Громадська адміністрація у Польщі
Реферат
Вступ
Адміністраційна система, ще з часів Польської Народної Республіки, базувалася на домінуванні відомчої структури над територіальною. Важливою рисою адміністрації була значна централізація влади і концентрація адміністративних повноважень на центральному рівні. Така структура характеризувалася хаотичністю та неузгодженістю поділу завдань і компетенцій, відсутністю можливостей впливу громадян на політику властей та відсутністю громадського контролю, високим рівнем централізації бюджетної системи, утримуванням за рахунок бюджету усієї розгалуженої структури громадського сектору, та розгалуженою структурою урядової адміністрації.
Згідно із статтею 1 закону про урядові адміністрації у воєводстві, обов'язки громадської адміністрації у воєводстві виконують:
1) Органи урядової адміністрації
а) воєвода, який має право загального адміністрування
б) органи необ'єднаної адміністрації
2) Органи самоврядування у воєводстві.
На наступних трьох рівнях самоврядування знаходяться законодавчі (на рівні ухвал) органи (ради та сеймики), а також правління, які мають виконавчі функції, і якими керують, відповідно, маршалки, старости або війти (президенти, бургомістри).
Закони про воєводські та повітові органи самоврядування також дають повноваження цим органам передавати один одному деякі адміністративні функції шляхом домовленостей. Закон про гмінне самоврядування дозволяє гмінам також укладати міжгмінні угоди з метою доручення одній з них виконання громадських завдань.
Одиниці територіального самоврядування можуть створювати спільні організаційні структури з метою виконування громадських завдань. Об'єднання гмін отримують статус юридичних осіб після реєстрації Прем'єр-міністром, з датою оголошення статуту. Подібно виглядають справи у воєводських та повітових органах самоврядування.
Суттєвою рисою структур територіальної громадської адміністрації є принцип взаємооб’єднання. Умовою створення моделі громадської адміністрації, у якій „стрижнем" діяльності є територіальна, а не галузева структура, була побудова такої системової конструкції, у якій відповідальність за виконання основних функцій держави на окресленій території буде покладена на визначений одноособовий орган.
Саме на цьому полягає принцип об'єднання.
В законі про воєводське самоврядування принципом є безумовне об'єднання самоврядної адміністрації на воєводському рівні в одній установі під керівництвом маршалка.
Дещо інакше виглядає об'єднання в самоврядному повіті - правління виконує завдання повіту за допомогою інституту старости, керівників повітових служб, інспекцій та охорони, а також організаційних одиниць повіту, які разом створюють об'єднану повітову адміністрацію. Таким чином, у повіті частина повітових служб знаходиться за межами установи старости і проблеми їх об'єднання вирішує тільки керівництво старости.
В "урядовому" воєводстві ми маємо справу з посереднім варіантом, в якому об'єднання служб інспекції та охорони відбувається під керівництвом воєводи і, якщо закон не встановлює інакше, в одній установі.
Органи необ'єднаної адміністрації - це територіальні органи урядової адміністрації підпорядковані відповідному міністру, а також керівники державних юридичних осіб і керівники інших державних організаційних одиниць, що виконують завдання зі сфери урядової адміністрації на території воєводства.
Заснування органів необ'єднаної адміністрації може відбутися тільки шляхом прийняття закону, якщо це обґрунтовано загальнодержавним характером виконуваних завдань, або територіальним обсягом діяльності, які перевищують межі одного воєводства.
Основні завдання реформування державного устрою це: підвищення державних структур, упорядкування адміністративно-територіального устрою, реформування системи громадських коштів, побудова демократичних інститутів громадянського суспільства, адаптування територіального устрою країни до стандартів Європейського Союзу.
Принципи, що лягли в основу здійснюваних реформ:
1. Принцип субсидіарності (підтримки) - він полягає у тому, що держава виконує лише ті функції, здійснення яких не під силу громадянам, об'єднанням громадян та організаціям;
2. Принцип унітарного державного ладу - Польща повністю й виключно суверенна лише як одне ціле. Основні ознаки такої характеристики це: єдина правова система, єдине громадянство, що пов'язується з державою, єдині правила організації адміністративних органів, визначений законодавством статус територіального самоврядування, єдина фінансова система.
Основні правові акти, що стосуються устрою одиниць територіального самоврядування це: Закон про гмінне самоврядування, Закон про повітове самоврядування та Закон про воєводське самоврядування.
Закон про гмінне самоврядування за своєю характеристикою є складовою частиною законодавства про державний лад. Він визначає устрій гміни, обсяг її діяльності, основні функції, та організаційну структуру і компетенцію владних структур. Закон регулює принципи становлення правових актів на рівні гміни та нагляду за комунальною діяльністю. У ньому встановлені правила управління комунальним майном та фінансовою системою комунального господарства. Крім цього, він визначає основні права та обов'язки депутатів місцевого рівня, включно з антикорупційними нормативами. Його положення остаточні і лише за умов наділення чітко названими повноваженнями можливе їх доповнення або зміна.
