Зміст
Європейський парламент
Місце європейського парламенту у системі органів європейського співтовариства
Формування європейського парламенту
Повноваження й функції європейського парламенту
Структура й організація роботи європейського парламенту
Європейське співтовариство, що поєднує нині 12 країн Західної Європи - Бельгію, Великобританію, Грецію, Данію, Ірландію, Іспанію, Італію, Люксембург, Нідерланди, Португалію, ФРН, Францію, - економічна, правова, соціально-культурна реалія, потужний фактор світової політики.
Об'єктивні передумови економічної й політичної інтеграції в Західній Європі особливо реально позначилися після другої світової війни. До цього підштовхувала й необхідність об'єднати зусилля у відновленні післявоєнної економіки, і прагнення протистояти "радянському блоку", посилюване станом "холодної війни" на континенті й розколом Європи на два табори. Не випадково поряд з метою об'єднання ресурсів економіки західноєвропейських країн активно висувалися аргументи на користь Європейського оборонного співтовариства з єдиною армією. Однак, зустрівши опір багатьох політичних сил, а також деяких урядів, ці дві інтеграційні тенденції - економічна і військово-політична - були вчасно розведені й розвивалися самостійно, коли участь в економічній інтеграції не ставило за обов'язок країні - учасницю входити в оборонний союз НАТО, і навпаки.
З нашої сторони в різний час неоднозначно оцінювався інтеграційний процес у Західній Європі: висвітлювалися ті "класові інтереси правлячих кіл", те потреби міжнародного поділу праці, то прагнення протистояти двом "наддержавам". Дати глибоку об'єктивну оцінку цьому явищу необхідно, з огляду на розширення співробітництва нашої країни з Європейським співтовариством. Але ціль даної роботи інша. Відзначимо лише основні етапи процесу інтеграції, що йшов як углиб, проникаючи в галузі економіки, права, культури, політики, так і вшир, втягуючи у свою орбіту всі нові країни.
Початок процесу економічної інтеграції було покладено створенням в 1947 р. митного союзу Бельгії, Нідерландів і Люксембургу. В 1951 р. Бельгія, Франція, ФРН, Італія, Нідерланди й Люксембург підписали Договір про створення Європейського об'єднання вугілля й стали. Новий поштовх інтеграційні процеси одержали в 1957 р. у зв'язку з підписанням Римських договорів про створення Європейського співтовариства по атомній енергії і Європейському економічному співтоваристві. Із цього моменту економічна інтеграція одержала прискорення й, у свою чергу, сприяла більше тісним політичним зв'язкам держав, що беруть участь у договорах. ^ 1965 р. був укладений так званий "Договір про злиття", відповідно до якого були об'єднані керівні органи трьох організацій. Таким чином, зложилося єдине Європейське співтовариство, що найчастіше йменували Європейським економічним співтовариством. В 1973 р. у Європейське співтовариство були прийняті Великобританія, Данія, Ірландія, В 1981 р. - Греція, в 1986 - Іспанія й Португалія. В 1982 р. зі складу Співтовариства вийшла Гренландія (що є автономною територією Данії).
Римський договір установив основні завдання Європейського співтовариства, які потім були уточнені й розширені, зокрема, Єдиним європейським актом, підписаним державами - членами в 1986 м.
Відповідно до цих документів завданнями Європейського співтовариства з, насамперед, створення єдиного ринку й поступове зближення економічної й соціальної політики держав - членів.
Єдиний ринок має на увазі також право вільного пересування й проживання. Таким чином, усуваються перешкоди, що коштують на шляху "вільної міграції". Створення Європи "без границь" включає відкриття для громадян і організацій країн Співтовариства національних ринків послуг, а також вільний обіг капіталу.
З моменту набрання чинності Римським договором відбулося зближення національних торговельного, цивільного, фінансового й податкового правий. Були створені компенсаційні механізми, спрямовані на урівнювання виробничих витрат. Велике значення мало встановлення загальних для країн - учасниць Співтовариства стандартів. Тим самим були підготовлені умови для нового етапу інтеграції.
Починаючи з 1 січня 1993 р. підлягає скасуванню митний контроль між країнами Співтовариства, буде встановлена повна воля пересування капіталів, послуг, а також робочої сили. У перспективі поставлене завдання створення єдиного фонду життєвого забезпечення й вирівнювання рівнів зарплати в країнах Співтовариства. Наскільки це завдання складне, треба хоча б з того, що доходи на душу населення, наприклад, у Португалії майже в 5,5 рази нижче, ніж у ФРН.
У цих умовах особливого значення набуває захист соціальних і економічних прав громадян. Недавно главами держав - членів прийнята Хартія в захист прав і інтересів найманих робітників у ряді найважливіших сфер економіки.
За період 1958 - 1987 гг. обсяг торгівлі між країнами Співтовариства збільшився майже в 30 разів. Складається загальний ринковий механізм "без перегородок" на території 12 країн із загальним населенням понад 320 млн чоловік, що робить істотний вплив на світову економіку. Тим самим створюються серйозні передумови для політичної інтеграції країн - учасниць, що також еволюціонує, хоча далеко не тими темпами, як економічна інтеграція.
Відбиттям цього процесу є те, що усе більше важливу роль у політичному житті Європейського співтовариства грає Європейський парламент, унікальність якого складається вже в тім, що обирається він населенням не однієї, а багатьох країн і офіційних мов у ньому більше, ніж в ООН.
Європейський парламент не слід плутати, як це нерідко буває, з Парламентською асамблеєю Ради Європи.
Рада Європи, що відзначив в 1989 р. своє 40-річчя, - перша загальноєвропейська консультативна політична організація, у яку нині входять 25 держав Західної Європи, як члени НАТО, так і нейтральні країни, як члени "Загального ринку" (властиво Європейського співтовариства), так і інші західноєвропейські країни. Серед органів Ради Європи виділяється його Парламентська асамблея, що складається з 177 депутатів і 177 заступників депутатів, що є представниками національних парламентів на загальноєвропейському форумі.
Що ж стосується Європейського парламенту, то він - представницький орган Європейського співтовариства, створений Римським договором 1957 р. (іноді ще іменованого по старинці "Загальним ринком"). Всі 518 депутатів Європейського парламенту обираються з 1979 р. прямим голосуванням у країнах Європейського співтовариства (про процедуру виборів буде сказано нижче). Поряд з Європейським парламентом у Європейському співтоваристві діють і інші органи.
Це насамперед реально визначальна діяльність Співтовариства Рада, у який входять представники держав - учасників на рівні члена уряду, звичайно міністрів тої або іншої галузі, Комісія Європейських співтовариств, що складає з 17 членів, призначуваних урядами. Це два вищих виконавчих органи Співтовариства, основні напрямки діяльності яких формуються зустрічами, що відбуваються двічі в рік, глав держав і урядів Європейського співтовариства, чиї засідання й утворять Європейську раду (його-те й плутають із Радою Європи). Крім цих органів існують також: Суд Співтовариства - орган, що забезпечує тлумачення права Співтовариства й дозволяє суперечки, пов'язані із застосуванням цього права; крім того, є деякі консультативні органи. Єдиним же представницьким органом Співтовариства є Європейський парламент (до 1962 р. - Асамблея). Його компетенція визначена договорами Співтовариства, Єдиним європейським актом 1986 р., а процедурні питання регулюються Регламентом.
Можна виділити три основні сфери компетенції Європейського парламенту: бюджетні правочини (твердження бюджету Співтовариства); контроль за діяльністю органів Співтовариства й насамперед Комісії; участь у правотворчої діяльності співтовариства,
Відразу впадає в око, що в цьому перерахуванні відсутній те, що становить основну сферу діяльності національних парламентів - законотворчість. І це не випадково, тому що Європейський парламент не має самостійні законодавчі повноваження, він лише бере участь у виробленні того, що називається "європейським правом", як умовно називають норми, якими Співтовариство керується у своїй діяльності. Більше того, далеко не всі норми "європейського права" прийняті з його участю.
