеративного государства выделяется проблема суверенитета республик РФ. В современной российской юридической науке, наиболее дискутабельным является вопрос: может ли суверенитет Российской Федерации быть разделен между федерацией и ее субъектами, и могут ли быть признаны республики в составе Федерации суверенными?
В связи с перестроечными процессами в российском обществе в начале 1990-х гг. началось перераспределение политических, экономических, властных полномочий. Одной из причин попыток «суверенизации» субъектов РФ явилось признание суверенитета, как за союзными, так и за автономными республиками в Законе СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации». В 1990 г. на I Съезде народных депутатов была принята Декларация о государственном суверенитете России, за которой последовали аналогичные республиканские документы. Последовавшие разрушение системы Советов, заключение Федеративного договора 31 марта 1992 г., «предложение» Президента Б.Н. Ельцина субъектам «брать суверенитета» столько, сколько «смогут проглотить», благоприятствовали развитию сепаратистских тенденций, что отразилось в законодательстве республик (прежде всего) и других субъектов Федерации. «Джин суверенизации уже был выпущен из бутылки», и соответственно субъекты начали «более настойчиво добиваться своей доли льгот у Центра»[8]
.
Первой республикой, провозгласившей о своем суверенитете уже через неделю после принятия Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» в 1990 году была Северо-Осетинская АССР (Республика Северная Осетия – Алания). Вскоре, практически все республики в составе РФ (за исключением некоторых), приняли декларации о государственном суверенитете, устанавливающие суверенный статус, юридическая сила которых закреплялась договором на федеральном уровне.
Так, например, Республика Бурятия в своей Конституции (принята 22.02.1994) определила себя как «суверенное государство в составе Российской Федерации» (ч. 1 ст. 1) и постановила, что «обладает всей полнотой государственной власти на своей территории» (ч. 1 ст. 64). В Конституции Дагестана (принята 26.07.1994) содержатся положения о суверенитете, совершенно идентичные предыдущим положениям Конституции Бурятии. Такие же, не отличающиеся оригинальностью и разнообразием, положения о суверенитете также были включены в Конституцию Республики Коми (принята 26.10.1995), в Конституцию Республики Адыгея (принята 10.03.1995), в Конституцию Республики Саха (Якутия) (принята 04.04.1992), в Конституцию Республики Тыва (принята 08.10.1996).
Республики Татарстан и Башкортостан пошли дальше, подчеркнув неотъемлемость своего суверенитета и признав за собой международную правосубъектность в своих Конституциях (Конституция Республики Татарстан (принята 30.11.1992), Конституция Республики Башкортостан (принята 23.12.1993)).
Очень точно сформулировал проблему суверенитетов на тот момент один из теоретиков российского федерализма Б.С. Крылов: «Превратно толкуя понятия суверенитета, путая понятия государственного суверенитета, суверенитета народа и нации, некоторые лица стали утверждать, что республики не обязаны сочетать свои полномочия и интересы с полномочиями и интересами других субъектов Российской Федерации, а также полномочиями и интересами Российской Федерации в целом. При этом пренебрегали тем, что Российская Федерация – суверенное государство, созданное многонациональным единством всех населяющих ее народов»[9]
.
В течение длительного времени вопрос суверенитета субъектов РФ проходил сквозной нитью через практику Конституционного Суда РФ. Начало рассмотрению вопроса о суверенитете республик было положено Постановлением конституционного Суда РФ от 13.03.1992 г. №П-РЗ-I «По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан» от 30 августа 1990 г., Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г. «О референдуме Татарской ССР», Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан».
Конституционный Суд отметил, что при всем понимании стремления многонационального народа Республики Татарстан развивать и укреплять государственность республики положение о государственном суверенитете Республики Татарстан признается неконституционным, указав при этом, что международное право не допускает использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва территориальной целостности и единства суверенного государства и национального единства.
В 2000 г. Конституционный Суд в очередной раз обратился к вопросу о суверенитете и в этот раз четко определил правовой статус субъектов РФ Постановлением от 7 июня 2000 г. №10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
При рассмотрении вопроса о суверенитете Республики Алтай Конституционный Суд исходил из конституционного положения статей 3 и 4 Конституции РФ о суверенитете Российской Федерации, закрепившей, что единственным источником власти в РФ и носителем суверенитета является ее многонациональный народ. Конституционный Суд установил: «Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации».
Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт «б») Конституции РФ в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.