Закон про повітове самоврядування за своєю характеристикою також є складовою частиною законодавства про державний устрій. Він спирається на ті ж конституційні принципи, що Закон про гмінне самоврядування. Основні його положення це: збереження існуючих компетенцій гміни; самоврядування як основна ознака повіту; принцип виборності повітових органів влади; об'єднання спеціальної адміністрації. Що стосується владних структур повіту, то згідно із законом їх структура схожа на владні структури гміни - рада повіту це еквівалент ради гміни, правління повіту - це еквівалент правління гміни. Проте роль старости (голови повітового правління) дещо інша - він також є головою об'єднаної повітової адміністрації, до складу якої входять повітові служби, інспекції, міська сторожа.
Закон про воєводське самоврядування також є складовою частиною законодавства, що стосується державного устрою. У своїх визначеннях він посилається на конституційний принцип цілісності держави, унітарний устрій її та принципи субсидіарності і децентралізації. Його основні положення посилаються на визначення Закону про гмінне самоврядування.
Одиницями територіального самоврядування є самоврядні гміна, повіт і воєводство. Силою закону всі жителі основних територіальних одиниць складають самоврядну громаду. Відповідно до положень законодавства про територіальне, повітове та воєводське самоврядування, самоврядування здійснюється на рівні гміни, повіту й воєводства - по закону кожен мешканець відповідної громади стає її членом, незалежно від рівня своєї громадської активності. Це означає, що - з одного боку - фізична особа не може відмовитися від причетності до самоврядної громади, з другого - органи самоврядування не можуть її виключити з неї. Базовою одиницею самоврядування є гміна. її жителі, члени самоврядної спільноти, можуть приймати рішення шляхом виборів, референдуму, або через посередництво її органів. Одиниці територіального самоврядування здійснюють свої завдання за допомогою нормотворчих органів (ради гміни, ради повіту, воєводського сеймику) і виконавчих (правління гмін, правління повіту, правління воєводств).
Нормотворчі органи та їх депутати обираються шляхом загальних, рівних, прямих і таємних виборів. Причетність конкретної особи до самоврядної громади не означає, що вона має право обирати та бути обраним. Виборче право регламентовано Законом "Виборча ординація до гмінних, повітових рад та воєводських сеймиків".
Автори адміністративно-територіальної реформи визнали за громадянами право вирішувати, під час строку повноважень ради, питання, що стосуються громади шляхом референдуму. Передбачено два види референдуму: обов'язковий (лише такий може достроково припинити повноваження представницького органу) та факультативний (мета якого - вирішити вагомі питання).
Одиниці територіального самоврядування є юридичними особами - здійснюють завдання через посередництво власних нормотворчих та виконавчих органів, в межах законів, вільно формуючи власні внутрішні структури. Правова самостійність самоврядування охороняється судочинством - це означає, що воно має право здійснювати заходи на свій ризик і відповідальність. Межі цієї самостійності визначаються виключно нормами правових актів. Принцип самостійності стосується також внутрішнього устрою - самоврядування може формувати його самостійно, на основі та в межах законів.
Щоб самоврядні одиниці могли здійснювати свої завдання, слід обрати відповідні органи; на рівні гміни - це рада гміни й правління гміни, на рівні повіту - рада повіту та правління повіту, на рівні воєводства - сеймик воєводства і правління воєводства.
Нормотворчі та контрольні органи (рада гміни, рада повіту, сеймик воєводства). Склад цих органів (кількість депутатів) визначається законом. Оскільки закони про повітовій та воєводський устрій за своєю суттю 'та структурою посилаються на визначення закону про гмінне самоврядування, далі ми зосередимо свою увагу лише на устрою гміни.
Питання, що віднесені виключно до компетенції ради гміни, визначає закон про самоврядування гміни. Інші питання, не визначені цим законом, вирішує рада гміни, за умови, що вони віднесені до її відання іншими законами. Перелік завдань, віднесених до виключної компетенції ради встановлює, що рада не може делегувати права приймати рішення з цих питань іншим органам або іншим суб'єктам.
В межах власних нормотворчих повноважень рада гміни схвалює постанови, для прикладу - схвалює статут гміни, бюджет гміни, план благоустрою території, програму економічного розвитку. Вона також приймає рішення з питань податків та зборів, з питань управління комунальним майном, що виходять за межі повноважень правління; у питаннях прийняття повноважень делегованих державною адміністрацією, у питаннях співпраці з іншими гмінами, тощо.
Як контролюючий орган рада гміни здійснює контроль за діяльністю правління та організаційних одиниць гміни - з цією метою вона утворює ревізійну комісію. До її складу входять депутати, за вийнятком тих, які призначені на посади голови, заступників голови та членів правління. Ревізійна комісія висловлює свою думку про виконання бюджету гміни, за її поданням рада гміни схвалює (або ні) діяльність правління (для того має ще і висловитися Регіональна розрахункова палата). Ревізійна комісія може здійснювати ряд інших контрольних завдань, делегованих їй радою. Ці повноваження не порушують повноважень інших контролюючих комісій.