"Європейське право" утвориться з однієї сторони сукупністю норм (правил), що втримуються в договорах, що заснували Співтовариство,, а з іншого боку - норм, виданих органами Співтовариства в процесі їхньої діяльності. Відповідно розрізняють первинне й вторинне право Співтовариства. Первинне право становлять насамперед Договір про створення Європейського об'єднання вугілля й стали від 18 квітня 1951 р. і договори про створення Європейського економічного співтовариства і Європейського співтовариства по атомній енергії від 25 березня 1957 р. Ці три міжнародних договори, а також Єдиний європейський акт 1986 р. і договори про входження в Співтовариство нових держав - членів утворять те, що називається конституційною хартією Співтовариства. Найважливіше значення первинного права полягає в тому, що воно створило Співтовариство і його інститути й визначило їхню компетенцію. На практиці первинне право включає не тільки зазначені вище договори (точніше, що втримуються в них норми), але й норми, які тлумачать їхній зміст. Найбільше число тлумачень договорів утримується в рішеннях Суду Європейського співтовариства. Норми первинного права підлягають неухильному й повному застосуванню у всіх державах - членах. Парламент, як це видно із процесу формування первинного "європрава", у цьому процесі не бере участь.
Вторинне (похідне) право по своєму обсязі в багато разів перевищує обсяг права первинного. Воно утвориться нормами, прийнятими органами Співтовариства у вигляді регламентів, директив і рішень. У цій нормотворчої діяльності парламент бере участь. Він дає свої висновки по проектах, підготовленим Комісією, а після того, як Рада із проект, він вноситься на розгляд Європейського парламенту, що може абсолютною більшістю голосів своїх членів вносити в нього виправлення або відхилити його. Якщо текст відхилений парламентом, Рада може приймати рішення в другому читанні тільки одноголосно. Якщо в нього були внесені виправлення, Комісія знову розглядає їх і передає свій новий текст, а також виправлення парламенту, які вона не прийняла, Раді. Рада приймає пропозицію Комісії, причому рішення повинне бути підтверджене кваліфікованою більшістю голосів. Виправлення парламенту, не прийняті Комісією, повинні бути прийняті одноголосно.
Парламент може приймати акти, які ставляться до так званим "необов'язкових актів". Їхній зміст досить різноманітно. Вони часом стосуються проблем чисто політичних і не встановлюють які-небудь права й обов'язку. Такі, наприклад, резолюції, прийняті Європейським парламентом по самих різних проблемах: Афганістану, Ольстера, прав громадян і т.п. До необов'язкових актів ставляться також програми, наприклад, щорічна програма законодавчої діяльності Комісії й парламенту Співтовариства, прийнята ними після взаємних консультацій.
Зі сказаного видно, що Європейському парламенту в нормотворчої сфері приділяється роль, що нагадує варіант американської системи "стримувань і противаг". Самостійні "законодавчі" функції парламенту поки ще досить скромні. Разом з тим безсумнівно зростає політична роль Європарламенту як органа, без участі якого не приймаються важливі рішення.
10 вересня 1952 р. відбулося засідання Асамблеї Європейського об'єднання вугілля й стали, у якій країни - учасниці представляли 78 членів. Римський договір 1957 р. установив, що загальна для трьох об'єднань Асамблея (Європейський парламент)"здійснює повноваження по обговоренню й контролю", одночасно вказав, що вона складається з "представників народів держав - членів, що об'єдналися в Співтовариство".
Хоча Римський договір у з передбачав, що парламент повинен обиратися на основі "прямого загального голосування по єдиній для всіх держав - членів процедурі", до 1979 р. формування Європейського парламенту вироблялося відповідно до положення, що гласили, що Асамблея формується з "делегатів, які призначаються відповідними парламентами із числа їхніх членів і відповідно до процедури, установленої кожною державою - членом". Саме так була утворена перша Асамблея, що собрались на своє перше засідання 19 березня 1958 г. Такий порядок повинен зі зберігатися до видання органами Співтовариства акту, що встановлює єдину виборчу систему.
Ще в травні 1960 р. Асамблея прийняла перший проект конвенції, що передбачала прямі вибори у вищий представницький орган Співтовариства. Однак до реалізації цього проекту пройшло більше 15 років.
У вересні 1976 р. Рада нарешті прийняла Акт "Про обрання Європейської парламентської асамблеї загальними прямими виборами". Він установив лише невелике число правил, віддавши інше на розсуд держав - членів.
У СТ.1 Акту констатувалося, що населення держав, об'єднаних у Співтовариство, обирає своїх представників у Європейський парламент прямими загальними виборами.
Акт установив також число представників, що обираються від кожної держави. Воно з визначено з обліком, хоча й приблизним, чисельності населення кожної країни.
Найбільше число депутатів - 81 обирається від ФРН (61 млн жителів), Франції (56 млн), Італії (57 млн) і Великобританії (55 млн), Іспанія (39 млн) обирає 60 депутатів, Нідерланди (14,7 млн) - 25 депутатів, Бельгія (9,9 млн), Греція (10 млн), Португалія (9,8 млн) - по 24 депутата, Данія (5,2 млн) - 16 депутатів, Ірландія (3,5 млн) - 15 депутатів і Люксембург (372 тис) - 6 депутатів. Таким чином, усього обирається 518 депутатів, тобто в середньому один депутат від приблизно 622 тис. жителів. Але це тільки в середньому. У Люксембурзі один депутат обирається від 62 тис. жителів, а у ФРН - від 755 тис. Нерівність на користь малих країн теоретично розглядається як спосіб забезпечення прав народів в умовах політичної й економічної гегемонії великих держав.
Депутати обираються в Європейський парламент строком на п'ять років. Вони не вправі додержуватися яких-небудь інструкцій. Імперативний мандат заборонений.
Згідно ст.6 Акту, діяльність члена Європейського парламенту визнана несумісної з діяльністю члена уряду держави-члена. Цей перелік несумісності міг бути доповнений кожною державою - членом. Разом з тим допускається подвійний мандат, тобто сполучення мандата депутата національного парламенту й депутата Європейського парламенту. Несумісність поширена також на ряд посадових осіб Співтовариства.
Акт обмовив також, що ніхто не може голосувати на виборах більше одного разу, а також що голосування повинне відбуватися у всіх державах - членах із четверга по неділю однієї й того ж тижня.
Найбільш важливе положення втримувалося в ст.7 Акту, у якій вказувалося, що до прийняття Співтовариством норм, що встановлюють єдину для всіх країн виборчу систему й процедуру, вибори в кожній країні повинні вироблятися відповідно до прийнятого в ній виборчими законами, тому треба в принципі говорити не про виборче право Співтовариства, а про виборче право окремих держав по виборам депутатів Європейського парламенту.
Це національне законодавство з багато загального. Виборча система у всіх державах - членах - пропорційна. Виключення становить Великобританія, у якій повсюдно, за винятком Північної Ірландії, зберігається мажоритарна система. Істотною перешкодою в створенні єдиного виборчого закону Співтовариства з'явилася позиція Великобританії, що не погоджується на введення пропорційної системи при виборах Європейського парламенту, побоюючись, що це могло б сприяти введенню пропорційної системи й при обранні палати громад.
Як відомо, на результати виборів по пропорційній системі певний вплив може робити розподіл країни на виборчі округи. У шести країнах - у Данії, Греції, Франції, Нідерландах, Португалії й Люксембурзі створюється єдиний виборчий округ. В інших країнах, де вибори здійснюються по пропорційній системі, утвориться по декілька виборчих округів, причому, як правило, границі округів визначаються адміністративно-територіальним поділом.
Своєрідно вирішується проблема округів у Бельгії, оскільки в цій країні гостро коштує проблема національних відносин між фламандцями й валлонами. Законом 1984 р. установлено, що з 24 депутатів Європейського парламенту, що обираються в країні, ІІ обираються від валлонського регіону (офіційна мова французький) і 13 - від фламандського регіону (офіційна мова фламандський). У той же час у країні створені три виборчі колегії для франко-німецького населення, фламандського населення й населення Брюсселя, що вважається мовцям на обох мовах. Підрахунок голосів проводиться по регіонах, причому кожний виборець Брюсселя самостійно визначає, до якого лінгвістичного регіону повинен бути віднесений його голос.
Цікаво відзначити, що активне виборче право надається в ІІ країнах громадянам, що досягли 18 - літнього віку, і лише в одній країні, а саме в Греції - громадянам, що досягли 20 років. Як правило, активним виборчим правом користуються не тільки громадяни даної країни, але й проживаючі в ній громадяни інших країн Співтовариства, що перебувають на момент виборів на території даної країни. У Бельгії, однак, громадяни інших держав - членів можуть голосувати тільки в тому випадку, якщо вони постійно проживають у Бельгії, і не можуть реалізувати своє право голосу в країнах їхнього походження. Бельгійці, що проживають за кордоном, можуть голосувати поштою, право голосу може передаватися також за дорученням. У Данії у виборах депутатів Європейського парламенту не беруть участь жителі Фарерських островів. Грецькі громадяни, що проживають в інших державах - членах Співтовариства, можуть голосувати в грецьких консульствах, якщо ж вони постійно проживають у країнах, що не входять у Співтовариство, для участі в голосуванні вони повинні повернутися в Грецію. У той же час іспанські громадяни, що проживають за кордоном, можуть голосувати в консульствах як у країнах Співтовариства, так і поза ними. Члени палати лордів Великобританії не беруть участь у виборах у палату громад, але вони можуть брати участь у виборах Європейського парламенту.