Конституционный Суд резюмировал, что «использование в статье 5 (ч. 2) Конституции РФ применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает – в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года – признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.
Таким образом, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г. установил, что республики не обладают суверенитетом. Суверенитет может принадлежать только государству – Российской Федерации. Принцип равноправия субъектов Российской Федерации, закрепленный в ст. 5 Конституции РФ, до этого подвергавшийся сомнению, был подтвержден. Поскольку республики не обладают суверенитетом, то не может быть выявлено и признаков неравноправия субъектов Федерации. Все субъекты Российской Федерации равноправны, все они не обладают суверенитетом, все они являются составной частью единого государства – Российской Федерации[10]
.
Конституционный Суд особо отметил, что признание отсутствия суверенитета у республик не затрагивает положения о принадлежности субъекту всей полноты государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения.
Однако вопрос о суверенитете республик как субъектов Российской Федерации на этом закрыт, как оказалось, не был. В Определении Конституционного Суда от 27 июня 2000 г. №92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан» Конституционный Суд еще раз обратился к вопросу суверенитета и дал свои разъяснения.
Положения конституций указанных субъектов Федерации, как уже упоминалось выше, содержали нормы о независимости и суверенности последних. В Определении Конституционный Суд указал на то, что вопрос о «суверенности» субъектов уже рассматривался Конституционным Судом, однозначно заявив о подтверждении прежней правовой позиции. Кроме того, Конституционный Суд вновь подтвердил, что признание субъектов Федерации не суверенными не означает, что они лишаются всей полноты власти, данной им Конституцией РФ, и ни в коем случае не умаляет их конституционных полномочий.
Определением было установлено, что положения конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан, признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации, равно как и воспроизводящие их нормы, утрачивают силу и не подлежат применению.
Необходимо отметить, что согласно Конституции РФ и ст. 79 Федерального конституционного закона РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации» «Решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.
Решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта.
«Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях»[11]
.
И здесь возникает другой вопрос – фактического признания субъектами Российской Федерации юридической силы решений Конституционного Суда РФ. Именно этой проблемой было вызвано ходатайство в Конституционный Суд РФ полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда от 27 июня 2000 г. Поводом к обращению в Конституционный Суд послужил тот факт, что ряд положений конституций республик в составе РФ, признанных Конституционным Судом РФ утратившими силу и не подлежащими применению как не соответствующие Конституции РФ, был воспроизведен в их новых редакциях 2000 г.
Тем самым была нарушена ст. 87 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г., предписывающая устранять из действующей нормативно-правовой системы положения, воспроизводящие признанные Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ.
Заявитель просил разъяснить, существует ли необходимость какого-либо, дополнительно к решению Конституционного Суда РФ, судебного решения (в частности, суда общей юрисдикции), еще раз подтверждающего наличие в законодательстве субъекта РФ норм, не подлежащих применению как не соответствующих Конституции РФ. Возможно ли в отношении высших должностных лиц, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ применение мер ответственности (в виде вынесения предупреждения Президентом РФ с последующим отстранением от должности, в случае игнорирования предупреждения) и каков порядок возложения такой ответственности? А также, с какого момента наступает их обязанность по исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации, и с какого момента, возможно их привлечение к ответственности за неисполнение этой обязанности?
Рассмотрев ходатайство, Конституционный Суд РФ, определил, что нормы нормативных актов некоторых субъектов РФ, оспаривавшиеся в запросе группы депутатов Государственной Думы и признанные не соответствующими Конституции РФ, были признаны утратившими силу и не подлежащими применению судами, другими органами, должностными лицами. На основании требований ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» законодательный и исполнительный органы государственной власти субъекта РФ, его высшее должностное лицо обязаны обеспечить реализацию решений Конституционного Суда. В том числе: исключить реализацию положения, признанного неконституционным и вследствие этого утратившего юридическую силу, и аналогичных ему положений других нормативных актов, их использование в практике государственного строительства субъекта РФ и его отношений с Российской Федерацией, отменить положения других нормативных актов, основанные на нормах, которые как несоответствующие Конституции РФ признаны утратившими силу и не подлежащими применению, либо воспроизводящие их.