Для виконання постійних або одноразових завдань рада гміни може утворювати комісії, а визначаючи одночасно обсяг їх завдань та персональний склад. До складу таких комісій можуть входити і особи, які не є членами ради, проте їх кількість не може перевищувати половини особового складу комісії. Комісії не наділяються власними повноваженнями, вони підзвітні раді гміни зобов'язані інформувати про план роботи та звітуватися про свою діяльність. Рада веде свою діяльність у формі сесій. Скликання сесії ради це необхідна передумова початку роботи ради. Сесію скликає голова відповідно до потреб, але не рідше одного разу на квартал. На вимогу правління або щонайменше однієї чверті визначеного законом складу ради гміни, її голова має обов'язок скликати сесію на протязі 7-ми днів після внесення такої вимоги. Голова ради веде та організовує роботу ради. Голову і 1-3 заступників рада гміни обирає з-посеред своїх членів таємним голосуванням, абсолютною більшістю голосів за присутності щонайменше половини законного складу. Голова ради не є органом ради. Він виконує організаційні функції колегіального органу, яким є рада.
Виконавчим органом гміни є правління. Його обирає й звільняє рада гміни; до його складу входить 3-7 чоловік, обраних з-поміж членів ради або з-поза її складу не пізніше 6-ти місяців з дня оприлюднення результату виборів. До складу правління входять: війт (бургомістр, президент міста) як голова правління,, їхні заступники та інші члени. Законом чітко встановлено, що правління гміни є виконавчим органом гміни, а не лише ради гміни. Це означає, що воно в межах правових актів виконує постанови ради гміни та завдання гміни. До завдань правління віднесено зокрема: підготовку проектів постанов ради гміни, визначення шляхів здійснення цих постанов, управляння комунальним майном, виконання бюджету, призначення й звільнення керівників гмінних організаційних одиниць, здійснення повноважень делегованих центральною адміністрацією. З питань, пов'язаних з реалізацією власних завдань, правління гміни підзвітне виключно раді гміни.
Війт (бургомістр, президент міста) організовує роботу правління, керує поточними справами гміни та представляє її назовні. Він може втручатись у справи, що віднесені до відання правління, лише у невідкладних справах, що пов'язані з прямою загрозою громадським інтересам. Проте він не вповноважений давати розпорядження з питань громадського порядку. В невідкладних справах розпорядження з цих питань може видавати правління. Заходи здійснені війтом (бургомістром, президентом) має схвалити правління під час свого найближчого засідання. Правління виконує свої функції за допомогою установи гміни, організацію та засади роботи якої визначає організаційний регламент, схвалений, радою за поданням правління. Очолює установу війт (бургомістр, президент), який є керівником працівників установи гміни та керівників організаційних одиниць. Війт не може схвалювати рішень, які віднесені до компетенції правління. Рішення, які приймає правління гміни з питань громадської адміністрації, підписує війт або бургомістр. В рішенні згадуються імена та прізвища членів правління, які брали участь у прийнятті рішення. Допоміжні одиниці та організаційні структурні одиниці гміни. Гміна може утворювати допоміжні одиниці: на рівні солтиса, квартали, дільниці, тощо. Допоміжну одиницю утворює рада гміни шляхом схвалення постанови після проведення консультацій з мешканцями або з їх ініціативи. Правила об'єднування, утворювання, розподілу й розпуску допоміжної одиниці визначає статут гміни.
Діяльність територіального самоврядування підконтрольна з точки зору легітимності.
Органами нагляду за діяльністю одиниць територіального самоврядування є Голова Кабінету Міністрів та воєводи, з фінансових питань - регіональні розрахункові палати. Сейм, за поданням Голови Кабінету Міністрів має право розпустити нормотворчий орган територіального самоврядування, у випадку коли він відверто порушує Конституцію або чинне законодавство.
1. Організаційна структура та функціонування гміни
Нормотворчим та контрольним органом у гміні являється рада гміни, яка вирішує усі громадські справи, що служать задоволенню спільних потреб мешканців гміни, якщо закони не становлять інакше. Принципи і порядок вибору членів ради визначає закон. Рада обирає правління з-посеред членів ради, або з-поза ради. До складу правління входять: президент (бургомістр, війт), його заступники та члени правління.
Закон про територіальне самоврядування зобов'язує гміну до створення гмінної установи. Гмінна установа - не є органом гміни. Вона є відокремленою організаційною (допоміжною) одиницею, за допомогою якої правління як виконавчий орган ради, виконує свої завдання. Може допомагати також іншим органам та раді гміни. Організаційні питання та функціонування установи визначає організаційний статут, який схвалює рада гміни. Він окреслює організаційні ланки, що входять до складу установи, та обсяг їх завдань. У формуванні структури гмінної установи існує широка свобода. Однак, вона мусить міститися у рамках законів та бути згідною зі статутом гміни. Усі доходи й витрати установи проходять через бюджет гміни.