Пасивне виборче право також не відрізняється однаковістю. У п'яти країнах (Бельгія, Греція, Ірландія, Люксембург і Великобританія) право бути вибраним належить громадянам, що досягли 21 року. У чотирьох країнах (Данія, ФРН, Іспанія й Португалія) нижча межа встановлена в 18 років. У Франції бути вибраним може людина не молодші за 23 роки, а в Італії й Нідерландах - не молодші за 25 років.
У ряді країн вжиті заходи проти висування кандидатур партіями й особами, що не мають для того серйозних підстав. У ФРН список кандидатів у депутати, що зібрав менш 5% голосів виборців, не приймається в увагу при розподілі мандатів. У Франції при поданні списку кандидатів у депутати вноситься заставу 100 тис. франків, що не вертається, якщо список на виборах не збере принаймні 5% голосів. В Ірландії при висуванні кожної кандидатури вноситься застава 1 тис. ірландських фунтів. Він вертається, якщо кандидат збере не менш однієї третини голосів, необхідних для обрання депутатів. У Нідерландах застава 18 тис. гульденів вноситься тільки тоді, коли партія не представлена в другій палаті парламенту. Нарешті, у Великобританії при висуванні кандидатури вноситься застава в сумі 1 тис. фунтів, що не вертається, якщо кандидат не одержав однієї восьмої частини поданих голосів.
Багато хто із зазначених обмежень досить діючі. Під час останніх загальних виборів у Європейський парламент у червні 1989 р. у Франції з 15 загальнонаціональних списків дев'ять не змогли переступити 5 - процентний рубіж.
Вибори в Європейський парламент викликають менший інтерес населення в порівнянні з виборами в національні парламенти. Відсоток виборців, що беруть участь у виборах у Європарламент, нижче, ніж на національних виборах. Якщо в 1984 р. у виборах у Європейський парламент брало участь 63% всіх виборців, то в червні 1989 р. - усього лише 58,4%. В окремих країнах активність виборців була ще нижче. У червні 1989 р. у Франції взяло участь у голосуванні менш 49,4%, а в Нідерландах і того менше - 47,2% виборців.
Хоча повноваження Європейського парламенту не настільки вуж значні, політичні діячі країн, що входять у Співтовариство, далеко не байдужні до результатів виборів як показнику впливу політичних партій у країні, а також схвалення або несхвалення населенням політики, що проводиться урядом у відношенні "Загального ринку".
У договорах про створення Співтовариства вказувалося, що Європейський парламент (що називався тоді асамблеєю) вправі здійснювати "повноваження по обговоренню й контролю".
З перших же років його існування повноваження Європейського парламенту стали розширюватися. Так, починаючи з 60 - х м. Комісія передає парламенту значну частину повноважень по контролі за діяльністю багатьох органів Співтовариства. В 70 - х рр. розширилися повноваження, що дозволили парламенту впливати на визначення бюджету Співтовариства. Із середини 70 - х рр. і особливо в другій половині 80 - х рр. було посилене право парламенту впливати на призначення ряду посадових осіб, зокрема на призначення голови Комісії, що є як би главою уряду Співтовариства.
Здійснення бюджетних повноважень займає найбільше місце в роботі Європейського парламенту, особливо після того, як в 1970 р. були виділені так звані "власні засоби" Співтовариства. До цього бюджет Співтовариства складався із внесків держав - членів. Потрібно відзначити, що спочатку в договорах про створення Співтовариства було встановлено, що парламент міг тільки лише пропонувати зміни бюджету. Право ж прийняття бюджету належало Раді після консультації з Комісією. Починаючи з 1975 р. положення договору про порядок прийняття бюджету був змінено й парламент одержав право відхилення бюджету в цілому. Скориставшись цим, парламент двічі - в 1980 р. і в 1985 р. відхиляв бюджет у цілому, що, природно, створило значні труднощі в діяльності всіх інститутів Співтовариства й держав - членів. Останні звернулися зі скаргами в Суд Співтовариства для того, щоб домогтися твердження бюджету 1986 р. Суд же підкреслив необхідність консенсусу в прийнятті бюджету між Радою й парламентом. Таким чином, тепер право встановлення бюджету належить фактично не тільки Раді, але й парламенту. Однак проблема розподілу між ними повноважень дотепер до кінця не врегульована.
Можна сказати, що Раді належить "останнє слово" у відношенні так званих "обов'язкових витрат" Співтовариства. До обов'язкового ставляться ті витрати, які прямо випливають із договорів, що створили Співтовариство, а також із заснованих на них актів. Практично найбільше значення мають витрати, пов'язані із сільським господарством, рівень розвитку якого, якщо говорити про окремі галузі в державах - членах, далеко не однаковий. У сільськогосподарській політиці Співтовариства найбільше значення мають ціни на сільськогосподарські продукти, установлювані Радою й виплачувані в остаточному підсумку виробникам сільгосппродуктів.
Парламенту ж належить останнє слово відносно іншої частини витрат, а саме витрат, необов'язкових для Співтовариства. Необов'язкові витрати призначені на проведення загальної соціальної політики, досліджень навколишнього середовища й т.п. Необов'язкові витрати становлять біля чверті всього бюджету, у той час як реалізація політики в області сільського господарства вимагає близько 65% бюджету. Виправлення, внесені парламентом у частину проекту бюджету й необов'язкових витрат, що розглядають, не можуть бути остаточно відкинуті Радою. Однак не можна сказати, що парламент діє зовсім довільно. Максимальний рівень необов'язкових витрат переглядається щорічно з обліком таких об'єктивних даних, як еволюція Співтовариства й зміни бюджетів держав - членів.
Починаючи з 1986 р. акт про твердження бюджету Співтовариства підписується головою парламенту. Треба додати, що Європейський парламент, починаючи з 1970 р., одержав право брати участь в обговоренні й прийнятті всіх фінансових документів і тим самим законодавствувати в цій сфері поряд з Радою.
Стосовно до нормотворчих повноважень Європейського парламенту варто розрізняти процедуру консультацій, процедуру узгодження, процедуру співробітництва, а також співучасть у доданні сили договорам про вступ у Європейське співтовариство й угодам про асоційоване членство.
Процедура консультації. Як уже говорилося, право видання правових норм належить не парламенту, а органам, що представляють уряду держав - членів, тобто раді міністрів і певною мірою Комісії Європейського співтовариства. Повноваження парламенту зводяться до права висловлювати своя думка про проекти рішень, прийнятих уповноваженими на те органами. Але не слід недооцінювати впливу парламенту. Практика показує, що в тих випадках, коли парламент не погоджується із пропозиціями законодавчого характеру, вони піддаються змінам у напрямках, зазначених парламентом.
Процедура консультацій з Європейським парламентом обов'язкова при прийнятті правил про волю пересування товарів усередині Співтовариства через границі держав - членів, про спільну сільськогосподарську політику, при виданні правових норм, що мають метою економічне й соціальне зближення, проведення спільної політики в області досліджень, при виробленні норм по охороні навколишнього середовища.
Процедура консультації починається з того, що законно - творчі органи - Рада й Комісія передають у Європейський парламент проекти правових норм. Проекти розглядаються компетентною парламентською комісією. Парламентська комісія доповідає свої міркування парламенту, що приймає так звану "законодавчу резолюцію". Парламент може погодитися із законопроектом, тоді голова парламенту передає в Раду або Комісію текст пропозиції в тім виді, у якому він схвалений парламентом.
Європейський парламент може запропонувати виправлення до тексту. Вони розглядаються органом, що вносив законодавчий текст, що приймає ті з них, з якими згодний. Таким чином, знімається часом значна частина розбіжностей, що виникли між органом, що вносив текст, і парламентом. Парламент може також запропонувати Комісії взяти своє законопроект назад, що означає заперечення парламенту проти його прийняття. Якщо Комісія не знімає своєї пропозиції, то парламент зобов'язаний обговорити його у двомісячний строк. Комісія зобов'язана інформувати парламент про ті міри, які прийняті відповідно до висновку парламенту.
