Особливості розвитку Федеративної Республіки Німеччини
За формою державного пристрою Германію - федерація, у складі якої 16 земель. Федеральний пристрій ніяких національних підстав під собою не має. У кожної землі - власна конституція, виборний законодавчий орган - однопалатний ландтаг (в Баварії - двопалатний) і уряд на чолі з Прем'єр-міністром.
Діє Конституція (Основний Закон) 1949 р. За формою правління Германія - парламентська республіка. Самими найвищими органами держави за Конституцією є Федеральний президент, бундестаг і Бундесрат, Федеральний уряд і Федеральний конституційний суд. Політичний режим - демократичний.
Законодавча влада здійснюється парламентом, який відповідно до Конституції вважається однопалатним, а фактично складається з двох палат - Бундестага (
буквально: Федеральний з'їзд) і Бундесрата (
буквально: Федеральна порада).
Власне парламентом є бундестаг, у складі якого 496 депутатів, обираних прямими загальними ви борами строком на 4 роки. Бундесрат ст.50 Основного Закону характеризує як орган, через який землі беруть участь в законодавстві і управлінні федерацією і в справах Європейського союзу. В Бундесрат входять 69 чоловік, що призначаються урядами земель на 4 роки з свого складу. Кожна земля має в ньому від 3 до 5 голосів залежно від чисельності населення.
Палати обирають своїх голів і утворюють постійні комітети. Засідання палат, як правило, відкриті, якщо тільки депутати не ухвалять рішення провести закрите засідання.
Основний Закон визначає коло питань, що відносяться до області виняткової законодавчої компетенції федерального парламенту і до області конкуруючої законодавчої компетенції центру і земель. Крім того, ст.75 Основного Закону перераховує ті питання, по яких парламент може видавати загальні розпорядження.
Процедура ухвалення федеральних законів полягає в наступному.
Законопроект приймається бундестагом і відразу передається в Бундесрат. Якщо Бундесрат не схвалить цей законопроект, він може протягом двох тижнів зажадати скликання погоджувального комітету, в якому представлені члени обох палат.
Якщо комітет запропонує якісь зміни до прийнятого законопроекту, він повинен бути повторно розглянутий бундестагом. Законопроект, схвалений бундестагом повторно, може знову бути відхилений Бундесратом протягом тижня. Тоді законопроект прямує до бундестага утретє, і якщо за нього проголосує більшість членів Бундестага, він вважається прийнятим.
Бундестаг володіє також контрольними повноваженнями відносно уряду. Вони виявляються у формах інтерпеляцій (запитів), усних питань, в роботі слідчих комісій, в праві вимагати відставки уряду.
Глава держави - Федеральний президент, обираний спеціальним органом - Федеральним збором на 5 років. Повноваження Президента типові для глави парламентської республіки. Він промульговує закони, бере участь в засіданнях уряду, призначає і звільняє посадовців, володіє правом помилування.
Президент є представником Федеральної Республіки Німеччина (ФРН) у відносинах з іншими державами. Від імені ФРН він укладає з ними договори, акредитує і приймає послів. Більшість актів Президента потребує обов'язковій контрасигнации (підписи) глави уряду або відповідних міністрів, які несуть за них відповідальність.
Вся повнота виконавської влади належить Федеральному уряду на чолі з Федеральним канцлером. Крім останнього, до складу уряду входять віце-канцлер, міністри, які очолюють міністерства, і міністри без портфеля. Президент висуває кандидатуру на пост Канцлера, який обирається Бундестагом (якщо він не одержує більшості голосів членів Бундестагу, Президент може розпустити палату).
Міністри призначаються і звільняються Президентом за пропозицією Канцлера. Повноваження уряду вельми обширі. Фактично воно здійснює всі функції по управлінню державою. Достатньо сильні його позиції і у сфері законодавства. Уряд володіє правом законодавчої ініціативи, при цьому його законопроекти мають пріоритет.
У разі відхилення такого законопроекту бундестагом Президент за пропозицією уряду і з відома Бундесрата може оголосити стан "законодавчої необхідності", і тоді для ухвалення цього законопроекту достатньо схвалення Бундесрата.
Роль Канцлера в державному механізмі ФРН надзвичайно велика. Фактично він визначає основну лінію внутрішньої і зовнішньої політики держави. У разі його відставки у відставку повинен піти весь уряд. Бундестаг може виразити недовір'я не всьому уряду або окремим його членам, а тільки Канцлеру.