Керівником гмінної установи є президент, бургомістр, війт (залежно від характеру гміни: міська чи сільська). Це означає, що він виконує обов'язки службового керівника щодо працівників установи, а також інші завдання, пов'язані з функцією керівника установи. Він керує установою за допомогою своїх заступників, секретаря та скарбника. В установі гміни працюють професійні самоврядні службовці, їх правовий статус визначає закон про працівників органів самоврядування. Особливі форми укладання трудового договору стосуються:
президента, бургомістра, війта - шляхом вибору,
секретаря та скарбника - шляхом покликання,
керівників організаційних ланок - шляхом призначення.
Завдання секретаря - забезпечувати ефективне функціонування установи, а, зокрема, координувати та наглядати за працею усіх організаційних ланок, і в цій сфері йому підлягають керівники цих ланок. Президент (бургомістр, війт) може доручити секретареві займатися справами гміни від його імені.
Скарбник координує і наглядає за фінансовою політикою, а також, провадженим у її рамках, фінансовим господарюванням. До його обов'язків належить також розробка та реалізація бюджету. Закон про самоврядування визначає повноваження скарбника щодо контрасигнування в обсязі юридичних дій правління, з приводу яких виникають фінансові зобов'язання.
2. Сфера дії та завдання гміни
1. Принцип - всі громадські справи з локальним значенням, гмінним, що не застережені іншими суб'єктами.
2. Поділ завдань і компетенцій між органами державної і самоврядувальної адміністрації на:
• власні завдання
• поручені завдання.
3. Власні завдання, мета - заспокоїти колективні потреби громади, а саме:
• порядок довкілля, господарство території і охорона навколишнього середовища;
• гмінні дороги, вулиці, мости, майдани та організація дорожнього руху;
• водопровід і водопостачання, каналізації, викид і очистка комунальних стоків, утримання чистоти і санітарного обладнання, висип і утилізація комунальних відходів, енерго- і теплопостачання;
• локальний загальний транспорт;
• охорона здоров'я;
• соціальна поміч - осередки та заклади опіки;
• комунальне квартирне будівництво;
• освіта: початкові школи, гімназії, дитячі садочки та інші освітньо-виховні доми культури - комунальні бібліотеки і інші культурні заклади;
• фізична культура, місця рекреації;
• ринки відкриті та під дахом;
• комунальна зелень і дерева;
• громадський порядок та протипожежна охорона;
• утримання гмінних об'єктів широкого вжитку та адміністративних об'єктів;
• гарантія соціальної, медичної та юридичної опіки для вагітних жінок;
4. Поручені завдання:
• в сфері урядової адміністрації;
• в сфері організації та проведення загальних виборів та референдум;
• на основі порозуміння гміни з органами державної адміністрації;
3. Влада гмін
1.1 Голосуючи в загальних виборах і референдумах мешканці гміни виконують владу в гміні.
1.2 Мешканці гміни виконують владу в гміні через органи гмін
1.3 Органи гміни
1.4 Рада гміни - вирішуючий і контрольний орган:
• каденція ради, склад ради
• прийняття постанов
• властивість ради - ст.18 закону про самоврядувальність гміни (прийняття статуту гміни, покликання та відкликання управління, вирішення проблем напрямків дії, покликання та відкликання скарбника і секретаря гміни, прийняття бюджету, розгляд звіту з виконання бюджету, надання або не надання управлінню абсолюторії, постанова про місцеві плани довкілля, постанова про господарські програми, постанови в справах податків і локальних оплат, майнові справи гміни, підготовка принципів співпраці з іншими одиницями самоврядування, схвалення гербу гміни, назв вулиць і площ, почесного громадянства гміни та інші проблеми, що виникають з законів)
• голова ради і його завдання
• сесії ради
• комісії ради і ревізійна комісія
• члени ради, права і обов'язки.
Управління гміни:
• склад управління: війт, бурмістр - голови Управління
• завдання управління - ст. ЗО закону про гмінне самоврядування
а) підготовка проектів постанов ради гміни,
б) окреслення способів виконання постанов,
в) господарство комунальним майном,
г) виповнення бюджету,
д) покликання керівників гмінних організаційних одиниць.
4. Гміна і її устрій
Право надало гмінам самостійність і незалежність - що в принциповий спосіб відрізняє цю форму виконання публічної адміністрації від адміністрації урядової. Самостійність виражається в тому, що влади гміни мають право самостійно вирішувати про справи самоврядової спільноти однаково на місцевому рівні, діючи від імені своїх суспільств, а також виступаючи колективно - як противага для урядової адміністрації. Наприклад, жоден орган урядової адміністрації не може впливати на рішення самоврядних органів, які стосуються призначення фінансових коштів на визначені завдання і брати під сумнів доцільність здійснених витрат. Незалежність виражається відсутністю ієрархічного підпорядкування органів гміни і працівників органів самоврядування органам урядової адміністрації - означає то, що урядова адміністрація не має правової можливості втручатися в особовий склад структур органів самоврядування.