Висновку парламенту не носять примусового характеру. Рада вправі проводити намічену їм політикові й приймати відповідні рішення. Він може врахувати, а може й не врахувати висловлене парламентом у його висновку думка. Але уникнути звернення до парламенту Рада й Комісія не можуть. Необхідність проведення консультацій забезпечується тим, що якщо нормотворчі органи не звернулися за консультацією в Європейський парламент у тих випадках, коли вони відповідно до договорів обов'язкові, те прийнятий ними акт не має сили й анулюється.
Процедура узгодження була вироблена на початку 70 - х рр., коли повноваження парламенту були розширені. Відтепер було встановлено, що делегації парламенту й Ради зустрічаються в липні кожного року, тобто ще до того, як Рада офіційно представляє проект бюджету в парламент, і в процесі цієї зустрічі робиться спроба зняти можливі протиріччя між парламентом і Радою. Таким чином, Рада має можливість внести проект бюджету Співтовариства вже з урахуванням позиції парламенту, оскільки до складу його делегації, як правило, входять представники основних політичних груп. Друга зустріч делегацій парламенту й Ради проводиться наприкінці листопада, тобто в період, коли парламент уже офіційно висловив свої зауваження по бюджеті (який, нагадаємо, виробляється й представляється Радою), а Рада повинен внести виправлення в бюджет для подання їх у парламент.
Процедура узгодження була встановлена й для полегшення проходження через парламент проектів тої категорії правових норм, дія яких буде мати певні фінансові наслідки. Природно, що до цих норм проявляється особливий інтерес і вони нерідко викликають сумніви й заперечення принаймні частини депутатів парламенту. Резолюція Ради 1970 р. поставила за обов'язок Комісії не обмежуватися представленими в парламент проектами акту, але супроводжувати їхнім документом, що містить аналіз наслідків їхнього прийняття для фінансового становища Співтовариства. Сама Рада взяла на себе зобов'язання тісно співробітничати з парламентом під час вивчення проектів цих актів, повідомляти його про мотиви їхньої пропозиції, тобто робити все необхідне для того, щоб недостатня інформованість парламенту не привела б до прийняття їм негативного висновку. Процедура узгодження була конкретизована в 1975 р. у Спільній декларації парламенту, Ради й Комісії.
Прийняття процедур узгодження з'явилося свідченням зростаючої ролі Європейського парламенту в механізмі Співтовариства. Але парламент не вдоволений роллю, що відводиться йому. Що ж стосується Ради, то практика показує, що він нерідко намагається діяти методами тиску на парламент.
Процедура співробітництва, уведена Єдиним європейським актом в 1986 р., дає Європейському парламенту можливість впливати на прийняття правових норм, що ставляться до внутрішнього ринку, соціальній політиці економічної й соціальної інтеграції, дослідницький діяльності й технічному розвитку, тобто до тих напрямкам діяльності Співтовариства, які не тільки найбільш істотні для утворення починаючи з 1993 р. Європи "без границь", але і які викликають найбільший інтерес населення Європи.
Процедура співробітництва не обмежила законодавчих повноважень Ради й Комісії. Але вона зобов'язала їх тісніше взаємодіяти з парламентом. Відтепер при розгляді правових норм, що ставляться до зазначеного вище областям, у парламенті проводиться не одне, а два читання. У результаті першого читання визначається позиція парламенту відносно внесених пропозицій. Якщо раніше Рада була вправі відразу ж прийняти своє рішення, то тепер він повинен визначити своє відношення до висновку парламенту, мотивувавши й протиставивши свої аргументи тої частини висновку парламенту, з якої він не згодний, або внести зміни в законодавчі пропозиції. Рада й Комісія повинні представити парламенту всю необхідну йому інформацію.
Одержавши заперечення Ради (так звану "загальну позицію"), парламент приступає до другого читання. У тримісячний строк він повинен прийняти рішення й або погодитися із запереченнями Ради, або внести в них виправлення, або, нарешті, відхилити проект.
Якщо виправлень ні, то Рада приймає норму в остаточному виді, певному в "загальній позиції". Якщо ж парламент запропонував внести виправлення, то Комісія може переглянути "загальну позицію" і виправлений варіант представити в Раду. Для схвалення представленого Комісією документа досить кваліфікованої більшості в Раді, але для того, щоб Рада не погодився із пропозицією Комісії, необхідна одноголосність.
Комісія не може взагалі ігнорувати виправлення, запропоновані парламентом. Не прийняті Комісією виправлення разом з її висновком передаються в Раду, що може їх прийняти лише одностайною ухвалою.
Про дієвість процедури співробітництва свідчить той факт, що половина виправлень, запропонованих Європейським парламентом у першому читанні, приймається Радою. Число прийнятих Радою виправлень, запропонованих парламентом у другому читанні, становить приблизно 25%. Таким чином, Європейський парламент є у відомій мері співучасником створення європейського права.
До числа положень, що розширюють роль Європейського парламенту в керуванні справами Співтовариства, особливе місце належить процедурі співучасті парламенту у висновку договорів про прийняття нових членів і угод про асоційоване членство.
Єдиним європейським актом було встановлено, що для вступу в Співтовариство нової європейської держави необхідна згода Європейського парламенту, що приймає рішення абсолютною більшістю голосів своїх членів. У цьому зв'язку передбачено, що парламент інформується Радою або Комісією перед початком переговорів про прийняття нового члена Співтовариства, а також у ході самих переговорів про прийняття нового члена Співтовариства, а також у ході самих переговорів. Цього ж правила діють і відносно висновку угод про додання державам статусу асоційованих членів.
Парламент вправі розглядати найбільш значимі міжнародні угоди, що містяться від імені Європейського співтовариства. Комісія й Рада також зобов'язані інформувати парламент, що висловлює свою думку із приводу цих угод. У відношенні інших, не віднесених до числа найбільш значимих угод про торгівлю й співробітництво парламент може просити Рада проконсультувати його, однак він не має права давати свої висновки.
Що ж стосується контрольних повноважень парламенту, то вони, як представляється, заслуговують на більшу увагу, тому що впливають на суспільну думку й контрольні дії, широко висвітлюються в пресі.
Ще в Договорах про створення Європейського співтовариства вказувалося, що Комісія зобов'язана давати усні або листовні відповіді на питання, що задаються парламентом або його членами. Число питань, особливо письмових, постійно зростає. В 1969 р. було задано 505 письмових питань, в 1979 р. - 1977, в 1989 р. - 2972 письмових питання. Із цього числа 2628 питань, тобто 88%, було звернено до Комісії, 183 питання (ледве більше 6%) було задано Раді й 161 питання (близько 5%) - міністрам закордонних справ.
Усних питань задається значно менше (треба сказати, що питання називаються усними лише умовно. Всі вони задаються в писемній формі, а відповіді на них даються усно). В 1987 р. було задано всього 45 усних питань, з яких 35 було адресовано Комісії, 8 - Раді й 2 - міністрам закордонних справ.
Крім цих усних і письмових питань, відповіді на які даються досить докладно, у Європейському парламенті значне число питань задається під час так званого "години питань", про процедуру якого буде сказано нижче. Відповіді в цей час, як правило, бувають короткими. Слідом за відповіддю запитувач може задати або коротке додаткове питання, або зробити коротку репліку, на яку відповідь необов'язкова.
На вимогу політичної групи або не менш семи депутатів голова парламенту може ухвалити рішення щодо проведенні наприкінці "години питань" обговорення актуальної й проблеми, що представляє спільний інтерес. Таке обговорення дає можливість депутатам парламенту обмінятися думками про суть відповідей на питання.
Активність парламентаріїв у цій процедурі швидко зростає. В 1979 р. протягом "години питань" було задано 502 питання, а в 1987 р. - 1071. На частку Ради доводиться близько 20% всіх питань, а на адресу міністрів закордонних справ - близько 15%. Усього ж в 1987 р. на питання депутатів було дано більше 4 тис. відповідей, із чого треба, що в середньому одним депутатом було задано біля восьми питань.
Своєрідним інструментом контролю є резолюція про осудження. У тих європейських країнах, у яких передбачена резолюція про осудження уряду, прийняття її парламентом зобов'язує уряд піти у відставку.