Канцлер відстороняється від посади лише у разі обрання нового Канцлера (так званий конструктивний вотум недовір'я - на відміну від деструктивного, який не вимагає нової кандидатури на пост глави уряду). [1, с. 199]
Основний закон ФРН розмежовує компетенцію федерації і її суб'єктів (земель) окремо в законодавчій і виконавчих сферах. В законодавчій сфері він закріплює федеральну (виняткову) компетенцію, конкуруючу компетенцію федерації і земель, рамкову компетенцію федерації і залишкову компетенцію земель, сформульовану за допомогою презумпції.
У сфері виняткової компетенції землі можуть законодавствувати лише в тому випадку, якщо вони спеціально уповноважені на це федеральним законом (ст.71, 73). Найбільший інтерес представляє конкуруюча компетенція федерації і земель (ст.72, 74).
Вона означає, що землі мають право законодавствувати з відповідних питань в тому випадку, якщо федерація свої права законодавствувати не використовує. Але федерація не може приймати закони з питань конкуруючої компетенції на свій розсуд.
Вона має право законодавствувати з цих питань тільки в строго певних випадках, а саме: якщо необхідно забезпечити дотримання правової або економічної єдності, якщо врегулювання питання землями неефективно і якщо таке врегулювання порушило б права інших земель.
Особливістю рамкової конвенції (ст.75) є те, що у разі видання федерацією рамкових розпоряджень суб'єкт федерації зобов'язаний видати конкретизуючі їх закони в строк, встановлений рамковим законом. Презумпція компетенції сформульована в Основному законі таким чином: "Землі мають право законодавствувати в тій мірі, в якій справжній Основний закон надає законодавчі повноваження Федерації (ст.70).
Слід зазначити, що особливістю німецької моделі розподілу компетенцій між федерацією і її суб'єктами є визнання беззастережного верховенства законодавства федерації над законодавством земель: "федеральне право має перевагу перед правом земель" (ст.31 Основного закону).
Це означає, що у випадках виникнення суперечностей між правовими нормами федерації і земель діють федеральні норми аж до розв’язання спору в судовому порядку. У виконавчій сфері землі виконують свої власні закони, а також "виконують федеральні закони, як свої власні, оскільки діючий Основний закон не встановлює або не допускає іншого" (ст.83).
Таким чином, і у сфері зміни федеральних законів діє презумпція компетенції земель - їх компетенція сформульована як залишкова. Вона поєднується з рішенням адміністрацією тих питань, по яких федеральні закони виконує сама адміністрація (ст.87-90) і які, отже, утворюють її виняткову компетенцію у виконавчій сфері [
2, с.115]
Німецький федералізм, яким ми знаємо його сьогодні, - це здебільшого післявоєнне утворення союзників, хоча і створене з опорою на історичну традицію. Недаремно багато земель називають "землями через риску" або "землями з реторти". З формальної точки зору за рядом виключень все населення тієї або іншої землі не складає однорідної спільності, з'єднаною історичною долею. Так, межі розповсюдження німецьких діалектів майже не співпадають з межами земель.
Німеччина моноетнічна, федералізм тут не служить засобом рішення національного питання. Важливим чинником, що "розбавив" традиційні спільності, стали масові переміщення населення з сходу на захід після війни. Деякі біженці залишалися на територіях, пізніше за тих, що ввійшли в ГДР, але багато хто рухався далі на захід, де до часу побудови Берлінської стіни число мігрантів перевищило 3,5 млн. чіл.
В цілому в післявоєнні роки в Західній Німеччині поселилося 13-14 млн. німців з сходу. Міжземельні переміщення вельми характерні для німців і зараз. Природно, вони зросли у зв'язку з об'єднанням країни, проте німці активно переміщаються по своїй території і у відсутності таких надзвичайних подій. Одним з могутніх стимулів цього якраз і є німецька федеральна система з її децентралізацією і вирівнюванням якості життя.
Якщо "старий федералізм", чий розвиток був перерваний нацизмом, спирався на примат традиції і історичної самоідентифікації, то "новий, післявоєнний федералізм" є федералізм функціональний, одночасно і відповідаючий сучасним реаліям, і конструюючий їх.
Федералізм вносить свій внесок в те, що жителі всіх земель в більшому або меншому ступені відчувають себе не тільки громадянами федерації, але і жителями даної землі. В старих землях це виявляється сильніше, але і в п'яти нових землях "земляцька свідомість" починає так чи інакше прорізуватися, нівелювати його повністю явно не вдалося.
В подібному відношенні кожна земля зберігає свій унікальний профіль. З чим це пов'язано? Перш за все - з моменту утворення земель (маються на увазі старі землі) пройшло хай невеликий, але все-таки час. По-друге, що важливо, збереження землями своєї свідомості безпосередньо пов'язано з їх компетенціями.