До завдань гміни, реалізованих її органами, організаційними одиницями гміни, а також допоміжними одиницями належить заспокоєння потреб самоврядної спільноти. Категорії справ визначених законом про самоврядування як власні завдання згадує ст.7 вище приведеного закону. Не є то перелік усіх завдань гміни. З арт.6 закону про органи територіального самоврядування виникає, що до обсягу діяльності гміни належать всі публічні справи місцевого значення, не заборонені законами на користь інших органів. Той закон визначається назвою генеральної компетенційної умови або інакше передбаченням компетенцій на користь гміни. Значить, якщо з детальних законів в однозначний спосіб не виникає, що справа належить до іншого органу, належить прийняти, що для вирішення справи властивим є орган гміни.
Установчі доручення рада гміни реалізує на сесіях у формі прийнятих ухвал. Ухвали ради можуть відноситись до всіх справ, які залишаються в сфері діяльності гміни, якщо закони не становлять інакше. Рада гміни повинна, передусім, визначити бачення гміни, виникаючі з нього цілі і основні напрямки діяльності, а потім опрацювати стратегічний план розвитку гміни. Конкретизації і основні напрямки реалізації цього плану повинні утворювати щорічний бюджет гміни, який має характер бюджету на конкретні завдання.
Арт.18 абз.2 закону про територіальне самоврядування визначає справи, які належать до виключної компетенції ради. То значить, що ухвали в справах згаданих в тих правилах можуть бути розглянуті тільки радою гміни. Рада гміни не може передати повноваження в тому обсязі на користь іншого суб'єкта, а особливо на користь управління гміни.
Серед справ застережених до виключної компетенції ради на особливу увагу заслуговують ті її компетенції, які визначають стратегічні цілі і завдання гміни, програми реалізації тої стратегії, а також повноваження ради для прийняття ухвал, які формують внутрішній устрій гміни. Окрему групу становлять ухвали ради стосовно вибору і відкликання управління гміни або окреслених її членів, а також покликання і відкликання на внесок головуючого управління гміни, скарбника і секретаря гміни. З уваги на зміст ухвал можна їх розділити на ухвали, які стосуються справ персональних (вибір, покликання, відкликання), а також на ухвали, які містять рішення мериторичні.
Деякі з ухвал, які приймаються радою гміни, мають характер правил, які загально обов'язують на території гміни - є то правила гміни. Вони приймаються на підставі уповноважень існуючих в інших законах (детальних законах, які мають характер матеріального права), на підставі закону про територіальне самоврядування, а також в формі так званих порядкових розпоряджень, в ситуаціях визначених в арт.40 абз. з закону про територіальне самоврядування. Правила в гміні входять в життя з днем оголошення, якщо не передбачують виразного пізнішого терміну.
Рада гміни може покликати постійні і тимчасові комісії до визначених завдань, установлюючи предмет їх діяльності, а також особовий склад. До складу комісії входять радні; до складу комісії рада може прийняти особи з-поза ради в кількості, яка не перевищує половини складу комісії. Комісії допомагають раді в реалізації її завдань, вони зобов'язані представляти раді плани праці, а також звіти з діяльності.
В реалізації контрольної функції ради особливу роль відіграє ревізійна комісія. Закон надає повноваження ревізійній комісії для оцінки
Крім власних завдань гміна реалізує доручені їй завдання державної адміністрації. Доручення завдань відбувається згідно з правилами детальних законів - тоді гміна є правно зобов'язана виконувати доручені їй завдання. Іншою формою доручення завдань державною адміністрацією гмінам є передача їх на підставі угоди укладеної між гміною і органом державної адміністрації. Прикладом завдань доручених гмінам правилами детальних законів є: реєстрація громадського стану, виконання прописки, видача паспортів, реалізація завдань з закону про збори. Обсяг завдань доручених шляхом угоди залежить завжди від сторін, які заключають дану угоду. В кожному випадку державна адміністрація повинна передати гміні фінансові кошти в обсязі потрібному для виконання доручених завдань.
Існуючий досвід гмін вказує на те, що обов'язок передачі державною адміністрацією, згідно з законом, фінансових коштів необхідних для реалізації доручених завдань не є реалізований у повному обсязі. Становить то головну причину конфліктів між державною адміністрацією і органами самоврядування. Прикладе завдань доручених гмінам правилами детальних законів є: реєстрація громадського стану, ведення справ відносно обліку населення, видача паспортів, реалізація завдань визначених законом про збори.
Мешканці гміни, які створюють самоврядну спільноту, реалізують завдання гміни за посередництвом органів гміни, якими є:
рада гміни, яка є установчим і контрольним органом в гміні, а також
управління гміни, яке є виконавчим органом гміни.
Крім того, мешканці гміни можуть приймати рішення на шляху референдуму у гміні. Виключно у формі референдуму мешканці вирішують справи зв'язані з самооподаткуванням мешканців, а також можуть відкликати раду гміни перед кінцем каденції. Референдум може бути проведений в кожній іншій справі важливій для гміни.