Далее Конституционный Суд отметил, что суды общей юрисдикции вправе признавать недействительными положения нормативных актов субъектов РФ, то есть подтверждать утрату ими юридической силы, однако такое судебное подтверждение не является обязательным механизмом исполнения решения Конституционного Суда РФ. А также, еще раз подчеркнул обязательность решений Конституционного Суда РФ для всех органов государственной власти, предприятий, учреждений, граждан, а также констатировал законодательное закрепление, уже упомянутой в настоящей статье, ответственности за такое неисполнение.
Однако руководство ряда субъектов Федерации по-прежнему недостаточно осознает всю полноту своей конституционной ответственности, обусловленной постулатами о суверенитете Федерации, о нахождении субъектов Федерации в составе России, о единстве правового пространства Федерации, что выражается в их нежелании осуществлять мероприятия по приведению своего законодательства в соответствие с нормами Конституции РФ и федерального законодательства.
Некоторые республики, среди которых можно отметить Башкортостан, Татарстан, не завершили приведение своего законодательства в соответствие с законодательством РФ и по сей день.
Таким образом, основной проблемой суверенитета в федеративном государстве является проблема соотношения суверенитета федерации и её субъектов. В условиях Российской практики особо выделена проблема суверенитета республик в составе РФ. Наибольшее внимание в радиусе данной проблемы уделяется двум вопросам: может ли суверенитет Российской Федерации быть разделен между федерацией и ее субъектами, и могут ли быть признаны республики в составе Федерации суверенными?
Отвечая на эти вопросы, на основе сказанного выше, можно сделать вывод о неделимости суверенитета, и о том, что в федеративном государстве субъекты суверенитетом не обладают и в этом не нуждаются, ибо добровольно вошли в единое суверенное государство, чтобы успешно решать задачи, связанные с достижением интересов экономического, культурного, социально-политического, правового развития и обеспечения достойной жизни людям.
Таким образом, суверенитет – собирательный признак государства. Он концентрирует в себе все наиболее существенные черты государственной организации общества.
Государственный суверенитет производен от народного и представляет собой независимость государственной власти от всякой иной власти внутри страны и вне ее, выражаясь в ее исключительном монопольном праве самостоятельно и свободно решать все свои дела.
Проблемы суверенитета актуальны уже со времен образования государства вообще. Однако наиболее остро проблемы суверенитета ощущаются в государствах с федеративным устройством, в том числе и в Российской Федерации, где основным «камнем преткновения» является вопрос суверенитета республик в составе Российской Федерации, которые в одностороннем порядке объявили о своём суверенитете, закрепив в своих конституциях (уставах) соответствующие положения.
В течение длительного времени вопрос суверенитета субъектов РФ проходил сквозной нитью через практику Конституционного Суда РФ, в результате чего было установлено, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации, таким образом отказывая субъектам (республикам) в суверенитете. В силу такого решения акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.
Однако на практике дело обстоит несколько иначе. Нельзя сказать, что субъектыполностью блокировали процесс приведения в соответствие регионального законодательства федеральному, но во многих субъектах он так и не доведен до логического завершения.
Модель решения данной проблемы, представленная в настоящей работе, предполагает в качестве общей меры укрепление авторитета и власти центрального правительства, которое выступает в качестве гаранта конституционного порядка и предотвращает дезинтеграционные процессы.
Кроме того, необходима конкретизация определения порядка и условий наступления ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностными лицами Конституции РФ и федерального законодательства, а также гарантированность их реализации.
В ФЗ от 6.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 29.1) содержится упоминание о том, что должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ, но в российском законодательстве отсутствуют основания и порядок привлечения к ответственности этой категории должностных лиц.
Поэтому представляется актуальным решение вопроса о введении в российскую правовую систему, помимо уже существующих видов правовой ответственности, института ответственности высших должностных лиц субъектов РФ перед государством.
В этой связи, следовало бы внести в Конституцию РФ поправки. В частности, Президенту РФ предоставить право на временное приостановление полномочий, а также на отстранение от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Конечно, следует сразу оговориться, что поводами для прекращения полномочий либо отстранения от должности могут быть исключительно правовые, а не политические основания, исчерпывающий перечень которых должен содержаться и четко излагаться в Конституции РФ. Более того, необходимо введение в Конституцию РФ таких понятий, как «государственное правонарушение», «государственно – правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации».
Модель, изложенная в данной работе, на первый взгляд, предлагает идти более сложным путем, внося изменения в Конституцию. С одной стороны, это действительно так. Однако следует отметить, что внесение изменений именно в Конституцию РФ не позволит кому бы то ни было манипулировать этими отношениями, при каждом удобном случае внося поправки в федеральные законы. Подобные нововведения в Конституцию объективно усложнят процесс внесения изменений и дополнений в этот правовой институт.