Так, серед іншого освіта, засоби масової інформації і, головне для нас в даному випадку, культура, відносяться до виняткової законодавчої компетенції земель. Сам розподіл компетенцій між землями і федерацією в німецькій федеральній системі підтримує і стимулює регіональну різноманітність і плюралізм.
Як же "працює" німецький федералізм, чому ми можемо говорити про особливу модель федерального пристрою?
Почати, мабуть, слідує з того що німецький федералізм часто називають "кооперативним федералізмом". "Кооперативний федералізм", крім іншого, має на увазі істотну роль переговорів, за допомогою яких інтереси різних чинників, з одного боку, позиціонуються, а з іншого - повинні бути адаптовані з вигодою для всіх.
Це, безумовно, сильна сторона німецького федералізму і німецької демократії, яку іноді називають "переговорною демократією". В Німеччині суб'єкти федерації - землі - це держави, самостійно реалізовуючі всю повноту державної влади за межами повноважень федерації. Важливо, що землі реалізують ті владні повноваження, які не похідні від федерації, але конституційно визнані нею, тобто не можуть бути скасовані.
Землі самостійно встановлюють свій конституційний лад, але зобов'язані дотримувати загальні положення: їх конституційний порядок повинен відповідати принципам республіканської, демократичної і соціальної правової держави (ст.28 Основного закону). Верхня палата парламенту - Бундесрат - орган прямого представництва земель на федеральному рівні.
Бундесрат складається з членів урядів земель, при цьому склад їх може мінятися від засідання до засідання залежно від обговорюваного питання. Землі мають в Бундесрате від 3 до 6 голосів залежно від чисельності їх населення. Важливо, що усередині делегації від однієї землі голоси можуть подаватися тільки одноманітно, отже, на засідання Бундесрата виноситься вже злагоджена позиція землі.
Перетворення Бундесрата з рядового бюрократичного органу у форум земельних урядів у ряді досліджень вважається навряд чи не головним, що принесло з собою розвиток федеральних відносин в країні.
Основний закон ФРН також встановлює дві сфери компетенції. Це робиться шляхом визначення виключної компетенції федерації і так званої конкуруючої компетенції.
У сфері конкуруючої компетенції можуть приймати рішення як федеральні органи, так і органи земель. За суб’єктами федерації залишається тільки право законотворчості з тих питань, які не включені до двох відповідних переліків. [3, с.236]
Співпраця між землями розвивається у формі нарад, у тому числі і неофіційних, і так званих зустрічей колег. Окрім цього, створюються постійно діючі наради або комісії, наприклад, прем'єр-міністрів земель і галузевих міністрів. Так, постійна нарада міністрів культури земель, що має навіть свій офіс в Бонні, підготувала декілька тисяч рекомендацій, якими користуються уряди всіх земель.
Федерація також бере активну участь в кооперації земель. Треба сказати, що система німецького федералізму за ті, що пройшли 48 років зазнала істотні зміни. Звертають увагу три обставини. Перше - це відзначене фахівцями поступове наростання централізації. Така тенденція, природно, викликає деяку тривогу в землях Німеччини. Правда, сьогодні, коли землі узяли ситуацію під свій ретельний контроль, ця тенденція вже не така істотна, як це було в кінці 1950-, початку 1960-х років.
Друге - це зміни, пов'язані з об'єднанням Німеччини. Демократична революція в ГДР негайно пожвавила не тільки ідею возз'єднання двох держав, але і федеральну ідею. Деяке посилення централізації очікується у зв'язку з перенесенням столиці Німеччини з провінційного Бонна до колишнього імперського Берліна; разом з тим, у ФРН є достатньо крупних міських центрів, здатних "врівноважувати" нову столицю. Проте, в "старих землях" періодично висловлюється турбота про те, що об'єднання країни привело до альянсу федерації і "бідних "нових" земель" проти "старих", більш "багатих".
Нарешті, третє - деяке ослаблення земель за рахунок Євросоюзу.
Основний закон передбачає, що частина національного суверенітету може бути переданий міждержавним організаціям. З 1986 р. позиція земель щодо європейської нормотворчості виражається і враховується на рівні Бундесрата, де створена спеціальна колегія. Проте землі вважають, що навіть в майбутній з'єднаній Європі землі повинні зберегтися як держави, інакше ця інтеграція може обернутися збитком для демократії.
Не дивлячись на те, що німецька федеральна модель виглядає зовні ефективною, дискусії про необхідність реформ в цій області не утихають, а в 1980-х роках прийнято було говорити навіть про "рефедералізацію", яка включає декілька основних напрямів.