Рада гміни є представницьким органом, який обирається місцевим населенням в демократичних виборах. Доручення установчих повноважень представницькому органу створило правову можливість ангажування місцевого населення до вирішення справ того ж самого населення (справ місцевих). Радні вибираються що чотири роки, підпорядковуються тільки своїм виборцям - то означає, що тільки виборці можуть відкликати раду перед кінцем каденції. Можуть то зробити тільки на шляху референдуму у гміні. Мірилом оцінки праці радних, яка проводиться мешканцями гміни, є довірення їм мандату радного в слідуючих виборах виконання бюджету управлінням гміни, а також дає можливість виступити до ради з внеском в справі надання чи відмови звільнення ві відповідальності для управління. Контрольні функції ревізійної комісії не порушують контрольних функцій інших комісій ради.
Формою реалізації контрольних функцій ради є також розглядання звітів управління гміни з реалізації завдань гміни, складання інтерпеляції, а передусім щорічна оцінка з виконання бюджету гміни і прийняття ухвали в справі надання або відмови звільнення від відповідальності для управління гміни на цій підставі.
Управління гміни, в кількості від 3 до 7 осіб, вибирається радою гміни серед радних або з-поза складу ради. Про величину управління гміни вирішує рада гміни, частіше всього за допомогою введення до статуту відповідного запису. До складу управління ради входять війт (бургомістр, президент), як головуючий управління, їх заступники, а також решта членів управління. Членства в управлінні не можна поєднувати з працею в державній адміністрації. Спосіб вибору головуючого управління, його заступників і решти членів управління, а також спосіб їх відкликання визначає закон про самоврядування.
Управління виконує ухвали ради гміни і завдання гміни визначені законами права.
До завдань управління належать особливо:
підготовка проектів ухвали ради гміни,
визначення способу виконання ухвал,
господарювання комунальним майном,
виконання бюджету,
прийняття і звільнення керівників гмінних організаційних одиниць, виконання доручених завдань.
Управління гміни повинно відігравати в гміні роль колективу загального керівництва, яке відповідає за комплексне керівництво організацією - якою є гміна. До управління повинно належати визначення політики діяльності згідної з цілями визначеними радою, координування її реалізації, а також контроль і оцінка використаних методів і досягнутих результатів. Успішна праця управління гміни (колективу загального керівництва) вимагає, щоб були виконані слідуючі умови:
представлення раді проекту плану (планів) стратегічного розвитку гміни і доведення його до ухвалення радою,
забезпечення, щоб діяльність всіх суб'єктів, які реалізують цей план (то значить організаційних одиниць гміни, допоміжних одиниць гміни, управління, зовнішніх суб'єктів, які мають вплив на розвиток гміни) була направлена на реалізацію визначених у ньому цілей,
забезпечити, щоб всі суб'єкти підлягали нагляду (впливу) загального управління
забезпечення координації діяльності суб'єктів, які реалізують план розвитку гміни,
виконання перегляду дій і оцінки осягнутих результатів.
Управління не повинно бути включене до виконання окремих завдань (послуг). Тому що належить то до відомства і організаційних одиниць гміни. Натомість, використовуючи належні йому повноваження по нагляду, управління повинно забезпечити згідність діяльності виконавчого апарату з загальною політикою гміни і прийнятими гміною ухвалами. Повинно також пристосувати структуру відомства до завдань, які воно має виконувати. Вибрані організаційні рішення повинні оптимізувати реалізацію цілей і завдань прийнятих гміною.
Колектив загального керівництва виконує завдання за допомогою управління гміни, організацію і правила функціонування, якого визначають організаційні правила, ухвалені на внесок колективу загального керівництва радою гміни. Головою управління гміни є війт (бургомістр, президент). Виконання завдань гміни може проходити в різний спосіб. Після розгляду сукупності обумовленостей управління може примінити один з трьох способів реалізації завдань гміни: деякі завдання можуть бути реалізовані безпосередньо персоналом, який працює в управлінні, інші через організаційні одиниці гміни, а ще інші через зовнішніх контрагентів.
Закон про територіальне самоврядування не згадує серед органів гміни голову колективу загального керівництва, то значить - війта, бургомістра, президента, хоч з правил того закону виникає, що вони реалізують приписані їм законом компетенції, які полягають на видачі адміністраційних рішень. Належить прийняти, що видача адміністраційних рішень не міститься в розумінні „заспокоєння колективних потреб спільноти", яке становить власне завдання гміни. Рішення в індивідуальних справах, зі сфери державної адміністрації, в формі адміністраційних рішень є визнане в науці адміністраційного права за істотний вияв влади, яка належить органам публічної адміністрації. Значить то, що війт, бургомістр, президент виступають в характері органів публічної адміністрації, які в спосіб владний, на підставі права вирішують про права і обов'язки громадян.