Європейський парламент може винести резолюцію про осудження лише Комісії Європейського співтовариства, але не провідним органам керування, якими є Європейська рада й рада міністрів. Таким чином, права Європейського парламенту щодо цього не настільки вуж значні. Проте внесення резолюції про осудження може бути серйозним знаряддям у руках парламенту, а прийняття її (для цього потрібне більшість у дві третини голосів від облікового складу членів парламенту) означало б, що всі члени Комісії повинні піти у відставку й що політика, що проводиться Комісією з питання, що викликали сумнів, не відповідає, на думку парламенту, інтересам Співтовариства.
За увесь час існування Європейського парламенту резолюція про осудження вносилася всього чотири рази. Причому у двох випадках вона знімалася до голосування, у двох випадках резолюція відхилялася переважною більшістю голосів.
Останній раз резолюція про осудження Комісії була внесена у зв'язку з рішенням останньої схвалити угоду про продаж масла в країни Східної Європи.23 березня 1977 р. після тривалих дебатів резолюція про осудження була відкинута поіменним голосуванням 95 голосами з ІІІ прийнявших участь у голосуванні.
Порівняно недавно, починаючи з кінця 1982 р., Європейський парламент став розширювати сферу свого впливу на механізм Співтовариства, використовуючи надане право звертатися в Суд Європейського співтовариства зі скаргою на невиконання Радою або Комісією покладених на них обов'язків. Це право парламенту було підтверджено рішенням Суду Європейського співтовариства від 22 травня 1985 р. Суд визнав обґрунтованої скаргу парламенту на те, що Рада ухилився від обов'язку розробити загальну для Співтовариства політикові в області транспорту.
Два роки через, у жовтні 1987 р., парламент знову звернувся в Суд цього разу зі скаргою на те, що Рада не схвалила в належний строк проект бюджету Співтовариства на 1988 р. Хоча рішення суду Співтовариства не виходить за рамки осуду органа, що не виконує обов'язків, покладених на нього договором, сам факт констатації Судом з ініціативи парламенту бездіяльності того або іншого органа сприяє підвищенню значення парламенту як стимулятора прогресивного розвитку Співтовариства. Нарешті, до повноважень Європейського парламенту ставляться також повноваження по розгляду петицій, тобто запитів або скарг. Вони можуть направлятися будь-яким вхідної в Співтовариство громадянином індивідуально або разом з іншими громадянами. Петиція може бути спрямована по будь-якому питанню. Однак більшість їх надходить у Європарламент зі скаргами на забруднення навколишнього середовища, на порушення права по одержанню соціальних посібників, а також інших прав. Чимале число петицій пов'язане зі скаргами на недосконалість митного законодавства.
Таким чином, можна дійти висновку, що обіг з петиціями пов'язане з тим, що держави - члени недостатньо послідовно реалізують норми права Співтовариства. Парламент зі своєї сторони прагне використовувати право петицій для впливу на держави-члени. петиції, Що Надійшли в парламент, розглядаються й вивчаються комісією з петицій, що, як правило, збирає необхідну інформацію й публікує свою доповідь, у якому втримується авторитетне тлумачення по порушеній проблемі. У багатьох випадках доповіді підготовляються комісією з петицій разом з іншими компетентними парламентськими комісіями.
Число подаваних петицій досить швидко зростає. Якщо в 1979 - 1980 гг. було отримано 57 петицій, то через чотири роки їхнє число майже подвоїлося, а ще через чотири роки збільшилося вже більш ніж в 8 разів. В 1987 - 1988 гг. Європейський парламент одержав уже 484 петиції, в 1988 - 1989 р. їхнє число досягло майже 700.
Розглянувши повноваження Європейського парламенту, варто звернути увагу на те, що формально вони менш значні, чим повноваження парламентських установ в окремих державах. Але, разом з тим, треба відзначити, що Європейський парламент дійсно повністю використовує приналежні йому повноваження й робить серйозний і всезростаючий вплив на такі керівні органи Співтовариства.
Реальний вплив Європейського парламенту на громадське життя не обмежується реалізацією їм зазначених вище повноважень. Може бути, не менш важлива роль парламенту як виразника суспільної думки. Зложилася практика прийняття парламентом резолюцій, що містять оцінку політичних і інших ситуацій як усередині Співтовариства, так і поза ним. Формальною підставою для прийняття таких резолюцій є положення Єдиного європейського акту, що зобов'язує міністрів закордонних справ держав - членів враховувати думку парламенту.
Детально організація й процедура Європарламенту визначені Регламентом. Цей досить об'ємний документ (136 статей і шість додатків), що став кишеньковою книгою всіх депутатів і чиновників Європарламенту, детально розписує повноваження й положення керівних органів парламенту - голови й бюро, постійних і тимчасові комісії, проведення прєній в самому парламенті і його органах, порядок прийняття рішень, права й обов'язки депутата, правове положення політичних груп.
Основними керівними органами Європейського парламенту є голова й бюро, що включають голови, його 14 заступників і квестори (із правом дорадчого голосу).
Голова Європарламенту. Повноваження голови Європейського парламенту, що обирається на два з половиною року, багато в чому нагадують повноваження голів парламентів західних країн: ст.18 Регламенту говорить, що він "керує всією діяльністю парламенту і його органів". Голова в силу ст.18 Регламенту має широкі повноваження визначати порядок денний, він повідомляє про початок і завершення обговорення якого-небудь питання, порушує це питання на голосування, нарешті, тільки він має право дозволити депутатові виступати по одному питанню більше двох разів. Крім того, він має у своєму розпорядженні значну дисциплінарну владу, може оголосити порушникові регламенту осудження, що спричиняє заборона бути присутнім на засіданні від двох до п'яти днів. Однак найважливішим правом голови є його право виступати від імені Європарламенту в інших країнах Співтовариства або за рубежем. Тому за цей пост іде досить тверда політична боротьба.
Регламент у редакції 1979 р. (ст.16, п.1) визначає строк повноважень голови, голів і квестори на два з половиною року, тобто на половину строку легіслатури Європарламенту.
Процедура виборів голови й членів бюро Європарламенту, керована найстаршим за віком депутатом, відбувається в такий спосіб.
Кандидатури голови й членів бюро повинні бути запропоновані за згодою самих кандидатів від імені однієї з політичних груп або щонайменше 13 депутатами (ст.12, п.1 Регламенту). Якщо в результаті таємного голосування кандидат набирає абсолютну більшість голосів, вона проголошується вибраним. Європарламент із метою більшої ефективності своєї роботи встановив, що, якщо після трьох турів голосування жоден з кандидатів не набере абсолютної більшості голосів, у четвертому турі балотуються тільки два кандидати, що набрали в попередніх турах найбільше число голосів (ст.13 і 17 Регламенту). Такий же порядок виборів установлений і для заміщення вакансій у випадку, якщо мандат кого-небудь зі членів бюро перерваний (смерть, відставка й т.п.). Заступники голови (зараз їх 14) обираються по тій же процедурі з урахуванням представництва різних країн і політичних груп.
Повноваження заступників голови складаються звичайно в заміщенні голови в його відсутність: головування на засіданнях парламенту (ст. 19 Регламенту), присутність на офіційних церемоніях. Більше важливої представляється їхня роль у бюро або Розширеному бюро.
Бюро Європейського парламенту, як ми вже відзначали, складається з голови й 14 віце-голів. Членами бюро із правом дорадчого голосу є також п'ять квесторів, що виконують адміністративні й фінансові функції, що стосуються безпосередньо парламенту. Бюро вирішує фінансові й організаційні питання, пов'язані з турботою депутатського корпуса, парламенту і його органів.
Коли бюро збирається за участю голів політичних груп, воно йменується розширеним бюро. Що стосується депутатів, що не складаються в жодній з політичних груп, то вони делегують двох своїх представників у розширене бюро, щоправда, без права вирішального голосу (ст.23, п.2 Регламенту). Крім того, статус спостерігача може бути наданий депутатові від країни, не представленої в бюро, наприклад, рішенням розширеного бюро від 11 вересня 1984 р. такий статус був наданий датському депутатові. У такий спосіб частково відновлюються права політичних або географічних "меншостей".
Які питання вирішує розширене бюро, цей своєрідна рада старійшин Європейського парламенту? Завдання розширеного бюро складаються насамперед у підготовці перед кожною сесією повістки для її роботи, що потім затверджується на пленарному засіданні Асамблеї. Воно ж вправі вносити до порядку денного так звані "усні питання" (тобто без попередньої підготовки письмових документів) і дебатів по них (ст.58, п.1, 2,6), a також визначати порядок постановки питань у так званий "годину питань і відповідей" (ст.59, п.1,5), як і час цієї години (ст. б0, п.1). Йому доводиться виконувати й досить делікатну роботу зі складання схеми розміщення депутатів у залі засідань (ст.28) і правил електронного голосування (ст.98, п.1). Однак діяльність розширеного бюро не обмежується процедурними питаннями. Воно також розробляє програму законодавчих робіт парламенту (ст.29, п.4). Розширене бюро повноважне також вирішувати питання, пов'язані з відносинами парламенту з іншими інститутами Співтовариства (ст.24, п. З), між Європарламентом і організаціями, що не входять у Співтовариство (ст.24, п.2).