Перш за все, це проблема територіальної реформи. Деякі німецькі дослідники вважають оптимальним для функціонування федерації укрупнення земель з скороченням їх числа до 3-5. Ідея полягала в тому, щоб по можливості гладко, без конфліктів об'єднати країну, згладити економічні диспропорції.
У принципі німецька федерація відкрита для змін. Утворення нових земель на території федерації може бути проведено федеральним законом без згоди урядів і парламентів вже існуючих земель. Необхідне лише схвалення закону шляхом референдуму, який проводиться на території тих земель, де утворюються нові. Проте це конституційне положення представляється навряд чи здійсненним.
Другий напрям реформ федералізму пов'язаний з відновленням балансу розділення властей на земельному рівні. Йдеться про наступне. Оскільки основні задачі управлінські, пропоновані в Німеччині реформи пов'язані з посиленням ролі ландтагів, їх контролюючих функцій, більш ранній і активній участі у визначенні основних пріоритетів розвитку землі. Крім цього, ландтаги повинні брати безпосередню участь при внесенні доповнень, змін в Основний закон.
Історія німецького федералізму, підтверджує не нову думку про те, наскільки велике, якщо не вирішальне, значення має "грунт", на який "висаджується" федералізм.
В Німеччині давні традиції регіоналізму дозволили прижитися і запрацювати федеральним інститутам. Історична традиція і свідома діяльність союзників зробили федералізм імперативом, причому імперативом змістовним, сприйманим як суспільне благо. Німеччина є класичною симетричною федерацією.
Згідно Основному закону, її федеральні землі мають свій в розпорядженні однаковий обсяг компетенцій (тобто винятковою компетенцією земель).
Можливо, федерація в Німеччині отримала дуже очевидну перевагу в законодавчій сфері. Загальна тенденція до одноманітності призводить до того, що схоже регулювання присутнє навіть в тих сферах, які відносяться до виняткової компетенції земель. Таке положення у принципі може говорити про зрілість і суспільства, і федералізму, але в той же час є свідоцтвом загасання необхідного федерального процесу навіть в області "культурного федералізму".
Німецькі експерти стурбовані тим, що федералізм втрачає субстанцію, "видихається". Звідси численні дискусії, направлені на пожвавлення федералізму, посилення його конкурентного характеру. Ці дискусії про реформування федералізму важливі навіть в тому випадку, якщо вони не ведуть (і не призведуть) до кардинальних перетворень в даній області.
Проте вони пожвавили федеральний процес, а нормалізованість ухвалення рішень в цілому гарантує суспільство від наслідків різких і поспішних дій. [4, с.10-20]
У ФРН відповідно до Основного закону, окрім контролю з боку Федерального конституційного суду, контроль за виконанням федеральних законів землями здійснює і федеральний уряд. З даною метою воно може направляти уповноважених у вищі відомства земель, а з їх згоди або у разі їх відмови з відома Бундесрата - також в підлеглі їм відомства. Якщо недоліки, знайдені федеральним урядом при виконанні землями федеральних законів, не будуть усунені, то за уявленням федерального уряду або землі Бундесрат виносить рішення, чи порушила земля відповідну норму права. Рішення Бундесрата може бути оскаржено через Федеральний конституційний суд.
Таким чином, федералізм в Німеччині переживає в даний час централізаторські тенденції, хоча давні традиції регіоналізму дозволили прижитися і запрацювати федеральним інститутам.
Висновок
Німеччина є класичною симетричною федерацією і результати її розвитку говорять про зрілість і суспільства, і федералізму, але в той же час є свідоцтва загасання необхідного федерального процесу, проте дискусії про необхідність реформ не утихають, а в 1980-х роках прийнято було говорити навіть про "рефедералізацію", яка включає декілька основних напрямів. Перш за все це проблема територіальної реформи, в якій відзначене поступове наростання централізації. І хоча демократична революція в ГДР негайно пожвавила не тільки ідею возз'єднання двох держав, але і федеральну ідею, зараз спостерігається деяке ослаблення земель за рахунок Євросоюзу.
Таким чином, німецький федералізм, не дивлячись на свою зовнішню ефективність, має в даний час виражені централістські устремління.
Література
1. Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник /Отв. ред. проф.А.Я. Сухарев. М.: Издательство НОРМА, 2008. - 976 с.
2. Алебастрова И.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебное пособие. - М.: Юриспруденция, 2008. - 304с.
3. Бостан С.К., Тимченко С.М. Державне право зарубіжних стран. К.: ЦНЛ, 2005. - 504с.
4. Бусыгина. И.М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // ПОЛИС № 5, 2008, С.112-118
|