5. Поділ завдань і компетенцій між державною адміністрацією і органами територіального самоврядування
Встановлюючи сфери діяльності і завдання гміни закон про самоврядування вживає визначень, які загально вважаються за поняття негострі. В арт. 6 закон становить, що „до обсягу діяльності гміни належать всі публічні справи, які мають місцеве значення"... В арт.7 окреслюються завдання власні гміни, такі як „заспокоєння колективних потреб спільноти"...
Вищевказані правила вказують на те, що діяльність, яка виконується органами гміни, відноситься до цілком різних галузей, напр.: освіта, охорона здоров'я, дороги, культура, охорона натурального середовища, базари, утримання публічного порядку, суспільна допомога і т.п. В тих самих галузях проявлятися може активність органів адміністрації - загальної і спеціальної.
Для окреслення обсягу діяльності органів гміни і органів державної адміністрації не вистачає отже вказати на визначені їм завдання. Необхідним є установити, при використанні яких компетенцій кожний з тих органів може реалізувати свої завдання визначені йому правом.
В період створення нових розв'язань для потреб устрою, які виражаються в покликані до життя органів територіального самоврядування, поділ завдань і компетенцій між органами територіального самоврядування і державної адміністрації відбувся завдяки прийнятому закону від 17 травня 1990 року про поділ завдань і компетенцій визначених в детальних законах між органами гміни і органами державної адміністрації, а також про зміну деяких законів (Збірник законів № 34, поз. 198, з пізн. змінами), званим „законом компетенційним".
Техніка поділу завдань і компетенцій між вищевказаними органами, реалізуючими публічні завдання, прийнята в „компетенційному законі", виникла передусім з недоліку часу на проведення необхідної новелізації кількадесяти детальних законів, які утворюють так зване матеріальне адміністраційне право. Завдання і компетенції, які належали перед 1990 роком до народних рад і місцевих органів державної адміністрації (тоап) були поділені „компетенційним законом" в такий спосіб, що частина з них стала власними завданнями гміни (арт.1 і 2 закону), частина була передана гмінам до реалізації, як доручені завдання державної адміністрації (арт. З, 4 і 8 закону), натомість решту завдань „компетенційний закон" поділив між керівниками районних управлінь
„Міський закон" дозволяє створити гмінам так звані міські зони публічних послуг, на користь яких гміни, які входять в склад міської зони, можуть переказувати як доручені завдання, визначені законом завдання і компетенції. Є то слідуюча, дозволена правом можливість формування обсягу завдань і компетенцій гмін. Належить в цьому місці підкреслити, що міський закон вводить правові регуляції, які по задуму його творців підготують місцеві суспільства до введення слідуючого, обов'язкового суб'єкту територіального самоврядування (повіту).
Здійснення нагляду за комунальною діяльністю.
Територіальне самоврядування не є незалежним від держави. Як вже багато разів згадувалося воно є одною з форм реалізації публічних завдань, при чому є то особлива форма устрою для реалізації тих завдань. Органи самоврядування працюють на підставі законів прийнятих державою і підлягають нагляду держави в межах встановлених правом. Між органами держави і органами територіального самоврядування немає відношень ієрархічної підпорядкованості і службової залежності. Самоврядна адміністрація доповнює (деколи заміщає) державну адміністрацію в обсязі визначеним законами. При визначенні завдань і компетенцій органів територіального самоврядування використовується принцип допоміжності, згідно з яким не належить довіряти більшій одиниці (суб'єкту) того, що може зробити однаково добре менша одиниця.
Органи державної адміністрації здійснюють нагляд за комунальною діяльністю в обсязі і формах визначених правилами законів. Як комунальну діяльність необхідно розуміти всяку діяльність (активність) гмін, а також інших згаданих в законі про територіальне самоврядування одиниць територіального самоврядування. То не відноситься до діяльності цивільно-правового характеру, які приймають на себе органи гміни і гмінні організаційні одиниці в сфері керування комунальним майном. В науці адміністраційного права загально приймається, що визначений законом обсяг нагляду є основною передумовою, яка визначає границі незалежності органів територіального самоврядування. Розширення нагляду держави над органами самоврядування є рівнозначним з обмеженням їх незалежності, ці обмеження свідчать про збільшення незалежності суб'єктів територіального самоврядування.
Головний вплив на обсяг виконуваного нагляду становить розподіл на завданні власні і доручені. Реалізація власних завдань підлягає нагляду тільки на основі критерію згідності з правом і при застосування форм
Перша з тих гарантій полягає на наданні одиницям територіального самоврядування правової особовості, яка дає можливість виступати в стосунках з іншими суб'єктами від власного імені, на власний рахунок і на власну відповідальність
Орган самоврядування, який має правову особовість, може бути суб'єктом прав і обов'язків в майновій сфері, є повноправним учасником майнового обороту.