На засіданнях розширеного бюро звичайно присутні залежно від поставлених на його обговорення питань генеральний секретар, юридичний радник, директори департаментів і інших чиновників. Рішення приймаються більшістю голосів присутніх членів із правом голосу.
Як правило, бюро й розширене бюро збираються на свої засідання двічі на місяць. Для зручності роботи було вирішено відмовитися від обов'язкового кворуму.
Колегія квесторів створена в 1977 р. для рішення проблем, що стосуються безпосередньо діяльності депутатів. Це свого роду адміністратори депутатського корпуса. Якщо до 1979 р. вони були головами, то на першій сесії першого вибраного прямим голосуванням Європейського парламенту вони знайшли статус обираються на два з половиною року членів. Як ми вже відзначали, вони входять у бюро й розширене бюро із правом дорадчого голосу. Усередині самої колегії кожні чотири місяці відбувається ротація її голови, щоб квестори не здобували смак до командування депутатами. Колегія квесторів вправі виносити рішення по тлумаченню й виконанню правил адміністративного керування в сфері своєї компетенції, вона ж вирішує такі питання, як норми добових витрат при переїздах депутатів із країни в країну, оплата їхнього секретаріату, соціальне страхування депутатів, експлуатація й гарантії безпеки приміщень парламенту, створення необхідних для роботи парламентаріїв зручностей (кур'єрська служба, переклади, організація курсів іноземних мов, службовий транспорт). Квестори можуть вносити на розгляд бюро пропозиції про зміну положень внутрішніх правил або пунктів Регламенту, що стосується забезпечення діяльності депутатів. Останнім часом квесторам доводиться часто відповідати на запити бюро й секретаріату із проблем організації роботи Європарламенту відразу в трьох містах - Люксембурзі, Брюсселі й Страсбурзі, по перекладу всієї документації на мови країн - членів Співтовариства й т.д.
Для своєчасного інформування депутатів про всі організаційні питання, про рішення розширеного бюро й колегії квесторів видається спеціальний бюлетень.
Комісії. Робота Європейського парламенту протікає також у спеціальних комісіях, які є постійними робочими органами, компетентними в кожної особливої області комунітарної діяльності. Це політична комісія; комісія із сільського господарства, рибальству й продовольству; бюджетна комісія; комісія по економічних, валютних питаннях і питанням промислової політики; комісія з питань енергії, досліджень і технології; комісія по зовнішніх економічних зв'язках; комісія із соціальних питань і питань зайнятості; комісія з регіональної політики й благоустрою території; комісія із транспорту; комісія з охорони навколишнього середовища, охороні здоров'я й захисту прав споживачів; комісія з питань молоді, культури, утворення, інформації й спорту; комісія з питань розвитку й співробітництва; комісія з бюджетного контролю; інституційна комісія; комісія з Регламенту, перевірці повноважень і імунітетам; комісія із прав жінок; комісія з петицій.
Парламент може також створювати тимчасові комісії, а для розгляду особливих комунітарних проблем - слідчі комісії.
З попередньої згоди розширеного бюро можуть створюватися підкомісії в рамках постійної або тимчасової комісії, які звітують перед своєю комісією. В останні роки були створені підкомісії по правах людини (у рамках політичної комісії), по безпеці й роззброюванню (також у рамках політичної комісії), по рибальству (у рамках комісії із сільського господарства, рибальству й продовольству), за інформацією (у рамках комісії в справах молоді). У них працюють звичайно дев'ять - десять депутатів. Вони проводять щорічно в середньому до 10 засідань одночасно із засіданнями постійних комісій.
Формування комісії відбувається на початку першої сесії знову вибраного Європейського парламенту строком на два з половиною року, після чого вона створюється знову в оновленому складі. Кожний депутат має право брати участь у роботі тої або іншої комісії в якості її повноважного члена або його заступника. Кандидатури звичайно повідомляються в бюро політичними групами або від імені не менш 13 депутатів. Бюро пропонує потім на розгляд парламенту погоджені кандидатури з обліком рівномірного географічного й політичного представництва. Відповідно до Регламенту (ст. ІІ 1, п.1), парламент може призначити стільки ж заступників членів комісій, скільки в ній повноважних членів. У випадку відсутності повноважного члена комісії його заступник, що належить до тої ж політичної групи, бере участь у роботі комісії із правом вирішального голосу (ст.1 ІІ, п.2). Крім того, будь-який депутат Європарламенту може бути присутнім на засіданнях будь-якої комісії як спостерігач (ст.124, п.4).
Роль комісій помітно зросла після прийняття Єдиного європейського акту, що було закріплено в новій редакції Регламенту, що ввійшла в силу 1 липня 1987 р. Якщо раніше вони були допоміжними органами Асамблеї, те відтепер саме в них відбувається основна робота з вироблення рішення Європарламенту. Комісії беруть участь у всіх етапах проходження питання через парламент. Регламент надає комісіям з дозволу розширеного бюро як право законодавчої ініціативи (ст.121), так і із запиту, повноваження по виробленню проектів резолюцій Європарламенту.
Стаття 10, п. З Регламенту передбачає, що кожна комісія вправі просити голову Європарламенту проводити одне або кілька своїх засідань у рік в інших містах, крім Брюсселя, Люксембургу або Страсбурга. Треба сказати, що більшість комісій охоче користуються цим правом, що нелегким тягарем лягає на бюджет Співтовариства.
Політичні групи Європейського парламенту. Уже при виборах голови першої Асамблеї в 1952 р. депутати голосували відповідно до приналежності до однієї з політичних тенденцій (соціалістичної, демократичної або ліберальної). Це послужило відправним моментом институционализации політичних, а не національних груп у Європейському парламенті. Не затягуючи закріплення цього незвичайного для міжнародного органа принципу, Асамблея вже 16 червня 1953 р. з відповідну резолюцію й уписує у свій регламент положення, що стосуються статусу політичних груп. У той час мінімальне число депутатів, необхідне для створення політичної групи, було встановлено в кількості дев'яти депутатів, тобто 12% від загального числа (78) депутатів. Згодом число депутатів збільшилося, збільшилася й чисельна квота для створення політичної групи, залишаючись, щоправда, на рівні 12%. Зі збільшенням числа представлених у парламенті партій виникла необхідність зниження квоти до 5% (1973 р). Мінімальна кількість депутатів, необхідне зараз для створення політичної групи, становить 23 депутата від однієї країни (4,4%), або 18 депутатів (3,5%), якщо вони представляють не менш двох держав, і 12 (2,3%), якщо вони представляють не менш трьох держав.
25 липня 1989 р. на, що відкрилася в Страсбурзі першої сесії нового складу Європейського парламенту було офіційно створене 10 політичних груп замість колишніх восьми. Найбільш численною політичною групою (180 депутатів) стала група соціалістів, чий представник іспанець Энрике Барон і був вибраний головою Європарламенту. Другий по чисельності групою стали християнські демократи (121 депутат), що утворили "європейську народну партію". Третя по чисельності група (49 депутатів) - "ліберали" на чолі з В. Жискар Д'эстеном. Депутати-екологісти утворили дві групи: "зелені" (30 місць) і "регіоналісти" (13 місць). Відбулося розмежування й у колишній групі комуністів: 22 італійських комуніста, чотири іспанських і один датський створили групу "євролівих", у той час як комуністи Франції, Іспанії, Португалії створили свою групу. Депутати правої орієнтації (французьке Об'єднання в підтримку республіки й кілька ірландських депутатів) створили "об'єднання європейських демократів". Від них відмежувалися британські консерватори, що мають відтепер свою групу. Нарешті, свою групу вдалося зберегти ультраправим депутатам Франції, ФРН і Італії.
Відповідно до Регламенту, політичні групи Європейського парламенту мають право:
вимагати проведення дискусії по актуальній проблемі або терміновому питанні (СТ.64, п.1); вимагати проведення дискусії з питань, що виникають у ході "години питань" відразу ж слідом за цією годиною (ст.61, п1); пропонувати завершити дебати (ст.104, п.1) або перервати засідання (ст.106); вимагати провести поіменне голосування (ст.95, п.1); брати участь у формуванні офіційних делегацій Європарламенту й висувати своїх кандидатів у їхній склад (ст.126, п.2 і п. З).