И в заключение хотелось бы привести слова известного ученого В.Д. Зорькина, по мнению которого, в прошедшем десятилетии самой острой проблемой наряду с дефолтом, с ростом бедности и социальных пороков в виде преступности, коррупции, пьянства, наркомании и проституции – «была реальная опасность развала страны».В этой связи, он сказал, что… «если мы будем отрицать государственный суверенитет как меру должного, как юридический принцип современного миропорядка, тогда судьбу России будут решать не в ней самой, а извне»[12]
Список источников и литературы
1. Конституция РФ 1993 г. (с изм. и доп. от 30.12.2008 №7 – ФКЗ) // Конституция и государственная символика РФ. – М.: Эксмо, 2009. – 64 с. – (Российское законодательство).
2. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 14 июня 1990 г., №2, ст. 22.
3. ФКЗ от 21.07.1994 «О Конституционном Суде РФ» №1 – ФКЗ (с изм. и доп. от 5.02.07 №2 – ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 25.07. 1994, №13, ст. 1447.
4. ФЗ от 6.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184 – ФЗ (с изм. и доп. от 5..04.2009 №41 – ФЗ) // Российская газета, 19.10.1999, №206.
Судебная практика:
5. Постановлением Конституционного суда РФ от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г., Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г. «О референдуме Татарской ССР», Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 26.03.1992, №13, ст. 671.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 7.06.2000 г. №10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета, 21.06.2000, №118.
7. Определение Конституционного Суда от 27 июня 2000 г. №92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан» // Российская газета, 25.07.2000, №142.
Научная литература:
8. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. – 6-е изд., изм. и доп. – М.: Норма, 2007. – 784 с.
9. Барциц И.Н., Левакин И.В. Территориальная целостность РФ: вопросы теории // «Журнал российского права», №10, 2002 г.
10. Зорькин В.Д. Верховенство права и конституционное правосудие. Наш трудный путь к праву: Материалы философско-правовых чтений памяти академика В.С. Нерсесянца. – М.: Юрист, 2006. – 214 с.
11. Крылов Б.С. «Российская модель федерации в новой Конституции» // «Обозреватель», 1994, №12.
12. Макуев Р.Х. Несостоятельность идеи «ограниченного» суверенитета. // «Среднерусский вестник общественных наук», №6, 2000 г.
13. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. – М., Проспект, 2001. С. 704 с.
14. Нерсесянц В.С. Философия права. Учебник для вузов. – М.: Норма, 2008 г. – 647 с.
15. Симонян Г.Р. Общие конституционные принципы устройства современного российского федерального государства // «Законы России: опыт, анализ, практика», №3, 2006 г.
16. Теория государства и права: Курс лекций // Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – 2 изд., М.: Юрист, 2001. 776 с.
[1]
Нерсесянц В.С. Философия права. Учебник для вузов. НОРМА – ИНФРА, - М., 1998г. С. 44.
[2]
Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 14 июня 1990г. №2. Ст.22.
[3]
Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько. – 2 изд., М.: Юрист, 2001. С 327.
[4]
Конституция 1993г.// Конституция и государственная символика РФ. – М.: Эксмо, 2009. – (Российское законодательство) С. 5.
[5]
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М. 1997.С.149.
[6]
Конституция и государственная символика РФ. – М.: Эксмо, 2009. – (Российское законодательство) С 6.
[7]
Конституция РФ 1993г // Конституция и государственная символика РФ. – М.: Эксмо, 2009. – (Российское законодательство) С. 23.
[8]
Макуев Р.Х. Несостоятельность идеи «ограниченного» суверенитета.// Среднерусский вестник общественных наук, 2000.- №6. С.32.
[9]
Крылов Б.С. «Российская модель федерации в новой Конституции» // Обозреватель. 1994., № 12. С. 36.
[10]
Постановление Конституционного Суда РФ от 7.06.2000г. № 10-П
«По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
[11]
ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» от 21.07.1994 № 1 – ФКЗ (с изм. и доп. от 5.02.07 № 2 – ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 25.07. 1994, № 13, ст. 1447.
[12]
Зорькин В.Д. Верховенство права и конституционное правосудие. Наш трудный путь к праву: Материалы философско-правовых чтений памяти академика В.С. Нерсесянца. М., 2006. С. 14.
|