Другою гарантією є майнове забезпечення функціонування гміни, як одиниці територіального самоврядування. То забезпечення полягає на установленні гміни власником комунального майна, яке закон про територіальне самоврядування окреслює, як власність і інші майнові права (напр. вічне користування, службове, заборгованості, які належать гміні і т.п.).
Третя гарантія то прийнятий правом принцип формування і реалізації бюджету гміни. Формування бюджету, а тим самим можливість прийняття рішень про доходи і витрати гміни застерігається до виключної компетенції ради гміни. Жоден інший суб'єкт не має правової можливості впливати на установлену політику гміни в затвердженому радою бюджеті. Стосується то також регіональних розрахункових палат, які мають право тільки до дослідження відповідності бюджетної ухвали з правилами закону.
Черговою гарантією незалежності гміни є її право до ведення кадрової політики. Стосується то, передусім, вибору виконавчого органу, а також підбору осіб, які виконують визначені функції в раді гміни, в управлінні, допоміжних одиницях і організаційних одиниць гміни. Найбільш видимим проявом самоврядності є порядок вибору виконавчого органу гміни. Відбувається він на засіданні ради демократичним способом, з обов'язковим тайним голосуванням, без будь-якої участі чи впливу інших суб'єктів. За правилами визначеними радою гміни вібуваються вибори в допоміжних одиницях. Самостійно управління (колектив загального керівництва) гміни або голова управління гміни комплектує кадри на керівні посади в управлінні, а також в організаційних одиницях.
Самостійність гміни гарантує також прийнята законом конструкція нагляду за комунальною діяльністю. Той нагляд є закріплений конституцією.
Правила про нагляд визначають:
предмет нагляду
суб'єкт уповноважений до здійснення нагляду,
критерії, згідно з якими виконується нагляд,
обсяг і порядок (процедури) здійснення нагляду.
дозволені правом засоби нагляду.
Правила про нагляд не можуть бути інтерпретовані органами уповноваженими до нагляду в поширений спосіб. Крім того, ратифікуючи Європейську Карту Територіального Самоврядування прийнято, що нагляд над територіальними органами самоврядування повинен виконуватися згідно з правилом пропорційності, то значить в спосіб, який гарантує збереження властивої пропорції між застосованими засобами нагляду і збереженими тим наглядом вартостями. Виразом реалізації того правила є ведення до закону про самоврядування градації порушень права (неістотні порушення права, порушення кваліфікованого характеру), яка визначає вид заснованих органом нагляду заходів. Про що говориться в арт.91 абз.3 Закону про територіальне самоврядування згідно з яким, в разі неістотного порушення права, орган нагляду не стверджує недійсності ухвали, обмежуючись до ствердження, що ухвала була видана з порушенням права.
Гміна має право до судової охорони своєї самостійності, її виразом є право до оскарження рішення, прийнятого органом нагляду, в Головному Адміністраційному Суді, для чого складається відповідна скарга. Рішення Головного Адміністраційного Суду має остаточний характер.
Висновки
Започатковані у Польщі процеси трансформації устрою, які ведуть до децентралізації влади, викликали перенесення частини відповідальності за підвищення рівня життя населення на місцеве самоврядування. Це вимагає від властей гміни проведення заходів із створення систем, що стимулюють внутрішній розвиток опертий на заохоченню підприємництва і економічному зрості. Економічний розвиток залежить від розміру отримуваного капіталу, як приватного так і громадського. Рівень цього розвитку визначає рівень життя населення (кількість безробітних, величина доходів населення, стандарт суспільно-корисних послуг, якість культурного та природного середовища), а в майбутньому бюджетну ситуацію гміни.
Для оцінки місцевого розвитку можна використати ряд показників, які представляють зміни та взаємозалежності у суспільно-економічній області, на які гміна має більший або менший вплив.
Рівень зайнятості є одним з найчастіше використовуваних показників місцевого розвитку. Створення нових місць праці залежить як від факторів, що окреслюють економічну кон'юнктуру, так і від ефективності діяльності гмінної влади. Підвищення рівня зайнятості залежить від потреб на товари та послуги, що створюються в гміні, тобто від зовнішнього і внутрішнього попиту.
Гміна не має великого впливу на економічну кон'юнктуру в країні, але вона може створювати відповідні умови для локалізації капіталу і впливати на його конкурентоздатність на зовнішніх ринках. Для цього гміна може використовувати інструменти податкової політики, яка визначає витрат функціонування підприємств.
Суттєву роль відіграють фактори, які збільшують привабливість гміни. До них треба зарахувати дії в сфері інвестиційної політики (розвиток інфраструктури), розпорядження нерухомостями, комплексного планування використання місцевості, злагодженість діяльності адміністративного апарату.
Активність і ефективність заходів, впроваджуваних властями гміни в цих сферах, визначає ще один показник розвитку, яким є вартість основних засобів, заінвестованих в гміні. Він може свідчити про рівень здійснення очікувань капіталу, який шукає для себе найкращі умови локалізації. Економічна ситуація гміни, визначена рівнем розвитку місцевих інвестицій, впливає на рівень прибутків населення.
|