Крім того, як відзначалося вище, політичні групи представлені в бюро в особі віце-голів парламенту й у розширеному бюро в особі голови групи. Вони беруть активну участь у підготовці порядку денного, у формуванні комісій Європарламенту, в обговоренні кандидатури голови парламенту й т.д.
Що стосується фінансування діяльності політичних груп, кожна з них має з боку Європарламенту субсидію, що складається із двох частин: "базова субсидія", рівна для всіх груп, і додаткова субсидія, пропорційна чисельності кожної групи й числу представлених у групі мов. Останнім часом одержала поширення практика створення робочих груп по окремих питаннях усередині однієї політичної групи або між декількома близькими за духом групами. Число таких утворень досягло вже зараз 45, що викликає більшу заклопотаність в адміністрації парламенту, тому що вимагає додаткових організаційних зусиль. З іншого боку, це свідчить про зростаючу активність політичних груп у Європейському парламенті.
Генеральний секретаріат. У настільки специфічному органі Європейського співтовариства, якимось є Європейський парламент, від злагодженості інформаційних, допоміжних служб залежить чіткість роботи установ, що перебувають у трьох містах.
Ключовою фігурою адміністративних служб Європарламенту є генеральний секретар, що керує роботою численного секретаріату й разом з головою ставить свій підпис під протоколами засідань парламенту. Генеральний секретар вимовляє в бюро врочисте зобов'язання виконувати свої обов'язки без яких-небудь політичних, національних або особистих пристрастей і зі свідомістю всієї відповідальності. Він несе пряму особисту відповідальність перед головою й бюро за повсякденне адміністративне забезпечення всіх видів діяльності парламенту й під керівництвом голови стежить за виконанням бюджету парламенту.
Постійне збільшення обсягу роботи парламенту відбилося на організаційній структурі секретаріату. Якщо в 1952 - 1953 гг. під керівництвом генерального секретаря працювали дві служби, служба парламенту й служба адміністрації, що підрозділялася у свою чергу на чотири відділи, у яких працювали 37 співробітників, то в наступні роки структура секретаріату ускладнювалася.
У цей час Генеральний секретаріат має керування електронної обробки інформації, юридичну службу й сім керувань (у точному перекладі - генеральних дирекцій): діловодства; комісій і делегацій; інформації й зв'язку із громадськістю; досліджень (включаючи підготовку бібліографії й довідок для депутатів); кадрів, бюджету й фінансів; адміністрації; перекладів, публікації й розсилання документів.
Працюючі в штаті Генерального секретаріату 2 тис. чиновників є його постійними співробітниками, і їх не можуть відкликати уряди країн - учасниць Співтовариства. Вони здобувають статус чиновників Європейського співтовариства й повинні відмовитися від якої-небудь іншої роботи за сумісництвом крім роботи в Європейському співтоваристві. Їм заборонено одержувати інструкції від урядів, організацій або приватних осіб, що не є їхніми безпосередніми начальниками. Із зарплати чиновників секретаріату стягується податок, що йде в бюджет Співтовариства, а не країн, громадянами яких вони є. Пенсії й соціальне забезпечення співробітників секретаріату також регулюються нормами комунітарного права.
Крім того, політичні групи Європарламенту мають власний секретаріат, що є корпусом тимчасових співробітників (близько 500).
Служба перекладів. Робота сесій Європарламенту, засідання кожної комісії проходять при обов'язковому синхронному перекладі на дев'ять офіційних мов Співтовариства (відзначимо, що рівно в 18.30 перекладачі залишають свої кабіни, ставлячи голови перед необхідністю переносити засідання на інший день). Також на дев'ять мов переводяться всі документи Європарламенту, включаючи протоколи засідань комісій. У Люксембурзі, де розташований секретаріат Європарламенту, під служби перекладу відведений окреме 20 - поверховий будинок. Європейський парламент - єдина представницька установа у світі, що працює з таким числом робочих мов, у цьому йому уступає навіть ООН.
Необхідно вказати ще на одним вартим особняком "інститут" Європейського парламенту - дуайена - старійшини.
Дуайен. Введення поста дуайена дозволило вирішити проблему ведення першого засідання парламенту. Щоб уникнути боротьби амбіцій окремих депутатів або політичних груп був узятий за зразок існуючий у багатьох парламентах звичай доручати відкриття сесії найстаршому за віком депутатові парламенту. Дуайен Європарламенту, згідно ст. ІІ Регламенту, головує на відкритті першої сесії Європейського парламенту нового скликання при обранні голови парламенту й бюро. При головуванні дуайена не допускається обговорення ніяких інших питань крім виборів голови й Бюро або перевірки повноважень знову вибраних депутатів. Як тільки вони стають на посаду, дуайен уступає своє місце голові парламенту.
Наділяючи голови парламенту широкими повноваженнями по веденню засідань сесій, Регламент, проте, у ст.18, п. Із указує, що голова може брати слово в ході обговорення лише з метою сповістити депутатів про стан питання, якщо ж він бажає брати участь у самій дискусії, то він зобов'язаний покинути належному голові крісло й вернутися на своє місце лише тоді, коли дискусія по даному питанню вже завершена. Іншими словами, Регламент у принципі виключає "тиск" авторитетом на депутатів з висоти належному голові крісла.
Розглянемо також питання, що стосуються підготовки й проведення сесій Європарламенту. Нагадаємо, що пленарні засідання проводяться звичайно в Страсбурзі, засідання постійних комісій парламенту по перевазі в Брюсселі, а секретаріат парламенту продовжує перебувати в Люксембурзі
До березня 1958 р. депутати розсідалися за абеткою, згодом по політичній приналежності, а не по страновій ознаці. Усередині кожної політичної групи депутати займають місця за абеткою. Голови й заступники голови кожної групи (бюро) сидять перед іншими членами парламенту. Депутати, що не ввійшли ні в яку групу, розміщаються в останньому ряді амфітеатру.
Оскільки ні Договори про Співтовариство, ні Регламент не вказують тривалість роботи парламенту, розпорядок його роботи й дати пленарних засідань визначаються розширеним бюро. Звичайний місячний календар роботи сесій Європарламенту розподіляє робочі дні в такий спосіб: один тиждень - на пленарні засідання, два тижні - на засідання комісій, один тиждень - на засідання політичних груп.
Пленарні засідання. Згідно ст.139 Договору про Співтовариство, Європейський парламент скликається на сесію в другий вівторок березня. Стаття 9, п.1 Регламенту передбачає, що період сесії відповідає періоду в один рік починаючи з першого засідання. Протягом сесії парламент збирається щомісяця, при цьому проводяться щоденні засідання. У цілому Європейський парламент збирається 12 разів у рік із тривалістю роботи п'ять днів. У статистичному довіднику Європарламенту повідомляється, що довше всього парламент засідав в 1980 - м 1983 р. - 64 дня, менше в 1984 р. - 54 дня, в останні роки стабільно 60 днів у році Щомісячні засідання починаються в понеділок в 17.00, оскільки ранком проводять свої засідання політичні групи, в інші дні засідання починаються в 9.00 і закінчуються в 20.00 з єдиною перервою на обід з 13 до 15 год. Раніше були досить частим явищем так звані "нічні засідання", у січні 1979 р. Парламент прийняв пропозицію колегії квесторів про впорядкування своєї роботи, і з тих пор нічне засідання проводилося тільки раз у тиждень у четвер з 21 до 24 год (перекладачі Європарламенту, на яких лягає більше навантаження, називали його "чорним четвергом"). Однак за пропозицією політичних груп із грудня 1987 р. нічні засідання проводяться по середовищах, оскільки до четверга багато депутатів уже утомлювалися й ремствували на низьку ефективність нічного засідання.
Як правило, засідання Європарламенту є гласними й відкритими для публіки. У виняткових випадках більшістю у дві третини голосів парламент може ухвалити рішення щодо проведенні закритого засідання (ст.81 Регламенту).
Постійно, що збільшувалося число, пленарних засідань, необхідність проводити попередній відбір питань, що включаються до порядку денного сесій парламенту, спонукали прийняти досить тверді процедурні правила для вироблення порядку денного. З набранням чинності Єдиного європейського акту пріоритет віддається обговоренню нормативних актів Співтовариства з метою підсилити законодавчі функції Європейського парламенту.
Як ми вже відзначали, проект порядку денного затверджується на період сесії розширеним бюро з урахуванням плану законодавчих ініціатив і після консультації з політичними групами й комісіями парламенту (ст.73, п.1). Перед початком кожної сесії проходить збори голови парламенту й голів політичних груп (на збори запрошується також один із представників депутатів, що не входять у політичні групи), що і приймає остаточний проект порядку денного, пропонований на твердження парламенту.
Парламент приймає порядок денний на основі представленого головою погодженої пропозиції розширеного бюро без яких-небудь змін, за винятком тих, які вважають потрібним внести голова або щонайменше 23 депутата або політична група. Якщо порядок денний прийнятий, вона вже не може бути змінена; але й у даному питанні Регламент дає можливість голові внести до порядку денного термінові питання (ст.74, п.2). При цьому термінові питання мають безперечний пріоритет перед іншими питаннями порядку денного, голова сповіщає депутатів про час обговорення цих питань і про порядок голосування по них (ст.75, п.4).
Після набрання чинності Єдиного європейського акту можливе внесення в повістку обговорення текстів, що вимагають проходження через парламент (у першому читанні, у другому читанні в порядку процедури співробітництва й т.д.). Крім того, порядок денний повинна містити й так званий "година питань" (ст.60), обговорення актуальних проблем або важливих питань, що вимагають обговорення без затримки (ст.64), а також усні запити з обговоренням або без обговорення таких (ст.58, п.1; ст.59, п.1), питання компетенції комісій парламенту (ст. ІІ 2, п.2), їхні доповіді (ст. ІІ 8). Помітимо, що звичайно сесія заслуховує близько 30 доповідей комісій, два або три усних запити з обговоренням, а також присвячує два засідання на "годину питань" на адресу Комісії Європейського співтовариства, його Ради або міністрів закордонних справ, що збираються в рамках європейського політичного співробітництва (звичайно такий "година" триває біля трьох годин і даються відповіді в середньому на 30 питань).
Регламент зобов'язує голови повідомляти при закритті засідання про порядку денному наступного засідання, про час і місце його проведення (ст.74, п. З).
Проведення обговорень передбачене Регламентом у дрібних деталях. Звичайно голова після консультації з головами політичних груп пропонує парламенту розподіл часу, що відводиться для обговорення. Парламент без дискусії приймає цю пропозицію до відома (ст.83, п.1).
Час для дискусій розподіляється за наступними критеріями:
перша частина обговорення розподіляється нарівно між всіма політичними групами;
друга частина часу використовується політичними групами залежно від їхньої чисельності;
депутатам, що не входять у політичні групи, приділяється для виступів час, що відповідає часу, що відводиться одній політичній групі, при цьому ст.83, п. З Регламенту зобов'язує враховувати розходження політичних тенденцій таких депутатів і надавати їм право висловити свою точку зору.
Пріоритетне право на виступи може - бути надано доповідачеві вповноваженої комісії або головам (заступникам голів) політичних груп, що виступають від їхнього ім'я (ст.84, п. З). Таким же правом користуються депутати, що бажають виступити по процедурі (ст.100, п.1).
Вище вже відзначалося, що жоден депутат не має право виступити більше двох разів по тому самому питанню без попередньої згоди голови (ст.84, п.4). Якщо виступаючий відхиляється від обговорюваного питання, голова вправі зробити йому зауваження й нагадати про необхідність поважати Регламент (ст.82, п.2).
Така деталізована, але в принципі нескладна процедура дозволяє при досить високій культурі дискусії виступити протягом 8 - годинного засідання 50 - 80 депутатам, не вважаючи ораторів, що виступають у ході "години питань" або по процедурних питаннях.
Правом звертатися з усними питаннями до Комісії Європейського співтовариства, Раді або до міністрів закордонних справ, тим, що зібралися відповідно до угоди про європейське політичне співробітництво, може скористатися будь-яка політична група, за умови, що кожна з них задає по одному питанню за місячний період сесії (СТ.58, п.1).
У той же час будь-яка політична група або щонайменше сім депутатів можуть зажадати до витікання "години питання", негайного проведення дискусії по змісту відповідей, даних КЕС, Радою або міністрами закордонних справ з питань, що стосується актуальних проблем або проблем, що представляють спільний інтерес. Така дискусія може тривати не більше години, а на виступи депутатів приділяється не більше 5 хв (ст.61, п.1 і 4).
У загальному ліміті часу, виділюваному для постановки питань, а також для обговорення термінових питань кожній політичній групі й всім незалежним кандидатам приділяється із час, що не перевищує 3 год. за весь період сесії. Це час не зараховується в рахунок часу, що відводиться для загальної дискусії (ст.83, п.2 і 4; ст.64, п. З).
Голосування депутатів Європейського парламенту повинне проводитися ними особисто, голосування з доручення або поштою не допускаються, тому депутати зобов'язані бути присутнім особисто в залі засідань у момент голосування. З огляду на більшу зайнятість депутатів у роботі комісій, політичних груп, не говорячи вже про іншу їхню діяльність крім роботи в парламенті, великого значення набувають проблема кворуму й пов'язані із цим процедурні питання. Якщо до 1973 р. існувало правило про те, що кворум досягався при присутності половини депутатів, те сьогодні досить однієї третини присутніх у залі засідань депутатів (ст.89, п.2).
Операцією голосування керує голова парламенту (ст.18, п.2 і ст.99 Регламенту). Голосування виробляється або підняттям руки, або уставанням, або натисканням кнопки електронної системи (при поіменному голосуванні).
Звичайно проводиться голосування підняттям руки. Якщо результат викликає сумніву, голова може провести голосування уставанням, якщо ж і тоді залишаються сумніви, може бути проведене поіменне голосування (ст.94). Він може також призначити поіменне голосування, якщо цього до початку голосування зажадає не менш 23 депутатів або політичну групу, причому ця вимога повинне бути виражене в письмовому виді (ст.95, п.1). До речі, це ж правило поширюється й на голосування про довіру або недовіру Комісії Європейського співтовариства (ст.30, п.3). Поіменне голосування проводиться за абеткою починаючи із прізвища депутата, на який падає жереб. Голова в цьому випадку голосує останнім (ст.95, п.2).
Електронна система голосування (ст.96), уведена із травня 1980 р., дозволила зменшити час голосування й підрахунку голосів при поіменному голосуванні з години до 2 хв. Депутати при цьому користуються персональними магнітними картками для голосування й повинні голосувати зі свого місця.
Нарешті, за бажанням більшості присутніх депутатів може бути зроблене поіменне усне голосування. Звичайно в практиці Європарламенту проводиться відкрите голосування. Однак на вимогу однієї п'ятої частини депутатів по будь-якому питанню може бути проведене таємне голосування. Підрахунок голосів проводять чотири лічильники, обумовлені жеребом (ст.97, п.4).
На голосування ставляться пропозиції по резолюції, а після прийняття Єдиного європейського акту - і проекти резолюцій нормативного характеру. Голосують також бюджет, питання процедури й порядок денний.
Коли завершена дискусія по обговорюваному тексті, дозволені виступи за мотивами голосування у випадку, якщо надійшли заявки на такі виступи (ст.98). Якщо ж голова оголосив про початок голосування, ніякі виступи вже не допускаються.
Ухвалення рішення більшістю голосів залежить від характеру прийнятих рішень. Регламент Європейського парламенту містить на цей рахунок норми, запозичені з договорів про Європейське співтовариство.
По більшості рішень Європарламенту досить простої більшості голосів депутатів, що беруть участь у голосуванні. Разом з тим у деяких випадках необхідно кваліфікована більшість:
для прийняття внутрішнього Регламенту: більшість всіх членів парламенту;
для вотуму недовіри Комісії: більшість всіх депутатів і дві третини що голосували;
для рішень про прийняття внесених Радою змін у зроблені парламентом виправлення по проекті бюджету: більшість всіх депутатів і три п'ятих що голосували;
для з несхвалення проекту бюджету: більшість членів парламенту й дві третини що голосували;
для прийняття рішень про зміну договору про створення Європейського об'єднання вугілля й стали: більшість у дві третини депутатів і три чверті що голосували;
для ухвалення рішення про скликання надзвичайної сесії: більшість членів парламенту.
Із прийняттям Єдиного європейського акту з'явилася нова норма, що вимагає абсолютної більшості всіх членів для рекомендації парламенту про вступ у Співтовариство нових членів або про укладання договору про асоціацію.
|
